高雄高等行政法院判決

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

甲 ○

訴訟代理人

吳文琳 律師

訴訟代理人

聶開國 律師

訴訟代理人

輔 助 人 丙○○

被告

台南市政府

代表人

乙○○ 市長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　張訓嘉　律師

　　　　　　魏妁瑩　律師

上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十四年二月二十二日環署訴字第○九三○○七六八四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告公司安順廠土地，經被告所屬環境保護局於民國（下同）九十年間現場進行污染調查，發現土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，研判安順廠全廠區土壤均遭受污染，被告乃依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第十一條第二項前段規定，於九十一年四月十一日以南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告，將該廠區（地址：台南市○○區○○街二段四二一號；地號：台南市○○區○○段六六八地號）公告為污染控制場址；復於九十二年十二月一日以南市環水字第○九二○四○二三六六一號修正公告，將安順廠（地址：台南市○○區○○街二段四二一號；地號：台南市○○區○○段六六八、六六八之一、六六八之二、六六八之四及六六八之五地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區○○○段五四四之二、五四一之二、五四三、五四五地號之全部土地及同段五五○、五五一、五五二地號緊臨二等九號道路以東五十公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞。嗣被告再依土污法第十一條第二項及「土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法」（下稱初評辦法）第二條規定對上揭場址進行初步評估結果，認該場址符合初評辦法第二條第一項第三款及第四款規定，爰依土污法第十一條第二項及初評辦法第二條第一項規定，於九十二年十二月九日將初步評估結果報請行政院環境保護署（以下稱環保署）審核，並經環保署於九十三年三月十九日以環署土字第○九三○○二○二五七號公告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址。而被告鑒於前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金（以下簡稱土污整治基金）依同條第三項規定代為支應費用新台幣（下同）六五二、二二一元。其後，被告旋依土污法第三十八條規定限期命原告繳納該筆款項，並於九十三年四月十六日命原告陳述意見後，於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。惟原告屆期未繳納，被告乃再依土污法第三十八條（後段）規定加計二倍費用，連同上開應繳納費用合計一、九五六、六六○元，於九十三年八月三十一日以南市環水字第○九三○三○二三七四○號函命原告於九十三年九月三十日以前繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

⒈原告於七十二年間所承受本案系爭土地，原係日本統治時期之日本鍾淵曹達株式會社於二十七年在該址設置「鍾淵曹達廠」，以水銀電解槽製造碱氣。三十四年由「中華民國台灣省電化業監理委員會」接收並派員修復該碱氯工廠，三十五年成立公營事業「台灣製碱股份有限公司」復工生產，三十六年間更名為「台灣碱業有限公司」，五十二年、五十三年間「台灣碱業有限公司」安順廠研製五氯酚、五氯酚鈉，嗣於五十四年六月三十日「台灣碱業有限公司」辦理解散登記。另於五十四年七月一日成立「台灣碱業股份有限公司」（以下簡稱台碱公司）、六十七年間台碱公司安順廠之五氯酚鈉停產、七十一年間「台灣碱業股份有限公司」及其安順廠奉經濟部裁撤，自此安順廠土地即未再生產、利用或開發，先予敘明。

⒉台碱公司並非系爭場址之污染行為人：

⑴所謂「污染行為人」係指：因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物；㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物；㈢未依法令規定清理污染物，土污法第二條第十二款定有明文。自前揭法文觀之，行為人必有從事排放、洩漏、灌注或棄置污染物之行為，且該等行為違反當時施行之法律，始符合「非法」排放、洩漏、灌注或棄置污染物之要件。質言之，若行為人之行為，並未違反當時有效施行之法律，自無任何「非法」可言。而被告指稱台碱公司之五氯酚產品任意堆置，未設置回收或儲存設備，因而認定台碱公司違反六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條、六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第十八條及第二十條等規定，惟查，前揭法文係規範廢棄物之清理及處置，而該法文針對何謂廢棄物皆有明確之定義，是僅於行為人對法定廢棄物，有未依前揭法律規定，妥為貯存或清除處理之情事發生，始有違反前揭法律可言。茲依六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第二條規定，廢棄物分為「一般廢棄物」及「事業廢棄物」兩種。其中所謂「事業廢棄物」，係指事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑膠及其廢化學物質或其他經主管機關認定之廢棄物。本件被告所稱台碱公司生產之五氯酚，係台碱公司生產之產品，不符前揭廢棄物之要件。被告就五氯酚屬台碱公司之事業產品乙節並不爭執，卻以該事業產品只要廢棄不用，即成為廢棄物，以為置辯。被告前開辯辭，顯與廢棄物清理法所定義之法定廢棄物之規定不符，足證被告以五氯酚產品任意堆置，據此認定台碱公司為污染行為人，於法不合。又台碱安順廠早於七十一年即已關廠，其裝置事業廢棄物之容器，衡情應早已於關廠當時即予遷離或以他法加以處理，迨被告於九十年間前往安順廠址勘查之時，自然已無從找到該等容器，惟不能據此即推認台碱公司違反當時之廢棄物清理法等法令。被告據此主張台碱公司為污染行為人，依法即應就此事實負舉證之責。

⑵查六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十條規定「事業廢棄物處理設備依左列規定：污泥處理應備有適合脫水、乾燥、或焚化之設備。含汞或其他化合物之污泥處理，應備有水泥固型化設備。」故僅於台碱公司有產生汞污泥而未備置設備容器，始足當之。然台碱公司安順廠之主要產品為液鹼、液氯及鹽酸，副產品為壓縮氫氣。至其主要生產過程是將海水由外緣海水貯水池抽入蒸發成鹽類後，經過化鹽池變成精鹽水，再送入電解槽。電解槽中含有高濃度之汞，以汞作為陽極，精鹽水經過電解槽後形成氯氣及氫氣，氯氣經過冷卻及液化而形成液氯，或是將氯氣與氫氣反應形成鹽酸。而電解後流失之汞會隨著廢水，排放至面積約十三公頃之沉澱池（即現今之海水貯水池），將雜物沉澱後，再循環利用。是海水貯水池實為水銀電解法之循環製程之一，且台碱公司以前開方式處理電解後排放夾帶流失汞之廢水，亦於六十五年十月九日向台灣省水污染防治所核備在案，台灣省水污染防治所均未曾反對台碱公司前開廢水處理方式，或命台碱公司改善。而被告亦曾指示台碱公司應將電解後夾帶流失汞之廢水排放至台碱公司自有之廢水池，亦即當時之沉澱池，現今之海水貯水池，此有被告致台碱公司之公函在卷可稽。足見被告容許台碱公司以廢水池處理夾帶汞之廢水，以代替水泥固形化之設備處理汞污泥。被告現反指稱製程廢水夾帶汞之廢水均通稱為污泥，台碱公司未備有水泥固形化之設備處理汞污泥，顯然違反廢清法之規定。又台碱公司將電解後夾帶流失汞之廢水排放至海水貯水池，既係被告所許可，縱有違誤，亦係被告之疏失，台碱公司並無任何惡意或不法之行為，是台碱公司因信賴被告所採行之廢水處理方式，依行政程序法第八條及司法院釋字第五二五號解釋要旨，應有信賴保護原則之適用。除此，被告主張安順廠之廢水沉積池並非海水貯水池，惟查該資料係安順廠關廠後十八年，由未曾在安順廠工作之人製作，其真實性已有可議。原告為還原安順廠當時經營實況，翻閱安順廠之原始資料，發現安順廠之廢水沉積池面積高達十三公頃，此有台碱公司填載之工廠廢水調查表可按。而工廠廢水調查表屬業務上文書，倘不實登載，尚有偽造文書罪嫌，台碱公司身為國營事業，凡事依法行政，實無甘冒刑事罪嫌之理。乃被告徒以未曾在安順廠工作之人，在安順廠關廠十八年後自行製作之資料，質疑安順廠紀錄廢水處理設備之原始資料，顯屬荒謬。

⑶再者，九十年十一月二十日公布之地下水管制標準，其中汞之管制標準為○．○二毫克／公升，而台碱公司於七十一年間關廠時，斯時根本無任何管制標準，更遑論有超過管制標準可言。況海水貯水池即便以污染最嚴重之區域，其含汞濃度為○．○○二七毫克／公升，猶未超過九十年十一月二十日公布汞之管制標準，足見海水貯水池並無汞污染。至於地下水底泥迄今並無任何管制標準，台碱公司根本無違反法令可言。

⒊原告與台碱公司合併後，台碱公司並未將五氯酚產品移交予原告，參諸五氯酚係屬製成品，台碱公司當時移交清冊檢附之資產負債表，其中製成品總金額為二五、六七三、二六○元，而該資產負債表之說明資料即載明該價值總額為二五、六七三、二六○元之製成品包括液鹼、液氯、鈦黃粉、及原料級二氧化鈦，而未包含五氯酚。足徵被告指稱原告任意堆置五氯酚產品，造成戴奧辛污染，俱非屬實，委無足採。

⒋原告依法無承受台碱公司有關土污法之責任：

⑴按違反行政法上義務者，依法予以處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。為使行為人對其違反義務之行為可能遭受之處罰有所認識，俾負法律上應有之責任，自應以法律有處罰之明文為限，方符合處罰法定主義，行政法院九十三年判字第五十三號判決，可資參照。倘法律已對處罰對象明文規定其範圍，即不得任意擴張其內容，否則即違背罪刑法定主義之原則，亦屬違反憲法保障人民權利之行為，此亦有行政法院九十一年判字第二二五三號判決可稽。又違規行為之行政責任，性質上不得作為繼承（承受）之對象，最高行政法院九十年裁字第一一一一號裁定亦揭著是旨。依公司法第三百十九條準用七十五條規定所稱因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另成立之公司承受，自不包括違規行為之行政責任。經查土污法第二條第十二款已明確定義所謂污染行為人係指從事下列三種行為之人：⒈非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物；⒉仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物；⒊未依法令規定清理污染物。土污法並未規定此等污染行為人之身分與地位，得經由合併之方式而繼受之。由於污染行為人負有土污法所定之防治及損害賠償之責，倘污染行為人未依土污法規定辦理，除有刑事責任外，主管機關尚得對之課處行政罰鍰。因污染行為人涉有刑事及行政責任，此涉及人民之權利之限制及處罰，土污法既未規定污染行為人之身分得依合併關係而由他人繼受之，故該污染行為人必以本身從事土污法第二條第十二款所定之行為，始足當之，而不得妄加擴張污染行為人之認定範圍，否則即與前揭行政法院揭櫫之罪刑法定主義及處罰法定主義相違。至於因合併而成為污染土地之所有權人，充其量僅為污染關係人，此由土污法第二條第十五款規定「污染土地關係人：土地經公告為污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人」觀之甚明。

⑵原告與台碱公司於七十二年合併當時，台碱公司就系爭土地依法未對第三人負有任何義務，原告依法僅得承受台碱公司於七十三年三月二十七日合併當時存在之權利及義務，而不及於合併當時台碱公司尚未存在之任何權利或義務，更遑論既非權利又非義務之「行為」。至於土污法雖於八十九年二月二日制定公布，然斯時台碱公司早已消滅，自不發生原告應否承受台碱公司所生公法上之義務，乃被告徒憑台碱公司與原告合併乙事，遽認原告當然概括承受台碱公司消滅後始發生之公法上義務，亦屬違誤。

⑶按公司法主要在於規範私法上之法律關係，因此公司私法上權利義務關係之繼受，固應依照公司法之規定決之，惟公法上權利義務之繼受，如公法法律未為特別規定，則應按照公法之法理決之，不應逕自適用或類推適用私法法規之規定。我國行政法學者李建良即謂：行政法律關係之態樣，依行政法律關係所規範之對象，可區分為「屬人性的行政法律關係」與「屬物性的行政法律關係」，此種分類之主要實益在於法律關係的繼受問題。行政法律關係的繼受問題，如經法律明文規定者，固無疑問，若法無明文，行政法律關係是否發生繼受之結果，應視法律關係之內容係注重於「人的屬性」抑或「物的屬性」而定。以行政處分所發生之法律關係為例，行政處分的規範內容若係著重於「人的屬性」或有「一身專屬性」者，如相對人之資格或能力，則該行政處分即因相對人之不存在而失其效力，例如駕駛執照因駕駛人死亡而失其效力。反之，行政處分的內容若係以「物的屬性」為規範重點，例如建築物的設備、狀態或位置等，則該行政處分所規範的權利義務，將隨標的物的移轉而生繼受的結果。我國行政法學巨擘廖義男教授亦持相同見解：「公法上之權利義務，係因人而生者，原則上隨其主體而存續，如權利義務之主體死亡者，其原有之公法上權利義務關係，原則上即隨之消滅。例外情形，為公法上權利義務係因物而生者，則可隨物之移轉而移轉於繼承人。．．．公法上金錢給付義務，如係因義務人為違法行為而遭受制裁性質之罰鍰者，由於該罰鍰之目的，乃藉課予該行為人財產上不利益之負擔，使生警惕，以免再犯。因此，罰鍰處分後，義務人為繳納前死亡者，自死亡之事實發生，其遺產即成為繼承人之財產，此時如就該罰鍰可對遺產為強制執行，不僅失其用以違法行為之義務人發生制裁警惕之作用，並且不啻使第三人須為他人之違法行為承擔責任」。準此，公法上權利義務如係因「人」而生者，不得為繼承之標的；其係因「物」而生者，始可隨物之移轉而移轉於繼承人。查台碱公司縱如被告所稱係本件之污染行為人，惟該公司因其污染行為所應負擔之公法上義務，乃因該公司之污染行為而生，顯係因「人」而生，並非因「物」而生之義務。嗣後台碱公司因合併而消滅，其情形猶如自然人之死亡，原告為存續公司，地位如同繼承人，因台碱公司基於其污染行為人之身分所須負擔之公法上義務並非因「物」而生之義務，故該義務已隨同台碱公司之消滅而失其存在，不得責由原告繼受，否則不啻強令原告須為他人之違法行為承擔責任。

⑷又該最高行政法院九十一年判字第一二六一號判決係認租稅債務具有財產性而不具一身專屬性，故應由繼承人繼承，與本件因污染行為而命繳納檢測費用之情形有間。本件台碱公司之責任，係基於污染行為人之身分而生，顯具一身專屬性，而被告命原告繳納之系爭費用，係因違規之污染行為所生之財產上不利益，其性質形同罰鍰。而查關於行政罰鍰，倘非屬違反該行政目的之行為人，即不得依繼受之理論而逕予處罰，此有最高行政法院九十二年判字第一三二二號判決可資遵循。故縱使被告能證明台碱公司為本件之污染行為人，然因原告並非污染行為人，雖嗣後原告合併台碱公司，被告仍不得依繼受之理論，命原告繳納性質形同罰鍰之系爭費用。

⒌被告依土污法第三十八條規定，命原告繳納費用，顯已罹於公法上之請求權消滅時效：

⑴按行政程序法關於公法上之請求權時效應自何時開始起算，如未規定，則應類推適用民法關於時效計算之規定，此有最高行政法院九十二年判字第一六三號判決「公法上請求權之消滅時效，固屬憲法上保留事項，不容行政機關以授權命令逕行規定其期間。惟於公法上請求權在法律未明定時效期間前，亦應許類推適用相關公法或民法關於時效之規定，以填補該請求權無時效規定之漏洞」可資參照。本件系爭土地原為台碱公司供安順廠使用，俟安順廠於七十一年五月關廠後，系爭土地即未為任何使用或開發。足徵安順廠縱有任何污染行為，其行為早於安順廠關閉後即已停止。鑒於被告依土污法對安順廠所生之公法上之請求權，係源自於安順廠之污染行為，安順廠之污染行為性屬侵權行為，而侵權行為消滅時效之起算，依民法第一百九十七條規定，係自侵權行為時起逾十年而消滅。觀諸安順廠於七十一年五月關廠，是安順廠縱有任何污染行為，其時效業於八十一年四月消滅，依民法總則施行法第十八條規定「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效已完成」，此不因法律溯及既往，而使已完成之消滅時效，起死復生，此乃法理當然之解釋，自不待言。是被告迄至九十三年五月十日始行使該請求權命原告支付系爭費用，早已超過十年時效期間，其請求權自已罹於時效消滅。

⑵次按，所謂公法上財產請求權，係指公法上權利義務主體之一方，基於公法規定，得請求他方為金錢給付之權利。查本件被告自承其執行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，先由土污整治基金會代為支應費用後，再由被告依土污法第三十八條規定，命原告繳納該筆款項，足徵系爭行政處分乃被告依據土污法第三十八條所作成。按土污法第三十八條之內容為：「依第十二條、第十三條、第十六條或第十七條第三項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納．．．」。該條文既然係規定所在地主管機關得命污染行為人繳納一定之費用，即屬公法上之財產請求權基礎，被告辯稱系爭行政處分乃公權力之發動，並非公法上財產請求權云云，委無可採。

⑶被告雖援引法務部（九十）年法律字第○二六二九五號等函釋，主張行政程序法施行前已發生之公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關規定者，類推適用民法消滅時效之規定，惟台北高等行政法院九十一年度訴字第二九四○號判決認為行政程序法施行前已發生之公法上請求權仍應適用行政程序法第一百三十一條第一項規定之五年時效期間，台中高等行政法院九十二年度簡字第七○號判決更進而指明法務部前揭函令之見解，法理上有瑕疵，該法院自得不予援用，足見被告援引上開法務部函令主張行政程序法施行前已發生之公法上請求權其時效期間為十五年乙節，並無可採。

⒍被告主張曾針對海水貯水池、鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量進行採樣，固舉「行政院環境保護署環境檢驗所檢測報告」為證，惟查該檢測報告所載之採樣日為九十二年九月二十三日，檢測報告係於同年十一月十九日做成，反觀土污整治基金會早在同年四月九日即代為支付六五二、二二一元，而該筆費用全部是捕捉、銷毀魚體之費用。自被告所提之檢測報告所記載之採樣日期、檢測報告製作日期、及土污整治基金會支付費用之時間觀之，被告根本未對該處之魚體進行任何採樣檢測，即逕予捕捉、銷毀。是被告在無法確定該處之魚體有銷毀必要前，即逕自銷毀，其銷毀行為，即屬違法。乃被告據此違法行為做成原處分，依行政程序法第一百一十一條第一項第七款規定，該行政處分有明顯重大瑕疵，應屬無效。

⒎又被告係以海水貯水池底泥之戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，認定海水貯水池之底泥有戴奧辛污染。惟查所謂土壤係指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質，此觀土污法第二條第一款有關土壤之定義自明。而所謂底泥通常是黏土、泥沙及有機質及各種礦物之混合物，經過長時間物理、化學及生物等作用及水體傳輸而沈積於水體底部所形成。足徵海水貯水池底泥並不符合前開有關土壤之定義，乃被告以海水貯水池底泥之戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，據以認定海水貯水池之底泥有戴奧辛污染，顯然於法無據。日前台南市環保局以環保署未訂定「水域底泥污染基準值」，根本無從判定海水貯水池底泥之戴奧辛含量超過污染管制標準，故無從判定魚體戴奧辛含量超過管制標準，從而收購漁塭欠缺法律依據為由（，拒絕發放該補償金。既然連土污法之地方執行機關「台南市環保局」亦認環保署未訂定「水域底泥污染基準值」，根本無從判定海水貯水池底泥之戴奧辛含量是否超過污染管制標準，且依衛生署公告之食品管制標準，我國針對魚蝦貝類等食品並無戴奧辛管制標準，足徵被告以海水貯水池底泥之戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量超過歐盟有關「食物」之戴奧辛含量管制標準，遽命原告給付上開計畫之費用，顯然違反處罰及罪刑法定主義，應屬無效。

⒏按所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況採取應變必要措施，土污法第十三條定有明文。觀諸該法條制定之初，立法諸公原提案只要是「列管場址」，基於減輕污染危害或避免污染擴大之考量，所在地主管機關即得採取應變必要措施，以資因應。嗣因考量土地所有權人自由使用收益其所有土地，應為法律制定之基本原則，僅於該土地之污染已超過污染管制標準或嚴重危害國民健康及生活環境之虞，主管機關始得介入，以確保國人健康及生態環境之永續經營，故將「列管場址」改為「控制場址或整治場址」。自該法條之立法過程觀之，土污法第十三條之適用，應僅限於已公告之控制或整治場址。本件被告係以海水貯水池之底泥有戴奧辛污染，依土污法第十三條規定，執行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」。然海水貯水池非僅未被公告為地下水控制或整治場址，亦未被公告為土壤控制或整治場址，且我國迄未制定「水域底泥污染基準值」，根本無從判定海水貯水池底泥之戴奧辛含量是否超過污染管制標準，依前揭說明，本件根本不符合土污法第十三條所定被告得採取緊急應變措施之要件，乃被告依土污法第十三條規定執行上開計畫，顯然於法不合。另被告主張土污法第十三條第一項各款應變措施之採取，不限於已公告之控制或整治場址，固舉台北高等行政法院九十二年度訴字第一四三二號行政判決為證，惟查該案例係桃園市政府業已公告士香加油站為土壤及地下水污染控制場址，桃園市政府為避免污染擴大，乃命士香加油站提供飲用水，及通知自來水公司接裝自來水應變措施。因士香加油站為地下水污染行為人，就主管機關接裝自來水工程所支出之費用，依法自應由士香加油站負擔，此乃當然之理。本件安順廠並未被公告為地下水污染場址，乃被告就海水貯水池執行上開計畫，即屬無據。被告引用台北高等行政法院九十二年度訴字第一四三二號行政判決，實與本案情形完全不同，引喻失義。

⒐按土污法之所以將地下水污染整治問題一併納入規範，乃考量如能確認與土壤污染相關之地下水污染，則納入土污法規定中通盤整治。若與土壤污染無關或不明原因之地下水污染，則納入「水污染防治法」處理之，亦即我國係採土污法及「水污染防治法」平行立法方式進行。被告指稱海水貯水池底泥之戴奧辛污染原因係五氯酚場區之廢水排放至海水貯水池所致，此與土壤整治無關，依前開說明，被告命原告給付其執行「中石化安順廠海水貯水池與鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體」計畫，所支出費用，洵屬無據。

⒑有數名污染行為人情況下，被告命台碱公司負全部整治之責，顯然違反行政程序法第六、十條、行政訴訟法第四條及二百零一條規定。

⑴倘被告認定使用汞電解法製造氯及鹼，及台碱公司處理電解廢液之方法，皆為汞污染之主因，因而違反六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十條規定，符合土污法第二條第十二款污染行為人之要件，就系爭土地應負整治之責，觀諸台碱公司此等產製氯及鹼之操作流程，及處理電解廢液之方法，皆係襲用日本統治時期之日本鍾淵曹達株式會社於二十七年在該址設置「鍾淵曹達廠」，及三十四年「中華民國台灣省電化業監理委員會」經營之碱氯工廠，以水銀電解槽製造碱氣，及處理電解廢液之方法，則依前揭被告判定污染行為人之原則，日本鍾淵曹達株式會社及「中華民國台灣省電化業監理委員會」皆應為系爭土地之污染行為人。

⑵環保署於九十四年七月十一日舉行跨部會會議，決議由政府編列十三億元補償金及移除污染相關經費，而該補償金之九成五皆由經濟部負擔。核其補償項目表，包括安順廠區周圍受污染漁塭管制作業、竹筏港溪及鹿耳門溪底泥疏濬、污染土壤移除及健康生活照護等項目，依土污法第三十八條及四十七條規定，此皆屬污染行為人所應賠負之責。自經濟部對環保團體及當地居民指陳經濟部為污染行為人乙節，非僅未為反對之意思主動編列預算，負擔污染行為人賠償責任之行為，足認經濟部之意思實現已有承諾並自認其為污染行為人之事實。再按，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，且行政處分不以書面為必要，此觀行政程序法第九十二條及同法第九十五條規定甚明。經查環保署署長張國龍亦公開嚴正表示：台南安順廠戴奧辛污染是經濟部造成，政府給居民的錢「是賠償不是補償」。揆諸環保署為我國環保主管機關，對台碱安順廠污染行為人之認定，本屬其職權範圍，是環保署署長已對外公開表示經濟部為污染行為人，依前揭行政程序法第九十二條及同法第九十五條規定，此已構成行政處分。足徵經濟部為安順廠之污染行為人，誠屬無疑。此外，我國行政法學者陳慈陽教授亦著專文直指經濟部實為台碱安順廠之污染行為人。台碱公司與原告公司合併後，台灣省環境保護局針對台碱公司安順廠海水貯水池底泥污染問題，曾於七十四年間行文於經濟部，要求經濟部自行編列預算，執行台灣省水污染防治所研提之「台碱安順廠海水貯水池底泥清池計畫」，足徵當時台灣省環境保護局亦認，原告雖與台碱公司合併，但原告公司就台碱公司於合併前之污染行為，依法並無概括承受而負整治之責，而應由命台碱公司為污染行為之經濟部負整治之責。

⑶依照學者陳慈陽之見解，土污法第二條第十二款第二目「容許」非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，其中所謂「容許」係指對於該污染之土地及地下水是否有管理監督之責，如果有管理監督之責，能管理而不管理造成污染之結果，自應加以責難，構成土污法第二條第十二款第二目「容許」非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。被告雖辯稱依廢棄物清理法第七十一條第一項規定，所謂「容許」之概念，限於土地所有人、管理人或使用人，方符合所謂「容許」之概念，故土污法所謂之「容許」，亦應做相同解釋，以為置辯。然查廢棄物清理法第七十一條第一項之規定，難以看出所謂「容許」之概念，限於土地所有人、管理人或使用人，方符合所謂「容許」之概念。被告將土污法之「容許」限縮解釋為「非法棄置於土地所有人、管理人或使用人之土地」，顯係以行為地點解釋行為態樣，未免過於牽強，行政法學者陳慈陽教授曾著專文駁斥被告前揭觀點。陳慈陽教授進一步指出：廢棄物清理法第七十一條第一項規定可導出，該法條之所以課與土地所有人、管理人或使用人清除廢棄物之責任，乃係因為土地所有人、管理人或使用人對於該土地有管理監督之可能（事實上或法律上），卻放任他人非法棄置，所以要加以非難。由此可以得知，對於非法污染行為有管理監督之可能，實為課與行為義務與法律責任之依據，只不過在廢棄物清理法中具體化責任主體為土地所有人、管理人或使用人而已。但不得據此限縮土污法第二條第十二款第二目有關「容許」之解釋。徵諸本件被告依六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第四條規定，為主管機關，依同法第十四及十九條規定，應定期派員檢查台碱公司處理事業廢棄物之情況，但截至七十一年台碱公司安順廠關廠，乃至原告公司接管安順廠土地，被告未曾以台碱公司之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，限期通知台碱公司改善，足見台碱公司之事業廢棄物，並無被告所稱未妥為貯存或清除處理之情形，否則被告焉有未命台碱公司改善之理？倘台碱公司果如被告所稱，確有未依法妥為貯存或清除處理事業廢棄物之情事發生，被告何以未依法對台碱公司作成適當之處分或命台碱公司限期改善，反坐視污染發生，卻於事隔二十餘年，指稱台碱公司所生產之事業廢棄物有未依法妥為貯存或清除處理之情事？倘被告就台碱公司非法棄置事業廢棄物，未依法採取適當之措施，命其改善，依前開說明，被告之舉，自應構成怠於執行職務之違法，符合土污法第二條第十二款第二目「容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」要件，應被認定為污染行為人。此外，海水貯水池之戴奧辛污染原因，果如被告所稱係五氯酚場區之廢水排放至海水貯水池所致，且此項排放措施違反當時法令，然該項排放措施，乃依被告指示所為。如台碱公司前揭行為符合法定污染行為，指示台碱公司從事前揭污染行為之被告，自應同屬污染行為。

⑷查環保署將於本九十四年八月份重新認定污染行為人，被告在尚未確定污染行為人之情況下，遽認台碱公司應就安順廠之土壤污染負全部整治之責，顯屬違誤，應予撤銷。況依上開說明，日本鍾淵曹達株式會社、中華民國台灣省電化業監理委員會、經濟部、被告機關皆為本件污染行為人。在污染行為人為複數之情形下，因土污法並未規定污染行為人須連帶負責，自應由各污染行為人就其各自應分擔之部分負其責任。此外，系爭土地污染範圍遠遠超過其他環境污染案件，已成為國內史上最大宗環境污染案件。整治工作及當地居民之健康照護所需費用高達上百億，屆時土污整治基金恐無力代墊。若未由系爭土地污染之始作俑者「經濟部」或其他污染行為人共同分擔，個別編列預算，以供整治之用，被告推動系爭土地之污染整治工作，勢必因缺乏資金，而被迫擱置，當地居民無疑將是最大之受害者。而被告竟捨足以負擔整治之責之經濟部或其他污染行為人，要求賠負整治費用，反要求毫無資力之原告負擔如此龐大整治費用，被告所為不過逼使原告宣告破產，對整治工作毫無助益，其結果將嚴重延滯安順廠之整治工作及當地居民生活健康照護。是原處分顯屬違法處分，依法應予撤銷。

⑸連帶債務係以法律明文或契約約定者為限，此觀民法第二百七十一條規定自明。土污法並未規定有數名污染行為人時，該等污染行為人應負連帶責任，乃被告主張有數名污染行為人，污染行為人間仍應負連帶責任，洵屬無據。此外，被告完全忽略政府機關與一般民營機關最大不同之處在於，縱令有數名污染行為人應負連帶責任，不得僅就其中一名污染行為人追究全部責任，否則不僅有違禁止差別待遇原則，猶有圖利刑責。被告就此避而不談，顯屬違誤。

⒒被告所提之「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」已載明該計畫目的及執行工作細節，是判定被告命原告支付六五二、二二一元，是否合理且必要，自應依被告所提之支出明細與該計畫所載之執行工作是否有關為斷。則被告請求之項目包括加班費，其發生時間自九十二年四月十五日起至同年十一月二十四日止，加班原因為土壤業務資料整理、中石化安順廠巡查及公文處理等業務督導、中石化污染案件辦理等，無一與執行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」相關，亦不符土污法第十三條第一項及第二項所羅列之情形，參以該等加班原因，皆屬台南市環保局之員工工作職責範圍，而非額外增加之工作，倘因台南市環保局之員工自行安排工作時間不當，卻將原應由政府機關負擔之加班費用，轉嫁由原告負擔，誠屬不公。又被告之通訊費係指郵費、電話費，核與被告所提之發票，其上所載之品名為配送收入不符，足見被告所舉之發票顯非屬實。另被告既於九十二年十一月間委託澤舜工程行辦理「台南市中石化安順廠海水貯水池魚類捕抓及銷毀等相關工作」，所支付之酬金連同一般事務費用及業務租金共計五○八、二三一元（二三七、五○○「酬金」＋一八三、四二一「業務租金」＋五○、○○○「一般事務費用」＝五○八、二三一）。是被告理應要求澤舜工程行完成所有捕抓及銷毀等相關工作，參以被告所提之之計畫書，即載明銷毀工作預計二星期完成，而一般臨時聘僱工每日工資為九○○元，而被告單單給付澤舜工程行酬金二三七、五○○元，即可支付十五名工作人員，十八個工作天之酬金，超過被告原定所需之十五名工作人員，二星期工作時間，乃被告就相同工作，旋即於翌月臨時雇工，從事捕抓及銷毀工作，支出費用二七、○○○元，及支付該等人員有關船隻租費用一八、○○○元，顯無必要。從而被告就相同工作重複發包，浪費公帑，實無責令原告支付之理。再者徵諸被告所提領據，雖載明該等審查委員係於九十二年十二月十二日出席「台南市中石化安順廠土壤污染專案小組」，然「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」早在九十二年三月即已確定，足見「台南市中石化安順廠土壤污染專案小組」審查委員開會，應與「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」無涉，且該等費用之支出亦不屬土污法第十三條第一項及第二項所列應支付之費用，乃被告機關命原告給付審查委員出席費用一○、三一○元及開會用礦泉水九○○元，洵屬無據。

⒓末查，被告雖於本件以九十三年五月十日南市環水字第○九三○三○一二五一○號函（下稱「前函」）命原告繳納六十五萬二千二百二十一元，惟嗣後被告復以九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函（下稱「後函」）依土污法第三十八條規定加計二倍費用，限命原告於九十三年九月三十日前將一、九五六、六六○元繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。被告固辯稱後函係按支出費用加計二倍費用，並未要求原告重複繳納云云，惟查被告亦於答辯狀承認前函及後函命原告繳納之金額總計為一、九五六、六六○元，則被告既然已於後函明確要求原告繳納一、九五六、六六○元，而非繳納二倍費用（一、三○四、四四二元），足見後函已默示撤銷前函所為處分。再者，「行政行為之內容應明確」、「行政處分有重大明顯瑕疵應屬無效」為行政程序法第五條即行政程序法第一百一十一條第七款分別定有明定。被告於後函之中，從頭到尾未曾記載「一百三十萬四千四百四十二元」，豈能認為該函係命原告繳納「一百三十萬四千四百四十二元」？則前函所為之處分（即本件系爭處分）既經被告默示撤銷，依前開說明，前函所為之處分應屬無效，被告自不得再行要求原告繳納本件費用六五二、二二一元。

乙、被告主張之理由：

⒈原告因與台碱公司合併，自應概括承受污染行為人即台碱公司有關土污法之全部權利義務：

⑴按六十九年四月十八日修正公布之公司法第三百十九條準用第七十五條規定，因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。查原告與台碱公司於七十二年四月一日合併，台碱公司因合併而消滅，原告公司為存續公司，故有關合併前台碱公司之權利義務，應由原告概括承受。而土污法雖於八十九年二月二日始制定公布，惟土污法第四十八條明文規定，第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之，台碱公司既為系爭場址之污染行為人，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應溯及既往適用於台碱公司，並由吸收其法人人格之原告概括承受，此點應無疑義。

⑵國家對於違規行為人之罰鍰處分，因具有一身專屬性，依據民法第一千一百四十八條規定，不得由繼承人繼承之；至於被繼承人其他公法上之義務，如具有財產性，仍應由繼承人繼承之，此有最高行政法院九十一年判字第一二六一號行政判決可稽。本件台碱公司依據土污法所應負之責任，並非罰鍰處分，具有財產性而不具有一身專屬性，自應由承受其權利義務之原告承受之。況公司為法人而非自然人，公司法第七十五條並無如民法第一千一百四十八條排除「一身專屬性」之規定，故土污法對於污染行為人之溯及責任，自仍屬原告概括承受之範圍。又原告並非單純受讓系爭土地，而係概括承受污染行為人即台碱公司之全部權利義務。

⑶另原告雖援引行政法學者李建良著作，但對李氏大著則有曲解：

①查該文所謂「行政法律關係之繼受問題」，係指行政法律關係已經發生後，主體或內容如有變更時，即可能發生權利或義務繼受之問題。以行政處分而言，行政處分作出後，如處分相對人死亡，或將處分所牽涉之標的物移轉於他人，該行政處分所生之權利義務即發生是否繼受之問題。就本件而言，除非被告對台碱公司作出行政處分後，台碱公司與原告公司合併，方有行政處分所生之權利義務即發生是否繼受之問題；惟本件被告係直接對原告作出行政處分，並非對台碱公司作出行政處分後，發生主體變更之問題，故本件自無行政處分繼受之問題。

②又該文所謂「人的屬性」或「一身專屬性」，指該種法律關係之成立，係著重該當事人之個人屬性，例如當事人之資格與能力。本件公法上義務之發生，與污染行為人之資格或能力無涉，豈可認為具一身專屬性而不生繼受效果？實則，該文所謂「人的屬性」或「一身專屬性」，係指系爭法律關係繫於當事人某種資格或能力，該文解釋人的屬性為「例如行政處分相對人的資格或能力」，「基於公務員身分、學生或軍人身分所生之法律關係，亦屬之」。由此可知，上述行政法律關係因繫於當事人之某種資格或能力，所以將因自然人死亡而失其效力（因所繫之資格或能力已不存在）。而土污法之所以設定「污染行為人」之概念，其目的正在於課以該當條件之人負起整治遭污染之土壤或地下水責任；易言之，該概念之設定係附屬性質，污染物整治責任之歸屬方為規範核心，此觀本法第十二條、第十三條、第十六條等皆在課以污染行為人對於污染物評估、採取必要措施、擬定與實施整治計畫之責任自明。準此，污染行為人依土污法所負之義務既皆環繞著污染整治之目的，則自非著重於人之屬性，而係強調污染整治之「物之屬性」，故非所謂一身專屬性之公法義務。準此，本件法律關係並不繫於污染行為人某種資格或能力，故非上述之「屬人性的法律關係」，甚為顯然。是以，原告應繼受合併公司原所負之污染整治之義務，當無疑義。

③原告另引廖義男大法官見解，認為制裁性罰鍰不宜使其得對該遺產為強制執行云云，姑不論該文係針對自然人所作之立論，且係針對法律規定之立法檢討，並非對現行法之解釋適用，何況系爭處分根本不是制裁性罰鍰，自亦不得予以曲解適用。經查國家對於違規行為人之罰鍰處分，因具有一身專屬性，依據民法第一千一百四十八條規定，不得由繼承人繼承之；至於被繼承人其他公法上之義務，如具有財產性，仍應由繼承人繼承之，此有最高行政法院九十一年判字第一二六一號行政判決可稽。系爭處分依據土污法第三十八條規定，命原告繳納依土污法第十三條所代為支應之費用，該費用顯然不是制裁性罰鍰，具有財產性而不具有一身專屬性，自得由因公司合併而承受其權利義務之原告承受之。況廖大法官所述係指自然人之權利義務因其死亡而是否由繼承人概括承受之問題，此與法人合併係兩個人格之合併，僅名義上有所變動，其實質上之權利義務應維持不變，兩者顯有重大不同。原告引喻失義，對此顯有誤會。

⑷再依據監察院對經濟部之糾正文記載：「該會雖於同年月二十三日函請台碱公司仍應將該廠海水貯存池底泥清除計畫列冊移交中石化公司繼續辦理，並於七十四年十月一日函請中石化公司編列預算儘速清除該廠海水貯存池內含高汞量底泥，惟自斯時迄八十二年之八年期間均未復見該部有主動督促該公司之作為；而中石化公司得知該廠遭五氯酚鈉污染，乃分別於七十七年三月、七十九年一月、八十年十二月間委託私立中原大學、國達工程股份有限公司進行廠址土壤及地下水污染之調查及五氯酚鈉污染處理方法之研究。八十二年九月間環保署有鑑於該廠污染嚴重，曾函請經濟部督促中石化公司進行污染之調查及改善事宜，嗣經經濟部責成該公司於同年十月間函復環保署略以．．．囿於土壤復育技術未成熟，且尚未對該區域污染情形詳加調查，致污染量無從評估，加以地質、水文、地下水位、流向等諸多複雜及不確定因素，故有關該廠污染之改善，擬在蒐集相關資料後，再依階段執行，惟迄該公司八十三年六月二十日正式移轉民營時，始終未能擬定完整之污染處理方案；迨本院調查前，亦未見經濟部就該廠污染處理有何具體改善相關作為」，足見原告與台碱公司合併後，對於該場址污染之嚴重性，早已知悉甚詳，卻仍任意棄置污染物且未為任何清理。至有關廢棄物之清除處理方法，環保署亦已於七十八年發布「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，供作遵循之依據，該標準已就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細之規範。原告對於場址內既存之污染物，任意棄置，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反當時廢棄物清理法第十三條、第十五條及現行廢棄物清理法第二十八條、第三十六條，並已違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合土污法第二條第十二款第一目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第三目「未依法令規定清理污染物」之規定，故原告確為該場址之污染行為人無訛。

⒉有關原告主張本件有數名污染行為人云云，經查：

⑴查土污法第二十五條第二項規定，污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第十二條第一項、第十三條及第十六條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。依此規定，既未限制僅由單一之污染行為人與單一之污染土地關係人負連帶責任，則全部污染行為人與全部污染土地關係人應負連帶責任，亦即數名污染土地關係人與數名污染行為人亦應負連帶責任，且數名污染行為人間亦應負連帶責任，此乃法條文義及論理解釋之必然；否則污染土地關係人須與污染行為人負連帶責任，污染行為人間卻無須負連帶責任，此將使污染土地關係人之責任重於污染行為人，顯與污染者付費之立法精神有違。準此，不論是否有其他法人造成系爭場址之污染，原告既然是系爭場址之污染行為人，被告依據土污法第三十八條規定，命原告支付本件款項，依法即無違誤之處。

⑵本件系爭場址之戴奧辛污染，係因台碱公司生產五氯酚產品，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而任意堆置，因露天堆儲導致土壤及地下水污染，並產生戴奧辛。而日本鐘淵曹達株式會社及中華民國台灣省電化業監理委員會並未生產五氯酚產品，更無將五氯酚產品任意堆置造成污染之情事。至於汞污染，依據原告自行調查提送之報告明白記載「民國七十一年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」，足見汞污染係於原告安順廠操作期間將廢水及廢污泥排入所造成，至於日本鐘淵曹達株式會社及中華民國台灣省電化業監理委員會究竟如何處理廢水及廢污泥，未見原告舉證說明；且本件被告指稱原告違反之法令係六十二年至六十四年間所施行之農藥工廠設廠標準、廢棄物清理法、廢棄物清理法台灣省施行細則等法規，根本不適用於日本鐘淵曹達株式會社及中華民國台灣省電化業監理委員會。

⑶有關經濟部、農委會、衛生署及環保署等於九十四年七月跨部會會議中所通過之約十三億元補償金，計有魚塭禁養區水產品收購及補償金發放、居民生活照顧補助津貼、受害及死亡補助、健康照顧計畫、受污染魚塭土堤及宿舍區污染土壤移除之緊急應變措施、師生營養午餐補助等事項，其中除「受污染魚塭土堤及宿舍區污染土壤移除之緊急應變措施」乙項，係屬於土污法第十三條之應變必要措施，其經費由土污基金支應，將來亦會由被告依土污法第三十八條規定向原告求償外，其他各項目經費之支應，概與土污法或土污基金無關。經濟部承諾補助之「居民生活照顧補助津貼、受害及死亡補助、健康照顧計畫」，原本應由受害民眾依循民法或公害糾紛處理法，提出民事訴訟或申請調處及裁決，請求加害人賠償其損害，該筆經費之支付與土污法或土污基金並無關係，然經濟部承諾基於人道關懷立場，配合籌措本項生活照顧之經費約十億七千餘萬元，環保署及被告自亦樂觀其成。原告持該筆與土污法及土污基金毫無關係之經濟部補償經費，推論經濟部自承其為污染行為人，顯有誤解。

⑷至有關原告指稱環保署署長表示「台南市中石化安順廠戴奧辛污染是經濟部造成的，政府給居民的錢是賠償不是補償」等語，已構成對外表示污染行為人為經濟部之行政處分云云，查上開環保署署長所提及之經費，係指前述經濟部承諾配合籌措之生活照顧經費約十億七千餘萬元，該部分經費與土污法及土污基金毫無關係，究竟係屬補償或賠償，應由經濟部本於權責認定，非屬環保署業務權責所能認定，環保署長對此所發表之言論，根本不具行政處分之形式與要件；且本件被告是台南市政府而非環保署，故其於審判外之陳述，自無拘束被告之效力，亦不生任何訴訟法上之效力。

⑸另改制前行政法院八十五年判字第二○七七號判決，係以「經濟部工業局大發工業區管理中心」違反當時水污染防治法第七條規定，依同法第三十八條規定處以六萬元罰鍰。經查上開判決當時適用之水污染防治法第七條第一項、第三十八條規定。準此，上開法條之處罰對象為「事業」或「污水下水道系統」，而「經濟部工業局大發工業區管理中心」為大發工業區○○道機構，業別即屬「污水下水道系統」，其雨水下水道排入大水溝前處排放廢水，既有未符合放流水標準所定限值之情事，高雄縣政府依據上開水污染防治法第七條及第三十八條規定對「經濟部工業局大發工業區管理中心」處以罰鍰，此乃上開條文所明定，於法有據。本案與該案例之情形完全不同，自無法比附援引。

⑹本件縱如原告所稱，經濟部對台碱公司負有監督之責，明知台碱公司隨意排放廢水及棄置有害事業廢棄物，竟未善盡監督之責，加以制止，惟真正為實際污染行為之人仍為台碱公司及原告，縱使經濟部怠忽主管機關之職責雖應負行政監督管理不週之責任，甚或縱設對於經濟部亦可科以污染行為人之責任，仍無解於原告自身之污染行為人責任。且縱使當時係經濟部下令指示原告與台碱公司合併，原告亦不足以卸責。蓋此猶如控制公司命令其兩家從屬公司合併，合併後存續之公司本應依公司法規定承受消滅公司之權利義務，該合併後存續公司自不得以其係受控制公司指示合併為由，藉以卸責。就環保主管機關之立場而言，亦不得僅因經濟部對台碱公司負有監督責任之理由，即不對原告課以土污法之責任。

⑺又原告指稱被告怠於執行職務，符合土污法第二條第十二款第二目之容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，亦為污染行為人云云。經查土污法中並未對「仲介或容許」予以定義，當時環保署制定土污法時，係審酌國內之情形，有部分農田地主不僅同意讓砂石業者採砂，更同意採砂之後回填不明廢棄物，環保署認為提供土地容許排放污染物以及仲介排放污染行為者，同樣應視為土壤污染行為人。另參酌廢棄物清理法第七十一條規定，所謂容許，應係指有權管理其土地之土地所有人、管理人或使用人，容許他人非法棄置污染物。被告既非土地管理人，如何成立「容許」之可能？

⑻再查，原證二十八之剪報資料，係記載如當時中油公司釋出中石化股票時，未於公開說明書中列出安順廠污染情事，「中石化股東」因安順廠後續污染防治工作所發生之損害，中油必須與中石化公司負連帶責任。環保署或被告並無重新認定污染行為人之事實存在，原告任意斷章取義，其所述顯無理由。

⒊本件被告依據控制場址或整治場址實際狀況，對海水貯水池池中魚體採取應變必要措施，並無違背土污法第十三條規定，於法有據：

⑴查土污法第十三條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施，細觀該條第一項各款應變必要措施內容，並未將應變措施之採取限於已公告之控制或整治場址之內，例如第一款「命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工」，如污染行為人排放之廢水污染土壤及地下水，受污染之區域公告為污染控制或整治場址，然主管機關仍得命非在污染控制或整治場址內之污染行為人停工；第二款規定「必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源」，故縱使非屬地下水範圍之水源，亦在主管機關管制範圍內；第三款規定「提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水」，參酌台北高等行政法院九十二年度訴字第一四三二號行政訴訟判決，士香加油站股份有限公司經營之加油站漏油污染飲用水，桃園縣政府公告士香加油站股份有限公司之加油站為土壤及地下水污染控制場址，同時依據土污法第十三條規定，命士香加油站股份有限公司提供飲用水，及通知自來水公司為非屬污染控制場址或整址場址內之大溪鎮瑞興里栗子園十六鄰等八戶接裝自來水，桃園縣政府依土污法第三十八條規定請求士香加油站股份有限公司繳納前開接裝自來水之工程費一、二三八、四七五元之處分，雖經士香加油站股份有限公司提起訴願及行政訴訟，仍經台北高等行政法院駁回其訴，足證主管機關採取必要措施之範圍並不限於污染控制或整治場址範圍之內；第五款規定「對於農漁產品進行檢測，必要時，進行管制或銷毀」，如依原告主張，須限於已公告為土壤或地下水污染控制或整治場址之內，方得採取緊急應變必要措施，則主管機關將如何對存在於水中之魚產品採取必要應變措施？綜上所述可知，本條所稱「主管機關應視控制場址或整治場址實際狀況」，應係指為減輕因控制場址或整治場址之污染所造成之危害擴大，主管機關皆得依據本條規定，對污染影響所及之相關處所採取相關應變必要措施，其範圍並不限於污染控制或整治場址之內。

⑵本件海水貯水池固非地下水污染控制場址或整治場址，惟因受安順廠整治場址之污染影響，導致海水貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體。而戴奧辛可透過食物鏈持續累積，又被稱為「世紀之毒」，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，被告自應依土污法第十三條第一項第八款規定對海水貯水池中之魚體採取應變必要措施。被告依此進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，一方面針對海水貯水池、鹿耳門溪出海口及鄰近魚塭魚體戴奧辛含量作一普遍性調查，釐清上述地點魚體是否持續受戴奧辛污染，同時為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，進而將捕抓之魚體予以銷毀。被告之行為，與土污法第十三條規定相符，於法有據。

⑶又被告是否應對海水貯水池池中魚體採取應變必要措施，應依海水貯水池池中之魚體是否有危害人體作為判斷基準，如有，不論海水貯水池本身是否為地下水污染控制場址或整治場址，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，皆應將魚體予以銷毀。原告所述顯然忽略本件應變必要措施係依「海水貯水池池中之魚體是否有危害人體」作為判斷基準，並不因海水貯水池本身非地下水污染控制場址或整治場址，被告即不得對池中魚體採取應變必要措施；況且本件被告係對海水貯水池中之魚體採取應變必要措施，並非命原告對海水貯水池之污染予以整治，原告所述，顯然混淆應變必要措施及整治責任，實不足採。

⑷查被告於採取本件應變必要措施前，即先請求土污整治基金代為支應相關費用，土污整治基金乃於九十二年四月九日先代為支應九四七、四○○元，被告執行完成本計畫後，經核算共支出六五二、二二一元，被告再以支票將賸餘款二九五、一七九元檢還予土污整治基金會；亦即本件係先由土污整治基金撥付費用予被告後，被告開始進行相關應變措施。原告不明瞭上開過程，逕以「土污整治基金早於同年四月九日即代為支付費用」為理由，推論被告未對魚體進行採樣檢測即捕捉銷毀云云，其認知顯與事實不合，其依此主張被告所為之銷毀行為違法云云，亦不足採。

⒋至原告指稱「日前台南市環保局以環保署未訂定水域底泥污染基準值，根本無從判斷海水貯水池底泥之戴奧辛含量超過管制標準，故無從判定魚體戴奧辛含量超過管制標準，從而收購魚塭欠缺法律依據為由，拒絕發放補償金」云云，並援引原證十九之剪報資料作為依據，以下就原告所提出之剪報資料上所載之魚塭收購補償爭議，說明如下：

⑴被告是否有依土污法第十三條採取應變措施之必要，應視個別具體狀況判斷之，如有污染危害及擴大之可能性，為減輕污染危害或避免污染擴大，被告即有採取應變措施之必要。姑不論被告是否有對安順廠外圍魚塭採取應變必要措施，此乃另案問題，與本案無涉。

⑵有關魚塭收購補償乙事，依據環保署委請財團法人工業技術研究院進行之「台南市中石化安順廠污染整治場址調查及整治計畫工作建議計畫」調查結果，原告安順廠污染場址周圍一百公尺內之魚塭底泥，其汞污染部分高於暫定基準值1mg/kg之魚塭面積約五．五八公頃，戴奧辛污染高於暫定基準值32ng-I-TEQ/kg之面積約六．八五公頃，且附近魚塭長期以來皆是導引竹筏港溪及鹿耳門溪之溪水使用，而竹筏港溪底泥之汞及戴奧辛濃度均超過暫定基準值，鹿耳門溪之戴奧辛濃度亦超過暫定基準值，故附近魚塭所養殖之水產品，顯有受污染之虞。此與海水貯水池池中魚體顯然已受有污染之情況，明顯不同。後在環保署於九十四年七月十一日邀集中央相關部會召開「台南市中石化安順廠整治場址專案小組第二次會議」中，主管機關行政院農委會考量如再對魚塭魚體進行採樣檢測，恐緩不濟急，為避免受有汞污染及戴奧辛污染之水產品流入市場，被民眾食用造成身體危害，乃同意提供被告經費，收購安順廠周圍面積約二十七公頃所養殖之水產品，並提供魚塭禁養五年之補助。是以，原證十九剪報資料所載之魚塭收購及禁養補償，係行政院農委會基於其權責所擬採取之行政措施，並非環保機關權責，更非是被告依據土污法第十三條所為，亦即此項收購補償與土污法毫無關係。原告提出之原證十九剪報資料上亦記載「環保署也認為，收購魚塭依據，與訂不訂底泥標準沒有關係」。至於剪報資料上所記載之被告與環保署中對魚塭收購補償之歧見，此乃因雙方彼此認知不同所產生之爭議，被告已於九十四年八月初即開始辦理補償金之發放；況魚塭收購補償與海水貯水池魚體之應變必要措施毫無關係，原告以此指稱被告違反處罰及罪刑法定主義云云，顯無理由。

⒌查台碱公司於五十四年七月一日成立後，即從事五氯酚、五氯酚鈉之製造，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而任意堆置，因露天堆儲導致土壤及地下水污染，此有原告公司歷年來自行調查提送之歷次報告可稽。依上開調查報告之調查結果，均已證實廠區土壤及地下水確實受五氯酚污染，而戴奧辛則為五氯酚生產過程中常見之副產品，其中所產生之戴奧辛主要為八氯戴奧辛（OCDD）。歷年來安順廠區及附近地區所檢測之樣品，其戴奧辛之十七種同源物中也以八氯戴奧辛OCDD之濃度最高。戴奧辛可透過食物鏈持續累積，又被稱為「世紀之毒」。依據上開原告公司自行調查提送之報告，廠南區原五氯酚工廠區附近之戴奧辛濃度為 0.3~183ng-I-TEQ/g，廠南區東側為4.8~12.4ng-I-TEQ/g，廠北區為0.3~4.7 ng-I- TEQ/g，海水貯水池底泥則為 1.4及6.2ng-I-TEQ/g，上開報告並明白記載調查結果為「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高，由前述之戴奧辛特性比較及五氯酚濃度比較，應可推論戴奧辛之來源為過去五氯酚之製造程序」、「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高」；且在該污染場址及附近，只有台碱公司有生產五氯酚之紀錄，是以，本污染場址污染物戴奧辛顯係由台碱公司五氯酚生產過程中所產生，此點實無疑義。另有關汞污染部分，經查台碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，此點原告亦不否認，而利用此方法，汞易於生產、運送、貯存過程中耗損或洩漏。依據原告歷年來自行調查提送之歷次報告明白記載「原安順廠另亦採用汞電及電解法生產苛性鈉及氯氣，於經營中亦有汞耗損，而於廠區原電解工廠土壤及鄰近海水貯水池底泥均有污染之可能」、「民國七十一年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」、「該廠曾以汞電及電解法製造苛性鈉及氯氣，汞在製造過程中流失」、「廠北區MW-2及mw- 4S會檢測出汞可能是由於這兩口井皆位於汞污染土壤較嚴重之電解工場，由於相分配（PhasePartition）之因素，因此造成地下水之濃度也隨之增加」、「當初安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池（即WP-1），再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中」。依據上開檢測報告記載，汞污染範圍主要在安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，足見汞污染確實係當時台碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成。

⒍台碱公司確為該場址之污染行為人無訛，茲詳述如下：

⑴按六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條規定：「事業廢棄物應妥為儲存，其運轉工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第十八條規定：「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」第二十條規定：「事業廢棄物處理設備依左列規定：污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。．．．其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。」本件安順廠場址，在多次現場勘驗過程及污染物挖掘過程中，並未發現有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見台碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依上開廢棄物清理法及該法台灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝，關廠後剩餘之五氯酚產品甚至露天堆儲導致土壤及地下水污染；且依據上開原告歷年來自行調查提送之報告，原告亦自承其關廠後剩餘之五氯酚產品因露天堆儲導致土壤及地下水污染，而安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池，再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中。台碱公司已違反上開廢棄物清理法第十三條及該法台灣省施行細則第十八條、第二十條等規定甚明。

⑵次按，六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十二條第一項規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除、處理機構負責清除處理之。」第十九條規定：「生產事業機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，致妨害衛生或安全者，處五百元以上三千元以下罰鍰。」前台灣省政府曾於七十一年二月三日函請經濟部轉請國營會於同年三月六日依台灣省水污染防治所研擬之「台碱安順廠海水貯存池底泥清除計畫書」督促台碱公司迅即處理，該公司於同年四月七日函復該會略以：該公司已奉令裁撤，該廠亦將關閉，所囑實無法辦理，請該會另設法處理。足見台碱公司於七十一年間即知海水貯水池受有汞污染，卻未依上開規定自行或委託民營廢棄物清除處理機構清除處理之，顯已違反當時之廢棄物清理法第十二條第一項規定。

⑶再按六十二年公布之農藥工廠設廠標準第二條第一項第一款規定：「對廢水、廢物、有毒容器及有毒氣體、塵粒等，應有適當之處理設備（如局部排氣或負壓操作、地面沖洗、有毒氣體洗滌或吸收塔、廢水處理槽池、有毒廢物專用儲存箱等）」。台碱公司安順廠於五十五年間即申請農藥生產登記許可，商品名為「盼他豐」，六十年至六十五年間經廠內工人陸續反應作業環境惡劣，並有多人罹患皮膚病，卻未見妥擬改善方案。台碱公司既為農藥工廠，則應對廢物有適當之處理設備，例如有毒廢物專用儲存箱。惟如上所述，在安順廠場址內並未發現有任何裝置廢物之設施或容器。台碱公司將五氯酚產品任意堆置，並未設置回收或儲存設備，實已違反上開農藥工廠設廠標準第二條第一項第一款之規定。

⑷至有關原告指稱五氯酚並非廢棄物，而係台碱公司生產之產品云云，惟查縱使原是事業之產品，只要廢棄不用，即成為廢棄物，否則任何物品皆可主張是產品，而非廢棄物，此點殆無疑義。

⒎另原告主張安順廠電解後流失之汞會隨著廢水排放至沉澱池即海水貯水池，被告亦曾指示台碱公司應將電解後夾帶流失汞之廢水排放至廢水池云云，惟查：

⑴安順廠之廢水沉積池並非海水貯水池，依據原告自行提出之「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」記載：「當初安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池（即WP-1），再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中」，另依據原告自行提出之「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」所附之圖表「2.1-2，廠地現狀與過去設施位置圖」、「4.4.-1，汞污染區取樣點位置圖」、「4.5-1，海水貯水池底泥及表面水取樣位置」，其上亦可明白看出廢水沉積池與海水貯水池並非同一處所；且當時台鹽公司亦抽取海水貯水池之水製鹽，居民並常至海水貯水池捕撈水產品，如海水貯水池即為廢水沉積池，台鹽公司焉有可能抽取廢水沉積池之水製鹽？居民又焉有可能捕撈廢水池中之水產品？如此顯不合理。至原告所提出之原證二十二其上固記載「廢水沉澱池面積約十三公頃」，其記載顯有錯誤，況此為原告自行提出之書面資料，並無形式上或實質上之證據力；而有關原證二十三被告之公文，被告明白指示台碱公司應將電解後夾帶流失汞之廢水排放至廢水池，並未指示將之排放至海水貯水池。原告指稱「台碱公司因信賴被告所採行之廢水處理方式，應有信賴保護原則之適用」云云，其所述顯與事實不合，其主張自不足採。

⑵汞是毒性極強的重金屬污染物，汞之代謝物甲基汞對生物毒性極高，有機體無法迅速將之排除，而產生生物累積性。其中毒以神經系統症狀為主，可能出現四肢末梢或口唇周圍麻木，視野缺損及其他非特異性症狀，如失眠、頭痛等，嚴重者將導致小腦功能失調及痴呆等。一九五○年代，日本水俁地區之鹼氯工廠將含汞之廢水排放至海灣中，被海中生物食入後累積於體內，再被人類所食用而造成上千人中毒，此乃著名之水俁病事件。由於汞是極易被土壤所吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，因其危害性相當高，故需特別處理不得任意棄置。而汞污泥之處理有二種方式，一為添加固化劑予以固化，再以水泥攪拌已達安定之作用，另一為熱處理法，將含汞污泥加熱翻攪，再利用冷凝器將之冷凝為液體汞金屬。準此，六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十條乃規定以作為汞污泥之處理規範。

⑶依據七十年台灣省水污染防治所之調查，台碱公司安順廠自三十五年開始使用汞製造氯及鹼，當年台碱公司安順廠年使用汞量為二．四公噸，台碱公司卻未備有水泥固型化之設備處理汞污泥。依據原告自行調查提送之報告亦明白記載「原安順廠另亦採用汞電及電解法生產苛性鈉及氯氣，於經營中亦有汞耗損，而於廠區原電解工廠土壤及鄰近海水貯水池底泥均有污染之可能」、「民國七十一年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」、「早期安順廠操作時所用的水池目前仍然存在，且池底尚有底泥，．．．表6.2- 5為上述樣品之分析結果，顯示污染情形相當嚴重．．．」。上開報告足證台碱公司未依六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十條規定，備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，造成海水貯水池之底泥亦受到污染。縱使當時主管機關未定有汞之管制標準，惟台碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第二十條規定。原告竟辯稱「當時並無汞的管制標準」、「地下水底泥迄今並無任何管制標準」云云，其所述顯然強詞奪理，不足採信。

⒏被告為執行本件應變必要措施，計支出六五二、二二一元，所有費用之支出與本措施之執行皆有必要性及因果關係，並無不當之處：

⑴原告指稱被告支出之費用項目未包含檢驗費用云云，此乃因該次檢驗係由環保署環境檢驗所為之，被告僅進行採樣，環保署環境檢驗所既未向被告收取檢驗費用，被告自無依土污法第三十八條請求原告支付之必要。原告就此所述，顯有誤會。

⑵另被告為執行本措施，自須以相當之人力物力因應，所列人事費、業務費、出席費、郵電費、油料費、辦公事務費、沖洗照片費用、會議等之誤餐費等，均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依整治法第十三條第三項規定核可代為支應。上開費用之支出與本計畫之執行顯有必要性及因果關係，且所有費用之支出皆有憑據可稽。

⑶又原告於九十三年十二月十四日提出本件行政訴訟後至九十四年七月六日準備程序終結前，於訴訟期間僅就「費用明細並無採樣及檢驗費費用之支出，大多屬捕捉及銷毀魚類之費用」、「執行業務費用記載與派駐安順廠人員之紀錄不符」、「出席費、郵電費、油料費、辦公事務費、沖洗照片費用、會議等之誤餐費之必要性及因果關係」等問題加以爭執，並未要求被告提出系爭費用支出之發票及收據。依據行政訴訟法第一百三十二條準用民事訴訟法第二百七十六條，未於準備程序中主張之事項，於準備程序後行言詞辯論時，不得主張之。現原告於準備程序終結後，遲至九十四年八月十一日方以行政訴訟準備三狀表示被告未提出系爭費用支出之發票及收據，主張被告所為之行政處分於法無據，原告顯已違反上開規定，自應認原告對於系爭費用支出之發票及收據不予爭執，亦不得再為爭執。

⒐有關原告主張被告依土污法第三十八條規定，命原告繳納費用，顯已罹於公法上之請求權消滅時效云云，經查：

⑴「按行政程序法第一百三十一條第一項規定：『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。』惟行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較五年為長者，仍依其期間），本部於九十年三月二十二日以（九○）法令字第○○八六一七號令釋示在案，並有司法院釋字第四七四號解釋，可資參照。合先敘明。次按行政程序法第一百三十一條第一項規定之適用，係以已發生公法上請求權為前題要件。所謂『公法上請求權』，指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利。而此所謂『特定給付』，包括金錢或物之交付、行為（作為、不作為或忍受；亦含作成行政處分在內）。」法務部九十三年四月五日法律字第○九三○○一三二二八號函釋可資參照。依上述法務部見解，原則上僅公法上財產請求權始適用消滅時效之規定，至於行政機關得行使公權力作成行政處分而為命令或禁止之權限，法律規定有得行使之期間而不依限行使者，自不得再行使，法律縱無得行使之規定，屬權利失效之問題，而無行政程序法第一百三十一條請求權消滅時效之適用。

⑵本件被告為避免污染擴大，依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金會依同條第三項規定代為支應費用六五二、二二一元。被告依同法第三十八條後段規定，對原告所為命繳納按上開費用之行政處分，此乃公權力之發動，並非公法上財產請求權，依上開法務部及學者見解，並無消滅時效之適用。

⑶退步言之，縱使本件被告對原告所為之行政處分有行政程序法第一百三十一條第一項消滅時效之適用，且時效期間為五年，然時效起算點，因相關法規並無規定，故應類推適用民法第一百二十八條之規定，自請求權或公權力行使權限可得行使時起算，故本件之請求權時效，應自被告依土污法第十三條、第三十八條支付相關費用後起算，而非如原告所稱自污染行為起算。查土污法於八十九年二月二日制定公布，被告並於九十二年十二月間執行完成本項「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，故本件縱使有行政程序法第一百三十一條第一項消滅時效之適用，亦應自九十二年十二月起算。

⑷原告稱安順廠之污染行為性質屬侵權行為，侵權行為消滅時效應自侵權行為時起逾十年而消滅云云，然查本件被告依土污法第三十八條命原告繳納費用，其性質顯非侵權行為；至有關原告對第三人是否應負侵權行為責任，此乃原告與第三人間之關係，與本件無涉。

⒑被告前於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶；因原告未依限繳納，被告乃於九十三年八月三十一日以南市環水字第○九三○三○二三七四○號函，依據土污法第三十八條後段規定，按支出費用六五二、二二一元加計二倍費用，連同原應繳納費用合計一、九五六、六六○元，命原告一併繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。被告已於上開函文中明白記載，係按支出費用加計二倍費用，同時要求原告連同原應繳納費用一併繳納，合計總額為一、九五六、六六○元。該函文處分內容明確，並未要求原告重複繳納，自無原告所稱命重複繳納之違法，更無予以撤銷之必要。縱使認為九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函有命原告重複繳納費用之違法，此為後處分是否應予以更正之問題，並不影響本件原處分即九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函之效力，被告更無以後函默示撤銷前函處分之意思。

⒒綜上，被告所為行政處分既無違法不當，原告之訴顯無理由，應予駁回，以符法制。

理由

一、按「本法專用名詞定義如下：．．．污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈡仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。㈢未依法令規定清理污染物。」、「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後七日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」、「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。．．．移除或清理污染物。其他應變必要措施。所在地主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」、「依第十二條、第十三條、第十六條或第十七條第三項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計二倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」分別為土污法第二條、第十一條第一項、第二項、第十三條及第三十八條所明定。

二、經查，原告公司安順廠土地，前經被告所屬環保局於九十年間現場進行污染調查，發現土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，研判安順廠全廠區土壤均遭受污染，被告乃依土污法第十一條第二項前段規定，於九十一年四月十一日以南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告，將該廠區公告為污染控制場址；復於九十二年十二月一日以南市環水字第○九二○四○二三六六一號修正公告，將安順廠及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞。嗣被告再依土污法第十一條第二項及初評辦法第二條規定對上揭場址進行初步評估，並將初步評估結果報請環保署審核，經環保署於九十三年三月十九日以環署土字第○九三○○二○二五七號公告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址。而被告鑒於前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土污整治基金依同條第三項規定代為支應費用六五二、二二一元。其後，被告旋依土污法第三十八條規定限期命原告繳納該筆款項，並於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。惟原告屆期未繳納，被告乃再依土污法第三十八條規定加計二倍費用，連同上開應繳納費用合計一、九五六、六六○元，於九十三年八月三十一日以南市環水字第○九三○三○二三七四○號函命原告於九十三年九月三十日以前繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶等情，業經兩造陳述明確，並有經濟部國營事業委員會九十二年十二月二十五日經國工字第○九二○○二一四五八○號函、中國石油化學工業開發股份有限公司、台灣碱業股份有限公司合併契約書、被告九十一年四月十一日南市環水字第○九一○四○○七六六○號公告、九十二年十二月一日南市環水字第○九二○四○二三六六一號公告、九十三年三月十九日環署土字第○九三○○二○二五七號公告、九十三年四月十六日南市環水字第○九三○四○○六一八○號函及九十三年五月十日南市環水字第○九三○三○一二五一○號函、九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函、土壤及地下水污染評分表、控制場址初步評估表附於原處分卷可稽，自堪信為真實。

三、本件兩造所爭執者，無非為㈠、台碱公司是否為系爭場址之污染行為人？㈡、台碱公司與原告合併後，原告有無承受台碱公司有關污染系爭場址之責任？是否亦成為系爭場址之污染行為人﹖㈢、被告依土污法第十三條規定，執行整治計畫，是否合法﹖㈣、被告為執行其應變必要措施，計支出六五

二、二二一元，是否皆屬必要之費用﹖㈤被告依土污法第三十八條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖及㈥、原處分有無命原告重複繳納六五二、二二一元之違法﹖茲分別說明如下：

㈠、台碱公司是否為系爭場址之污染行為人？

⒈查台碱公司安順廠於五十四年七月一日成立後，即從事五氯酚、五氯酚鈉之製作，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，導致其露天堆儲五氯酚等產品滲入土壤，並造成土壤及地下水污染。又戴奧辛則為五氯酚生產過程中常見之副產品，其中所產生之戴奧辛主要為八氯戴奧辛（OCDD）。而戴奧辛可透過食物鏈持續累積，又被稱為「世紀之毒」。歷年來安順廠區及附近地區所檢測之樣品，其戴奧辛之十七種同源物中也以八氯戴奧辛OCDD之濃度最高。土污法通過後，環境品質文教基金會即向環保單位提出檢舉，經環保署環境檢驗所於九十年至九十二年期間多次進行採樣分析，其檢測結果顯示二等九號道路（原徵收自安順廠區土地）、二等九號道路東側草叢區及安順廠區南方單一植被區均受到戴奧辛嚴重污染，最高值達970,000ng-TEQ/kg，而我國土壤污染管制標準為1,000n g-TEQ/kg，此有被告提出環保署環境檢驗所九十一年十一月十九日採樣分析結果附卷可稽。此外，海水貯水池池水戴奧辛濃度也高達83.5pg-TEQ/L，是日本水質環境基準1pg-TEQ/L（年平均）之八十三倍，亦有被告所屬環保局九十二年二月二十二日採樣送環檢所分析結果附卷可參。另依據原告歷年來自行調查提送之歷次報告，均證實安順廠區土壤及地下水確實受五氯酚污染，其中廠南區原五氯酚工廠區附近之戴奧辛濃度為0.3~183ng -I-TEQ/g，廠南區東側為4.8~12.4ng-I-TEQ/g，廠北區為0.3~4.7 ng-I- TEQ/g，海水貯水池底泥則為1.4及6.2ng -I-TEQ/g，上開報告並明白記載調查結果為「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高，由前述之戴奧辛特性比較及五氯酚濃度比較，應可推論戴奧辛之來源為過去五氯酚之製造程序」、「五氯酚濃度較高者，戴奧辛之濃度亦會較高」等語。又成大環研中心於八十九年九月十三日提報戴奧辛調查監督計畫，送至台南市環境保護局審查，並由台南市環境保護局與其共同負責監督，彙整多次調查結果顯示，戴奧辛污染區域明顯以安順廠內南區之原五氯酚生產區最嚴重，且其鄰近地帶如北區鹼氯工廠、二等九號道路、單一植被區、海水蓄水池，亦遭受到不同程度的戴奧辛污染（原告九十年三月十五日製作之台南市安順廠區戴奧辛污染調查報告參照）。此外，在該污染場址及附近，只有台碱公司有生產五氯酚之紀錄，是以，系爭污染場址污染物戴奧辛顯係由台碱公司五氯酚生產過程中所產生，且因台碱公司對其生產之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，致其滲入土壤，並造成土壤及地下水污染，要無疑義。

⒉至有關汞污染部分，經查台碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，此為原告所不否認。惟利用上開電解法，易使汞於生產、運送、貯存過程中耗損或洩漏。茲依據七十年台灣省水污染防治所之調查，台碱公司安順廠自三十五年開始使用汞電解法製造氯及鹼，當年台碱公司安順廠年使用汞量為二．四公噸。而依據檢測資料，汞污染範圍主要在安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，足見汞污染乃當時台碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成，此亦有原告提出之台灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量及殘餘量調查報告及原告八十七年五月三十日製作之台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告可參。另依據原告歷年來自行調查提送之報告亦明白記載「民國七十一年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」，八十七年五月三十日，摘要第Ⅰ頁、第3-4頁）、「該廠曾以汞電及電解法製造苛性鈉及氯氣，汞在製造過程中流失」、「廠北區MW-2及mw-4S 會檢測出汞可能是由於這兩口井皆位於汞污染土壤較嚴重之電解工場，由於相分配（Phase Partition）之因素，因此造成地下水之濃度也隨之增加」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染補充調查報告」，八十七年十一月二十五日，第1-1頁、第4-6頁）、「當初安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池（即WP-1），再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中」（參「台南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告」，八十八年四月二十日，第6-17頁）等語，在在可說明系爭場址所受之汞污染，與原告安順廠於產製氯及鹼期間將廢水及廢污泥排入海水貯水池，確有絕對之關聯。至於原告指稱日本鐘淵曹達株式會社及中華民國台灣省電化業監理委員會皆應為系爭土地之污染行為人云云，惟渠等縱稱於開廠期間亦曾從事生產氯及鹼，然其如何處理廢水及廢污泥，未見相關調查報告予以論述，且原告亦未能舉證加以說明渠等曾將其產製品任意堆置造成污染之情事，是原告該部分之主張，並不足採。

⒊又原告指稱台碱公司生產之五氯酚，係台碱公司生產之產品，顯與廢棄物清理法所定義之廢棄物之規定不符云云。惟查依六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第二條規定，廢棄物分為「一般廢棄物」及「事業廢棄物」兩種。然其中所謂「事業廢棄物」，固係指事業單位生產過程所產生之灰渣、污泥、廢油、廢酸、廢鹼、廢塑膠及其廢化學物質或其他經主管機關認定之廢棄物等，惟事業機構對其生產之產品，因故而廢棄不用，該產品對該事業機構而言，自亦成為廢棄物，從而原生產之事業機構自應對該廢棄物妥善處理，而不得任其溢散流出或污染地面。原告上開主張，並不足採。

⒋依上開說明，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係台碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，要可確認。而台碱公司之該項行為，是否有違反當時之環保法令之規定﹖說明如后：

⑴按「事業廢棄物應妥為儲存，其運轉工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」為六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十三條所明定。又六十四年發布之廢棄物清理法台灣省施行細則第十八條規定「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」、第二十條規定「事業廢棄物處理設備依左列規定：污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。．．．其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。．．．」經查，系爭安順廠場址，在被告會同相關單位多次現場勘驗及污染物挖掘過程中，並未發現現場留有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見台碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依行為時之上開廢棄物清理法及該法台灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝；甚且，其於關廠後剩餘之五氯酚產品亦因露天堆儲於廠區，經長期風蝕雨淋而滲入地下，導致土壤及地下水污染，則台碱公司已違反上揭廢棄物清理法第十三條及該法台灣省施行細則第十八條、第二十條等規定，甚明。此外，台碱公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，是台碱公司亦未依上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥，此為原告所不爭執。又由於汞是極易被土壤所吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼之工廠，於生產過程電解槽及其他設施所產生含汞之污泥，或製程廢水所夾帶及處理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，因其危害性相當高，故需特別處理，不得任意棄置。準此，縱稱當時主管機關未定有汞之管制標準，惟台碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反上開廢棄物清理法及施行細則之規定，自不待言。原告指稱「當時並無汞的管制標準」、「地下水底泥迄今並無任何管制標準」云云，核不足採。

⑵原告雖稱被告前曾容許台碱公司以廢水池處理夾帶汞之廢水，以代替水泥固形化之設備處理汞污泥乙節，經查，被告於六十二年間因接獲民眾陳情，指台碱公司安順廠污水未經廢水池處理，即偷偷經由四草湖內海排放出來，妨害附近漁民養殖業，請予協助處理等語，被告乃函請台碱公司將安順廠廢水排入其自有之廢水處理池，俾存儲滲入地下，固有該公函附卷可稽，然究不能據此而認為被告有允許台碱公司得將汞污泥經由廢水處理池而任其流失至各處致造成土壤之污染，是原告指稱台碱公司因信賴被告所採行之廢水處理方式，應有信賴保護原則之適用云云，即無理由。另原告稱台碱公司於六十五年十月九日亦曾將工廠廢水處理情形報請台灣省水污染防治所核備在案，當時台灣省水污染防治所未曾反對台碱公司前開廢水處理方式，或命台碱公司改善乙情云云，惟上開情形乃台灣省水污染防治所為調查全省水污染現況，亟需安順廠之資料，故檢送工廠廢水調查表乙份，請安順廠於一星期內填妥，並將該調查表寄回，此有台灣省水污染防治所六十五年九月十六日水染治字第二二三三號函附卷可佐，是日後台碱公司安順廠於六十五年十月九日以 (65)碱順工安字第一八六二號函將其工廠廢水調查表檢送台灣水污染防治所備查，自不足以表示台灣省水污染防治所對台碱公司之處理過程及方式業已認為符合當時之廢棄物清理法及相關規定，併此說明。

⑶另按「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除、處理機構負責清除處理之。」、「生產事業機構所產生或其他經主管機關認定之事業廢棄物，未妥為貯存或清除處理，致妨害衛生或安全者，處五百元以上三千元以下罰鍰。」為六十三年七月二十六日公布之廢棄物清理法第十二條第一項及第十九條所明定。查前台灣省政府曾於七十一年二月三日函請經濟部轉請國營會於同年三月六日依台灣省水污染防治所研擬之「台碱安順廠海水貯存池底泥清除計畫書」督促台碱公司迅即處理，該公司於同年四月七日函復該會略以：該公司已奉令裁撤，該廠亦將關閉，所囑實無法辦理，請該會另設法處理，足見台碱公司於七十一年間即知海水貯水池受有汞污染，則依當時之廢棄物清理法第十二條第一項規定，台碱公司自應負自行或委託民營廢棄物清除處理機構清除處理上開戴奧辛及汞污泥之義務。

⑷綜上，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，與台碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程確有相當之因果關係，則台碱公司為系爭場址之污染行為人，要無疑義。原告雖一再稱其對上開污染物均依法令規定妥善處理云云，惟原告對安順廠究係以何方法妥為處理上開污染物，並未能舉證以實其說，原告所為主張，自不足採。

㈡、台碱公司與原告合併後，原告有無承受台碱公司有關污染系爭場址之責任？是否亦成為系爭場址之污染行為人﹖

⒈按台碱公司安順廠於七十一年間奉經濟部命令裁撤關廠，七十二年四月一日原告配合政府政策與台碱公司合併因而取得台碱公司台南安順廠坐落於台南市○○區○○段六六八、六六八之一、六六八之二、六六八之四～六六八之六地號土地全部、同段五五四之二、五四三之二、五四五地號土地全部及同段五五○、五五一、五五二地號緊臨二等九號道路以東五十公尺範圍內之土地，此為兩造所不爭。茲依六十九年四月十八日修正公布之公司法第三百十九條準用第七十五條規定，因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存續或另立之公司承受。依此規定，公司因合併而消滅，其法人人格係由存續公司所吸收，並非真正消滅。查原告既於七十二年四月一日起與台碱公司合併，台碱公司之法人格即由原告所吸收，台碱公司之權利義務則由原告所概括承受，此觀原告與台碱公司所簽定之合併契約書載明略以：「．．為共同發展．．．有關化學品及其衍生物之工業，擴大經營績效，．．經雙方同意，將兩公司合併經營．．．。」又契約書第八條明定：「本合併契約生效前，乙公司（即台碱公司）之一切債務及因契約將來發生之義務及負擔，於甲、乙公司股東會通過後，由甲、乙兩公司向各債權人提出公告，乙公司債由甲公司承受」自明（參合併契約書，附於訴願卷內）。其次，土污法雖於八十九年二月二日始制定公布，惟土污法第四十八條明文規定，第七條、第十二條、第十三條、第十六條至第十八條、第三十二條、第三十六條、第三十八條及第四十一條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。查台碱公司既為系爭場址之污染行為人，詳如上述，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應由原告概括承受，尚無疑義。

⒉原告雖指稱依據最高行政法院九十年裁字第一一一一號裁定，違規行為之行政責任，性質上不得作為繼承（承受）之對象云云。經查，國家對於違規行為人之罰鍰處分，因具有一身專屬性，依據民法第一千一百四十八條規定，固不得由繼承人繼承之；至於被繼承人其他公法上之義務，如具有財產性，仍應由繼承人繼承之（最高行政法院九十一年判字第一二六一號行政判決參照）。本件被告依據土污法第三十八條規定，命原告繳納依土污法第十三條所代為支付之費用，核屬要求台碱公司依據土污法規定負擔污染整治之義務，並非制裁性之罰鍰處分，是該項公法義務之發生，與行為人之資格或能力無涉，從而該項費用乃具有財產性而不具有一身專屬性，自得由公司合併而承其權利義務之原告承受之。何況，土污法所以設定「污染行為人」之概念，其目的即在課以符合「污染行為人」要件之人負起整治遭污染之土壤或地下水之責任，準此，污染行為人依土污法所負之整治之義務，並非著重於「人之屬性」，而係強調污染整治之「物之屬性」，自非所謂一身專屬性之公法義務。又原告並非單純受讓系爭土地，而係概括承受污染行為人即台碱公司之全部權利義務。而台碱公司確為系爭場址之污染行為人，基於土地之所有者及管領者享有土地帶來之利益，亦應承擔社會所賦與之責任，故而台碱公司因其個別行為而造成之環境污染，則繼受其法人人格之原告即應負起排除系爭污染行為責任，自不待言。

⒊又原告與台碱公司合併後，對於該場址污染之嚴重性，早已知悉甚詳，詎原告對系爭廠址卻未有何具體改善之相關作為（參監察院九十二年九月二十四日 (九二)院台財字第○九二二二○○九三九號糾正文）。茲依七十四年十一月二十日修正公布之廢棄物清理法第十三條規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。前項一般事業廢棄物，能與一般廢棄物合併清除、處理者，得繳付所需費用，委託執行機關辦理。有害事業廢棄物，不得與一般廢棄物或一般事業廢棄物合併清除、處理。」第十五條規定：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」（九十年十月二十四日修正公布之廢棄物清理法二十八條及第三十六條亦有相同之規定）此外，有關廢棄物之清除處理方法，環保署業於七十八年發布「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，供作遵循之依據，該標準已就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細之規範。準此，原告對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥之之污染，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反當時廢棄物清理法第十三條、第十五條及現行廢棄物清理法第二十八條、第三十六條，並已違反「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合土污法第二條第十二款第一目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第三目「未依法令規定清理污染物」之規定，故原告確為系爭場址之污染行為人無訛。

⒋原告雖稱其係奉經濟部命令與台碱公司合併，故經濟部為安順廠之污染行為人，惟被告卻僅對原告追究全部責任，顯然有違反禁止差別待遇之原則云云。惟查，原告確為系爭場址之污染行為人，詳如上述，則姑不論原告係奉經濟部之命令而與台碱公司合併，且經濟部對台碱公司或原告亦負有監督之責，其對台碱公司任意棄置有害事業廢棄物或排放廢水，未加以制止，理應負監督管理不週之責任，惟真正實際污染行為之人仍為台碱公司及原告，故縱稱經濟部依法亦為系爭場址之污染行為人，亦無礙原告為污染行為人依土污法應負污染整治之責任。蓋依土污法第二十五條第二項規定，污染土地關係人因重大過失，致其土地公告為整治場址者，就各級主管機關依第十二條第一項、第十三條及第十六條規定支出之費用，與污染行為人負連帶清償責任。依此規定，污染行為人與污染土地之關係人間就整治場址所支出之必要費用，應負連帶清償責任。準此，不論是否尚有其他法人共同造成系爭場址之污染，或經濟部亦為系爭場址之污染行為人，原告既然是系爭場址之污染行為人，被告依據土污法第三十八條規定，命原告支付本件系爭款項，依法尚無違誤。原告上開主張，亦不足採。

㈢、被告依土污法第十三條規定，對海水貯水池採取之應變措施，是否合法﹖

⑴依土污法第十三條第一項第八款規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施。又主管機關採取必要措施之範圍，並不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。本件被告依土污法第十三條第一項第八款規定對海水貯水池中之魚體採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，雖該海水貯水池非屬地下水污染控制場址或整治場址，惟因該海水貯水池受安順廠整治場址之污染影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，被告依上開計畫一方面針對海水貯水池、鹿耳門溪出海口及鄰近魚塭魚體戴奧辛含量作一普遍性調查，釐清上述地點魚體是否持續受戴奧辛污染，同時為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，進而將捕抓之魚體予以銷毀，自屬必要之應變措施行為，核與土污法第十三條第一項第八款之規定，並無違背。原告主張土污法第十三條之適用，應僅限於已公告之控制或整治場址，而海水貯水池既非地下水控制或整治場址，被告依該條規定執行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，於法無據云云，其所持法律見解，尚非的論。

⑵其次，被告對海水貯水池中之魚體採取應變必要措施前，即依土污法第十三條第三項規定，先請求土污整治基金代為支應相關費用，土污整治基金乃於九十二年四月九日先代為支應九四七、四○○元，迨被告執行完成本計畫後，經核算共支出六五二、二二一元，被告再以支票將賸餘款二九五、一七九元檢還予土污整治基金會；亦即本件係先由土污整治基金撥付費用予被告後，被告才開始進行相關應變措施。原告指稱檢測報告所載之採樣日為九十二年九月二十三日，檢測報告係於同年十一月十九日做成，反觀土污基金早在同年四月九日即代為支付費用，故被告對魚體並未進行任何採樣檢測，即逕予捕捉、銷毀，即屬違法云云，核與事實不符，亦不足採。

⑶又原告主張在我國尚未訂定水域底泥污染基準值及食品有關戴奧辛管制標準前，被告逕以海水貯水池及鹿耳門溪出出海口魚體戴奧辛含量超過歐盟有關食物之戴奧辛含量管制標準為由，要求原告給其支出之費用，違反處罰及罪刑法定主義云云乙節。惟查，被告是否應對海水貯水池池中魚體採取應變必要措施，自應以海水貯水池池中之魚體是否有危害人體作為判斷基準。而系爭海水貯水池中魚體戴奧辛濃度值過高，不惟有原告自行提出之調查報告可參，且見諸於媒體之報導亦不在少數，而被告歷次書狀援引歐盟有關食物之戴奧辛含量管制標準，亦可見池中魚體之戴奧辛含量確實高於國際社會之管制標準，故系爭海水貯水池中之魚體不宜再繼續食用，此為大眾普遍認知之事實。被告為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，乃對魚體戴奧辛含量進行採樣調查，進而將捕抓之魚體予以銷毀，自屬必要之應變措施行為，要不因我國尚未訂定水域底泥污染基準值及食品有關戴奧辛管制標準，而認定池中之魚體並無危害人體健康之虞，且無銷毀之必要。原告上開主張，亦不足採。至原告另主張被告所屬環保局日前曾以因行政院環保署未訂定水域底泥污染基準值，故無法判斷海水貯水池之底泥之戴奧辛含量超過管制標準，從而以收購魚塭並給予補償欠缺法律依據為由，拒絕發放補償金云云，惟魚塭收購及發放補償，與被告對海水貯水池中之魚體進行必要應變措施，二者並無關聯，自不能持上開理由，而認為被告對海水貯水池採取之應變措施為違法。

㈣、被告為執行其應變必要措施，計支出六五二、二二一元，是否皆屬必要之費用﹖

⒈被告為執行上開應變必要措施，自須以相當之人力、物力因應，所列人事費共四一、六七六元、業務費共四七○、九二一元（其中包括通訊費四四○元、工作人員酬金二七四、八一○元、物品費三○、四○○元、一般事物費一○三、四七四元、其他業務租金二○一、四二一元），不惟有被告提出之支出費用明細表乙份可稽，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、誤餐費申請單、發票、領據、收據等）附卷可資佐證，經核均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依整治法第十三條第三項規定核可代為支應。是上開費用之支出與被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。

⒉有關原告指稱「加班費之加班原因與計畫無關，不符土污法第十三條第一項及第二項之情形」乙節，惟查，被告請求之加班費，其加班期間自九十二年四月十五日至同年十一月二十四日止，皆在上開計畫執行期間內，且所有加班費申請單上皆詳細記載加班時間及工作摘要，而憑證用紙左上方亦加蓋「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」之印章，自難謂與上開計畫無關。另有關原告指稱「通訊費與發票上所載之品名為配送收入不符」乙節，經查，被告檢附之發票，其中一張之品名固記載為「配送收入」（日期為九十二年九月二十三日），惟此實為快捷配送支出之費用，尚非不實之支出。至原告指稱「就相同工作重複發包」乙節，經查，被告於九十二年十一月間委託澤舜工程行辦理海水貯水池魚類捕抓及銷毀等相關工作，共支付四七○、九二一元，惟因海水貯水池之魚類生長快速，被告乃另僱請數名臨時工至海水貯水池捕抓魚類，是尚無原告所稱「就相同工作重複發包」之情形。又原告指稱被告支付澤舜工程行工作人員之酬金二三

七、五○○元，可支付十五名工作人員，十八個工作天之酬金，超過被告原定之十五名工作人員及二星期工作時間乙節，經查，依被告所提出之「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其中第四點㈠及第五點已明白記載捕抓魚體至少十五名臨時工，以二十五個工作天完成，此有該計畫書可參，是被告支付予澤舜工程行工作人員之酬金並無浮報灌水之情形。至原告指稱「審查委員出席費及開費用礦泉水與本計畫無涉」乙節，惟查審查委員開會之時間既係在上開計畫之執行期間內，則被告支付審查委員之出席費，及開會期間之茶水費開銷，核屬必要，自難謂與土污法第十三條第一項及第二項規定不符。

㈤、被告依土污法第三十八條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖

⒈按「公法上請求權」，乃係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利。而此所謂「特定給付」，包括金錢或物之交付、行為（作為、不作為或忍受；亦含作成行政處分在內）。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」、「消滅時效，自請求權可行使時起算。」為行政程序法第一百三十一條第一項及民法第一百二十八條第一項所明定。本件被告於九十二年間鑑於系爭海水貯水池受安順廠整治場址之污染影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免污染擴大，遂依土污法第十三條第一項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第三項規定代為支應費用六五二、二二一元後，依同法第三十八條規定限期命原告繳納該筆款項，此項請求權，依上開之說明，核屬公法上之請求權。又該公法上之請求權，依行政程序法及民法之規定，應自其請求權可得行使時起算。準此，本件被告之請求權時效，應自被告依土污法第十三條、第三十八條支付相關費用後起算，而非自原告污染行為時起算。查被告於九十二年十二月間執行完成本項「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，故其對原告請求繳納相關費用之請求權，應自九十二年十二月起算，則被告於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，該請求權尚未罹於時效甚明。原告指稱被告之請求權自台碱公司之污染行為時起算，業已罹於消滅時效云云，委無足採。

⒉另原告指稱安順廠之污染行為性質屬侵權行為，而侵權行為消滅時效應自侵權行為時起逾十年而消滅云云，然查被告係對海水貯水池中之魚體採取應變必要措施後，依土污法第三十八條規定命原告繳納費用，該項請求權係根據土污法第三十八條規定而來，尚非係對原告主張侵權行為而請求損害賠償，核與侵權行為之消滅時效無涉，原告上開主張，不足為採。

㈥、原處分有無命原告重複繳納六五二、二二一元之違法﹖⒈被告前於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶；因原告未依限繳納，被告乃於九十三年八月三十一日以南市環水字第○九三○三○二三七四○號函，依據土污法第三十八條（後段）規定，按支出費用六五二、二二一元加計二倍費用，連同原應繳納費用合計一、九五六、六六○元，命原告一併繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，此有九十三年五月十日南市環水字第○九三○三○一二五一○號及九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函附卷可按。

⒉查被告九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函固係記載：「貴公司未依限於九十三年六月三十日前繳納『中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫』費用新台幣陸拾伍萬貳仟貳佰貳拾壹元整至土壤及地下水污染整治基金帳戶，本府依據土壤及地下水污染整治法第三十八條規定加計二倍費用，連同上開應繳納費用合計新台幣壹佰玖拾伍萬陸仟陸佰陸拾元，貴公司應於九十三年九月三十日前繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶‧‧‧。」等語，然觀其上下文文意，不難明瞭本次處分之內容，係依土污法第三十八條（後段）規定，命原告按其執行應變必要措施所支出費用之二倍，計算其應繳納之款項。惟因原告迄未依前次處分之意旨繳納應付之費用六五二、二二一元，為恐原告不清楚其總共應繳納之金額，被告始於函文中順便通知連同第一次未繳納之六

五二、二二一元，加計本次處分逾限未繳二倍費用，合計一、九五六、六六○元，俾方便原告繳納，自不生有命原告重複繳納六五二、二二一元之違法。是原告主張被告九十三年八月三十一日南市環水字第○九三○三○二三七四○號函之處分有重複命原告繳納六五二、二二一元之情形，容有誤解。

四、綜上所述，原告之主張均不足採。從而被告依土污法第十三條第一項規定，就系爭海水貯水池進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，採取應變必要措施，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第三項規定代為支應費用六五二、二二一元後，依同法第三十八條規定於九十三年五月十日以南市環水字第○九三○三○一二五一○號函命原告於九十三年六月三十日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，惟原告屆期未繳納，被告乃再依土污法第三十八條（後段）規定加計二倍費用，連同上開應繳納費用合計一、九五六、六六○元，於九十三年八月三十一日以南市環水字第○九三○三○二三七四○號函命原告於九十三年九月三十日以前繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，依法並無違誤。訴願決定予維持，亦無不合。原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述之必要，附此說明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 江幸垠