高雄高等行政法院判決

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原告

永鎰營造有限公司

代表人

甲○○

被告

臺東縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年四月十三日環署訴字第○九三○○一四五九三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告承包台東縣「東４６線１Ｋ＋２○○～２Ｋ＋７４○間道路拓寬改善工程」，於施工期間之民國（下同）九十二年六月二十六日，未有適當防制措施，經被告之環境保護局（下稱被告之環保局）派員督同檢測機構南台灣環境科技股份有限公司（下稱南台灣公司）人員前往稽查，經於工程工地周界擇定二採樣點進行ＴＳＰ（總懸浮微粒）檢測，結果：第一採樣點粒狀污染物檢測值為五八○每立方米微克，未符合固定污染源空氣污染物排放標準所定五○○每立方米微克之排放標準，被告乃依行為時空氣污染防制法第二十條第一項、第五十六條第一項規定，以九十二年十月三日府環二字第ＡＺ0000000000號處分書裁處新台幣（下同）十萬元罰鍰，並限於九十二年十一月四日前提出改善完成證明文件。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

（一）原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告聲明：駁回原告之訴。

丙、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

（一）被告援引之空氣污染防制法第二十條第一項明文規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」，依同法第二條之解釋，所謂「污染源」指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，「排放標準」指排放廢氣所容許混存各種空氣污染物之最高濃度、總量或單位原（物）料、燃料、產品之排放量，準此，本條所規範者乃行為人之「排放」行為。被告引用空氣污染防制法施行細則第三條第二款之規定：「固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」，而認營建工程屬固定污染源，即應受同法第二十條及第五十六條規範，邏輯上顯然有誤，蓋同法施行細則第三條第二款規定，乃有別於第一款所規定之移動污染源（因本身動力而改變位置之污染源），故其係就規範對象加以區別，並非表明無排放廢氣之營建工程即應受第二十條排放空氣污染物之條文加以處罰。就本案而言，工地如果因為施工引起揚塵是一時的，和工廠運作連續排放廢氣不同，不可能二種行業同時適用同一條條文處罰，被告係就原告工程施工引起塵土飛揚而處罰，與上開條文處罰排放行為顯不相當，被告顯有適用法規之違誤。

（二）被告不能證明所測得檢測值即為原告工地之檢測值：１、被告雖說明南台灣公司為行政院環境保護署（下稱環保署）認可之環境檢驗測定機構，具有檢測能力，惟該公司雖為經認可之檢測機構，但並不表示施作之「檢測人員」具有檢測能力，蓋高科技之儀器若非由具有操作能力之人員操作，其結果恐有天壤之別，本案被告並未舉證證明南台灣公司之檢測人員具有操作上開檢測機器之能力，其檢測之結果，自然不具公信力。此與環保稽察人員必需具有聞臭師資格始能對排放臭氣行為處罰之道理相同。

２、南台灣公司採樣地點在工地周界之「下風處」，並表示當日風向為「北風」，惟並未表明風速。查，台東地區只要刮起北風即會造成沙塵飛揚，基本上空氣中所攜帶之懸浮粒子已達一定之數量，被告檢測原告工地總懸浮微粒，自然應將由上風處所吹入或空氣中原有之懸浮微粒扣除，否則如何能計算何者為原告公司所排放之污染源。此從第二採樣點之數值僅有四一六每立方米微克低於排放標準甚多可證。

３、被告未會同原告公司員工到場檢測，任由南台灣公司人員任意為不利原告之檢測（如前所述未查明施測人員能力，未選定有利原告之地點施測）。按公務員處理事務理應公平、公正，對原告有利之部分亦應一併考量。本案採樣地點有二處，一處不合格，一處合格，依常理被告理應再於第三處採樣或以平均值計算，甚至在上風處採樣，以最有利於原告之方式施測，如猶未能通過檢測，原告自然信服。詎料，被告捨此不為，故意在下風處採樣，並以最高值為據處罰原告。又被告稱曾以電話通知原告工地主任三次，卻又不能提出通聯紀錄以資證明，如何令人信服。再者，稽查採樣日期為九十二年六月二十六日，作成處分日期為九十二年十月三日，相隔三個多月，其間未曾通知原告，亦未要求工地現場改善。

（三）被告稱：「用於周界檢測時：採樣地點依固定污染源空氣污染物排放標準之規定，採樣高度以測定及調整方便為宜，採樣時間為『連續一小時』，且『能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之位置』」云云。惟對於現場情形又稱：「是因為工地內裸露地無有效防制措施造成塵土飛揚，‧‧‧導致行經之車輛引起車行揚塵，若因車行經過頻繁造成之揚塵致使粒狀污染物濃度上升，亦應歸責於業者未善盡工地管理之責」等語。惟查，既然要連續採樣一小時，且要能判定污染物之排放位置，其目的即在處罰排放行為，而工地內裸露地因為車輛通行引起揚塵，不可能一小時內均如此，必是偶然行為，況施工地點地處偏遠村落，往來車輛甚少，不可能連續一小時均有揚塵。足證被告昧於事實且曲法妄為，難以令人信服。

（四）又道路工程施工，在現階段工程實務上，防止空氣污染的方法，大致為灑水、舖防塵網，本工程業主為被告所屬工務局，設計時沒規劃完整的空污防制費用，施工時被告所屬環境保護局委託監測公司確實依環保法令執行空污防制，實要求承攬廠商太多。況原告之工地果如檢測結果超過排放標準，為何又發給優良廠商的獎狀？原告施工時，每天灑水及掃街，已盡環保維護之職，主管單位不應該為了業績輪流開單處罰，又輪流發優良獎狀。

二、被告主張之理由：

（一）依空氣污染防制法施行細則第三條第二款之規定，營建工地屬空氣污染防制法第二條第二款所規範之固定污染源，本案違規事實為原告工地周界粒狀污染物超過「固定污染源空氣污染物排放標準」，而原處分對象為營建工程，屬空氣污染防制法第五十六條所指之工商廠、場，且該工地負責人未做好污染防制工作，即屬違規行為，故被告依空氣污染防治法第二十條、第五十六條及「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」核算，處原告十萬元罰鍰並限期改善，並無不合。

（二）南台灣公司係經環保署依「環境檢驗測定機構管理辦法」審查合格並核發環署環檢字第○五○號環境檢驗測定機構許可證，由前開管理辦法第八條規定：「檢測人員除檢驗室主管及品保品管人員外，其資格應符合下列條件之一：

一、公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校之理工醫農科系畢業。二、公立或立案之私立高中（職）畢業，具有相關檢測經驗三年以上而有證明文件者。但化驗科、化工科、農化科、食品科或環境相關科畢業者，得減少一年檢測經驗。」可知，檢測人員只有資格限制，並不須具備專業證照。又檢測人員離職或增加，應依環境檢驗測定機構許可證申請須知第三點向行政院環境保護署申報核定，足見檢測人員學經歷需經環保署認可。南台灣公司既為環保署許可之檢驗測定機構，並經核發許可自八十九年二月十八日起實施空氣中粒狀污染物檢測法—高量採樣法進行空氣污染物分析，其所得之檢驗結果自足以作為原處分之依據。

（三）本案係檢測營建工地周界粒狀污染物，依據固定污染源空氣污染物排放標準第五條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。‧‧‧」。又依據空氣中粒狀污染物檢測法—高量採樣法「採樣及保存」規定「採樣地點以能把握大氣污染狀況，且不受特定源或其他交通狀況影響之場所。」及用於周界檢測時：「採樣地點依固定污染源空氣污染物排放標準之規定，採樣高度以測定及調整方便為宜，採樣時間為連續採樣一小時，且能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之位置。」本案檢測當時風速為每秒一‧五公尺，並發現該工地內裸露地無有效防制措施造成塵土飛揚，且工地周圍有土石散落及粉塵堆積未能有效清掃及灑水之防制措施，導致行經之車輛引起車行揚塵，若因車行經過頻繁造成之揚塵致使粒狀污染物濃度上升，亦應歸責於業者未善盡工地管理之責。分別有九十二年五月二十日、五月二十一日、六月十一日及檢測日六月二十六日環境保護局稽巡查紀錄影本及現場污染照片可稽。

（四）查固定污染源空氣污染物排放標準所稱「周界」，係指公私場所使用或管理之界線，被告之環保局稽查人員會同南台灣公司進行檢測，檢測工作係依公告方法（空氣中粒狀污染物檢測法—高量採樣法）辦理，檢測點依規定置於工地周界外，並無不適；且依檢測報告第五頁所載風向及所繪採樣點標示均於該工區周界外，而該區域除該工程進行施工外並無其他工程施作，故污染來源係由該工區施工所造成之裸露面積而生成。又被告之環保局巡查人員以電話聯繫工地主任葉玟瑰告知將進行周界檢測，惟經通知三次仍不願前來僅派水車進行灑水工作，故無現場負責人會同檢測及簽名。另本案係道路拓寬改善工程，屬帶狀工區，長度有一、五○○公尺，因此採樣點以檢測二處，若單點檢測數值不符標準即為違規行為，無所謂原告所稱之以平均值計算；且採樣後之樣品需帶回檢測機構之檢驗室分析測定，無法當場得知檢測結果，自稽查檢測取樣、測定檢測報告出具、檢測結果判定乃至告發處分之執行較為耗費時間，被告係依行政流程執行告發處分工作，並無不合。

（五）再者，原告未採取適當防制措施，致塵土飛揚，其同時構成空氣污染防制法第二十條第一項、第五十六條第一項、第二項之違章以及同法第三十一條第一項第二款、第六十條之違章行為，被告係以更嚴謹之採樣檢測方式據以認定原告係違反空氣污染防制法第二十條第一項而以第五十六條第一項、第二項處罰之，其實以本件原告違章之事實，被告亦可依同法第三十一條第一項第二款、第六十條處罰之。

理由

一、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「公私場所違反第二十條第一項．．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，．．．。」空氣污染防制法第二十條第一項、第五十六條第一項及第二項分別定有明文。

二、本件原告承包台東縣「東４６線１Ｋ＋２○○～２Ｋ＋７４○間道路拓寬改善工程」，於施工期間之九十二年六月二十六日，未有適當防制措施，經被告之環保局派員督同檢測機構南台灣公司人員前往稽查，經於工程工地周界擇定二採樣點進行ＴＳＰ（總懸浮微粒）檢測，結果：第一採樣點粒狀污染物檢測值為五八○每立方米微克，未符合固定污染源空氣污染物排放標準所定五○○每立方米微克之排放標準，被告乃依行為時空氣污染防制法第二十條第一項、第五十六條第一項及第二項規定，以九十二年十月三日府環二字第ＡＺ0000000000號處分書裁處十萬元罰鍰，並限於九十二年十一月四日前提出改善完成證明文件等情，分別為兩造所自陳，並有被告環保局營建工地稽查紀錄表、稽查紀錄工作單、檢測報告書附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟無非以：空氣污染防制法第二十條第一項及第五十六條第一項所規定公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準，其所規範者係指排放行為，然本案，被告係就原告工程施工而引起塵土飛揚而處罰，顯與上開條文處罰排放行為不合，原處分適用法規錯誤。又被告未證明南台灣公司之檢測人員具有檢測能力，被告又未會同原告人員到場參加檢測，其檢測結果，不具公信。再者，本件採樣地點在下風處，當日風向為北風，但檢測人員並無風速之測定，則以台東地區祇要刮起北風即會造成沙塵飛揚之情形，則本件檢測報告自應將由上風處所吹入或空氣中原有之懸浮微粒扣除，否則檢測值即非正確。又採樣地點二測之檢測結果，一為合格，一為不合格，則被告應再於上風處擇定第三處採樣，才能判定污染情形。而原告之工地內裸露地係因車輛通行引起揚塵，係屬偶然情形，不可能於測定時間內均有揚塵，故本件檢測結果，自非正確。另原告九十二年度經被告之環保局評鑑為營建工程績優工地，足證原告對施工環境之環保工作達到肯定，更未違反相關法令規定，本件自無處罰及限期改善必要等語，資為爭執。

三、經查：

（一）按「污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。」「本法第二條第二款所定污染源之類別如下：一、移動污染源：指因本身動力而改變位置之污染源。二、固定污染源：指前款所稱移動污染源以外之污染源。」分別為空氣污染防制法第二條第二款及同法施行細則第三條所明定。可知所謂污染源係指排放空氣污染物之物理或化學操作單元，不因空氣污染物是否經排放管道而異，而本件原告所從事者為道路拓寬改善營建工程，其因工程所產生之空氣污染物，並非因本身動力而改變位置之污染源，依上開規定，自屬固定污染源所指之排放空氣污染行為，此從同法第十六條第一項第一款就營建工程係置於固定污染源項下而對其徵收空氣污染防制費自明，原告訴稱營建工程產生之空氣污染物並非空氣污染防制法第二十條第一項規範之客體云云，並非可採。

（二）次按空氣污染防制法第四十三條第一項規定：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，檢查或鑑定公私場所或交通工具空氣污染排放狀況、空氣污染收集設施、防制設施．．．並命提供有關資料。」經查，原告之營建工地因無作有效之空氣污染防制措施，前經被告之環保局稽查人員於九十二年五月二十日、六月十一日及六月二十日前往稽查後施以告誡請原告應予改善，此有被告環境保護局營建工地稽查紀錄及現場照片附卷可稽；惟原告並未改善，被告環保局乃派員於本次即九十二年六月二十六日督同南台灣公司檢測人員至原告承造之營建工地進行之工地周界總懸浮微粒濃度檢測，檢測工作係由被告環保局稽查人員即本件訴訟代理人丙○○會同南台灣公司檢測人員亢英傑、魏有志等人擇定檢測地點進行檢測採樣一節，有稽查人員丙○○及南台灣公司檢測人員亢英傑、魏有志簽名之固定污染源空氣污染物排放檢測報告附原處分卷及訴願卷可稽；而上開稽查及檢測人員要實施檢測之前，曾以三次電話通知被告工地負責人葉玟瑰前來參與，惟原告方面除派灑水車前來之外，均無派人前來參與檢測等情，業經被告訴訟代理人丙○○陳述甚明，並有被告之環保局營建工地稽查紀錄表附原處分卷可稽。查空氣污染行為之稽查取證，有其時效及急迫性，是若受稽查人經受通知而不前來參與稽查，為維護公益，當非可因此延宕稽查檢測工作之進行，是被告稽查人員經通知原告工地負責人前來參與未果後，其不待原告派員前來即進行檢測工作，難謂其檢測過程具有瑕疵。再者，前開檢測報告內容，就採樣地點、採樣時間、所用儀器、樣品編號、接收流量、總採器量、檢驗項目等詳予以登載，復詳予繪製採樣地點現場狀況說明圖以資查考；依據空氣污染防制法第四十四條第一項、第二項規定：「檢驗測定機構應取得中央主管機關核給之許可證後，始得辦理本法規定之檢驗測定。前項檢驗測定機構應具備之條件、設施、檢驗測定人員資格限制、許可證之申請．．．及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」查，本件受被告環保局委託執行檢測之南台灣公司，係經環保署許可之環境檢驗測定機構，並經認可具有本件稽查檢測項目（周界粒狀污染物）之檢驗能力，而其參與本件檢測之人員亦符合行政院環境保護署據上開規定訂定之環境檢驗測定機構管理辦法所定資格，此亦有環保署環境檢驗所核備函等附卷可稽。則南台灣公司依照行政院環境保護署公告之檢測方法（高量採樣法ＮＩＥＡ－Ａ一○二－一一Ａ）執行檢測，檢測過程亦受被告環保局人員之監督，其檢測結果之正確性應屬可信，自得作為事實認定及處分之依據。原告訴稱南台灣公司及其檢測人員不具檢測能力云云，並不可取。

（三）次按「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、漥谷等）得在其廠界內三公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第一次被告發之次日起三十日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」為固定污染源空氣污染物排放標準第五條所明定；而固定污染源空氣污染物排放標準係環保署依據空氣污染防制法第二十條第二項之授權所訂立關於固定污染源空氣污染物排放之標準及其測定之細節性及技術性規定，核與授權本旨無違，爰予援用。經查，系爭營建工程位在蜿延之山區道路，而原告之工地未採有效防制措施致工地道路有大量之土石散落及粉塵堆積，此有現場照片附卷可憑；又採樣當時天氣晴朗，風向為北風，風速僅每秒一．五公尺，被告環保局稽查人員及南台灣公司檢測人員斟酌山區道路之地理情況，在工地周界下風處擇定二點進行檢測採樣，其採樣時間均為連續一小時，檢測結果第一採樣點為五八○每立方米微克，第二採樣點為四一六每立方米微克，此觀卷附檢測報告甚明，則以原告自陳工地附近均是空曠茶園，且車行通過亦屬偶然之情形觀之，足見本件之污染源係來自原告之工地，殆無疑義，加以二個檢測點係在蜿延山區○○○道路二端，縱有車行通過，其對於二個採樣點之影響亦無二致，是以本件經於二個採樣點連續採樣一小時，就其樣品檢測結果，第一採樣點之檢測值超過標準值，第二採樣點則符合標準值，足見係原告自己之工地未作防制措施所致，要與台東地區當時氣候及車行因素無必然關聯，原告訴稱本件檢測結果應將由上風處所吹入或空氣中原有之懸浮微粒扣除；且本件採樣結果是受車行影響所致，被告應再於上風處擇定第三處採樣始克判斷爭執本件檢測之正確性云云，並無可採。至原告另謂其於九十二年度經被告之環保局評鑑為營建工程績優工地乙節，然此乃對原告九十二年度經營工程之環保績效整體評估之結果，要與本件係屬單一工程之個別違章行為無涉，原告以此爭執其為環保績優廠商，本件自未違反相關法令，而無處罰原告及命限期改善之必要云云，殊無可取。

（四）再按，作為撤銷訴訟程序標的之行政處分，形式上雖已記明理由，但因不充分或不能支持該行政處分，而由行政機關於訴訟程序中，就法律或事實之觀點予以補充或變更，行政法院應許其追補理由。蓋行政法院對於人民訴請撤銷之行政處分，原得就一切事實及法律之觀點為審查，行政機關自亦得就事實及法律之觀點追補其理由，供行政法院審酌，只要其所追補之理由，在作成行政處分前即已存在，不改變行政處分之性質，不妨礙當事人之攻擊防禦即可（訴願法第七十九條第二項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）。經查，本件原告承包系爭道路工程，其未有適當防制措施，致塵土飛揚，除其空氣污染物未符合排放標準外，亦使行駛工區車輛輪胎夾帶廢土污染路面，使過往車輛行經該路段時塵土飛揚，而污染空氣品質，此為原告所不爭，並有現場照片附卷可稽。按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：‧‧‧

二、從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣。」「違反第三十一條第一項各款情形之一者，‧‧‧其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為．．．，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」為空氣污染防制法第三十一條第一項第二款及第六十條所明定。查原告承包系爭道路工程，其未有適當防制措施，致塵土飛揚，使行駛工區車輛輪胎夾帶廢土污染路面，使過往車輛行經該路段時塵土飛揚等情，早經被告於訴願答辯書即已表明，更為訴願決定於採擇之理由敘明原告上開行為亦屬空氣污染防制法第三十一條第一項第二款之違章行為，此節復經原告於訴願書及起訴狀中執為論述，有各該訴願書、訴願決定書及起訴狀等附卷可憑。是以，本件縱認被告環保局採樣結果尚待斟酌，然原告之行為亦該當空氣污染防制法第三十一條第一項第二款及第六十條之違章行為，則被告此項理由之追補，並未變更原處分所認定之基礎事實，尤無礙原告之攻擊、防禦，且對原告之工商廠、場而言，本條處罰與同法第五十六條規定均為罰鍰十萬元以上一百萬元以下，並均應命其限期改善，其未依限改善者，二者接續之處分亦無二致，因此，縱認原告之行為不合空氣污染防制法第二十條第一項及第五十六條第一項規定，然依被告追補之理由，原告亦違反同法第三十一條第一項第二款及第六十條之規定，其結論亦無不同，本院認被告追補之理由亦屬可採，是被告處以原告罰鍰十萬元並命限期改善，尚無違誤，附此敘明。

四、綜上所述，原告所訴各節，均不足採。原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段，第九十八條第三項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 江幸垠