高雄高等行政法院判決

原告

鴻煒科技股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

蔡錫欽律師

訴訟代理人

李育任律師

訴訟代理人

許龍升律師

複代理人

丙○○

被告

高雄市政府

代表人

乙○○代理市長

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國93年10月26日環署訴字第0930045881號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告原依據公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（行政院環保署91年10月9日公告廢止，下稱舊輔導辦法），向被告之環境保護局申請於高雄市○○區○○路10號設置第一類甲級廢棄物處理廠，以「焚化處理方式」處理感染性事業廢棄物，經被告轉請行政院環境保護署（以下簡稱環保署）於民國（下同）90年3月29日以90環署中字第0005195號函同意核准，被告乃於90年4月24日核發高市府環四字第14950號設置許可證；嗣因公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱新管理辦法）於90年11月23日發布施行，被告乃依新管理辦法第28條第1項規定，以91年5月21日高市府環四字第0910023112號函換發甲級廢棄物處理廠同意設置文件，復因法令變更，依舊輔導辦法規定，原審查核准之設置許可申請書件並未包括試運轉計畫書，而依新管理辦法之規定則包括試運轉計畫書，故被告於換發同意設置文件中並通知原告應於申請處理許可證前3個月提出試運轉計畫書報請被告核備後進行試運轉。原告收受上開通知後，乃提出試運轉計畫書報請核備，經被告多次駁回，原告旋再於93年3月19日提出試運轉申請，復經被告以93年4月15日高市府環四字第0930021266號函駁回其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

丙、兩造之爭點：

壹、原告主張：

一、茲就被告駁回原告試運轉計畫違誤之處，說明如下：

（一）有關「採樣平台不符合戴奧辛採樣規定」部分：

１、按「處理機構或清理機構申請同意設置文件應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。二、政府機關核准登記證明文件。三、負責人身分證明文件。四、廢棄物處理設備及工具規劃說明書。五、工程計畫說明書。六、污染防治計畫書。七、執行機關、清除、處理機購或經政府機關核准處理廢棄物場（廠）同意清除、處理之證明文件。八、營運計畫說明書。九、其他經主管機關指定者。」舊輔導辦法第7條定有明文。查，原告於90年4月24日取得設置許可證，並於91年3月15日報請完成設置許可在案，原告申請設置許可階段係按當時舊輔導辦法第7條規定辦理，經被告審核核准後，原告隨即於91年3月15日取得設置許可證，而就「採樣平台是否符合戴奧辛採樣規定」一節，係屬舊輔導辦法第7條第4款廢棄物處理設備及工具規劃說明書及第6款污染防制計畫書審查項目之一，亦經被告審核通過在案，倘原告申請設置許可時，採樣平台不符合戴奧辛採樣規定，何以被告核准原告設置許可之申請？

２、被告辯稱：「其申請設置甲級廢棄物處理機構設置許可申請書定稿本中並無所設置煙囪之詳細設計圖說，故無從得知其採樣管道之採樣平台是否符合戴奧辛之採樣規定」等語，然查，原告申請設置許可時向被告提出之設置許可申請計畫書均已就「煙囪」部分詳細說明，並經被告審查核准在案，此有設置許可申請計畫書定稿本可稽，倘被告認原告申請設置許可時並無設置煙囪之詳細設計圖說，以致無從得知採樣平台是否符合戴奧辛之採樣規定，何以尚核准原告設置許可之申請？本件設置許可審查階段，為何被告並未提出原告之設備並未符合戴奧辛採樣平台之設施規範？足見被告以此為駁回原告申請試運轉之理由前後矛盾。

（二）有關「儲油槽安全設施待改善」部分：被告認原告設置焚化爐燃燒室至儲油槽不到5公尺距離，惟原告實地丈量結果二者間仍有11.2公尺之距離，此有焚化爐配置平面圖可稽，被告認二者間不到5公尺距離，顯屬無稽。

（三）有關「循環水槽加藥混合設備未設置、缺乏污泥脫水設備、鹼液補充之注入點壓力是否造成逆流、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成」等部分：

１、關於上開設備部分，均屬設置許可暨舊輔導辦法第7條第4款規定之審查範圍，並經被告審核通過在案，有設置許可申請計畫書定稿本一份可證，茲原告申請試運轉時，被告又再推翻業經設置許可審查通過之事項，顯見被告刻意刁難。

２、又安裝或補充上開設備所需投入之成本僅占原告設置焚化爐所需成本之極小部份，根本不足以影響焚化爐之運轉，由此更見被告刻意阻擾之態度。原告向被告申請試運轉迄今已2年多，期間被告以各種理由及藉口意圖拖延原告申請試運轉，原告投入金額甚鉅，卻遭被告刻意阻擾而損失不貲，如何讓業者有信心繼續投資？

（四）有關「以濕式洗滌方式去除戴奧辛問題，仍未能提出相關佐證資料」部分：

１、倘被告對原告以「濕式洗滌方式去除戴奧辛」存有疑慮，則請命被告提出全國醫療廢棄物焚化爐（採半乾式）去除戴奧辛之檢測數據，以證明焚化爐採「半乾式」去除戴奧辛確實優於採「濕式」去除戴奧辛之說詞。

２、另查，被告核准之另一家廠商國鉅公司所採用之半乾式設備，亦屢次無法通過被告戴奧辛之檢測，何以原告採「濕式洗滌方式」來去除戴奧辛，被告仍提出反對之意見？由此亦見被告藉故拖延之意圖。

二、茲再舉一例說明之，關於戴奧辛排放標準，被告曾於92年7月29日以高市府環四字第0920040981號函駁回原告試運轉之申請，其駁回理由第13點竟要求原告應將排放口戴奧辛檢測頻率定為1年8次，惟被告委託中興工程顧問股份有限公司針對92年度高雄市戴奧辛風險評估報告研究顯示，高雄市醫療廢棄物焚化爐戴奧辛之貢獻度僅占高雄市0.02％，遠不如其他工業之貢獻度達99.98％，惟其他工業被告均未要求其應作1年8次之戴奧辛檢測頻率，獨要求原告1年8次之戴奧辛檢測頻率，顯見被告處理本件刻意刁難之態度。

三、按行政程序法第96條第1項第2款明定，書面行政處分應記載意旨事實、理由及其法令依據，其立法意旨在使行政機關就事實上或法律上作較慎重之考慮，減少行政處分之錯誤或其他瑕疵，並使處分相對人提起行政救濟時，可由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。又為因應多元社會生活事實，立法機關在技術上往往於構成要件置入「不確定法律概念」，而在法律效果部分則授與法律適用機關（包括行政及司法機關）一定之裁量權限，然行政機關裁量權之行使，仍應受一般法律原則之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬「裁量瑕疵」之違法。行政法院審查之重點在原處分對於該不確定法律概念的內涵，是否以有充分證據的事實及經過辯證的理由涵攝該不確定法律概念中。又行政法上不確定的法律概念，通說固肯認於「判斷餘地」之限度，賦予行政機關裁量權限不受法院事後審查，然其仍有外部界限（裁量範圍之界限）即法律原則，與內部界限即不得為裁量權濫用之限制，否則行政機關所為之裁量仍屬違法。而內部界限又可分為客觀界限及主觀界限，所謂客觀界限其違法性表現在處分書、主文、行政措施或原因上，如裁量應附理由、裁量不得違反平等原則、比例原則等；而所謂主觀界限屬行政人員內部主觀因素，如禁止恣意原則、不得有政治偏見或為個人利益等。查，被告於93年4月15日以高市府環四字第0930021266號函駁回原告試運轉申請之理由中，僅泛指「相關設備仍有監測設備未安裝」、「儲油槽安全設施待改善」、「部分設備現況涉及與原設置許可核准申請書內容記載不符」等語，未具體指明有何種監測設備未安裝，儲油槽安全設施究應如何改善，且原告所有之設備究何種設備現況與原設置許可核准申請書內容記載不符，均未見被告於處分理由中說明。又行政機關作成行政處分必須擔保其「涵攝」之正確，即必須有客觀上可辯證的論理過程，否則其所作成之行政處分亦因錯誤而違法。本件被告駁回原告試運轉之申請，然未說明原因為何，亦未提出客觀上可辯證之論理過程，是以，原處分應有理由不備之違法。

貳、被告主張：

一、按廢棄物清理法第41條第1項規定：「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」又同法施行細則第3條規定：「本法所定直轄市或縣（市）主管機關之主管事項如下：…六、直轄市或縣（市）公民營廢棄物清除處理機構許可文件之核發與督導、查核及管理。」再按新管理辦法第2條第3項規定：「本辦法所稱核發機關，指本法第四十一條第一項所稱核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件之直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關。」第9條第2項及第3項規定：「處理機構或清理機構申請同意設置文件應檢具下列文件向核發機關申請：…八、試運轉計畫書。應包括下列內容：(一)試運轉方法、程序、步驟。(二)試運轉之廢棄物種類、資料及清運計畫。(三)採樣、監測及其品管計畫。(四)緊急應變措施。處理機構申請處理許可證應檢具下列文件向核發機關申請：…七、場 (廠）試運轉報告。…九、有關建築執照及使用執照。」第11條規定：「處理機構或清理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。…試運轉期間除經核准者外，不得逾三個月。」第28條第1項規定：「本辦法修正施行後核發機關應於….，換發後原許可期限不變。」

二、原告原依據舊輔導辦法向被告之環保局申請第一類甲級廢棄物處理設置許可證，因係申請有害事業廢棄物處理，依該輔導辦法經本府轉陳環保署於90年3月29日以90環署中字第0005195號函同意核准，被告並於90年4月24日核發高市府環四字第14950號第一類甲級廢棄物處理許可證，許可證有效期限至93年3月31日止；嗣因環保署於90年11月23日發布之新管理辦法施行，被告依據同管理辦法第28條第1項規定辦理換發廢棄物處理機構同意設置文件，並依換發後原許可期限不變之規定載明許可期限於同意設置文件中；惟因上開法令變更，原審查核准之設置許可申請書件並未包括試運轉計畫，故於換發同意設置文件中，告知原告提送試運轉計畫書送被告審查；因原告對於歷次審查意見均無具體回應，且被告所聘審查委員對於原告所提申請書件內容及相關設備仍多所疑慮，被告為求審查時效及回應原告希望對於審查委員公開意見之相互溝通交流，被告環保局分別於93年3月26日及30日，依據審查委員方便出席之時間辦理現勘審查，原告並由工業技術研究院專業人員陪同出席，現場就原告所設置之設備及審查委員所提技術問題相互溝通，惟經現場勘查後發現：監測設備未安裝、採樣平台不符合戴奧辛採樣規定、儲油槽安全設施待改善、循環水槽加藥混合設備未設置、缺乏污泥脫水設備、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成等問題；依據新管理辦法第11條規定，處理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。原告處理設備未完成，且歷次審查意見均不願正面回應，被告依法予以駁回，應屬適法，且無不當。

四、查原告申請設置之部分設備未完成，依法已無法核准其試運轉計畫，被告認為原告既無法完成相關設備之設置，縱依原告申請設置許可時適用之舊輔導辦法第9條第2項規定：「前項試運轉應於完工前一個月內，檢具試運轉計畫書向核發設置許可證之主管機關申請。…」原告設備未完工，本已無法獲准進行試運轉，再依新管理辦法第11條第1項規定：「處理機構或清理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」原告設備未完成，且所提試運轉計畫未獲核准，自無法取得廢棄物處理許可證從事廢棄物處理業務。且取得廢棄物處理機構同意設置文件，並不代表許可從事廢棄物處理業務，尚須經申請並取得廢棄物處理許可證後始得營運。

五、依據舊輔導辦法第9條第2項規定：「前項試運轉應於完工前一個月內，檢具試運轉計畫書向核發設置許可證之主管機關申請。…」，故原本即應提報試運轉計畫經核准後進行試運轉，並作成同輔導辦法第7條第1項第4款第6點之場（廠）試運轉報告以申請處理許可證。並無原告所述需多先經申請試運轉之程序後始得再申請廢棄物處理許可證。另依廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法。」經查原告於申請設置許可階段，即有審查委員提出：「針對戴奧辛污染防治，如僅以濕式滌氣系統處理，恐無法達到規定之排放限值。利用一座醫療廢棄物焚化爐之一組數據做為依據，並不具說服力，設備昂貴亦不應成為不設置處理設施之理由」及「急冷塔與溼式洗滌系統，是否足夠發揮空氣污染防治效果，達到新公告之『中小型焚化爐戴奧辛排放標準』，仍應審慎評估」等意見，原告當時申請設置案後雖經環保署審核後同意設置；惟當時小港區民眾激烈抗爭，被告之環保局除依法換發同意設置文件外，基於改善環境衛生，維護國民健康立場，仍對於原告設置之相關設備試運轉時可能產生之問題加以審查並提出具體意見，以回應小港區居民之期待。被告如對原告之試運轉計畫不加以把關，即對小港區居民生活環境公共利益之損害，更為小港區居民信賴被告之環保局具執行廢棄物清理法第1條精神之能力有所不利。

六、原告申請設置甲級廢棄物處理機構係處理廢棄物數量為每小時390公斤，未達環保署83年5月25日公告第二批「公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」（每小時400公斤以上），且其申請設置甲級廢棄物處理機構設置許可申請書定稿本中並無所設置煙囪之詳細設計圖說，故無從得知其採樣管道之採樣平台是否符合戴奧辛之採樣規定；惟被告之環保局已於92年3月28日審查意見中已告知：「貴廠係燃燒事業廢棄物，其污染物之排放應符合環保署91年10月16日公告『中小型焚化爐廢棄物戴奧辛管制及排放標準』之各項規定」，即已告知其戴奧辛管制之標準應符合，且於92年11月6日審查意見中亦請原告說明「煙道採樣平台尺寸，是否能符合現行煙道戴奧辛採樣規定？」，在原告未提供排放管道設計圖說情形下，其採樣平台當然即應自行檢視是否符合：「採樣孔軸向位置之採樣平台，至少應有其排放管道內徑外加一公尺之長度；但在排放管道截面二個垂直相交的直徑線上已設置四個採樣孔者，其採樣平台至少應有其排放管道半徑（以內徑計算）外加一公尺之長度。」之規定，因為在不符合規定採樣平台下所取得之採樣數據是不被認可的，而非等待至被告之環保局所聘審查委員至現場勘查後，原告始以法規不溯及既往之理由提出狡辯之詞。次查『中小型焚化爐廢棄物戴奧辛管制及排放標準』係89年10月11日公告，原告係處理量未達四公噸/小時者，依據同標準第11條規定係自93年1月1日起符合本標準規定，並無原告所述不溯既往之排除規定。另試運轉計畫書並應包括採樣計畫，顯見原告根本未找環境檢驗公司現勘採樣管道，故其試運轉計畫書之採樣計畫部分亦多遭審查委員提出質疑。由委員現勘及書面審查後所提意見：「然而缺乏監控設備，最重要之戴奧辛之監測無具體計畫，亦尚未有具體談妥之合作廠商」及「焚化爐溫度、廢氣流量皆為影響空氣污染重要參數，依『中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準』第7條規定應符合溫度、滯留時間之要求。本案仍應有相關可提出符合規定項目之作業及監測，才能確認試燒結果數據能否用以判定符合標準與否」，亦可見原告所提出文件之草率。

七、又原告所述設置許可申請書第81頁，僅記載「製程廢水經下列程序處理後循環使用，並不排放廢水…」，另僅說明廢水處理設備單元名稱（收集池→緩衝池→初沉槽→混凝槽→膠羽槽→過濾槽→壓濾機→終沉池），被告審查委員現勘時，並未發現設置加藥混合設備及污泥壓濾機，廢水處理設施之加藥混合設備係提供藥劑於廢水中適當之攪拌G值，以確保混凝劑與水中固體物發揮作用形成適當之膠羽以利後續之處理單元，原告於提出試運轉計畫時，並未自行檢視相關附屬設備（如加藥混合設備及壓濾機）是否已安裝完成以符合實際試運轉無廢水排放之要求，僅以本廠沒有廢水排放一詞推諉，事實上依據學理觀點，循環水亦有一定水質之要求始得循環再使用，此部分則有賴於相關廢水處理單元之處理效能有效發揮，且被告之審查委員於現勘時，亦詢問原告所請之技術代表，亦確認仍有部分無法循環使用之高鹽類濃度廢水必須排放（原告亦於91.9.18修訂本中承認），此部分亦為原告於設置許可申請書中所隱匿。另原告申請書記載設有壓濾機以將污泥脫水；惟現場勘查時並無設置污泥脫水設備，依據「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第17條有關事業廢棄物先經中間處理之規定：「有機性污泥以脫水或熱處理法處理」，現場勘查已發現無設置污泥脫水設備，已非如原告經核准申請書所述之流程。原告申請處理廢棄物種類亦包括自己產生之有機性污泥，倘無經適當脫水後產生之污泥，含水率高之污泥必然影響焚化爐之處理效率，其未設置污泥脫水設備已與原申請核准時之文件不符。又原告採濕式洗滌方式去除戴奧辛，於環保署所聘審查委員審查時，即已提出質疑，後雖環保署同意設置，被告依法亦核發設置許可證及換發同意設置文件在案；惟試運轉階段所審核內容則著重於試運轉方法、程序、步驟、採樣、監測及其品管計畫，原告以設備不完整之廢水處理設施，欲達到沒有廢水排放之情況已為不可能；更何況其相關污染物（戴奧辛、廢水、污泥）排放之採樣是否能具代表性亦為審查之重點，且被告之審查委員所提意見乃希望原告能提出其他實廠採濕式洗滌方式去除戴奧辛之實際資料。詎料原告完全不願回應此一關鍵問題，僅以「完全沒有廢水排放」一詞推諉。再者，原告所提使用急冷塔急速降溫至78℃避開戴奧辛生成溫度區域，此一合理性亦遭環保署所聘審查委員即提出「急冷塔之降溫從1100℃降至78℃，單位體積熱傳導係數評估是否合理」等疑問，原告仍舊不願以科學數據顯示合理性，依舊舉「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」公告前已完成設計之醫療體系舊設備為例回答；另依據熱力學原理，廢氣溫度從1100℃降至78℃需要大量的水，此部分水係直接與廢氣接觸，故包含粒狀污染物及其他重金屬及戴奧辛等污染物，戴奧辛在水中的溶解性極低，大部分會被水中粒狀物所吸附，依據原告廢水循環使用不排放之說法及其混凝槽未裝置加藥混合設備情況下，循環水將愈來愈髒，戴奧辛存在於水中顆粒之濃度亦將愈來愈高。原告又將廢水處理產生之有機污泥採自行焚化處理，依據質量不滅定律，戴奧辛必然累積於製程廢水之固體物及排氣中。原告所稱毫無科學測試說辭，被告環保局所聘專長戴奧辛檢驗及空氣污染防制之審查委員於審查意見（92年11月6日）中即已提出「已由各署立醫院現存之焚化爐檢測數據看出，現有濕式洗滌塔式焚化爐較乾式焚化爐易排放戴奧辛，請慎重評估」及「請申請單位估算由濕式洗滌塔自煙道氣吸收下來之戴奧辛、飛灰及重金屬之數量，並換算濃度。貴公司宣稱無排放水，顯示未確實從製程現況從事污染改善。請說明洗滌水排放問題」。又查原告於設置許可審查階段回覆審查委員意見時即已答覆計有嘉義醫療廢棄物共同處理體系、花蓮醫療廢棄物共同處理體系、豐原醫院、基隆醫院、屏東醫院等均使用相同設計方法，顯示原告所述「若無進行實際試運轉時，如何提供實廠數據相關資料」說法，顯係推拖之詞。另設置許可定稿本顯示最後之審查意見，即有委員提出：「針對PCDD/F之防治，並無特殊空氣污染防治設備，如何符合中小型焚化爐排放標準」，顯示戴奧辛為焚化爐污染防治之重點，並非原告所稱之藉口，倒是原告僅以「基隆醫院更有低於0.5ng/m3之結果」說法，而未檢附相關證明文件予以答覆。查「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」規定，原告焚化爐應具備可即時顯示燃燒氣體溫度、一氧化碳、排氣含氧量等之監測設備；另「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第21條亦規定，原告處理設施需具有自動監測裝置。故由原告所稱監測設備昂貴及後來現勘時未發現裝設監測設備等事實，足以證明原告設備無法符合試運轉之要求。另原告所稱被告之環保局所聘審查委員重複審查經已通過定案之內容，查被告所提審查意見，均係針對試運轉時可能產生之問題予以提出，且原告經核定之設置許可申請書件均已送請被告之環保局所聘審查委員參考。被告信賴原告會依所提核定之設置許可申請文件內容辦理設置相關設備，而事實是原告未積極設置相關附屬設備卻要求被告通過試運轉計畫，且原告不思正面回應被告之環保局審查委員所提問題，卻一再質疑被告未「公開審查」；惟被告之審查委員所提意見均有紀錄可查，最近一次亦安排至現場面對面與原告溝通意見，現場所提問題亦為試運轉時非常實務之問題；惟現勘情形與原告所提文件內容不符，已無法滿足試運轉之要求。

八、按舊輔導辦法規定，取得設置許可證後，仍需提出試運轉計畫經核備後進行試運轉，試運轉過程如有未達預期成效或其監測及採樣數據未符合相關環保法令規定，則勢必無法核發處理許可證，屆時原告仍應調整其設備辦理設置變更重新送件審核其設備，並重新試運轉直到相關監測及採樣數據符合相關環保法令規定後，始有可能核發處理許可證。高雄市小港區另一家申請以電漿爐處理有害事業廢棄物之處理機構（依新管理辦法提出申請），在取得同意設置文件後，亦因試運轉時未達預期成效而自行申請停止試運轉計畫，並打算更改設備後重新送件提出設置變更申請。故並非如原告所述因信賴該許可之取得自當投入大筆經費云云。另原告於設置許可申請階段即遭質疑之戴奧辛防制問題，縱使後因法令修正後由被告負責審查試運轉計畫，被告所提意見亦為針對試運轉程序之合理性，且由原告現場租用廠房未經整理之環境，實難看出原告所稱投入大筆經費建設相關設施。本案不論從環保署審核時所聘之委員到被告環保局所聘之委員，皆指出原告之戴奧辛排放設備可能存在之潛在問題，原告訴求先試測運轉，再檢查修正以臻完善云云，被告環保局所聘審查委員均學有專精，除憑原告書面資料即認為申請書件內容不完備，再者至現場勘查復發現設備不完備無法滿足試運轉需求，被告駁回原告申請，洵屬依法有據。

九、原告雖主張其為申請處理許可書，提送試運轉計畫書供被告審查，被告竟以原告最初申請設置許可時，早經被告核准之事項，作為駁回原告申請之理由云云。查被告92年3月28日高市府環四字第0920017299號函，被告所提出之審查意見計有51項，另92年7月29日高市府環四字第0920040981號函亦提出35項審查意見，92年11月6日高市府環四字第0920060970號函提出15項審查意見，93年3月2日高市府環四字第0930005963號函提出14項審查意見，均係針對試運轉時所可能產生問題而提之審查意見，原告本有義務針對核發機關所提審查意見於申請書件中說明清楚，以利審查之進行，惟原告均不願積極回應被告審查意見之事實說明。另原告對有關92年7月29日高市府環四字第0920040981號審查意見第13條之疑問，查空氣污染防制法第8條第2項規定：「符合空氣品質標準之總量管制區，新設或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，須經模式模擬證明不超過該區之污染物容許增量限值。」同條第3項規定：「未符合空氣品質標準之總量管制區，既存之固定污染源應向當地主管機關申請認可其污染物排放量，並依主管機關按空氣品質需求指定之目標與期限削減；新設或變更之固定污染源污染物排放量達一定規模者，應採用最佳可行控制技術，並取得足供抵換污染物增量之排放量。」，其法令精神均係要求新設污染源所應採行之污染防制措施，並非如原告所稱其排放量貢獻小就可免除積極作為。另被告所聘審查委員均係以其所學及其專長為考量，歷次函告原告之所有審查意見亦未提及審查委員之姓名，其用意即在於減少原告於審查程序中對於委員之干擾或私下接觸，且原告所提試運轉計畫書中亦未載明其戴奧辛之委託檢驗測定機構名稱，故並非如原告所稱被告有預設立場及應作為而不作為之違誤，原告所提理由顯不足採。

理由

一、本件被告代表人原為謝長廷市長，於本院審理中變更為乙○○代理市長，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣 (市)主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。」、「前條第一項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第41條第1項前段及第42條定有明文。次按「本辦法所稱公民營廢棄物清除處理機構，指從事廢棄物清除、處理業務之下列三種公、民營機構：‧‧‧二、廢棄物處理機構（以下簡稱處理機構）：接受委託處理廢棄物之機構。」、「本辦法所稱核發機關，指本法第四十一條第一項所稱核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件之直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關。」、「申請處理許可證或清理許可證者，於設置廢棄物處理場（廠）前，應取得核發機關同意設置文件（以下簡稱同意設置文件）。」、「處理機構或清理機構申請處理許可證、清理許可證或同意設置文件者，應向處理場（廠）所在地之核發機關申請。」、「處理機構或清理機構申請同意設置文件應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。．．．。八、試運轉計畫書。應包括下列內容：（一）試運轉方法、程序、步驟。（二）試運轉之廢棄物種類、資料及清運計畫。（三）採樣、監測及其品管計畫。（四）緊急應變措施。九、其他經核發機關指定者。」、「處理機構申請處理許可證應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。．．五、同意設置文件．．六、環境管理及建廠期間定期監測報告。．．七、場（廠）試運轉報告。．．。」、「處理機構或清理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」、「本辦法修正施行後核發機關應於三個月內通知清除、處理機構限期換發清除、處理、清理許可證或同意設置文件，換發後原許可期限不變。」分別為新管理辦法第2條第1項第2款、第3項、第3條第4項、第5條第2項、第9條第2項、第3項、第11條第1項、第28條第1項所明定。另「主管機關於換發設置許可文件予原取得設置許可證者時，應於文件中規定申請者應於申請處理許可證前三個月前提出試運轉計畫書報請主管機關核備後進行試運轉。」則為環保署91年1月24日環署廢字第0910006625號函發布清除、處理及清理許可證換發原則所規定。

三、本件原告原依據舊輔導辦法，向被告之環境保護局申請於高雄市○○區○○路10號設置第一類甲級廢棄物處理廠，以「焚化處理方式」處理感染性事業廢棄物，經被告轉請環保署於90年3月29日以90環署中字第0005195號函核准，被告乃於90年4月24日核發高市府環四字第14950號第一類甲級廢棄物處理許可證；嗣因新管理辦法於90年11月23日發布施行，被告乃依據該管理辦法第28條第1項規定，以91年5月21日高市府環四字第0910023112號函換發甲級廢棄物處理廠同意設置文件，復因法令變更，依舊輔導辦法規定，原審查核准之設置許可申請書件並未包括試運轉計畫書，而依新管理辦法之規定則包括試運轉計畫書，故於換發同意設置文件中併通知原告應於申請處理許可證前3個月提出試運轉計畫書報請被告核備後進行試運轉。原告雖多次提出試運轉計畫書報請核備，惟均經被告駁回，原告再於93年3月19日提出申請，復經被告以93年4月15日高市府環四字第0930021266號函所載：「貴公司之設備經本府環保局所聘審查委員會同貴公司人員現勘時發現，相關設備中仍有監測設備未安裝、採樣平台不符合戴奧辛採樣規定、儲油槽安全設施待改善、循環水槽加藥混合設備未設置缺乏污泥脫水設備、鹼液補充之注入點壓力是否造逆流、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成等問題，部分設備現況涉及與原設置許可核准申請書內容記載不符之情形；且貴公司對於濕式洗條方式去除戴奧辛問題，仍未提出相關佐證資料。」之理由，予以駁回等情，分別為兩造所自陳，並有各該同意設置文件及被告之函文等附原處分卷可稽，自堪認定。

四、原告提起本件訴訟，無非以：被告以「相關設備中仍有監測設備未安裝、採樣平台不符合戴奧辛採樣規定、儲油槽安全設施待改善、循環水槽加藥混合設備未設置、缺乏污泥脫水設備、鹼液補充之注入點壓力是否造成逆流、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成等問題，部分設備現況涉及與原設置許可核准申請書內容記載不符；且對於以濕式洗滌方式去除戴奧辛問題，仍未能提出相關佐證資料」等理由，駁回原告試運轉申請，有諸多違誤之處；其中關於「採樣平台」部分，業據原告於申請設置許可階段提出申請計畫書，經審核通過，計畫書中就「煙囪」之設置已有詳細說明，倘原告有戴奧辛採樣平台未符合標準，被告不可能核准設置許可之申請。另有關被告駁回理由中「循環水槽加藥混合設備未設置」「缺乏污泥脫水設備、鹼液補充之注入點壓力是否造成逆流、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成」等，各該部分亦均屬原告申請設置許可經被告審核通過之事項，被告竟於申請試運轉階段執為否准之理由，足見刁難；況安裝或補充上開設備僅需投入極小成本，不足影響焚化爐之運轉，尤見被告之刻意阻撓。至於「以濕式洗滌方式去除戴奧辛」部分，被告倘有存疑，應由被告提出全國醫療廢棄物焚化爐以證實，其採「半乾式」去除戴奧辛之檢測數據，確優於採「濕式」方式之說詞。又原處分並未具體指明原告有何種監測設備未安裝，儲油槽安全設施究應如何改善，原告所有之設備究何種設備現況與原設置許可核准申請書內容記載不符，其理由不備，具有違反行政程序法第96條第1項第2款之違法等語，資為爭執。

五、經查：

（一）原告係依舊輔導辦法於90年4月24日取得被告之設置許可，嗣新管理辦法於90年11月23日公布施行，被告乃依新管理辦法第28條第1項規定，換發設置許可文件予原告，已如前述。依舊輔導辦法第7條第1項第3款規定：「清除、處理機構應依下列規定分別檢具相關文件，向主管機關申請各項許可：三、申請第一類廢棄物處理場（廠）設置許可證：（一)申請表。(二)公司執照、商業登記證或政府機關核准登記證明 (得免附資本額證明)文件。(三)負責人身分證明文件。(四)廢棄物處理設備及工具規劃說明書。(五)工程計畫說明書。(六)污染防治計畫書。(七)執行機關、清除、處理機構或經政府機關核准處理廢棄物場(廠)同意清除、處理之證明文件。營運計畫說明書。但非屬於移動式廢棄物處理設施者免附。(八)其他經主管機關指定者。」可知於申請設置許可階段固毋需提出試運轉計畫書，然依同辦法第9條第1項：「經營第一類廢棄物處理業務之處理機構應於取得設置許可證之次日起三個月內開工，並於完工後試運轉完成之次日起三個月內，申請核發操作許可證。但有殊特原因經主管機關核准者，不受三個月之限制。」第2項：「前項試運轉應於完工前一個月內，檢具試運轉計畫書向核發設置許可證之主管機關申請。但涉及有害事業廢棄物者，應先報中央主管機關備查。試運轉計畫書內容如下：一、設置許可證。二、廢棄物處理設施、設備、工程圖說。三、試運轉方法、程序、步驟及日期。四、試運轉之廢棄物質、量及分析資料。五、採樣、監測及其品管計畫。六、各種污染排放物控制設備詳細說明。七、緊急應變措施。八、其他經主管機關指定者。」等規定得知，依舊輔導辦法，有關申請設置第一類廢棄物處理場（廠）之程序為：取得設置許可，依次為開工、完工前1個月提出試運轉計書書申請試運轉、完工、依主管機關核准之試運轉計畫進行試運轉、試運轉完成、申請操作許可。至新管理辦法規定之程序，依第9條第2項：「處理機構或清理機構申請同意設置文件應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。．．．。五、廢棄物處理設備及工具規劃說明書，．．。六、工程計畫說明書。

七、污染防治計畫。八、試運轉計畫書。應包括下列內容：（一）試運轉方法、程序、步驟。（二）試運轉之廢棄物種類、資料及清運計畫。（三）採樣、監測及其品管計畫。（四）緊急應變措施。．．．。」及第11條第1項：「處理機構或清理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。」等規定，可知新管理辦法除將試運轉計畫書之提出時點納入申請設置許可階段外，其整個程序亦為：取得設置許可（包含提出試運轉計畫書）、設置完成、申請試運轉經核備、進行試運轉、提出試運報告申請操作許可。足見不論於舊輔導辦法或新管理辦法，均要求申請廢棄物處理機構者應依設置許可完成設置，並其提出之試運轉計畫經核准，進而依核准之試運轉計畫進行試運轉等程序甚明。是取得設置許可，僅表示准許申請人從事設置工作，非謂其已完成設置；換言之，設置是否完成，仍應就具體之設置情形判斷；因此，倘原告未完成設置，或其提出之試運轉計畫不符新管理辦法之規定，則原告之試運轉計畫即屬無從准許，乃屬當然。加以原告係依舊輔導辦法申請設置許可，依該辦法第7條第1項第3款，原告申請設置許可時不需提出試運轉計畫書，是有關試運轉計畫所著重審核之試運轉方法、程序、步驟、採樣、監測及其品管計畫，自無可能於設置許可階段即經審核通過。故有關「戴奧辛採樣平台」、「循環水槽加藥混合設備」「污泥脫水設備、」「鹼液補充之注入點壓力是否造成逆流、煙囪底部之溢流水管及排氣管線尚未完成」等事項，其完成設置與否及是否合乎試運轉規範，自仍為試運轉計畫審核階段，應由被告予以審查之事項。原告訴稱安裝或補充上開設備祇需小成本，且其既已取得設置許可，則上開各節均經被告於設置許可階段審核通過，被告不應態度反覆重為審核云云，顯非可採。

（二）次查，原告係依舊輔導辦法取得設置許可，依該辦法第7條第1項第3款第4目及第5目規定，原告設置應包含廢棄物處理設備及污染防制計畫。嗣新管理辦法發布施行，依該辦法第9條第2項第8款，試運轉計畫書則應包括試運轉方法、程序、步驟、試運轉之廢棄物種類、資料及清運計畫，採樣、監測及其品管計畫、緊急應變措施等。查試運轉乃為測試處理場（廠）設置之成果，係作為後續核發操作許可之依據，由於非能事先確保試運轉定能正常運作，故其進行，極有可能發生不符合標準而危害環境之情況發生；因此，祇有從試運轉計畫之審核預作最大之防範，此即為舊輔導辦法及新管理辦法要求申請者提出試運轉計畫書經核准後始能進行試運轉之意旨所在。而有關許可證、同意設置文件及其相關文件之審核方式，廢棄物清理法、舊輔導辦法及新管理辦法均未規定，因審核之內容涉及高度技術性及專業性，故以何種方式審核、其審核程序如何及是否委請學者專家參與審核，悉由核發機關視情況而定。查原告申請設置第一類甲級廢棄物處理廠，係採焚化爐方式處理感染性事業廢棄物。原告自91年3月起即提送試轉計畫書，先後經被告以92年3月28日高市府環四字第0920017299號函、92年7月29日高市府環四字第0920040981號函、92年11月6日高市府環四字第0920060970號函、93年2月3日高市府環四字第0930005963 號函予以駁回，有各該函文附訴願卷及原處分卷可稽。本次原告於93年3月19日再提出申請，經被告邀請審查之學者專家至現場勘查，經彙整各該審查委員之意見，以前述93年4月15日高市府環四字第0930021266號函所載之理由，駁回原告試運轉計畫，有各該審查意見及上開函文附卷可憑。審視本次被告駁回原告之理由，其中關於「相關設備中仍有監測設備未安裝」「儲油槽安全設施待改善」「部分設備現況涉及與原設置許可核准申請書內容記載不符之情形」等，固有理由不明確致生因人而異其解讀之瑕疵；然原告對於其監測設備未安裝、採樣平台不符合戴奧辛採樣規定、循環水槽加藥混合設備未設置及煙囪底部之溢流水管等設備未完成設置等情，業據原告於訴願時自承甚詳（見訴願書籌第8、9頁）；另依原告設置許可申請書定稿本中載明有壓濾機設備以將污泥脫水（見該定稿本第81頁），然原告就此污泥脫水設備亦未設置乙節，復據原告訴訟代理人於本院審理時陳述在卷（見本院94年12月22日準備程序筆錄）；依據「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第17條有關事業廢棄物先經中間處理之規定：「有機性污泥以脫水或熱處理法處理」，而原告申請處理廢棄物種類亦包括自己產生之有機性污泥，此觀卷附原告換發之設置許可自明；倘無經適當脫水後產生之污泥，含水率高之污泥必然影響焚化爐之處理效率，業據被告陳述甚明，是原告未設置污泥脫水設備已與原申請核准時之文件不符。是縱令被告有原告所指處分理由不明確之瑕疵，然原告既未完成設置，則被告未准其試運轉計畫，揆諸前揭說明，並無不合。原告以原處分有其所指不明確之瑕疵主張原處分應予撤銷云云，尚非可採。

（三）次按「有害事業廢棄物之焚化處理設施，除依前條規定外，並應符合下列規定：．．四、具有自動監測及緊急應變處理置。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第21條第4款定有明文。又「焚化爐之操作運轉條件及煙道出口高度應符合下列規定．．．。」「焚化爐應具備可即時顯示第七條第一款、第三款至第六款操作運轉條件之監控設施」「既存焚化爐，處理量達四公噸／小時以上者，應自中華民國九十二年一月一日起符合本標準之規定；處理量未達四公噸／小時以下者，應自中華民國九十三年一月一日起符合本標準之規定。」分別為中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準第7條、第9條第1項及第11條所規定，上開規定於89年10月11日即經環保署發布施行，對原告自有適用。又「一、公私場所排放管道應設置便於各級主管機關檢查及鑑定其空氣污染物排放狀況之安全採樣設施。」「排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。」「採樣設施包括採樣孔、安全採樣平台、扶梯及足供使用之水電設施及其他必要器材。」「採樣平台及設施規範：．．㈥適用戴奧辛管制及排放標準之廢棄物焚化爐其採樣平台應符合下列規定：1、採樣孔軸向位置之採樣平台，至少應有其排放管道內徑外加一公尺之長度；但在排放管道截面二個垂直相交的直徑線上已設置四個採樣孔者，其採樣平台至少應有其排放管道半徑 (以內徑計算)外加一公尺之長度。2、採樣平台應足以負荷至少一千公斤之重量。3、採樣平台設於室內者，應有良好通風及照明。」則為檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第1條至第3條及第5條第1項第6款所明定（環保署88年4月15日（八八）環署空字第0023138號公告實施，有關第5條第1項第6款，92年5月23日修正時除將「廢棄物焚化爐」等詞修正為「固定污染源」，餘未修正）。經查，原告設置之處理設備有關「採樣平台不符合戴奧辛採樣規定」之事實，不僅經原告於訴願時自承甚詳（見原告訴願書第8頁）；且因原告申請設置許可申請書定稿本中僅提及有煙囪設備，但並無設置煙囪之詳細設計圖說，自無從得知其採樣管道之採樣平台是否符合戴奧辛之採樣規定，此觀卷附該申請書定稿本亦甚明白，原告徒以其於設置許可階段即於申請書中就「煙囪」之設置已有說明，被告不可重複審查云云，自非可採。再者，被告之環保局於92年3月28日審查意見中已告知原告：「貴廠係燃燒事業廢棄物，其污染物之排放應符合環保署91年10月16日公告『中小型焚化爐廢棄物戴奧辛管制及排放標準』之各項規定」等語，復於92 年11月6日審查意見中亦請原告說明「煙道採樣平台尺寸，是否能符合現行煙道戴奧辛採樣規定？」有各該函文附原處分卷可稽。然而原告始終未能提出已設置具有合乎戴奧辛採樣規定之採樣平台供被告審核，則在不符合規定採樣平台下如准其試運轉，將無法取得可獲認可之戴奧辛採樣數據，即失試運轉之意義。尤其試運轉計畫書並應包括採樣及監測計畫，然依被告所聘審核委員現勘及書面審查後所提意見：「然而缺乏監控設備，最重要之戴奧辛之監測無具體計畫，亦尚未有具體談妥之合作廠商」及「焚化爐溫度、廢氣流量皆為影響空氣污染重要參數，依『中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準』第7條規定應符合溫度、滯留時間之要求。本案仍應有相關可提出符合規定項目之作業及監測，才能確認試燒結果數據能否用以判定符合標準與否」等情，有各該審查意見附卷可稽。是被告以原告採樣平台不符合戴奧辛採樣規定、缺乏污泥脫水備，並原告並無具體之戴奧辛監測計畫及監測設施，未予准許原告試運轉計畫書，揆諸上開說明，即非無據。原告訴稱上開項目已經被告於設置許可時審核通過云云，並非可採。次查，原告係採濕式洗滌方式去除戴奧辛，此種防治戴奧辛污染方式，於設置許可審核階段，已經審查委員提出：「針對戴奧辛污染防治，如僅以濕式滌氣系統處理，恐無法達到規定之排放值。利用一座醫療廢棄物焚化爐之一組數據做為依據，並不具說服力，設備昂貴亦不應成為不設置處理設施之理由。」及「急冷塔與濕式洗滌塔系統，是否足夠發揮空氣污染防制效果，達到新公告之『中小型戴奧辛排放標準』仍應審慎評估。」等意見，有原告之設置許可申請計畫書定稿本所附審查意見附卷可稽。而試運轉階段審核之內容既著重於試運轉方法、程序、步驟、採樣、監測及其品管計畫，其中戴奧辛又為焚化爐污染防治之重點，原告以不完整之設備，欲達到戴奧辛之監測防治，既經被告聘請之學者專家屢為質疑，例如：「貴廠係燃燒事業廢棄物，其污染物之排放應符合環保署公告『中小型焚化爐廢棄物戴辛管制及排放標準』暨『事業廢棄物焚化爐空氣污染物排放標準』之各項規定。」「依貴公司所提．．設置許可計畫書（定稿本）中製程廢水產量達每小時78.5立方公尺（噸/時），已達環保署公告之『廢棄物焚化廠』應先檢具水污染防治措施計畫規模，依水污染防治法規定，應先檢具水污染防治措施計畫及相關文件（含試車及功能測試計畫）．．。」（見被告92年7月29日高市府環四字第0920040981號函所附審查意見）及「請申請單位估算由濕式洗滌塔自煙道吸收下來之戴奧辛、飛灰及重金屬數量，並換算濃度。請說明洗滌水排放問題。」（見被告92年11月6日高市府環四字第0920060970號函之審查意見）查被告聘請之審查委員為具備工業化學、化學工程、環境衛生、戴奧辛超微量分析化學、空氣污染防制、燃燒與焚化技術、空氣品質模式與污染控制等專門知識之學者專家，有各該學者專家之基本資料附原處分卷可憑；由於水污染防治法尚未規範管制戴奧辛，原告以設備不完全之廢水處理設施運作，將產生存在於氣相中之污染物移轉於液相之疑慮，原告缺乏監控設備最重要之戴奧辛之監測具體計畫，復詳如前述，是被告之審查委員要求原告能提出其他相關濕試設備運轉實際資料以為佐證，乃本於其專業之判斷，自應予以尊重。乃原告既未能積極回應審查意見，徒以應由被告提出「半乾式」優於「濕試」去除戴奧辛之證明云云，殊非可採。又有關處理機構申請核發處理許可證之流程先後分為設置許可、試運轉計畫及處理許可證等審核階段，本件於設置許可階段，即已對原告採濕試去除戴奧辛之方式提出質疑，嗣環保署雖准原告設置，但非謂原告於試運轉階段即不用接受有關戴奧辛防治及監測計畫之具體審查，原告訴稱有關戴奧辛之防治部分早經被告於設置許可階段審核通過，不應重複審查云云，自非可採。至於原告所稱被告核准之另一家廠商國鉅公司採用半乾式設備，也未能通過戴奧辛檢測，足見被告刻意刁難云云；查被告並非反對以濕式方式防治戴奧辛，而是要求原告提出其他實績數據並應設置完整之監測設備以排除戴奧辛防治之疑慮，此與別家公司是否採取半乾式及其試運轉結果能否通過戴奧辛檢測之個案情節，自難混為一談，原告此部分主張，並不可採。至被告依新管理辦法換發予原告之同意設置文件中雖載有「本件有效期限至93年3月31日止」等詞，然此部分業據訴願決定指明係指誤載，復經被告訴訟代理人於本院審理中陳述甚明（見本院94年11月17日準備程序筆錄），換言之，並無礙原告仍得於改善其設置情形後提出試運轉計畫之權利，是以被告93年4月15日高市府環四字第0930021266號函內有關設置許可有效期限之敘述，雖有瑕疵，然因被告駁回原告試運轉計畫主要係本於前述設置未完、計畫未完善之理由，故無礙原處分之效力，應予維持，附此敘明。

六、綜上所述，原告之主張並不可採。從而被告以93年4月15日高市府環四字第0930021266號函未准原告之試運轉計畫，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　 邱政強