高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第八七三號

原告

雙子星有限電視股份有限公司

代表人

甲 ○

訴訟代理人

邱琦瑛 律師

被告

台南市政府

代表人

乙○○ 市長

訴訟代理人

鄭瑞崙 律師

複代理人

邱揚勝 律師

上列當事人間因使用費事件，原告不服內政部中華民國九十三年十月七日台內訴字第０九三０００五七０一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告自民國（下同）八十八年四月起利用被告雨水下水道附掛有線電視電纜線，被告原以每公尺每月新台幣（下同）一元為基準，計收使用費。嗣被告以其九十二年九月間訂定「台南市道路使用費收費基準表」第七項規定，雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑三公分以下之使用費收費基準，提高為每公尺每月三元。乃分別以九十三年四月六日南市工護字第０九三三一０二０一七０號函及0000000000０號函，通知原告繳納九十二年下水道及側溝新增加掛纜線使用費計十六萬三千三百二十元及九十三年下水道及側溝附掛電纜使用費計五百八十二萬三千六百五十七元。原告對之不服，提起訴願，經訴願決定以，原告與被告既訂有「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」，則有關契約之履行爭執事項，核屬私權爭議，非屬訴願之範圍為由，而不予受理。原告仍未甘服，遂提起本行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造主張之理由：

一、原告起訴及補充意旨略謂：

（一）被告九十三年四月六日南市工護字第０九三三一０二０一七０號函及九十三年四月六日南市工護字第０九三三一０二００一０號函（下稱系爭被告函），確屬「行政處分」，而非契約：

１、按行政機關依行政程序法第一百三十五條規定，固得就「公法上法律關係」以契約設定、變更或消滅之，且依學者吳庚之見解，「行政契約」與「私法契約」相同，均係因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果之行為，其關鍵要素有三：

（１）行政契約係法律行為：指法律效果之發生，取決於當事人主觀上之意願，而非基於客觀上法律之規定。

（２）行政契約係雙方法律行為：指因雙方意思一致而成立之法律行為，並非謂參與契約之當事人法律地位全盤對等，亦非謂在一切法律關係上之對等，乃係指就成立契約之特定法律關係而言，雙方意思表示具有相同價值，而有別於一方命令他方服從之關係。

（３）行政契約發生行政法（公法）上之效果：行政機關選擇行政契約作為行為方式，性質上仍屬公權力行政，而非私經濟行政或國庫行政。亦即「行政契約」適用主體上必係屬「雙方行為」，而與「行政處分」為行政機關之「單方行政行為」有別。

２、詳前論述，逐項檢視系爭被告函，應該當「行政處分」，洵無疑義，蓋：

（１）系爭被告函係由被告單方面行文，並無原告之任何簽署或同意，可知主體上已非如「契約」行為應有對等之「雙方當事人」，且觀諸其主旨係稱：「檢送　貴公司於九十二年本市○○道及側溝新增加附掛纜線等各項公共設施附掛固網電纜等相關資料與計收費用表乙份，請貴公司於九十三年五月十日以前依式向本府辦理繳款手續，以利結案，請查照。」乃完全為被告片面意思表達之下命處分，原告毫無任何參與或形成該函法律上效果之機會，甚至原告於被告所舉辦之公聽會上，曾再三對原收取費用遽從「一元」漲至「三元」表達不滿和無法接受，皆足以證明與前陳「行政契約係雙方法律行為，雙方意思表示具有相同價值，而有別於一方命令他方服從之法律關係」之要件完全不相符合。

（２）何況原告與被告所另簽訂之「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」（下稱系爭租用契約），該「租用契約」就租用期限約定為：自九十二年四月一日起至九十三年三月三十一日止（詳契約第二條約定）；租金計算係按「每公尺每月租金壹元之單價核算」（詳契約第四條約定），乙方（即承租人）之主要義務內容，係以「台南市有線電視分配網路暫掛雨水下水道或臨時性立桿處理要點之規定」為依據（詳契約第五條約定），皆與被告於「系爭處分」中，對相對人原告雙子星公司所為發布之「每公尺三元」，及所依據為「台南市管線工程使用道路管理自治條例」（下稱台南市○○○○道路自治條例）規定等截然不同。

（３）再審視被告系爭函說明一所敘，係依據「台南市市有財產管理自治條例」（下稱台南市財產管理自治條例）第五十一條與台南市政府九十二年九月十八日南市工護字第０九二三０二六九七五０號函及第0000000000０號函辦理。而上開九十二年九月十八日被告之函文，乃係檢送由內政部依法核定之「台南市○○○○道路自治條例」及「台南市道路使用費收費基準表」，逕要求原告依據前開基準表第七項「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」每公尺每月三元之規定予以繳費，原告完全無置喙餘地，亦無法進行協商，尤可證明本件就原告纜線附掛被告管理之公共設施之「使用費核定」，性質上應屬「行政處分」，絕非「契約性質」。

（４）再被告所自陳：兩造間原係依「台南市財產自治條例」第五十一條規定，參考內政部頒布之有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點之精神，以「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」為向原告收費之依據，惟因內政部於八十九年十月十八日廢止前開「有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點」，加上被告為有效統籌規劃市區道路○○○道之建設及管理，始依地方制度法相關規定，制定「台南市○○○○道路自治條例」，並於九十二年九月五日公布施行，作為向原告收費之法律依據，被告並曾告知原告公司於前開「台南市○○○○道路自治條例」公布實施後，附掛費率將修正為以每公尺三元收費云云；被告復且強調：於九十三年四月一日至十二月間之使用費，被告是基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，並依「台南市○○○○道路自治條例」第四十三條第一項及第二項規定之經市議會授權，由台南市政府訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第七項之規定，以每公尺每月三元為計收標準云云，被告雖後改稱前開函依據變更為：僅依「台南市財產管理自治條例」第五十一條第一項之規定向原告收取租金（或使用費），另據第二項「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫」，並參諸「台南市○○○○道路自治條例」第四十三條第二項之授權，由台南市政府訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第七項之規定，以每公尺每月三元為計收參考費率，向原告收取租金云云，然不論被告係依系爭函說明一所載「台南市財產管理自治條例第五十一條規定」及「台南市○○○○道路自治條例」，或採信被告於本案審理時之抗辯，認僅依據「台南市財產管理自治條例」相關規定，皆可證明被告確係依據「台南市財產管理自治條例」或「台南市○○○○道路自治條例」等公法規定，向原告要求本件之收費，從而本案確屬公法關係，堪可確認。

（５）另詳參最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議（一），就類似事實案件，經討論後認定，地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，雖應視個案內容及所依據之法令而定，惟如係依相關行政函釋予以免收事業土地使用費者，性質上即顯非基於與事業意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分；而與本案爭執態樣事實相同之台北高等行政法院九十二年度訴字第三四四三號判決，亦採「公法關係」之見解。綜上說明，足可認定本件確屬「行政處分」，應循訴願救濟途徑，洵無疑義，原訴願不受理決定，應予撤銷，至為灼然。

（二）系爭被告函適用「台南市○○○○道路自治條例」有不完整之違誤：

１、被告於系爭函文上既明載依據「台南市○○○○道路自治條例」，而依該條例第四十五條規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後六個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起二年內免收使用費。」而該條例係於九十二年九月十八日經被告公布施行，可得而知，自九十二年九月十八日迄九十四年九月十八日間，就原已設置被告所管理之公共設施之纜線，皆為免收使用費之寬限期間，從而被告竟就原告依上開條例規定所作設置物之申報，逕遽命以「全數繳納使用費」之處分，而未區分何者為該條例實施前已設置之設施物，應有「免收使用費」規定之適用，顯有不完整適用法律之重大違誤。

２、被告一方面既自承本件有「台南市○○○○道路自治條例」之適用，每公尺「三元」費率即係依該條例所訂之「收費基準表」為依據，然他方面卻另以立法意旨、法條文義及「台北市道路設置設施物收費辦法」等抗辯原告無該條例第四十五條「二年內免收使用費」規定之適用云云，惟其抗辯邏輯上前後矛盾，與事實不符，並不足採，蓋「解釋意思表示，應探求當事人之真意，如該意思表示形式上已清楚明確，即應就文義上為適用解釋，而不得別事他求」，雖為「私法」對法律適用之解釋方法，然「公法」於得援引之範圍內，亦當得一併參酌。本件詳參「台南市○○○○道路自治條例」第一條「適用緣由」部分，既已開宗明義述明：「台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使用道路挖掘措施．．．。」；該條例第二條第一款併就「道路挖掘」也已定義為：「指使用道路進行管（纜）線豎桿．．．等之新設、拆遷、換修、擴充等工程之行為」；同條第三款更就該條例「適用設施物」具體界定，係包括「管路（道）、電纜線、及其他經本府核准之設施物」，綜上種種明確釋明，顯見立法機關業已明示該條例適用文義上，乃當然包括「有線電視之管線」，被告機關捨此明文不論，強稱「纜線不屬使用道路之設施物」云云，乃有刻意昧於文義，扭曲適用之嫌；而對照「台北市道路設置設施物收費辦法」，該辦法第四條就「適用設施物」客體明定有三：（１）地上設施物：指設置於道路路面以上之設施物。（２）地下設施物：指設置於道路路面下之設施物。（３）附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物；但暫掛於雨水下水道者，不在此限。尤可證明「附掛雨水下水道之纜線」概念上本即為「道路設施物」之文義範圍所涵攝，立法者若有意排除，應另行明文排除限縮，對照被告所發布之管線使用道路自治條例，就此完全未有排除規定，尤可證明「纜線附掛下水道」，確有適用於「台南市○○○○道路自治條例」之餘地。

３、況按被告依據前開條例所制定，據以向原告收費之「台南市道路使用費收費基準表」第七項亦明列：雨水下水道各種構造物附掛電纜線。益堪確認被告自始即採原告相關纜線附掛行為，應適用「台南市○○○○道路自治條例」之見解，從而該條例第四十五條「二年內免收使用費」規定，即應援用，洵可確認。

（四）被告雖改稱：系爭被告函僅係適用「台南市財產管理自治條例」第五十一條為收費依據云云，亦有違誤：

１、按被告雖改稱僅係援引「台南市財產管理自治條例」第五十一條規定為系爭被告函之適用依據，然觀諸上開條例第五十一條第一項規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或舖設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可知其欲規範適用之客體係「利用道路」者，乃與「台南市○○○○道路自治條例」欲適用之客體如出一轍，依法理適用原則既係「從具體到抽象」，更為具體且施行日期於後之「台南市○○○○道路自治條例」自應優先適用，適可反證被告「更正」之抗辯，仍有適用法規不當之違誤，縱認系爭被告函得依憑「台南市財產管理自治條例」為適用依據，其違誤之重大瑕疵仍無法獲得治癒。

２、況按「台南市財產管理自治條例」第五十一條第二項規定：「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」然「道路」無庸置疑乃公有土地，依法何得比照？何況得「另行比照」之前提要件為「法令無其他規定」，既已有「台南市○○○○道路自治條例」之公布，又何有另行比照之必要？益證被告上揭「更正」辯解前後矛盾，扞格不入，本件洵有適用法令之不當，即可認定。

（五）被告迄今無法明確釋明，渠究係依何法律為收費之依據，益證系爭被告函確有牴觸「規費法」之違誤：

１、依規費法第二條及第十條之規定明白可知，自規費法公布及生效後，地方機關合法收取道路使用規費之前提為，須經由「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，收費始可謂有法律依據，而符法律保留原則，相同見解亦有前揭台北高等行政法院九十二年度訴字第三四四三號裁判所闡明。設若被告抗辯可採，系爭被告函確僅係依「台南市市有財產管理自治條例」為唯一適用依據，則反得確認系爭被告函之法律依據，從未經「檢附成本資料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，乃牴觸規費法之相關規定，蓋被告既僅就「收費基準表」送經市議會通過，然就「每公尺三元」如何計算得出之成本資料，完全付諸闕如，即可證實渠確未遵照「規費法」規定，翔實計算使用規費之價格，而屬片面剝奪人民之財產權益，事實上為配合「規費法」之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部業已發布「市區道路使用費收費標準」，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾；被告全未究察成本依據，即遽處以每公尺三元之處分，顯有牴觸規費法相關規定，乃可認定。

（六）綜上所論，原處分確有違反「台南市○○○○道路自治條例」及「規費法」相關規定等重大違法，洵堪認定，請賜判如原告之訴之聲明，以保原告權益，俾符法制。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）依最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議（一）之決議：按市○道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市○道路（例如道路通行）之情形不同，而應屬「特許使用」，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，亦認可此項利用關係為公法關係。」經查兩造間自八十八年四月起至九十三年三月三十一日止，逐年訂有「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」，每年換約，並約定如有涉訟兩造同意以台南地方法院為第一審之管轄法院，是揆諸前揭決議要旨，兩造間之法律關係應屬私法關係無疑，因此凡在九十三年三月三十一日前因使用下水道而引發之爭議，自應循民事訴訟途徑以解決爭端，原告未察，提出行政爭訟，尚有誤會。至於原告以被告自九十二年九月一日後，改以每公尺三元計算租金為由，即否認兩造間之法律關係非屬私法關係，尚屬率斷，蓋兩造間既已訂有租用契約，雙方之法律關係自當依該契約為據，縱認被告自九十二年九月一日後，對原告新增附掛纜線，提出以每公尺三元計價之要求（可視為要約），然原告亦非不知悉，惟仍同意以變動原契約條件之規定而繳納（可視為承諾），自屬私法上之要約、承諾而達成意思表示一致之合意行為。退步言之，苟原告否認有明示之意思表示，惟原告已自承依系爭被告函完納九十二年、九十三年度新增附掛纜線之費用，縱認無明示之意，亦應有默示合致之意；再者，依民法第一百六十一條意思實現之規定，被告於完納費用後，亦足認兩造間就新增附掛之纜線，自九十二年九月一日後已達成以每公尺三元為計價基準之契約。原告自不得違反禁反言原則，始符法制。另查被告於寄送系爭被告函時，僅有分別檢附九十二年度、九十三年度之原告電纜附掛下水道之計收費用表，至於繳款書則是由原告親自至被告機關向有關人員索取後而向指定之行庫繳納以入市庫，益證原告確實同意自九十二年九月一日起就新增附掛纜線之部分以每公尺三元計價，否則原告於收受催繳通知時，為何不提出民事訴訟以解決爭議？

（二）自九十三年四月一日起雙方固已無租用契約關係，如原告拒不繳納「租金」或依九十一年八月五日修正公布之「台南市財產管理自治條例」第五十一條第一項所規定之「使用費」，無異形同無權占用市有財產？從而，被告方依前揭自治條例第五十一條第一項之規定，參酌「台南市道路使用費收費基準表」及「台南市○○○○路面修復代辦費收費基準表」之內容，審究下水道之修改、管理、維護等成本費用，進而請求原告自九十三年四月一日起，就原告所有附掛纜線數量，以每公尺三元為基準，繳納合理之使用費，是被告之作為並無違法、不當。又前揭自治條例係就地方自治事項（地方制度法第十九條第六款），經台南市議會通過，並由台南市政府公布，其適法性自無疑義。原告認系爭被告函有違規費法等，似屬誤會。況且，原告利用被告所有之公有雨水下水道附掛電纜線，係從事有線電視之經營，並向各該收視戶每月收取五百元至七百元不等之費用，顯係以營利為目的。而衡諸被告向原告收取之使用費，應尚在原告可合理接受之範圍內，應不至於影響其後續之經營，是基於使用者付費之原則，原告自當依法繳納使用費，方符平允。

（三）另系爭被告函文說明一雖係記載依據「台南市財產管理自治條例第五十一條之規定」，然此無非是陳明基於使用者付費之原則，原告應當繳納使用費，況此法源亦為當初兩造租用契約得以簽訂之源由，故被告方再次提醒原告應秉誠信原則繳納使用費，此係當初提及之本意。是應不足以此函文之說明，即遽然推翻兩造間已合意於九十三年三月三十一日前，以私法契約處理附掛雨水下水道之爭議。退步言之，縱鈞院認本件自九十二年一月起至九十三年三月三十一日前之收費應係基於高權行政而非基於契約關係，然被告亦無任何違法不當。

（四）又查原告對於「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條之規定，似有所誤解，始提出本件訴訟。蓋前開自治條例第四十五條免徵使用費之立法意旨，係為因應年代久遠，缺乏完整資料，並鼓勵早年埋設於道路下之各種管線、人孔．．．等設施之業主，向被告誠實申報，以利後續管理，乃有二年之過渡免徵期間；而本件原告於被告轄區內之雨水下水道附掛管線，則是近年來有線電視事業興起後，始予附掛，並無年代久遠不易清查之虞，此其一也。次查，原告復稱系爭條例第二條第三款就「適用設施物」之定義，係明文包括管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物，「有線電視之管線」乃確為該條例涵攝之範圍乙節，顯有誤解。蓋該立法定義已明確指出係指使用道路設置。而系爭管線所在位置是位於公有雨水下水道內，並非係使用道路。另原告前揭陳報之管道長度始為使用道路設置管道，是被告並無就此向原告收取費用，而所謂之管道長度係因各該雨水下水道系統有些並無相通，自然仍需開挖連接各個不同之下水道系統，以貫通有線電視管線，故此方符前開條例第二條第三款之定義。簡言之，系爭條文是指「已設置於道路之設施物」，惟查本件原告電訊管線並非設置於道路，而是附掛於下水道，與法文即有所不符，此其二也。再者，依前開條例第二條第三款對設施物之立法定義，亦未包含有線電視之管線，此其三也。準此，原告一再指摘被告違反該條規定，尚值斟酌，此恐係原告對系爭條文之規範意旨、規範客體有所誤解，而非被告之作為違法，應堪認定。

（五）有關本件之相關資料，是由原告自行依被告南市工護字第０九二三０二六九七五０號函陳報，此有原告九十三年三月五日九三（雙）有字第０三三號函可稽。由該函之說明三即可獲悉：原告主張其已設置於台南市道路之設施物共有三項，分別為纜線附掛於邊溝長度二一二、九六九公尺（九十二年新增附掛之數量為八、一六六公尺）、管道長度為五三、一二四公尺及置箱共八四四處。惟附掛於公有雨水下水道之部分並不得免收使用費，此有前開「台南市○○○○道路自治條例」第二條第三款、第四款及第四十五條可參，是以，被告始以原告提出之資料，發函請求原告給付新增附掛雨水下水道之有線電視管線之使用費；至於另就管道長度及置箱涉及使用道路之部分，則方屬「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條所規範之客體，故截至目前，被告均未就此向原告收取使用費，益證原告有所誤解。

（六）又查被告是依「台南市財產管理自治條例」第五十一條第一項之規定向被告收取使用費，另參第二項「前項使用費除法令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」並參諸「台南市○○○○道路自治條例」第四十三條第二項授權訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第七項之規定，以每公尺每月三元為計收參考標準而向原告收取使用費。蓋「台南市財產管理自治條例」第五十一條第二項既容許行政機關得參考非公用土地租金標準計收，則使用費之費率當屬浮動而得以適度調整。是被告在「台南市○○○○道路自治條例」經台南市議會審議通過後，即認該條例就雨水下水道各種構造物附掛電線既已明定為每公尺每月三元，倘被告仍以每公尺每月一元計收，恐有涉及圖利他人之嫌，且原告早已知悉，又係為合理反應成本，被告此舉自無任何資訊不公開或不公平之情狀。況依該費率為參考依據而計收使用費，亦方得令原告較為認同，不致認為被告無任何計收標準即隨意收取使用費，此亦有台南市政府九十四年二月二十一日南市工護字第０九四三一０一一一０號函可稽。另參九十二年七月七月南工局養字第０九二三０一七四三八０號函說明二業已陳明本案暫依原本費率計收，租用期間若「台南市○○○○道路自治條例」經內政部核定後，費率之調整另擇期研商。復參九十二年七月二十八日南市工護字第０九二０二四三一五一之０號函說明三，被告亦曾多次向業者說明，本市○○道路之側溝狹窄，如因應電訊業者需求纜線附掛側溝，其斷面需修改，以免造成堵塞、淤積釀成災害，因此增加之工程費（含材料及工資）約每公尺一百元，以十年後附掛纜線必須下地，加上清疏及管理維護，因此每公尺三元之費率係合理反應成本，且送市議會審查時並無反對意見，均足證前揭主張。

（七）系爭被告函係依「台南市財產管理自治條例」第五十一條為收費依據，而「台南市財產管理自治條例」係自六十六年四月六日經台南市政府發布生效，嗣經多次修正，且於地方制度法（八十八年一月二十五日公布）制定後，業依地方制度法之意旨及規定修正該條例，現行有效之法令是於九十一年八月五日修正公布，故該條例之規定自得為正當之法源依據。因此，原告稱系爭被告函有牴觸規費法之規定，應屬誤會。況查，兩造間自八十八年以來得以私法契約規範公有雨水下水道附掛纜線之公有建物利用關係，實是基於上開「台南市市有財產管理自治條例」第五十一條之規定，附此敘明。

（八）再者，被告在將「台南市○○○○道路自治條例」送審時，即將「台南市道路使用費收費基準表」及「台南市○○○○路面修復代辦費收費標準表」一併送審，台南市議會亦已照案通過。而細觀前揭使用費收費基準表，即知悉各項收費標準均有參諸其使用係數（指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度），且有合理詳細之計價基準，業依興建、購置、營運、維護、改良及其他相關成本，並考量市場因素定之，實已符規費法之精神及意旨，基此，「台南市道路使用費收費基準表」自無牴觸規費法。此參內政部訂定之「市區道路使用費收費標準」第一條之規定，亦揭示訂定依據之一為規費法第十條第一項，而參諸該標準之附表，亦係以直轄市、縣（市）轄區之平均公告地價、使用係數及投影面積作為收費標準之參考依據，與「台南市道路使用費收費基準表」相同，由此亦足證明「台南市○○○○道路自治條例」並無牴觸規費法。懇請鈞院鑒核，駁回原告之訴，以符法制。

理由

一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第二條定有明文。次按「各級政府及所屬機關、學校（以下簡稱各機關學校），對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。」「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」規費法第二條第一項、第十條第一項分別定有明文。復按「台南市政府（以下簡稱本府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或鋪設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。」「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」分別為台南市財產管理自治條例第一條、第五十一條第一項、第二項所規定；又按「台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使用道路挖掘措施，提昇道路品質，維護道路暢通及人車安全，特依據地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目之規定，制定本自治條例。」「本自治條例之定義如下：一、道路挖掘：指使用道路進行管（纜）線、豎桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充、試探地下管物或其他用途等工程（以下簡稱管線工程）之行為。‧‧‧三、設施物：指使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道」、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物。四、電訊管線：指電信固網、行動電話及有線電視等管線。．．。」「道路挖掘經審查合格者，由本局核定應繳納之道路挖掘許可規費 (以下簡稱許可規費)、道路使用費（以下簡稱使用費）及道路修復代辦費後，通知申請人繳納，並核發道路挖掘許可證 (以下簡稱許可證)；不合格者，應敘明理由一次通知補正。」「前項許可規費，每件以新臺幣八十元計收，變更者亦同。前項使用費及道路修復代辦費之收費基準，由本府定之。」「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後六個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起二年內免收使用費。」台南市○○○○道路自治條例第一條、第二條第一、三、四款、第四十三條第一項、第二項、第四十五條分別定有明文。再按「設施物：雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑三公分以下；‧‧‧單位：公尺／條；使用費：三十六元（新台幣）／年，每公尺每月三元為基準，按電纜線截面積比例推算。」為台南市道路使用費收費基準表第七項所明定。

二、經查，原告自八十八年四月起利用被告雨水下水道附掛有線電視電纜線，被告原以每公尺每月一元為基準，計收使用費。嗣被告以其九十二年九月間訂定「台南市道路使用費收費基準表」第七項規定，雨水下水道各種構造物附掛電纜線管徑三公分以下之使用費收費基準，提高為每公尺每月三元。乃分別以九十三年四月六日南市工護字第０九三三一０二０一七０號函及0000000000０號函，通知原告繳納九十二年下水道及側溝新增加掛纜線使用費計十六萬三千三百二十元及九十三年下水道及側溝附掛電纜使用費計五百八十二萬三千六百五十七元等情，業據兩造所陳明，並有系爭被告函文等影本附卷可稽，洵堪認定。而原告不服，循序提起本件訴訟，無非係主張：原告附掛於台南市○○道之有線電視纜線應有「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條之適用，即自該條例公布施行日九十二年九月十八日起二年內免收使用費，被告就該部分不得命原告繳納使用費；況被告訂定「台南市道路使用費收費基準表」，未符規費法第十條之規定，是被告依據前開收費基準表命原告繳納九十二年及九十三年有線電視纜線使用費，於法自有未合云云，是本件兩造之爭執無非係關於原告之有線電視纜線附掛於被告之下水道部分，得否二年內免收使用費，及被告依「台南市道路使用費收費基準表」向原告收取使用費是否合法之問題。本院爰分述如下：

（一）查下水道屬於公有財產，其設置目的在於排放廢水，是有限電視業者使用該下水道附掛有線電視纜線，與下水道之一般用途不同，而應屬特許使用。又公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；是地方政府機關核准使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。按台南市財產管理自治條例第一條規定：「台南市政府（以下簡稱本府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」同條例第五十一條規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或鋪設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費。前項使用費除法令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」是被告依前開規定同意原告利用下水道附掛有線電視纜線之行為，性質上顯非基於與原告意思合致之私法上行為，而係本於行政主體之公權力所為決定之行政行為，自應屬公法性質，且其間所生之公物利用關係，應歸屬於公法關係（最高行政法院九十一年度七月份庭長法官聯席會議〈一〉決議參照）。是本件兩造關於九十二及九十三年之有線電視纜線附掛於下水道之收費，固於九十二年四月一日訂立「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」（下稱系爭租用契約），惟參見本院卷附被告九十二年四月十六日南工護字第０九二三一０二一二一—０號函文內容，系爭租用契約係依據「台南市財產管理自治條例」第五十一條所訂立，又系爭被告九十三年四月六日南市工護字第０九三三一０二０一七０號函及0000000000０號函，說明一均載明係依據「台南市財產管理自治條例」第五十一條辦理，揆諸前開規定及說明，本件爭議之性質，應屬公法事件，而系爭被告函即屬行政處分，則依行政訴訟法第二條之規定，原告自得提起本件撤銷訴訟，合先敘明。

（二）按「已設置於道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後六個月內清查向本府申報設置確認，並自施行日起二年內免收使用費。」固為台南市○○○○道路自治條例第四十五條所規定，惟觀諸該條規定可知，經所有人於該自治條例施行後六個月內清查向被告申報設置確認並自施行日起二年內免收使用費者，應以設置於「道路」之「設施物」為限，易言之，倘非屬該條例所稱之「道路」或「設置物」，縱經所有人於該條例施行後六個月內清查向被告申報設置確認，亦無得免收使用費。查原告係於九十三年三月五日以九十三（雙）有字第０三三號函向被告申報其纜線附掛於邊溝長度二一二、九六九公尺（九十二年新增附掛之數量為八、一六六公尺）、管道長度五三、一二四公尺及置箱共八四四處等三項，其中就管道長度及置箱涉及使用道路之部分，因符合「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條之規定，被告已予免收使用費，業經被告陳明在卷，且為原告所不爭，是本件兩造爭執之部分係附掛於台南市公有雨水下水道（邊溝）之有線電視纜線部分。按「本自治條例之定義如下：‧‧‧三、設施物：指使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物。四、電訊管線：指電信固網、行動電話及有線電視等管線。」為同條例第二條第三款、第四款所規定，足見該條例係將有線電視管線列為電訊管線之一種，並與設施物分別列款解釋，顯見該條例並無將有線電視管線歸屬該條例所指「設施物」之意思，「有線電視管線」既非屬設施物，則本件有爭執之附掛於公有雨水下水道（邊溝）之「有線電視纜線」，是否有適用該條例第四十五條之餘地，已非無疑；再者，該條例第一條規定：「台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使用道路挖掘措施，提昇道路品質，維護道路暢通及人車安全，特依據地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目之規定，制定本自治條例。」是該條例之法源依據為地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目，則該條例之立法自不得違背地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目之意旨，又地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目係規定：「下列各款為縣（市）自治事項：‧‧‧六、關於都市計畫及營建事項如下：‧‧‧（四）縣（市○○○道建設及管理。‧‧‧一０、關於交通及觀光事項如下：（一）縣（市○○道路之規劃、建設及管理。」可知，地方制度法分就「道路」及「下水道」予以規定，是地方制度法顯將「下水道」及「道路」視為兩種不同之公共設施，揆諸前開說明，台南市○○○○道路自治條例中所指之「道路」，自不應包括「下水道」在內，始符地方制度法第十九條第六款第四目及第十款第一目之意旨，則該條例第四十五條所稱之「道路」既不包含「下水道」，是關於本件所爭執之附掛於公有雨水「下水道」（邊溝）之有線電視纜線，自無「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條規定之適用，原告訴稱：原告附掛於下水道之有線電視纜線應有「台南市○○○○道路自治條例」第四十五條之適用，自該條例施行日起二年內應免收使用費，被告對該部分不得命原告繳納使用費云云，顯屬誤會，委不足採。

（三）原告雖另訴稱：被告訂定「台南市道路使用費收費基準表」，未符規費法第十條規定云云，惟按「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」固為規費法第十條第一項所明定，然查，「台南市○○○○道路自治條例」送台南市議會審議時，被告依該條例第四十三條第一項、第二項規定，業已將「台南市道路使用費收費基準表」一併送審，台南市議會並已照案通過，此有被告所呈「台南市○○○○道路自治條例」之立法經過及相關資料及台南市議會九十二年三月十一日南市議議字第０九二０九０七號函影本附卷可考。而觀之該使用費收費基準表，其各項收費標準係參諸各使用係數（即道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度），並依興建、購置、營運、維護、改良、市場因素及其他相關成本而定之，並經被告陳明在卷，核與規費法第十條第一項第二款規定法理相符，難認與規費法第十條之意旨有所相違，是原告猶據前詞認「台南市道路使用費收費基準表」有違規費法第十條之規定云云，尚不足採。再按「前項使用費除法令另有規定外，得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」為台南市財產管理自治條例第五十一條第二項所規定，而「台南市道路使用費收費基準表」雖係被告依「台南市○○○○道路自治條例」第四十三條第一項、第二項所訂定，惟該收費基準表第七項，業已就雨水下水道附掛電纜線之使用費收費基準規定明確，自係台南市財產管理自治條例第五十一條第二項所謂之法令另有規定之情形，是被告於九十二年九月五日「台南市道路使用費收費基準表」訂定公布後，調整有線電視纜線附掛於雨水下水道之收費，自九十二年九月起，以每月每公尺三元為計算基準，向原告收取使用費，於法並無違誤。

三、綜上所述，原告之主張，既不足採，則系爭被告函依「台南市財產管理自治條例」第五十一條及「台南市道路使用費收費基準表」第七項規定，通知原告繳納九十二年台南市○○道及側溝新增加掛纜線使用費計十六萬三千三百二十元及九十三年台南市○○道及側溝附掛電纜使用費計五百八十二萬三千六百五十七元，核無違誤。訴願決定以本件核屬私權爭議，非屬訴願之範圍，而不予受理，理由雖有未洽，惟其駁回之結論並無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，非有理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果均不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　呂佳徵