高雄高等行政法院判決

原告

御律工程顧問股份有限公司

代表人

甲○○

被告

海軍左營後勤支援指揮部

代表人

乙○○

訴訟代理人

陳仁豪 律師

上列當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國93年6月11日訴930135號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告參與被告於民國（下同）93年2月18日辦理開標之「九三年度柴山陣地邊坡滑動後續觀測工程」採購案 (下稱系爭採購案)，經被告以93年2月25日淞供字第0930001093號函通知原告略以：「．．．經資格審查結果，因貴公司未檢附押標金與招標文件不符，為不合格標。二、本案依法決標予最低合格報價廠商（亞新工程顧問股份有限公司，下稱亞新公司），決標金額為新台幣 (下同）279萬8千元整。」，原告不服，向被告提出異議，經被告以93年3月19日淞供字第0930001665號函函復原告，原告不服異議處理結果，向行政院公共工程委員會提出申訴，經審議判斷予以駁回，原告遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：（一）審議判斷及原處分均撤銷。（二）被告應補償原告145、000元（審議費30、000元、交通費6、000元、投開標工本費19、500元、利益損失90、000元）。

二、被告聲明求為判決: 原告之訴駁回。

丙、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

（一）原告係以電子標單郵寄投標，被告網路上並無招標公告，且投標須知並沒有要求要繳交押標金，被告亦承認不繳交押標金規定為其內部作業疏失所致，故沒有未繳押標金而不符資格的問題，系爭採購案決標原則為最低標，原告為最低標，原告理應得標。

（二）行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷以原告就是否應繳交押標金有疑問未於法定期間向被告提出異議，及未換發技師執照等理由，駁回原告之申訴，影響原告權益，殊難心服。

二、被告主張之理由：

（一）按關於政府採購案件，廠商與機關間對於招標、審標、決標之爭議，應循異議及申訴之程序，始得提起行政訴訟，若廠商未經異議及申訴程序，即逕行提起行政訴訟，其訴即屬不合法，而應予裁定駁回之。本件原告參與系爭採購招標案，遭被告以其未檢附押標金判定為無效標，原告不服，於93年2月28日以柴山931001號函及同年3月23日以柴山931002號函向被告提出異議，然由原告上開函文內容觀之，其主要內容係就其投標文件未檢附押標金不符規定被判定為無效標部分為異議，主張其投標仍為有效標。又本件系爭採購案，已於93年2月18日上午9時開標，參與投標廠商中亞新公司之投標符合規定，被告當場宣布其得標。本件原告雖對其被判定無效標部分為異議及申訴，然對被告上開決標之處分，並未提出異議及申訴，是原告提起本件行政訴訟，於法自有不合，應以裁定駁回之。

（二）次按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定 (以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。」政府採購法第75條第1項第1款訂有明文。原告以被告於政府電子領標系統所登載之投標須知中未勾選應繳交押標金之選項為由，主張其投標為有效標。然被告非但於93年2月4日政府採購公報載明「押標金額度不得低於首次所報總價5%」；又即便原告並未參閱同樣登載於政府電子領標系統之政府採購公報，然一般有意投標者多會優先參閱之公開招標公告資料電子檔，亦明確載明「押標金額度不得低於首次所報總價5%」。再者，雖電子檔投標須知未勾選應繳交押標金之選項，然卻於標價之一定比率選項明確記載為「5%」，此與免押標金採購案於標價之一定比率選項均會留白亦有不同。另外，原告亦應知工程類之政府採購案，一般均會要求廠商提供押標金。對於此些疑問，原告不思於開標前向被告承辦人員詢問或依政府採購法第75條第1項第1款對招標文件提出異議，卻於決標後執意纏訟，其心態誠屬可議。

（三）又政府採購法第50條第1項第1款規定，投標廠商未依招標文件之規定投標，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。查被告於招標文件確實已明確記載押標金為5%，即便被告漏未勾選的程序有瑕疵，仍不解原告之訴應無理由駁回之結論。蓋依本件採購案投標須知第62條（三）廠商特定資格4：「公司、技師事務所及財團法人機構均應檢附該公司、事務所或組織成員中大地、土木或應用地質技師證書及執業執照影本」之規定，原告應檢附技師執業執照，惟原告所檢附之執照為台北市政府於84年10月19日核發，不符「技師執業執照換發辦法」第2條第2項：「各科技師於本法第7條第4項修正施行前（89年1月19日修訂）已領有執照者，適用本法修正後之規定，應於92年10月20日前申請換發執照。」之規定，是原告檢附失效之技師執業執照，與未檢附並無不同，其投標自應屬無效標。

（四）政府採購法第30條規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。但有下列情形之一者，不在此限

一、勞務採購，得免收押標金、保證金。二、未達公告金額之工程、財物採購，得免收押標金、保證金。三、以議價方式辦理之採購，得免收押標金。四、依市場交易慣例或採購案特性，無收取押標金、保證金之必要或可能者。」系爭採購案並無符合上揭法條所訂任何例外之情形，茲分述於下：1.系爭採購案為工程採購，並非勞務採購，因此並無法條第1款之適用；2.系爭採購案之金額已達公告金額以上，因此並無第2款之適用；3.系爭採購案係採公開招之方式，而非議價，因此亦無第3款之適用；4.依市場交易慣例或採購案特性，系爭採購案並非無收取押標金、保證金之必要或可能者，因此亦無法條第4款適用之餘地。綜上，本件原告非但未依招標文件繳交押標金，復未繳交有效之技師執業執照，原告之訴實屬無理由。

理由

一、按「機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路。公告之內容修正時，亦同。」「前項公告內容、公告日數、公告方法及政府採購公報發行辦法，由主管機關定之。」「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保證金或提供或併提供其他擔保。但有下列情形之一者，不在此限：一、勞務採購，得免收押標金、保證金。二、未達公告金額之工程、財物採購，得免收押標金、保證金。三、以議價方式辦理之採購，得免收押標金。四、依市場交易慣例或採購案特性，無收取押標金、保證金之必要或可能者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。．．．。」政府採購法第27條第1項、第2項、第30條第1項及第50條第1項第1款定有明文。又「本辦法依政府採購法第二十七條第二項規定訂定之。」「下列政府採購資訊應刊登於政府採購公報一日，並公開於主管機關之政府採購資訊網站：‧‧‧二、本法第二十七條第一項規定之招標公告及辦理資格審查之公告。」「依本法第二十七條第一項規定辦理之招標公告，應登載下列事項：．．．七、須押標金者，其額度。」則為政府採購公告及公報發行辦法第1條、第4條第2款及第7條第7款所規定。

二、本件被告辦理系爭招標案係採定底價之最低標方式，被告於93年2月18日辦理開標，計有5家廠商投標 (均未於開標期日到場)，然除原告之投標未附押標金外，其餘4家廠商之投標均附有押標金；被告遂認原告報價1,896,459元雖為最低，但其投標未附押標金係屬無效標，乃決標予報價在底價 (3,260,000)範圍內且屬次低報價2,798,000元之廠商新亞公司，並以93年2月25日淞供字第0930001093號書函通知原告。原告不服，向被告提出異議，經被告以93年3月19日淞供字第0930001665號書函復原告略以：「．．．本案本部辦理招標時，刊登於採購公告之公告稿及書面招標文件中均載明需繳交百分之五押標金，惟電子檔招標文件中押標金乙項確有漏勾選繳交押標金之情形，作業實有未妥之處；另審查貴公司投標文件中所檢附之技師執照為台北市84年10月19日核發，不符『技師執業執照換發辦法』第2條第2項規定，亦屬不合格標。．．．」等情，已經兩造分別陳述在卷，並有各該函文及開標紀錄附原處分卷及本院卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以被告刊登於網路上之投標須知並沒有要求須繳交押標金，且網路上也沒有招標公告可供閱覽，故原告未附押標金參加投標應屬有效，則以原告之報價為最低標，理應由原告得標等語，資為爭執。

三、經查，系爭刊登於網路之投標須知，其就押標金金額選項雖記載「無」之字樣，然其復於「標價一定比率」欄位內記載押標金比率5%等情，有原告自網路列印之投標須知附卷可稽。因此，上開投標須知就押標金部分既出現「無」及「5%」二種情形，即生廠商參與該採購之投標是否須附押標金之疑義。按政府採購程序，在公開招標之情形，採購機關之招標公告性質為要約之引誘，而廠商投標則為要約，開標後，採購機關除有法律容許之情形外，有義務依照招標規範所訂條件，決標給標價最低或投標方案最優之廠商，則為承諾之性質（參見最高法院62年台上字第787號判例)。又依政府採購法第27條第1項規定，採購機關最先將採購條件表彰於外者為招標公告，故招標公告當構成招標文件之一環，因此，解釋系爭採購案是否附有應繳納押標金之條件，自須探求招標機關之真意並斟酌一切招標文件為斷定。經查，系爭採購案為公開招標且屬公告金額以上之工程採購，此觀原告提出系爭刊登於網路上之投標須知第4項有關採購標的之記載即明，是依政府採購法第30條規定，其為必須提出押標之採購案，殆無疑義。再者，系爭採購案之招標公告不論刊登於政府採購公報或刊登於網路上者，二者均明確記載須附押標金且規定其額度不得低於首次所報總價百分之五，亦有政府採購公報及公開招標公告資料電子檔附本院卷可稽。查上開招標公告為被告依政府採購法第27條第1項及政府採購公告及公報發行辦法第4條第2款規定將採購資訊公諸於外而為廠商首須閱覽之招標文件之一，衡諸常情，一般廠商均係自招標公告得知採購資訊而生投標意願後，才會領取投標須知，換言之，招標公告係採購機關將其採購條件表彰於外而最先對外發生效力之採購意思，採購雙方均應受其拘束；至投標須知有關押標金之記載當祇有重申招標公告意旨之性質，其並無變更招標公告之效力甚明。因此，本件依法既為必須提出押標金之採購案，尤以招標公告已明確記載須附押標金及其額度而為參與投標人所易於閱覽，衡諸原告有多年之政府採購經驗，若謂其不知本件為工程採購性質且網路上另有招標公告可以閱覽，實違常情，殊難採信。是以，系爭採購案既為必須繳納押標金之工程採購案，並其招標公告已規定應繳納押標金，則原告自應提出押標金，其投標始為有效，自堪認定。至被告刊登於網路上之投標須知縱有漏未勾選押標金之疏失情事，然對照其同時在「標價一定比率」欄位內記載押標金比率5%字樣之情形，依通常觀念亦足生投標應否繳納押標金之疑義，則本於誠信原則，原告非不可閱覽招標公告以資確認，然原告卻謂其不知網路上另有招標公告可以閱覽進而爭執其投標可以不附押標金云云，殊非可取。

四、又按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約協定 (以下合稱法令)致損害其權利或法律上利益者，得於下列期限內以書面向招標機關提出異議：．．．三、對於採購之過程、結果提出異議者，．．．。」「招標機關應自收受異議之次日起十五日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。．．．。」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，．．．，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，．．分別向主管機關所設之採購申訴審議委員會申訴。‧‧‧」為政府採購法第75條第1項第3款、第2項及第76條第1項所規定。可知招標機關就採購結果所為異議處理結果，亦屬原行政處分之一環，辦理採購機關於此程序自可就法律或事實之觀點予以補充或變更而為理由之追補甚明 (訴願法第七十九條第二項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定即顯示相同之法理）。是被告異議處理結果另以原告投標未檢附有效之技師執業執照作為不應決標予原告之理由，揆諸上開說明，並非法所不許。原告訴稱被告不應於事後追加不決標予原告之理由云云，殊非可取。

五、再按「領有技師證書，具有各該科服務年資二年以上者，經向中央主管機關申請發給執業執照後，始得執行業務。」「執業執照有效期間四年；領有該執業執照之技師，應於執業執照效期屆滿日之三個月前，檢具中央主管機關認可之執業證明及訓練證明文件，申請換發執照。」「第四項換發執照之資格、條件、申請程序、應檢附之文件、認可之收費基準及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「本條修正施行前，已領有執業執照之各科技師，自本條例修正施行之日起，適用修正後之規定」「各科技師於本法第七條第四項修正施行前已領有執照者，適用本法修正後之規定，應於民國九十二年十月二十日前申請換發執照。」分別為技師法第7條第1項、第4項，第6項及技師執業執照換發辦法第2條第2項所規定。經查，系爭採購案就廠商資格訂有「公司、技師事務所及財團法人機構均應檢附該公司、事務所或組織成員中大地、土木或應用地質技師證書及執業執照影本」，此有中文公開招標公告資料及投標須知附卷可稽。揆其意旨，無非因為系爭工程有應用技師專業之必要，則當以該技師具備有效之執業執照而能合法執業為前提，否則即失系爭工程須利用技師專業之目的。惟查，卷附原告投標所附之技師執照其核發日期為84年10月19日，則該舊有執照顯然並不符合上開技師法及技師執業執照換發辦法應於92年10月20日前申請換發之規定甚明。易言之，技師執業執照應定期換發，係法律賦予主管機關為確保技師執業品質所為之監督機制，如技師未依規定換發執照，即不許其執行技師業務。然原告檢附者既為已失效之技師執業執照，該技師即不能依該舊執照合法執行業務，即堪認定，原告之投標即與投標文件規定不符。故被告以原告提出之技師執業執照核與投標文件規定不符，就此而言亦不應決標予原告，自屬有據。原告訴稱被告係為掩飾其投標須知未載押標金之疏失而另行追補不當之理由云云，並非可取。

六、綜上所述，原告之主張，並不可採。從而被告以原告投標未附押標金且所附之技師執業執照已經失效，不符招標文件規定，依政府採購法第50條第1項第1款規定不應決標於原告，並無違誤。申訴審議判斷予以維持，並無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷採購申訴審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。又被告未予決標於原告於法既無不合，則原告合併請求被告應補償原告145,000元，即失所據，亦無理由，應一併予以駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 江幸垠