高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)94年度訴字第46號

• 裁判案由: 土石採取
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 06 月 30 日

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第46號

原　　　告　甲○○
訴訟代理人　吳建勛　律師
游雪莉　律師
黃淑芬　律師
被　　　告　嘉義縣政府
代　表　人　乙○○　縣長
訴訟代理人　丁○○
丙○○
上列當事人間因有關土石採取事件，原告不服經濟部中華民國九十三年十一月二十五日經訴字第０九三０六二三一四一０號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告自民國（下同）九十三年一月一日起，向訴外人林瑞池承租坐落嘉義縣中埔鄉○○段四八四之一、四八四之二、四八四之三、四七六、四七七之二地號等土地，約定供營建剩餘土石堆置場所用；卻未經申請許可，擅自於前揭土地採取土石，經被告聯合查緝取締小組人員於九十三年三月十八日十時許，前往勘查當場查獲，被告乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年六月一日府工水採字第０九三００七００四七號違反土石採取法處分書裁處原告新台幣（下同）一百萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運等處分。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）原告因從事土石買賣業務，向訴外人林瑞池承租位於嘉義縣中埔鄉○○段四八四之一、四八四之二、四八四之三、四七六、四七七之二地號土地，並利用其中四八四之一及四八四之三地號土地堆置及加工土石，因其地勢低窪且各土地間不等高，而於四八四之一地號土地進行整地，以便堆置土石，原告並未於上開土地上採取土石。被告認定原告有違規採取土石行為，主要係以現場有挖土機及運輸車輛，地面留有坑洞，開挖斷面為礫石層，而回填堆置之土石為黏土為依據。惟查：
⑴系爭四八四之一、四八四之二、四八四之三地號土地之高度，由西往東遞減，因此四八四之一地號土地最為低窪，按四八四之一地號土地面積三、六００平方公尺，因與四八四之三地號土地原已落差二‧五公尺，而四八四之一地號土地原有一小魚池約一００平方公尺低窪地種植茭白筍，此魚池與四八四之三地號土地落差約五公尺，而本區域地形原屬梯田狀，惟被告查緝小組以最高點測量至最低點判定落差五公尺，然如以本地三、六００平方公尺面積97/100落差二‧五公尺計算亦僅八千多立方公尺，並非被告所稱之三、五０００立方公尺。且四八四之一地號土地前因尚有十幾公尺水池，地勢非常不平整，難以堆置土石，原告若不整地，根本無法使用該土地，原告先以挖土機將坑洞內之雜草及表皮清除以方便堆置購入之土石，此由九十四年二月四日勘查時，坑洞內同為砂土及碎石可以見及。嗣因一再經主管機關勘查並誤認係原告所挖坑洞，而命原告填土，乃於九十三年四月間購入土壤予以填滿，此實與地主林瑞池所稱：該地低窪有水池乙節相符，非原告將土地開挖後再回填，特此說明。上開三筆土地確實均低窪，亦不等高，此由鄰接之五０一之一、五０一之二地號土地高度亦不相同，即得以證明。
⑵原告係從事土石買賣，將土地整平後於土地上堆置外購之砂石，再於上開土地上進行攪拌作業，堆置後再行出貨，因此原告需以挖土機將堆置砂石鏟起再放到卡車後運輸，且原告購買之砂石，亦需以車輛運輸出入上開土地，故現場有挖土機、運輸車輛，自屬正常，不得據以推論係原告將開採砂石運出。又原告僱用之工人以挖土機鏟起級配砂石時，亦會造成開挖斷面，惟該斷面係原告外購堆置之砂石，非採取上開土地砂石，此由該斷面所示之礫土層非當地土質亦得以證明。然被告就該地所查得之土石，究竟與該地原有土質是否相符，亦或外購之土石，亦未調查，即遽認原告開挖上開土地採取砂石，即屬有誤。
⑶原告獨資經營天瑞企業社，營業項目為磚瓦石建材批發業、其他環保服務業（街道、污水管道、道路之清潔服務、土石方資源堆置處理廠），原告為買賣砂石，向光旭企業社、大禾砂石有限公司購入砂石，進行級配作業，亦有買賣合約書、統一發票為憑，足證上開土地上堆置之砂石、車輛運輸之砂石均係原告外購之土石，非當地所開挖，此外亦無其他證據證明原告開採砂石出售，此亦有台灣嘉義地方法院檢察署九十三年度偵字第一八０九、三三九六號不起訴處分書為證。
⑷綜上，土石採取法之立法目的在防止不當採取土石造成相關災害，原告之整地行為，既非採取土石，更不可能造成災害，自無違反土石採取法之規定。
（二）按中央法規標準法第五條第二款規定：「人民之權利義務應以法律定之。」第六條亦明文：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」又「法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。」司法院釋字第三六七號亦著有解釋。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許，司法院釋字第五六八號解釋理由復有明文。經查，採取土石免申辦土石採取許可管理辦法係由土石採取法第三條第二項授權制定，惟採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條第一項規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限之規定，係增加授權母法土石採取法第三條所無之限制，顯然逾越土石採取法授權訂定許可管理辦法之範圍，更較土石採取法之規定嚴格，增加法律所無之限制，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應為無效。原告雖未依該許可管理辦法，向被告申請核准整地，然依土石採取法第三條第一項第二款規定，係無需取得土石採取許可，原告自無違反土石採取法第三十六條規定。
二、被告答辯之理由：
（一）按中央法規標準法第四條規定：「法律應經立法院通過，總統公布。」依同法第十三條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」據此，查土石採取法係依上開規定於九十二年二月六日公布實行，並函請各縣市政府依法執行，而該法於九十二年二月八日發生效力，本件查獲日期為九十二年五月三十日，故依土石採取法處分，洵屬於法有據。
（二）按土石採取法第三十六條規定土石採取應申請許可，又第三十六條規定未經許可採取土石處一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，僅以未經許可採取土石為條件，原告以工程需要在系爭四八四之一及四八四之三地號土地暫設置土石堆置及加工，從事土石買賣業務為由乙節，查，原告並未申請許可，違反前開法律規定。
（三）原告自述理由略以：①查獲採取之土石係屬現場挖取自行堆積之土石。②處分書所述有逾五公尺深坑洞，為早年從事種植水生植物之低漥池塘，非開挖土石之坑洞。③系爭四八四之一地號土地為原道路與最低種植筊白筍之池塘落差約五公尺。惟查，原告所持理由與被告查緝小組會同警方查察不符：
⑴依九十三年三月十八日現場情形，為開挖深度逾五公尺深，與地主林瑞池所述二點五公尺深相距甚大；加上其描述五十年前即水池或養魚池，惟調閱航照圖，吳鳳廟後方並無水池顯示。依此，原告所言不實，不足採信。
⑵依據嘉義縣警察局中埔分局（下稱中埔分局）對原告所為偵訊筆錄所載，原告於九十四年二月四日會勘時仍僱用挖土機司機將黃土含石頭裝載於八七九－ＧＪ自營大貨車上，惟原告於偵訊時竟辯稱「砂石是外購不是原來挖掘的土」，其證詞不足採信。
⑶依中埔分局九十三年七月二日嘉中警三字第０九三００八一四一七號函敘明，傳訊原告坦承未經合法申請開發許可即擅自挖取土石且外運。原告已違反土石採取法第三條之規定，被告依土石採取法第三十六條規定開立處分書，依法有據。
理 由
一、按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、實施整地及工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。」「前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」土石採取法第三條第一項、第二項定有明文。據此，中央主管機關經濟部於九十二年六月二十五日以經礦字第０九二０二七一四一九０號令訂定發布「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」，該辦法第三條規定「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書報請直轄市、縣（市）主管機關備查。前項有剩餘土石外運者，應於每月五日前將上月土石外運數量申報直轄市、縣（市）主管機關轉報中央主管機關備查。」又未經許可採取土石者，依土石採取法第三十六條規定，處新台幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，並得按日連續處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。
二、查原告向訴外人林瑞池承租坐落嘉義縣中埔鄉○○段四八四之一、四八四之二、四八四之三、四七六、四七七之二地號等土地，約定供營建剩餘土石堆置場所用；卻未經申請許可，擅自於前揭土地採取土石；經被告聯合查緝取締小組人員於九十三年三月十八日十時許，前往勘查當場查獲；被告乃依土石採取法第三十六條規定，以九十三年六月一日府工水字第０九三００七００四七號違反土石採取法處分書裁處原告一百萬元罰鍰，並禁止繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運等處分等情，有被告聯合查緝取締小組九十三年三月十八日現場查緝取締紀錄、照片、上開處分書附於原處分卷及訴願卷可稽，應可認定。
三、原告提起本件訴訟係以：⑴其從事土石買賣業務，欲利用系爭四八四之一及四八四之三地號土地暫設置土石堆置及加工，因地勢低漥且各土地間不等高，而於四八四之一地號土地進行整地，但並未在該土地採取土石，而現場堆置之土石皆係向外購進，予以級配加工後，外運出售，現場之挖土機、剷土機、貨車皆是從事上開土石買賣業務所必需，非供挖取土石所用。⑵系爭四八四之一、四八四之二、四八四之三地號土地之高度，由西往東遞減，因此四八四之一地號土地最為低窪，且其面積三、六００平方公尺，因與四八四之三地號土地原已落差二‧五公尺，而四八四之一地號土地原有一小魚池約一００平方公尺低窪地種植茭白筍，此魚池與四八四之三地號土地落差約五公尺，而本區域地形原屬梯田狀，被告查緝小組以最高點測量至最低點判定落差五公尺，然如以本地三、六００平方公尺面積97/100落差二‧五公尺計算亦僅八千多立方公尺，並非被告所稱之三五、０００立方公尺。⑶採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第三條第一項規定「依本法第三條第一項第二款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限」，增加授權母法即土石採取法第三條第二項所無之限制，顯然逾越其授權訂定許可管理辦法之範圍，被告予以援用並據為本件處分，顯與憲法第二十三條規定有違云云，資為爭議。
四、惟查本件違章行為之查察經過乃：中埔分局因有人檢舉系爭土地涉有掩埋廢棄物行為，而於九十三年二月四日十四時三十分許，會同被告之環境保護局人員至現場查察，發現「現場擇二處開挖，約3M3M5M之坑洞」，因未發現掩埋廢棄物情事，僅拍攝現場照片多張存證；被告之工務局水利課人員復於九十三年二月九日會同中埔分局，再赴現場會勘，仍發現「現場有挖取土石痕跡，且回填土石顯與當地土質不符」情形，但因現場未發現行為人，僅作成會勘紀錄並拍攝現場照片多張；中埔分局另於九十三年二月二十七日、同年三月十四日分別對土地出租人林瑞池及原告製作警詢筆錄；嗣被告聯合查緝取締小組人員再於九十三年三月十八日十時許，會同中埔分局前往勘查當場發現有「1.現場勘查，有開挖情形及堆置土石方，開挖斷面與堆置土石土質明顯不一樣，開挖面為礫（黃色）石層，堆置土石為黏土（黑色）。2.．．．3.現場有挖土機、運輸車輛。」情事，以上事實，有各次查察所為現場照片、嘉義縣環境保護局九十三年二月四日稽查工作紀錄表、被告工務局九十三年二月九日會勘紀錄、中埔分局警詢筆錄、被告九十三年三月十八日現場取締紀錄分別附於被告九十三年八月三日府工水字第○九三○○九八三四一號訴願答辯書函所附「許添助君違反土石採取法訴願案件」卷證、被告之「許添助違反土石採取法（現場照片、會勘紀錄、偵訊筆錄）」案卷及嘉義縣警察局嘉中警三字第○九三○○八一○五六號刑案偵查卷宗（此經本院調閱台灣嘉義地方法院檢察署九十三年度偵字第一八○九號許添助涉嫌竊盜刑事案卷核閱無誤，並影印相關在卷）等可資佐證。五、次查上開九十三年三月十八日現場取締紀錄，係經原告本人簽認，其內容自堪採信；且依原告九十三年三月十四日之警詢筆錄其亦自承：「（你稱沒有開發整地，但警方於九十三年二月四日．．．會同嘉義環境保護局至你承租．．．四八四之一與四八四之三地號土地時，尚未會同你開挖該土地有無掩埋廢棄物時，就見你有僱工挖掘該土地如當場拍照相片，你也在鏡頭內，如相片一、二、三、四、九、十、十二？）我有將．．．四八四之一與四八四之三地號之土地原土地上的黃土挖至旁邊，以便我放置我買進的砂石。」等語，則原告一再否認有挖取土石行為，顯屬事後卸責之詞。
六、又原告雖主張外運之土石均是向外購入，經級配加工者，並無將系爭土地上土石外運云云，然觀被告歷次查察在現場所攝得之照片所示，不但有挖土機在系爭土地進行挖掘工作，且有鏟土機將土石裝置運輸貨車擬予外運，所挖掘、裝置之土石明顯摻雜有系爭土地之黃色礫土，九十三年二月四日與同年月九日、三月十八日照片對照可見九十三年二月四日挖掘後之坑洞，同年月九日雖有回填，但回填之土質色黑，與原有黃色土質不同，因開挖造成之斷面痕跡甚新，不似早已形成者；至現場雖尚見有黃色土方堆置，但該黃色土方呈粉質狀態，礫石甚少，與開挖斷面所呈現之礫石土質原貌迥異，顯見該黃色土方已經加工程序，且原告在系爭土地所採取之土石，應有部分已實施外運，否則原告何須回填外購之土石？另自九十三年三月十八日現場照片所示，原告因採取土石造成之坑洞較九十三年二月份更深、更大，堆置土質為黑色黏土以觀，實已非屬「以挖土機將坑洞內之雜草及表皮清除以方便堆置購入之土石」之整地行為或「為供原告從事土石買賣，將土地整平後於土地上堆置外購之砂石，再於上開土地上進行攪拌作業，堆置後再行出貨」之營業行為至明；是原告主張因經營土石買賣，在系爭土地實施整地，且整地所挖掘之土石均堆置現場，並無外運云云，委無可採；則本件原告有採取土石之行為，堪以認定。
七、至原告主張四八四之一地號土地面積三、六○○平方公尺，原有一座小魚池約一○○平方公尺低漥處，種植筊白筍，該地號與四八四之三地號原即有二．五公尺落差，而魚池低漥處之落差更達約五公尺，被告以最高點測量至最低點判定落差五公尺，進而認定採取土石量約三五、○○○立方公尺，然如以系爭四八四之一地號土地面積三、六○○平方公尺97/100落差二．五公尺計算，亦只八千多立方公尺乙節，雖經原告引用出租人林瑞池九十三年三月二十七日警詢筆錄為證，然林瑞池當次警詢原稱：「該二筆土地原有離地面約二米半深」，經警提示現場照片始改稱：「原本土地就是如此（即挖掘處深達五米以上）。」（見訴願卷第三一頁警詢筆錄）陳述前後不一，顯有迴護原告之嫌；況自被告提出之航照圖（見本院卷）所示，系爭土地亦無原告所指小魚池，足認原告之主張，尚無可採，且縱其主張屬實，既已採取八千多立方公尺土石，亦無法免除其未擬具土石採取計畫，送請主管機關核定，即擅自開挖土石之責。原告是項主張，非有理由。
八、再原告主張其僱用之工人以挖土機鏟起級配砂石時，會造成開挖斷面，該斷面係原告外購堆置之礫石土質，被告未就查得土石與該地原有土實質地是否相符，或屬外購土石予以調查，即認原告有開挖採取土石係屬違法乙節，則觀九十三年三月十八日現場照片，挖土機、鏟土機、貨車操作現場土方與被告人員測量坑洞深度之原有土地斷面處土質，均屬乾燥之土黃色礫石狀，而操作現場旁邊另有一處土方則顏色較深、較濕、礫石甚少，黑色圍網週邊則另有營建剩餘土石堆置，與現場開挖斷面土質不同，應屬原告自外運來供回填所用，足證原告主張挖土機操作之土方乃其外購土石，並不實在。又原告未事先取得採取土石許可之事實，已經原告於本院審理時所自認，則被告依土石採取法第三十六條之規定，就其違章行為予以處罰，即屬有據。
九、第查參照土石採取法第一條規定之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法﹔本法未規定者，適用其他法律之規定。」足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條之規定「以健全之管理制度，防止不當之土石採取造成相關災害」。次查，國家對人民自由權利之限制，雖應以法律定之且不得逾必要程度，惟法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施，行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，又行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷，為司法院釋字第三九四號及四八０號等解釋在案。從而，為落實土石採取之管理制度，中央主管機關經濟部就土石採取法第三條第一項第二款所定「實施整地及工程就地取材者」之行為，於「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」中另定其行為之實施需經目的事業主管機關核准，並同時監控剩餘土石外運之數量。乃於專以採取土石為目的之行為（土石採取法已規定有相關之申請程序），並就其他土石取用行為可能導致自然環境之破壞，所規定之監督措施，以健全事前管理制度，落實土地之合理開發，係兼顧土地開發與國家土地永續發展而設，為執行母法及相關法律所必要，符合土石採取法之立法意旨且未逾越母法之限度，與憲法第二十三條並無牴觸。因此，只要有土石採取行為，則應視其行為目的，分別依「土石採取法」及「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」規定，經直轄市、縣（市）主管機關許可或經目的事業主管機關核准及報請備查，如有擅自採取土石行為，主管機關自得依同法第三十六條之規定為處分，從而經濟部九十二年七月二十三日經礦字第０九二０二七二０八九０號函之說明，係中央主管機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實所為之解釋，核與土石採取法之規定無違，亦與司法院釋字第三六七號解釋之內容無涉，原告主張前開經濟部之函釋有違憲云云，尚非可採。
十、又按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第十五條固有明文，然同法第一百四十三條第一項亦明文規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」且同法第二十三條亦規定，於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍可以法律限制人民之自由權利。可知人民於土地權限之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、區域計畫法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及土石採取法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。其中土石採取法之立法目的，即「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法」（第一條前段）。原告縱因經營土石買賣，必須將系爭土地整平，以利堆置土石及加工，依上開規定，仍須先經主管機關核准始得為之。是原告主張其開挖行為之目的，係為作土石堆置及加工之前行整地行為，無須經主管機關核准，無土石採取法之適用，殊屬誤會。
十一、綜上，原告所述各節，俱非可採。本件被告以原告未經許可，擅自於坐落嘉義縣中埔鄉○○段四八四之一地號等私有土地採取土石，依土石採取法第三十六條規定，處原告最低罰鍰一百萬元，並禁止原告繼續採取土石，且不得將已採取之土石外運之處分，並無原告所述違反憲法第十五條、第二十三條之可言。從而，原處分既無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述均與裁判基礎無涉，自無逐一論述必要，附此敘明。
十二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　6　　月　 30 　 日第三庭審判長法 官　　江幸垠
法 官　　邱政強
法 官　　戴見草
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中　　華　　民　　國　　94　　年　 　6　　月　 30 　 日書記官 洪美智