高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第一六○號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第一六○號

原告

甲○○

被告

交通部公路總局第五區養護工程處

代表人

乙○○ 處長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因土地徵收事件，原告不服交通部中華民國九十一年十一月二十六日交訴

字第○九一○○六四○三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：緣原告所有坐落台南縣鹽水鎮○○段六八○－一及六八○－二地號等二筆土地（下稱系爭土地），因台十九線省道１０６ｋ＋０００至１０９ｋ＋３０２段拓寬工程終點之津港橋施工，期間應台南縣政府要求提高該橋樑設計高程，被告遂辦理變更設計，惟施工長度並未增加，為銜接未施工路段使之平順，而利公眾通行及行車安全，於該橋樑南端（即鹽水鎮○○段六八○－一地號）土地上加封ＡＣ（其中部分加舖設碎石級配）。原告以其所有坐落鹽水鎮○○段六八○－一地號土地，為台十九線既有道路路段部分，且同段六八○－二地號土地亦毗臨台十九線道路用地，曾逐次要求被告辦理徵收補償，案經多次會勘協調，被告均以津港橋工程仍在原有道路範圍施工，並未辦理拓寬或徵收道路用地外之土地，有關既成道路私有土地之處理，當俟政府經費籌措及研議成立後，再依示辦理為由予以拒絕。嗣雙方再於民國（下同）九十一年六月六日召開協調會，被告代表除於會中表示暫未辦理徵收補償之緣由外，爰於九十一年七月三日以（九一）五工用字第九一一一九九三號將該協調會紀錄及結論函復原告略以：「經查案內土地並非坐落本案工程用地內，自應俟（既成道路土地通案）籌得財源後，再依規定辦理。‧‧‧茲因所陳土地並未因本案提高橋樑高度工程施工而變更其作為道路用地使用之功能及性質（仍為公用地役關係之既成道路土地），另本案工程施工乃係按原有道路範圍施工（即未再拓寬或徵收道路外之土地），自仍應按政府對既成道路土地之處理方式辦理之。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

甲、兩造聲明：

一、原告聲明：求為判決（一）撤銷原處分及訴願決定。（二）被告應就原告所有坐落台南縣鹽水鎮○○段六八○－一及六八○－二地號土地辦理價購或作成徵收補償之處分。

二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。

乙、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：被告拒辦價購徵收之理由，無非指原告所有系爭土地係三十六年土地總登記為「道」地目之土地，屬日據時期私有既成道路，依土地法第十四條第一項第五款之規定「公共交通道路不得為私有」，另為日據時期私有既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案性問題，需俟全盤財務規劃明確後，方可辦理徵收補償云云。惟查：

（一）土地法第十四條第二項亦規定「前項土地，已成為私有者，得依法徵收之」，則依其精神意旨應解釋為「私有土地如被劃為公共交通道路用地，政府亦不得無償取用。」系爭土地為原告所私有，應無疑義，即便自日據時期已被行人通行成為既成道路，是故三十六年總登記為「道」地目，但系爭土地終究仍屬原告所有，依法政府自應給予有價徵收，況該既成道路，日據時期原無現今之寬度，係我國政府後來始逐步拓寬至目前之寬度，是我國政府不斷蠶食私地擴大公用，使原告損失擴大，現今政府自不得以系爭土地為日據時期之既成道路以辯，而藉口宕時曠日不辦徵收。

（二）至所謂日據時期既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案性問題，需全盤財務規劃明確後方可辦理徵收補償乙節，則屬鄉愿心態，情形要與原告系爭土地大不相同，依司法院釋字第四○○號解釋，及行政院九十年一月十二日台八十九交三六九○七號之函示等意旨，對需要辦理拓寬之既成道路用地所有權人，即應予個案編列預算，優先辦理價購或徵收補償，否則豈非等同政府可任意掠奪百姓財產。

二、被告答辯之理由：

（一）查系爭土地（鹽水鎮○○段六八○－一及六八○－二地號二筆土地）經台南縣鹽水地政事務所實地勘測，均非坐落被告辦理之台十九線１０６ｋ＋０００－１０９ｋ＋３０２段拓寬工程用地徵收範圍內，故未列入該工程用地徵收案辦理徵收補償。另系爭土地其中飯店段六八○－二地號係坐落台十九線道路用地外，而津港橋提高設計高程及銜接道路加封改善施工亦未使用該筆土地（詳見拓寬工程用地計畫書所附該筆土地坐落及鄰近路段部分地籍圖），依法自不得列入徵收補償。

（二）次查系爭土地鹽水鎮○○段六八○－一地號土地，據鹽水地政事務所提供之土地登記簿所載屬日據時期「道」地目之既成道路土地（詳見土地登記簿影本），而該所坐落道路路段工程台十九線宅港橋改建工程係於八十一年間辦理用地徵收（徵收計畫書封面影本），其後該路段即未再辦理拓寬，自不符前公路局八十一年十二月一日養八一－三九六－九－四七○號函所示「日據時期既成道路私有土地凡八十二年度預算有中央負擔款者列入徵收補償，八十三年度起一律列入徵收補償」之規定，自不得比照列入徵收。

（三）至司法院釋字第四○○號解釋：「既成道路雖有公用地役關係，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律規定辦理徵收給予補償」，惟其另示以「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以其他方法補償」。其解釋理由書並示以「應參酌行政院八十四年十月廿八日發布之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四營字第八四八○四八依號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理或以其他方法彌補其損失‧‧‧」。

（四）原告並提以應依行政院九十年一月十二日台八九交三六九○七號函辦理部分（查該函應係行政院秘書長函），經查該函意旨係示以有關公路局（本公路總局前身）辦理省道私有既成道路土地取得，請照行政院經濟建設委員會會商結論辦理（指經濟建設委員會八十九年十二月二十九日都八九字第五八六七號函），公路總局亦依示於九十一年六月二十一日召開「經管省道私有既成道路土地取得處理方案（草案）」會議（會議紀錄如公路總局九十一年六月二十六日九一路用路字第九一九一五五七號函）並陳報交通部等機關、單位，案俟交通部核定後據以實施。

（五）依據公路總局九十一年六月所統計僅省道私有既成道路土地尚未徵收補償者，以九十年度公告現值加各縣市政府評定加成總數之平均數概估約需款一三一、○八七、八六○、○○○元，如此龐大之經費實非本局預算所能負擔，且原告所請乃全國通案，基於平等原則，被告自無法針對各案處理，且被告已依行政院函示經管省道既成道路土地處置方案及計畫陳報上級機關，本案自須俟上級對既成道路處理原則定案後，再據以辦理。

（六）另查系爭土地既係為使路面平順而為之道路舖設及加封之既成道路私有土地，依內政部八十九年一月七日台（八九）內地字第八八一五七一四號函意旨，既成道路存在公用地役關係時，於政府尚未按計畫依法徵收前，如因公眾通行之需要，得為必要之改善及養護，前經行政院八十五年十一月十五日台八五內地四○四九八號函核示在案。綜上結論，被告原處分係將辦理情形及事實情況答復原告，而非對其請求有所准駁，自未發生公法上法律效果，亦非訴願上之行政處分，茲請依據行政訴訟法第二○○條第二款之規定，原告起訴實無理由，請予以駁回。

理由

甲、程序部分：按「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」為行政程序法第二條第二項所明定，而是否為行政程序法所稱之「行政機關」，具機關當事人能力，其判斷標準為有無獨立之組織法規、編制及預算與印信。經查被告為交通部公路總局附屬一級機關，被告之「暫行組織規程」係奉行政院八十八年六月二十五日台八十八研宗字第三一三三號函核定，並報奉考試院以八十九年三月三日八十九考台銓法三字第一八六二八三三號函修正備查在案，為依法設立之機關組織，另被告所置之關防印信係依程序報奉交通部轉中央印製廠銅刻製發使用，且得獨立對外行文，編列公務預算執行被告組織職掌事項，是為公權力之行使，應為具有行政機關之法定地位組織，合先敘明。

乙、實體部分：

一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。

二、本件原告主張無非以土地法第十四條第二項之規定精神意旨應解釋為「私有土地如被劃為公共交通道路用地，政府亦不得無償取用。」系爭土地為原告所私有，，即便自日據時期已被行人通行成為既成道路，依法政府仍應給予有價徵收，況該既成道路，日據時期原無現今之寬度，係我國政府後來始逐步拓寬至目前之寬度，使原告損失擴大，現今政府自不得以系爭土地為日據時期之既成道路以辯，而藉口宕時曠日不辦徵收。至所謂日據時期既成道路尚未徵收補償者眾多，係屬全國通案性問題，需全盤財務規劃明確後方可辦理徵收補償乙節，則屬鄉愿心態，依司法院釋字第四○○號解釋及行政院九十年一月十二日台八十九交三六九○七號之函示等意旨，對需要辦理拓寬之既成道路用地所有權人，即應予個案編列預算，優先辦理價購或徵收補償，否則豈非等同政府可任意掠奪百姓財產等語，資為論據。

三、經查：

（一）「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」為土地徵收條例第一條第二、三項所明定，本件原告雖主張依據土地法第十四條第二項及司法院釋字第四○○號解釋，及行政院九十年一月十二日台八十九交三六九○七號之函示等意旨，對需要辦理拓寬之既成道路用地所有權人，即應予個案編列預算，優先辦理價購或徵收補償云云；惟查關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，而所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之處分，是原告請求被告就系爭土地為徵收之處分，於法自有未合。

（二）又按「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四○○號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「‧‧‧各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。‧‧‧」等語，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。另原告所提行政院九十年一月十二日台八九交三六九○七號函部分，經查該函意旨係釋示有關公路局（公路總局前身）辦理省道私有既成道路土地取得，請照行政院經濟建設委員會會商結論辦理（即行政院經濟建設委員會八十九年十二月二十九日都八九字第五八六七號函），而行政院經濟建設委員會八十九年十二月二十九日都八九字第五八六七號函所載會商結論，主要為「‧‧‧說明：‧‧‧二、‧‧‧（一）既成道路用地之取得，牽涉問題複雜，影響人民權益甚鉅，請各主管機關及地方政府依照行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函及司法院大法官議決釋字第四○○號解釋，衡酌財政狀況，訂定私有既成道路分年分期取得計畫，自行編列預算，積極辦理。（二）本案交通部公路局為辦理省道路私有既成道路土地取得，擬以分年辦理方式，自九十一年度開始，分十五個年度，編列預算逐步加以解決，鑒於所需經費高達二千三百餘億元，每年約需一百五十餘億元，依據交通部說明，約占該部公路建設年度預算之三分之一強，而公路局目前並無財源，如列入公務預算，勢必對其他交通建設產生嚴重排擠效應，應請公路局針對既成道路之分佈情況，及其對經濟發展、社會安全、人民權益之影響等，訂定優先順序及配套措施，將各年度計畫辦理項目、面積及所需經費提報交通部，在該部年度交通預算額度內作整體考量，勻支辦理。（三）既成道路之取得，除編列公務預算外，尚有其他許多管道，如徵收工程受益費、都市建設捐、市區徵收、容積率移轉獎勵、抵稅等手段，請交通部針對既成道路實際狀況，研擬各種方式之可行性，妥善處理。」等情，亦僅係就關於全國既成道路如何進行徵收所為通盤性政策指示，均非可作為原告請求被告辦理徵收補償系爭土地之請求權依據，從而原告請求被告應立即對系爭土地作成徵收補償處分，依法洵屬無據，自無從准許。

四、再者，土地徵收條例第十一條係規定「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」，足見需地機關於辦理徵收之前應先踐行與土地所有人協議價購或以其他方式取得之程序，如無結果，始得申請徵收；則本件被告既尚未為系爭土地徵收之計劃與程序，自無與原告協商價購之問題，是原告請求被告就系爭土地辦理價購，亦非有據。

五、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為辦理價購或為徵收補償處分之請求權存在，被告予以否准，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並請被告立即對系爭土地辦理價購或作成徵收補償之處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 周良駿