高雄高等行政法院簡易判決

原告

洪氏健康實業有限公司

代表人

甲○○董事長

被告

高雄市政府衛生局

代表人

乙○○局長

上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國94年9月19日高市府法一字第0940046262號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣原告在網站上刊登「瑞士長壽101、瑞士長壽青春素、美國鯊魚軟骨粉系列」等產品廣告，其內容載有：「．．．綜合5種抗衰老成分．．．預防貧血、促進孩童生長、增進食慾及體力、預防老化、失眠、便秘、神經痛、促進細胞結構及基膜修護、增進頭髮生長、預防脫髮、濕疹、抑制腫瘤、淋巴瘤繼續擴大．．．對高血壓、高膽固醇．．．有治療作用．．．」等文字。案經苗栗縣衛生局於民國（下同）93年9月3日查獲，移送被告處理。經被告審認結果認系爭廣告內容涉及誇大不實或易生誤解之違規事實，乃依法告發並裁處原告新台幣（下同）30,000元之罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略謂：按「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第24條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：

一、．．．。三、標示違反第17條、第18條或第19條第1項規定者，應通知限期回收改正；．．．。」食品衛生管理法第19條第1項第3款規定。次按「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」「行政機關為行政指導時，應注意有關法規規定之目的，不得濫用。」「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。．．．」為行政程序法第6條、第7條、第165條、第166條第1項定有明文。查，被告予作成行政處分之前應先對原告予以指導或勸導，於原告不遵守時再予處罰，惟被告並未先予原告輔導及勸導，於查獲後立即開罰，顯不符上開法律規定。又被告查獲系爭廣告時，該網站僅止於測試階段，並未進行販賣商品，且原告於被告小港衛生所人員約談前即已將廣告不實部分撤下，並予修正，基於行政機關為行政處分時應遵守比例原則之精神下，被告不應對原告處以罰鍰云云，並求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：㈠按「對於食品．．．所為之標示、宣傳、或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」食品衛生管理法第19條第1項定有明文。又行政院衛生署91年11月7日衛署食字第0910068725號函釋：「依據消費者保護法施行細則第23條規定『廣告』指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。因此，透過各種媒體管道，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播，則屬廣告定義之範疇。而廣告內容如涉不實、誇大、易生誤解或醫療效能時，且文詞中佐有特定的產品、特定的廠商名稱，可經由其他種種訊息，如廣告中僅留有聯絡或諮詢電話，可透過該電話購得與廣告內容相關之產品時，亦屬違規；凡是廣告內容以直接或間接方式可購得相關產品時，則屬違規。」本件網路違規廣告內容顯係原告以其名義於網站上刊登張貼，有圖片附卷可稽，被告依法處分，並無不當。㈡本件原告之前代表人洪貴榮於高雄市小港區衛生所93年10月14日製作之調查紀錄中稱：「案內上述網站廣告確係本公司所為」，足證原告不否認系爭廣告中食品為其所販售；再查原告網站廣告明顯載明：「洪氏健康實業有限公司，地址：高雄市○○區○○街6之3號，電話：

（07）0000000，0000000，傳真：（07）0000000」，消費者透過這些資訊即可達成購物之情事，原告雖主張無進口及銷售之事，但原告明顯係廣告受益人，是原告上述所言純係推卸之詞，不足採信。㈢台中縣衛生局於94年11月3日及同年月20日在網路上查獲原告刊登：「葡萄子精（粉）苦薊草、山棕及南瓜子、輔酵素Q10、亞麻仁油、銀杏」等10餘種涉及誇張易生誤解之食品廣告，足見原告主張已將涉嫌廣告不實之部分全部撤下並更正部分，並非事實。㈣被告食品衛生之稽查、舉發或開立行政處分書並無任何獎金，是原告以臆測心態認為舉發的行政機關可能設有獎金乙節，並非事實，原告顯已違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，故應受罰，被告乃基於管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，保障民眾消費權益，始對原告處以罰鍰。㈤被告考慮原告雖有60餘種違規產品，惟係第一次違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，因此僅依據同法第32條第1項之規定，處分最低額之罰款，已實質考量違規情節輕重，核與罰鍰之上限150,000元，相差甚鉅，業已兼顧法、理、情、比例原則及行政目的之達成等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。

四、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．．。」分別為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項所明定。而所謂「標示詞句涉及不實、誇張或易生誤解」屬不確定之法律概念，另依同法第1條規定意旨以觀，食品衛生管理法係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康為目的，而所謂之「食品」，依同條第2項規定係指「供人飲食或咀嚼之物品及其原料」，可知食品衛生管理法所規範者為一般供人飲食之食品，則相關之標示、宣傳或廣告，不應脫逸其為食品之本質，始足以維護國民健康，如依其傳達消費者訊息之整體表現得出該食品有如同其他藥品之效果，顯已混淆其為食品之概念，而有誤導消費者之虞，自非法所允許。

五、經查，原告係經營「國際貿易業、日常用品批發業、化粧品批發業、輔助食品批發業．．．」，其於前述電腦網站上刊登廣告，販售健康、保健產品類之食品，內容載有：「．．．綜合5種抗衰老成分．．．預防貧血、促進孩童生長、增進食慾及體力、預防老化、失眠、便秘、神經痛、促進細胞結構及基膜修護、增進頭髮生長、預防脫髮、濕疹、抑制腫瘤、淋巴瘤繼續擴大．．．對高血壓、高膽固醇．．．有治療作用．．．」等文字。案經苗栗縣衛生局於93年9月3日查獲，移送被告處理。經被告審認系爭廣告內容涉及誇大不實或易生誤解之違章，乃依法告發並裁處30,000元罰鍰之事實，有苗栗縣衛生局93年9月3日苗衛食字第0930700889號函、原告刊登之網頁內容、高雄市政府營利事業登記證影本附於原處分卷可稽，且上述廣告確為原告所刊登，亦據原告前代表人洪貴榮於被告調查時自陳在卷，有被告93年10月14日調查紀錄表（詳原處分卷第59頁）在卷可佐，是原告違章事實，洵堪認定。按商業廣告係利用傳播方法，宣傳推銷產品或勞務，以達招徠銷售為目的，乃為獲得財產而從事之經濟活動，本件原告於網路上刊登介紹保健產品種類、功效、價格，並未載明係屬測試網站，自屬於追求經濟上利潤為目的之商業廣告，消費者並得依網站廣告刊登之地址、電話號碼購買原告所刊登之產品，是原告辯稱並無銷售之事實，並不可採。

六、次查，本件原告為從事食品販售業者，對於食品衛生相關規定自應了解，並加以遵守；其在網路上刊登販售「健康食品、保健食品」產品之廣告，於「商品介紹」中述及上述預防貧血、老化、失眠、脫髮、濕疹，對痔瘡、骨刺、紅斑性狼瘡、骨髓癌、乳癌都有預防效果，降低膽固醇、三酸甘油蛋白濃度，預防脂肪沈澱造成動脈硬化等療效，惟原告所販賣之健康保健食品既為食品，而非藥物，竟為上述療效之廣告，客觀上易誤導消費大眾以為食用系爭產品，即可獲得如服用一般藥物之效果，顯非一般食品可比，核屬誇大不實且容易令人誤解之詞，自與前述食品衛生管理法之規定有違。是被告以系爭廣告之內容違反食品衛生管理法第19條第1項規定，而依同法第32條第1項之規定，處罰原告，並無違誤。按食品衛生管理法第32條第1項就違反同法第19條第1項之裁罰規定，為一行政秩序罰，是祗要行為人之行為滿足該法第19條第1項構成要件之內容，並具有故意過失時即已構成違章行為，不以原告嗣後是否撤下廣告或更正內容而有不同，主管機關應依違章情節之輕重，處3萬元以上15萬元以下罰鍰。本件原告刊登系爭廣告之內容違反食品衛生管理法第19條第1項規定，已如前述，則被告依同法第32條第1項之規定，裁處30,000元罰鍰，係屬該法條所訂較低處罰，已斟酌原告違規情節之輕重，原告指摘被告未經輔導及勸導，即予以處罰，有違行政程序法相關規定云云，亦不可採。

七、綜上所述，原告之主張既不可採，則被告以原告前揭違章，違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定裁處原告30,000元罰鍰，認事用法，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭法 官　戴見草

附註:行政訴訟法第235條（第1項、第2項）: