高雄高等行政法院判決

原告

合釋意企業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

錢師風律師

被告

屏東縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十四年一月三十一日勞訴字第０九三００五八六六０號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告為私立就業服務機關，其受訴外人陳東杰委託，以陳金珠為受監護人之名義，於民國（下同）九十一年八月二十九日檢具雇主聘僱外籍勞工申請書、診斷證明書等文件，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會職業訓練局調查發現原告據以申請之財團法人彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，乃以九十二年四月四日勞職外字第０九二０二０二五六一Ｂ號函移由被告查處，經被告審查屬實，乃認原告違反就業服務法第四十條第八款之規定，於九十三年十月十九日以屏府社勞工字第０九三０一九六九八一號處分書，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠訴願決定及原處分均撤銷。

㈡訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

㈠原告之訴駁回。

㈡訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

㈠原告僅為雇主陳東杰申請聘僱外勞許可，所附之診斷證明書為雇主陳東杰所交付，原告無從知悉其診斷為偽造。雇主陳東杰因其姑母陳金珠糖尿病引發慢性關節炎、冠狀動脈心臟病、高血壓等病症，因而委託原告代為申請外勞看護，雇主並依勞委會之規定，備妥申請人及受監護人之戶口名簿影本各乙份，及合格醫院開具之診斷證明正本，換言之，系爭偽造診斷書係雇主陳東杰所交付，原告根本無從知悉其為偽造。

㈡依照雙方委任契約書上表示，原告代辦費用原約定為一萬元，後再經協商改為八千元，原告所收之費用僅為一般申請代辦費用，無其他附加費用，根本沒有提供偽造診斷書之必要。雇主陳東杰於被告調查時，刻意表明原告收受二萬五千元，無非強調雇主另給付有購買偽造診斷書之費用，惟被告並未提出證明。

㈢依台灣屏東地方法院檢察署（下稱屏東地檢署）九十二年度偵字第一九一四號不起訴處分書，認系爭「偽造診斷書」係訴外人丙○○所為，惟丙○○供稱：「這件是我經手。陳金珠三個字是我寫的，雇主、仲介公司我都不認識，我忘記診斷證明書是交給誰，．．．。」則被告如何認定該偽造診斷書是訴外人丙○○交付給原告而非雇主。又被告於九十三年十月四日約談訴外人丙○○，而訴外人丙○○供稱：「我不認識陳東杰，因合釋意企業有限公司以電話聯絡我，要我協助取得受監護人陳金珠的診斷證明書，後來合釋意企業有限公司的職員何香妮把陳金珠的身分證影本及健保卡正本交給我，我將資料交給簡志保，在簡志保取得偽造之財團法人彰化基督教醫院開立之陳金珠的診斷書及相關收據交給我後，我確定親手交給合釋意企業有限公司業務員，至於何人收執？我就不清楚。」被告以該供稱認為偽造之診斷書係由原告取得，惟上開供述屬於審判外之陳述，並無證據能力，且訴外人丙○○九十二年六月十二日於屏東地檢署偵訊以及九十四年五月十一日鈞院行準備程序時，均表示不認識原告及訴外人陳東杰，對於法官提示原告職員何香妮之照片亦表示不知道，並表示不確定偽造診斷證明書是否交給原告。原告自始否認自訴外人丙○○處取得偽造診斷證明書，被告卻以無證據能力之供述筆錄來作為處分之依據，自有未洽。

㈣原告為私立就業服務機關，其主管機關為勞委會，縱原告對於系爭診斷書為偽造須負過失責任，而處分權應由勞委會作成，而勞委會已於九十三年十二月六日對原告作出停業一年之處分，而同一事實非主管機關之被告對原告裁處，顯違反一事不二罰之原則。又依就業服務法第三十六條第一項規定，私立就業服務機構應置符合規定資格及數額之就業服務專業人員，查原告設有專業人員何香妮乙名，本案即由訴外人何香妮簽名蓋章，依據勞委會九十三年一月十三日公布之私立就業服務機構許可及管理辦法第七條第一項第一款規定，專業人員應查對所屬私立就業服務機構辦理就業服務之各項申請文件。診斷書為申請文件，訴外人何香妮應負有查核責任，況且主管機關收案時，亦收取查核費，故亦負有審核證件之義務，現發現診斷書為偽造，過失責任僅由原告負責，實有欠公允。

二、被告答辯意旨略謂：

㈠按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。次按「依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第０九二００七五０八五號函釋示在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定。為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其行業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是以私立就業服務機構若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋乃本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法第四十條規定意旨相符，應予援用。

㈡查以訴外人陳東杰名義於九十一年八月二十九日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，所附具由財團法人彰化基督教醫院開具之診斷證明書係屬偽造乙節，有雇主陳東杰聘僱外籍勞工申請表、上開九十二年一月十七日（九二）彰基病歷第九二０一０三四號函文及診斷證明書影本附卷可稽，自堪認定。又原告受訴外人陳東杰及其母丁○○○委任辦理就業服務業務，原告另行委託訴外人丙○○帶本案受監護人陳金珠至醫院就診並開立醫生診斷證明書之過程，相關案情於被告調查時已經各該關係人分別陳述在卷，故本件偽造之診斷證明書係訴外人丙○○直接交付原告公司人員，並由原告據以向勞委會申請本件外籍家庭監護工之招募許可一節，亦堪認定。

㈢又本件外籍家庭監護工之申請人及外籍勞工工作地址均係屏東縣，若受監護人本身即深受病魔所累，應不宜長時間舟車勞頓。惟訴外人丙○○卻捨近求遠，帶受監護人到財團法人彰化基督教醫院開具診斷證明書，與一般常理有悖。另訴外人丙○○係經原告人員取得身分證及健保卡，而要取得申請外籍家庭監護工之診斷證明書，受監護人勢必要前往醫院接受醫生檢查，本件若僅是訴外人丙○○帶受監護人前往財團法人彰化基督教醫院檢查以便取得診斷證明書，則受監護人之身分證及健保卡實無事先經由原告人員轉交訴外人丙○○之必要；訴外人丙○○事實上並未帶受監護人陳金珠前往財團法人彰化基督教醫院就診。而訴外人丙○○帶受監護人就診一事，亦當經原告居中聯絡溝通，故原告對於受監護人陳金珠並未前往就診一事，實難諉為不知，因此原告對於診斷證明書係屬偽造一事，縱非故意，亦有過失。況就業服務法第四十條第八款明定：私立就業服務機構及其從業人員於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體，且該規定之違反並不以發生損害或危險為必要。本件原告受託向行政院勞工委員會申請外籍家庭監護工所附診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，自應認原告就本件違法行為係有過失。

理由

一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：‧‧‧八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。

二、本件原告為私立就業服務機關，其受訴外人陳東杰委託，以陳金珠為受監護人之名義，於九十一年八月二十九日檢具雇主聘僱外籍勞工申請書、診斷證明書等文件，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會職業訓練局調查發現原告據以申請之財團法人彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，乃以九十二年四月四日勞職外字第０九二０二０二五六一Ｂ號函移由被告查處，經被告審查屬實，乃認原告違反就業服務法第四十條第八款之規定，於九十三年十月十九日以屏府社勞工字第０九三０一九六九八一號處分書，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰等情，有雇主聘僱外籍勞工申請表、財團法人彰化基督教醫院九十二年一月十七日（九二）彰基病歷第九二０一０三四號函、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書、勞委會九十二年四月四日勞職外字第０九二０二０二五六一Ｂ號函及被告前揭處分書附於原處分卷可稽，且經兩造分別陳述在卷，洵堪認定。

三、次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。又按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請聘僱外國人工作時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，合先敘明。

四、經查：

㈠按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：‧‧‧。五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反‧‧‧第五條第二項第五款‧‧‧規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又「說明：二、雇主以不實之診斷證明書向本會申請聘僱家庭外籍監護工，違反本法第五條第二項第五款乙節，‧‧‧。四、有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第一０三條規定：『代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。』又按『當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。』『代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。但申請之撤回，非受特別授權，不得為之。』行政程序法第二十四條第一項及第三項分別定有明文。故不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。另依據司法院大法官會議釋字第二七五號解釋：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。‧‧‧。』故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。六、使用不實診斷證明書申請家庭外籍監護工案，業經本會依本法第五十四條不予核發招募許可及聘僱許可，或依同法第七十二條規定，廢止招募許可及聘僱許可。至於有關雇主違反本法第五條第二項第五款『辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料』之規定，請依說明三、

四、五之原則釐清雇主及仲介有無故意或過失後，論處其行政責任。」則經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案；觀諸就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款、第四十三條及第四十八條第一項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主；然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而上述函釋亦屬勞委會本於中央行政主管地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款規定意旨相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，亦應自法規生效日起有其適用，於本件亦得予以援用。

㈡再查，原告受訴外人陳東杰委託向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，其所附之財團法人彰化基督教醫院開具之診斷證明書係屬偽造乙節，有雇主陳東杰聘僱外籍勞工申請表、彰基醫院九十二年一月十七日（九二）彰基病歷字第九二０一０三四號函及診斷證明書附於原處分卷可稽，自堪認定。原告既為辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其對於委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具合格醫院開具之診斷證明書，自負有提出真實之診斷證明書之注意義務，否則即有違前述就業服務法第四十條第八款之禁止規定甚明。是原告仍為受罰之主體，委無疑義。

㈢據訴外人丙○○九十三年十月四日於被告處之談話紀錄略以：「（問：本縣外勞雇主陳東杰你可認識？）答：我不認識陳東杰，因合釋意企業有限公司以電話聯絡我要我協助取得受監護人陳金珠的診斷證明書，後來合釋意企業有限公司的職員何香妮交陳金珠的身分證影本及健保卡正本給我後，我將該資料交給簡志保，在簡志保取得偽造之財團法人彰化基督教醫院開立之陳金珠的診斷證明書及相關收據並交給我後，我確定親手交給合釋意企業股份有限公司的業務員，．．．。」等語；再參諸原告職員何香妮九十二年六月二日於被告處之談話紀錄：「（問：是否曾有一位叫李建樺【即丙○○】的男士曾向貴公司招攬業務，說他可幫忙貴公司辦理困難件的申請？）答：是有一位叫李建樺的男士到本公司接洽業，．．．。」等語，應可認定原告所據以申請偽造之診斷證明書確係由訴外人丙○○交付原告無訛，雖訴外人丙○○嗣於本院九十四年五月十一日準備程序作證時，均稱「不記得」、「不確定」、「不知道」等語，顯係事後迴護，自不得採為原告有利之認定。況原告主張偽造之診斷證明書係雇主陳東杰所交付云云，既為訴外人陳東杰所否認（詳被告九十二年四月二十三日談話筆錄及本院九十四年五月十八日準備程序筆錄），且訴外人陳東杰涉犯偽造文書罪嫌，業經屏東地檢署檢察官偵查終結，為不起訴處分，有該署九十二年度偵字第一九一四號不起訴處分書附於訴願卷可稽，足證原告此之主張並不可採。再以本件外籍家庭監護工之申請人之母丁○○○及受監護人陳金珠係居住於高雄，而原告委託訴外人丙○○所提出之受監護人陳金珠診斷證明書，卻係由位於彰化縣之彰化基督教醫院所開具，衡諸常情，受監護人陳金珠捨近求遠所取得之該診斷證明書，其真實性本即令人啟疑，原告為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，即可開立之，此亦為具有專業能力之原告公司職員所能注意，是縱原告之職員非明知診斷證明書為丙○○等人所偽造，亦有未盡普通人注意義務之重大疏失。況以本件受監護人陳金珠所患係精神分裂症，有高雄市立凱旋醫院診斷書在卷可佐，而原告據以申請之診斷書卻記載為糖尿病引發慢性關節炎、冠狀動脈心臟病、高血壓等病症，兩者顯不相符，益見原告縱無故意，亦難謂無過失。又訴外人何香妮為原告之業務人員，此據原告所自承，並有雇主聘僱外籍勞工申請表足參。依民法第二百二十四條規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者，不在此限。」準此，原告對於其所屬從業人員之主觀歸責責任，亦應負同一責任。職故，原告仍難解免過失之責。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，原告受訴外人陳東杰委任向行政院勞工委員會申請外籍家庭監護工所附之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為亦明，揆諸首揭說明，即應受罰。

㈣另按「．．．二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。．．．。」業經司法院釋字第五０三號解釋甚明。故依上述司法院解釋意旨，可知，一行為而該當數行政罰構成要件時，於數行政罰規定，如其處罰之行政目的確有不同，且其處罰之方法及手段亦有差異時，應得例外予以分別科處。又「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的的方法時，應選擇人民權益損害最少者。三、採取之方法與造成之損害不得與欲達成之目的之利益顯失均衡。」乃行政程序法第七條關於比例原則之規定。另「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處一年以下停業處分：一、違反第四十條第四款至第六款、第八款或第四十五條規定。．．．」則分別為就業服務法第六十五條第一項及第六十九條第一款所明定。故就違反就業服務法第四十條第八款規定之行為，依同法第六十五條第一項及第六十九條第一款固分別有「罰鍰」及「停業一年以下」處分之規定，而此上述違章行為之處罰，乃立法者基於立法目的所為之考量，並因其處罰方法及規範目的並不相同，亦與一事不二罰原則無違。故原告主張被告違反一事不二罰原則云云，亦無足取。

五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告受訴外人陳東杰委託以陳金珠為受監護人名義，向勞委員會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人陳金珠之診斷證明書既屬偽造，且有過失情事，如前所述，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告最低額之三十萬元罰鍰，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與判決之結果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　江幸垠