高雄高等行政法院簡易判決

原告

國城建設股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

黃添益

訴訟代理人

王錦樹

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

乙○○局長

訴訟代理人

戊 ○

　　　　　　丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國94年1月14日高市府法一字第0940002663號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣被告稽查人員於民國（下同）93年9月3日前往原告承建中之「國城建設股份有限公司集合住宅新建工程」（位於高雄市○○區○○路）稽查時，發現系爭營建工地有：1.稽查當時未懸掛工地告示牌2.有設圍籬，惟未設置防溢座以阻隔工地廢水流出3.營建工地內或洗車設施至主要道路之車行路徑舖面未清洗，致影響防制效果4.工地出入口掉落沙土未予清掃致污染路面等違規事實，違反空氣污染防制法第23條暨營建工程空氣污染防制設施管理辦法第5條、第6條、第8條及第10條之規定，被告乃依同法第56條第1項規定裁處新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提出訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。

二、原告起訴主張略謂：（一）系爭營建工地之基地地勢低窪，低於現有人行道約20至30公分，原告所設置之甲種圍籬設於人行道邊緣，可有效阻止泥水外溢污染路面，所以不需要再做防溢座，依據營建工程空氣污染防制設施管理辦法第16條規定，可以以此方案替代防溢座，且原告並設有簡易排水設施（土溝內鋪填碎石），事實上並未造成人行步道污損，且排水集中主集水陰井，排水情況良好，故被告認為系爭營建工地未設置定著地面之全阻隔式圍籬或防溢座，顯有認定事實之違誤。（二）系爭營建工地之出入口大門處設有清洗設備，93年9月3日稽查時並無挖土作業，所以無棄土車輛進出，至於出入口處有污染，係市○○○路面回填不確實，造成柏油路面凹陷，於系爭營建工地開工前即有此現象，並非施工車輛進出所造成。且原告於挖土作業時派有兩位人員全日進行路面洗掃，平時視情況亦不定時派有人員進行路面洗掃，照片上之污泥係鄰近工地之車輛經過所造成。被告認定原告之工地有「營建工地內或洗車設施至主要道路之車行路徑舖面未清洗，致影響防制效果」及「車輛離開營建工地時未有效清洗車體及輪胎，其表面附著污泥」之缺失，亦有違誤。（三）系爭營建工地有設置工地告示牌，僅因當時脫落未懸掛，況被告查核紀錄表僅就「未設置工地標示牌」規範，並未規範「有設置工地告示牌僅因一時脫落未懸掛」之情形，故被告認定有「未設置工地標示牌」之缺失，顯有擴大解釋之違誤，係屬權力濫用之違法。況且，原告違章程度輕微，被告應為勸導改善，不應裁處罰鍰，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：（一）被告稽查人員於93年9月3日前往系爭營建工地進行稽查時，發現未設置工地告示牌、未設置防溢座等適當空氣污染防制措施，除當場請工地人員曾華德簽名外，並予拍照存證，原告違規事實明確。又92年5月環保署訂頒之營建工程空氣污染防制設施管理辦法執行手冊內有非常詳盡之防制設施規範內容，被告依據查核紀錄表進行稽查，系爭營建工地有四項缺失：1.未設置工地告示牌。2.未設置定著地面之全阻格式圍籬或防溢座。3.營建工地內或洗車設施至主要道路之車行路徑舖面未清洗，致影響防制效果。4.車輛離開營建工地未有效清洗車體及輪胎，其表面附著污泥。缺失點數總計22點，原告違規事實明確，被告依法處分並無不合。（二）次查，依據93年9月3日稽查紀錄表暨稽查照片，系爭營建工地圍籬未設置防溢座且圍籬設置未定著地面，確為屬實，若如原告所述以20至30公分高差，可有效阻止泥水外流，將會登載於查核紀錄表2.工地周界採用替代防制措施項目內；另依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第16條規定，營建業主未能依規定，於營建工地採行空氣污染防制設施時，得提出替代之防制設施報請直轄市或縣市主管機關同意後為之。暨「營建工程空氣污染防制設施管理辦法執行手冊」替代防制設施審核一節：功能性考量「．．．以防溢座為例，防溢座之功能在於防止工區內之廢水溢流至工區外造成污染，但如道路工程因施工工區時常變動無法設置固定之防溢座。則可設置截流溝或堆置沙包取代．．．」；然原告並未提出任何相關替代防制設施申請文件，且原告現今所提出防溢座剖面位置示意圖，僅為一般工程圖面，而非實際施工現場，仍無法證明系爭營建工地以低窪地替代防溢座，故被告認定系爭工地未設置防溢座且有廢水溢流至工區外造成污染之虞，確為無誤。（三）又依93年9月3日稽查紀錄表暨稽查照片所示，系爭營建工地車行路徑至工地出入口有沙土未予清掃，致車輛離開營建工地出入口時，其輪胎表面將沾黏附著污泥，造成進出營建工地車輛車體及輪胎附著污染，確為屬實；若如原告所述，工地出入口之污染係因路面回填不確實而造成柏油路面之污染，絕非僅系爭營建工地出入口之路面被破壞，而是整段路面會有凹凹洞洞被破壞情形，由稽查照片觀之，可判定係由該營建工地進出車輛因重壓而造成破壞，原告應負起修復工作，而非任其造成污染。再查，系爭營建工地於稽查時未懸掛工地告示牌，被告乃限其於93年9月4日前完成改善，若如原告所述僅因一時脫落而未懸掛，則當場懸掛好脫落之告示牌，被告稽查人員並不需載明限於93年9月4日前完成改善，故原告所訴顯與事實不符。

（四）綜上，原告於系爭營建工地周界設置未定著地面圍籬及於工地內車行路徑，採行鋪設鋼板污染防制設施，然未設置防溢座可能造成廢水流出工區外造成污染，且未清除或清洗鋼板上之殘留廢土，而無法維持防制設施之效果，將使鋼板上殘留之塵土因車行振動而揚起，致污染空氣，被告依據空氣污染防制法第23條舉發，並依同法第56條第1項裁處罰鍰10萬元，於法並無不合等語，資為抗辯。

四、按「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所違反．．．第二十三條．．．所定管理辦法，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第23條及第56條第1項所明定。行政院環保署據此訂定營建工程空氣污染防制設施管理辦法。

五、本件原告承建之「國城建設股份有限公司集合住宅新建工程」，被告稽查人員於93年9月3日前往稽查時，發現系爭營建工地缺失情形計有：1.稽查當時未懸掛工地告示牌2.未設置定著地面之全阻隔式圍籬或防溢座以阻隔工地廢水流出3.營建工地內至主要道路之車行路徑鋪面未清洗，致影響防制效果4.工地出入口掉落沙土未予清掃致污染路面等違規事實，已違反空氣污染防制法第23條及營建工程空氣污染防制設施管理辦法第5條、第6條、第8條及第10條之規定，被告乃依同法第56條第1項規定裁處10萬元罰鍰等情，已經兩造陳述在卷，並有高雄市營建工程空氣污染防制設施管理辦法查核紀錄表、被告高市環局空處字第93營00043號處分書影本附於原處分卷可稽，堪以認定。

六、原處分關於原告違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第5條規定部分：經查，原告未於工地懸掛工地告示牌，固據被告稽查人員稽查屬實，製有查核紀錄表附原處分卷可稽。按空氣污染防制法第56條第1項固規定：「公私場所違反．．．第23條．．．所定管理辦法者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」，惟同法第23條第2項係規定：「固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵守事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」，對照同條第1項：「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。」以及同法施行細則第19條規定：「本法所定空氣污染防制設施，包括設備及措施。前項設備種類如下：一、固定污染源：集塵設備、脫硫設備、脫硝設備、焚化設備、洗滌設備、吸收設備、吸附設備、冷凝設備、生物處理設備或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。．．．。第一項之措施，指採用製程改善、低污染性原（物）料、燃料、操作維護管理、或其他可抑制或減少空氣污染物排放之處理方式。」可知空氣污染防制法第23條及第56條第1項授權主管機關訂定有關空氣污染防制設施之管理辦法，並作為補充空氣污染防制法第56條第1項裁罰處分之構成要件，係以授權主管機關訂定規範公私場所應設置有關具有防制空氣污染排放之裝置，或應採用具有抑制或減少空氣污染物排放之處理措施，及其相關之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄等事項，以達到使公私場所能有效收集空氣污染物，並維持其空氣污染防設施或監測設施正常運作之目的。職故，主管機關訂定上開管理辦法涉及裁罰處分者，須符合立法意旨且未逾越母法授權範圍，否則即與法律保留原則有違。行政院環境保護署訂定發布之營建工程空氣污染防制設施管理辦法，其第5條規定：「營建業主於營建工程進行期間，應設置工地標示牌。前項標示牌內容，應載明營建工程空氣污染防制費徵收編號、工地負責人姓名、電話及當地環保機關公害檢舉電話號碼。」及第17條規定：「違反本法第5條．．．規定者，依本法第56條規定處分。」雖有便利行政機關稽核營建業主空氣污染防制費之徵收情形並辨識營建工程之種類，以及藉揭示營建業主之個人資料方便民眾於發生空氣污染情事時予以檢舉之效，然其均與空氣污染防制法第23條規定之空氣污染防制設施之設置、操作、檢查、保養、紀錄等事項無關，其以之作為補充空氣污染防制法第56條第1項裁罰處分之構成要件，已逾越空氣污染防制法第23條及第56條第1項授權範圍，應不予以適用。因此，被告以原告未於工地懸掛工地告示牌，違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第5條規定，應依空氣污染防制法第56條第1項予以處分，自有違誤。

七、原處分關於原告違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第第10條部分：按「營建業主於營建工程進行期間，應於營建工地運送具有粉塵逸散性之工程材料、砂石、土方或廢棄物之車行出入口，設置洗車台，且應符合下列規定：一、洗車台四周應設置防溢座或其他防制設施，防止洗車廢水溢出工地。二、設置廢水收集坑。三、設置具有效沈砂作用之沈砂池。前項營建工程無設置洗車台空間時，得以加壓沖洗設備清洗，並妥善處理洗車廢水。第一項洗車設施於車輛離開營建工地時，應有效清洗車體及輪胎，其表面不得附著污泥。」固為營建工程空氣污染防制設施管理辦法第10條所規定。惟查，被告認原告違反上開管理辦法之規定，無非以原告之車輛離開營建工地時未有效清洗車體及輪胎，其表面附著污泥為其論據。而原告則以系爭工地已設有清洗設備，而稽查當日並無車輛進出作業，故被告認原告之車輛離開工地未清洗顯與事實不符等語，資為爭執。經查，本件被告稽查人員稽查當日並未發現系爭工地有運送物料之車輛進出等情，此觀被告稽查人員製作之查核紀錄表其項目欄內第9點「運送物料之車輛機具」之記載甚明，是被告既查無原告有運送物料之車輛出入工地，則其逕認原告之車輛離開營建工地時未有效清洗車體及輪胎致其表面附著污泥，顯然無據。被告雖又以原告之車行路徑至工地出入口有沙土未予清掃致污染路面，則車輛離開工地出入口時，其輪胎表面將沾黏附著污染云云，資為爭執，然查，原告之工地出入口未予清掃，係屬原告有無違反其他空氣污染管制措施所應審究，本件既查無積極具體之證據足以證明原告之車輛離開營建工地時未有效清洗車體及輪胎之事實，則被告上開所稱顯係臆測之詞，尚難憑採。是被告認原告違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第10條規定，亦屬無據。

八、原處分關於原告違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第第6條及第8條部分：

（一）按「本辦法依空氣污防制法第23條第2項規定訂定之。」「本辦法專用名詞定義如下：五、防溢座：指設置於營建工地圍籬下方或洗車設備四周，防止廢水溢流之設施。」「營建業主於營建工程進行期間，應於營建工地周界設置定著地面之全阻隔式圍籬及防溢座。」「營建業主於營建工程進行期間，應於營建工地內之車行路徑，採行下列有效抑制粉塵之防制設施之一：一、舖設鋼板。．．．洗車設施至主要道路之車行路徑，應符合第一項之規定。」則為營建工程空氣污染防制設施管理辦法第1條、第6條第1項前段、第8條所明定。上開辦法之規定為立法者授權主管機關，就營建工程固定污染源之空氣污染防制事項，訂定法規命令，以資規範，核與授權意旨無違，爰予援用。

（二）經查，原告於系爭工地周界固設置有圍籬，惟未於工地圍籬下方設置防止廢水溢流之防溢座，此有稽查當日經被告工地人員曾德華簽名確認之查核紀錄及現場照片附卷可稽，足堪認定。原告雖訴稱系爭營建工地之基地地勢低於現有人行道約20至30公分，原告所設置之甲種圍籬設於人行道邊緣，該人行道邊緣可有效阻止泥水外溢污染路面，且原告另設有簡易排水設施（土溝內舖填碎石），故事實上並未造成人行道污染云云。惟按，營建工程空氣污染防制設施管理辦法第16條規定：「營建業主未能依規定，於營建工地採行空氣污染防制設施時，得提出替代之防制設施，報請直轄市或縣（市）主管機關同意後為之。」則原告未於工地圍籬下方設置防溢座，若擬以人行道邊緣及其他替代方案取代防溢座者，自應先報請直轄市或縣市主管機關同意後始得為之。查系爭工地圍籬係設置於人行道上，其下方與人行道間仍有不小之空隙而未完全定著於人行道路面，而防溢座之功能即在防止工區內廢水溢流至工區外造成污染，因此，如未在圍籬下方設置防溢座，卻祇憑藉工地基地低於人行道之地形條件，實不足以有效預防工地廢水溢流污染人行道路面，此觀原處分卷附現場照片可明。尤其原告並未將其如上所述之替代設施報請主管機關同意，自難認原告所採取者係合法之防溢設施。被告認原告違反上開管理辦法第6條規定，並非無據。又由於營建工地具有大量粉塵之特性，如未於車行路徑採取有效抑制粉塵之防制設施，將因車輛經過揚起粉塵而污染空氣，故有課予營建業主於車行路徑採行舖設鋼板等空氣污染防制設施義務之必要。是上開管理辦法第8條有關舖設鋼板之規定既在抑制車行路徑之揚塵，則當非祇要完成舖設已足，尚包括維護該舖設之鋼板於工程營建期間具有抑制揚塵之效果，否則即與未舖設無異而失其防制空氣污染之目的。經查，原告之營建工地或洗車設施至主要道路之車行路徑上固已舖設鋼板，惟該舖設之鋼板上有污泥粉塵散佈而未清洗，為原告所不爭，且以該污泥粉塵之落塵量觀之，足認極易因車行經過造成揚塵污染空氣，有查核紀錄表及現場照片附原處分卷可稽。是被告以原告舖設之鋼板並非屬有效抑制粉塵之防制設施，違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第8條規定，自屬有據。原告關於此部分所訴各節，均非可取。從而，被告以原告違反空氣污染防制法第23條第2項所定營建工程空氣污染防制設施管理辦法第6條第1項及第8條之規定，依空氣污染防制法第56條第1項規定予以處罰，並無不合。又空氣污染防制法第56條第1項並無應先勸導改善之規定，原告訴稱被告應先對其勸導改善，而不應處罰原告罰鍰云云，並非可取。

九、綜上所述，本件關於被告以原告違反營建工程空氣污染防制設施管理辦法第5條及第10條規定作為其依空氣污染防制法第23條及第56條第1項規定處分原告之依據，係屬無據。惟原告未於系爭工地周界採取合法防溢座，且原告未於營建工程進行期間，於營建工地內之車行路徑，採取有效抑制粉塵之舖設鋼板設施，被告以原告違反空氣污染防制法第23條所定營建工程空氣污染防制設施管理辦法第6條第1項及第8條之規定，依空氣污染防制法第56條第1項規定裁處原告10 萬元罰鍰，其結論並無不合，訴願決定就原處分違誤部分雖未予糾正，但其駁回之結論則無二致，均應予以維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭法 官 簡慧娟

附註:行政訴訟法第235條（第1項、第2項）: