高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十四年度訴字第六九六號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 94 年 12 月 06 日
• 法官: 呂佳徵、林勇奮、蘇秋津
• 法定代理人: 甲○○
• 原告: 百亨人力資源管理顧問有限公司法人
• 被告: 屏東縣政府法人

高雄高等行政法院判決
九十四年度訴字第六九六號九十
原　　　告　百亨人力資源管理顧問有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　李錦臺　律師
許清連　律師
上　一　人
複代 理 人　許舜卿　律師
被　　　告　屏東縣政府
代　表　人　乙○○○○○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十四年七月四日勞訴字第０九四００一七四二九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告接受雇主陳鈺玟委託以林子禎為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申請許可等事項，於申請時提供由財團法人彰化基督教醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（下稱：勞委會）申請聘僱外籍監護工，惟財團法人彰化基督教醫院於民國（下同）九十二年一月十七日以（九二）彰基病歷字第九二０一０三八號函復前開診斷證明書非該院所開立。勞委會遂於九十三年三月二十五日以勞職外字第０九二０二０二二六二Ｂ號函移由被告審查，被告乃依就業服務法第四十條第八款及第六十五條第一項規定，於九十三年十二月二十四日以屏府社勞工字第０九三０二四０五六二號處分書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造主張之理由：
壹、原告起訴意旨略謂：
一、按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第八條定有明文。按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」就業服務法第四十條第八款固有規定，違反者應依同法第六十五條第一項規定處分。惟如不實資料或健康檢查檢體係由雇主或雇主委託之第三人所提供，代辦仲介業者並不知情為不實資料或僅代為轉為辦理申請，依首開行政程序法規定之意旨，逕依就業服務法相關規定處分代辦仲介業者，自難認屬合法。二、原告辦理雇主陳鈺玟外勞申請案件，均係由訴外人李嘉文偕同雇主病患赴醫院掛號看診，並出具診斷書提供各項文件及有赴醫院掛號看診等收據憑核轉介辦理，原告並不知情，提供之資料是否確屬不實，請求傳問相關證人李嘉文等，便足可為證，並有台灣屏東地方法院檢察署九十二年度偵字第七二八、二一一二、二四八二號不起訴處分書附狀可稽，被告未考量原告仲介業者經營不易與實情，逕為處分，自嫌速斷，難令甘服。
貳、被告答辯意旨略謂：
一、原告提供偽造之財團法人彰化基督教醫院診斷證明書，為外勞雇主陳鈺玟於九十一年九月三日向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工，業經勞委會查獲並函送被告處理。案經被告查證屬實，乃認原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定裁處原告罰鍰三十萬元。
二、按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應予處罰．．。」故私立就業服務機構違反第四十條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。
三、另「依民法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇主委任提出申請。」為勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第０九二００七五０八五號函釋示在案。又「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條規定甚明。故對於申請聘僱外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容。而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其行業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是以私立就業服務機構若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃本於主管機關之地位，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第四十條規定意旨相符，爰予援用。
四、原告以訴外人陳鈺玟名義於九十一年九月三日向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工所附具由財團法人彰化基督教醫院開具之診斷證明書係屬偽造一節，有雇主陳鈺玟聘僱外籍勞工申請表、財團法人彰化基督教醫院九十二年一月十七日（九二）彰基病歷字第九二０一０三八號函文及診斷證明書影本在卷可稽，自堪認定。又原告受訴外人陳鈺玟委任辦理就業服務業務，原告另行委託訴外人李嘉文帶受監護人林子禎至醫院就診並開立醫生診斷證明書之過程，相關案情經調查時原告負責人甲○○陳述在卷。故本件偽造之診斷證明書係訴外人李嘉文直接交付原告職員，並由原告據以向勞委會申請外籍家庭監護工之招募聘僱許可一節，亦堪認定。
五、又查，本件外籍家庭監護工之申請人及外籍勞工工作地址均係屏東縣，若受監護人本身即深受病魔所累，應不宜長時間舟車勞頓，惟訴外人李嘉文捨近求遠帶受監護人到財團法人彰化基督教醫院開具診斷證明書，於常情已有所違背，則原告之人員取得此等診斷證明書，本於一般人之注意程度，已得有所疑問。另訴外人李嘉文係經由原告公司人員取得受監護人林子禎之身分證及健保卡，而要取得申請外籍家庭監護工之診斷證明書，受監護人勢必須前去醫院接受醫生檢查，則本件若僅是透過李嘉文等人帶受監護人前去財團法人彰化基督教醫院檢查以便於取得診斷證明書，則受監護人之身分證及健保卡實無事先經由原告公司人員轉交李嘉文等人之必要。然李嘉文等人事實上並未帶受監護人林子禎前去財團法人彰化基督教醫院掛號就診，而此流程，原告公司人員只須與訴外人陳鈺玟聯繫即可輕易得知。再則，關於原告再委任李嘉文等人如何配合帶受監護人就診一事，亦當經由原告公司人員居間聯絡溝通，則原告對受監護人是否有前去就診一事，實難諉為不知。據此，原告對李嘉文等人交付之診斷證明書係屬偽造一節，縱非明知，其亦有應注意，並能注意而不注意之過失。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，並不以發生損害或危險為必要。是原告受訴外人陳鈺玟委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附受監護人林子禎之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為甚明，自應認原告就本件違法行為係有過失。
六、綜上所述，原告之主張並無可採。原告受訴外人陳鈺玟委任以林子禎為受監護人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人林子禎之診斷證明書既屬虛偽，並原告就其檢送之文件即診斷證明書係屬不實一事，亦有過失，則原告有違反就服務法第四十條第八款規定之行為甚明。是以被告以原告違反此條款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤等語。
理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十五條第一項分別定有明文。
二、本件原告為私立就業服務機構，其受訴外人陳鈺玟委託，以林子禎為受監護人之名義，於九十一年八月二十日檢具雇主聘僱外籍勞工申請書、診斷證明書等文件，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委會職業訓練局調查發現原告據以申請之財團法人彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，乃以九十一年十二月二十三日勞職外字第０九一００五三八六一號函移由被告查處，經被告審查屬實，乃認原告違反就業服務法第四十條第八款之規定，於九十三年十二月二十四日以屏府社勞工字第０九三０二四０五六二號處分書，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰等情，有雇主聘僱外籍勞工申請表、財團法人彰化基督教醫院九十二年一月十七日（九二）彰基病歷字第九二０一０三八號函、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書、勞委會九十二年三月二十五日勞職外字第０九二０二０二二六二Ｂ號函及被告前揭處分書附於原處分卷可稽，且經兩造分別陳述在卷，洵堪認定。
三、次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。又按「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，而為期達到外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請聘僱外國人工作時，即負有不得違反就業服務法第四十條禁止規定之義務，合先敘明。
四、經查：
（一）按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．。五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」「違反．．．第五條第二項第五款．．．規定者，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。又「說明：二、雇主以不實之診斷證明書向本會申請聘僱家庭外籍監護工，違反本法第五條第二項第五款乙節，．．．。四、有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第一０三條規定：『代理人於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。』又按『當事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。』『代理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。但申請之撤回，非受特別授權，不得為之。』行政程序法第二十四條第一項及第三項分別定有明文。故不論由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷證明書之責任。另依據司法院大法官會議釋字第二七五號解釋：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．。』故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。五、若診斷證明書係由仲介公司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該仲介公司之行政責任。六、使用不實診斷證明書申請家庭外籍監護工案，業經本會依本法第五十四條不予核發招募許可及聘僱許可，或依同法第七十二條規定，廢止招募許可及聘僱許可。至於有關雇主違反本法第五條第二項第五款『辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料』之規定，請依說明三、四、五之原則釐清雇主及仲介有無故意或過失後，論處其行政責任。」則經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第０九二０二０五０七三號函釋示在案；觀諸就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款、第四十三條及第四十八條第一項前段規定，於辦理聘僱外籍家庭監護工申請時所應檢附之受監護人診斷證明書，其提出義務者雖為雇主；然因於實務上，雇主委託私立就業服務機構辦理者頗為普遍，故就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款，乃分別有關於「雇主辦理聘僱外國人之申請許可」及「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，接受委任辦理聘僱外國人之申請許可」，均不得有提出不實資料之禁止規定。而上述函釋亦屬勞委會本於中央行政主管機關地位，所為闡明法規原意，以俾下級機關執行之行政規則，核與就業服務法第五條第二項第五款及第四十條第八款規定意旨相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，亦應自法規生效日起有其適用，於本件亦得予以援用。
（二）本件原告受訴外人陳鈺玟委託向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工，其所附之財團法人彰化基督教醫院開具之診斷證明書係屬偽造乙節，有雇主聘僱外籍勞工申請表、財團法人彰化基督教醫院九十二年一月十七日（九二）彰基病歷字第九二０一０三八號函及診斷證明書附於原處分卷可稽，自堪認定。原告既為辦理本件外籍家庭監護工申請案之私立就業服務機構，是其對於委由他人辦理申請聘僱家庭外籍監護工所應檢具合格醫院開具之診斷證明書，自負有提出真實之診斷證明書之注意義務，否則即有違前述就業服務法第四十條第八款之禁止規定甚明。是原告仍為受罰之主體，委無疑義。
（三）據雇主陳鈺玟九十二年四月十四日訪談紀錄謂：「我申請引進外勞是委託百亨人力資源管理顧問有限公司（以下稱百亨公司）辦理，承辦人是王怡分小姐。」「（問：請你詳述如何得到這張醫師診斷證明書？）答：我從未看過這份林子禎（繼父）的雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書，且我早在九十一年三月二十六日已交付百亨公司一份合法開立的診斷證明書（行政院衛生署屏東醫院開立的），我實在不知道百亨公司為何要另行提供一份不實的醫生診斷明向勞委會辦理引進外勞事宜。」及「（問：你所言是否屬實？有無其他補充事項？）答：我所言屬實，自我於九十二年三月三十一日收行政院勞工委員會的處分公文，經詢問該公司後，百亨公司負責人楊先生才向我說明，該公司因其內部作業疏失，導致我所合法提供的診斷證明書逾期失效，百亨公司為負責任，故自行提供一張不實的診斷證明書向行政院勞工委員會送件。」；另原告前員工王怡分九十二年五月十二日訪談紀錄稱：「（問：為何貴公司不使用第一張合法開立的診斷明書向行政院勞工委員會送件，而去使用偽造的第二張彰化基督教醫院診斷證明向行政院勞工委員會送件？）答：本公司有使用第一張合法開立的診斷證明書向勞委會申請重新招募，但陳鈺玟所聘僱的外勞因未辦理第四次體檢，致使本公司向行政院勞工委員會申請入境簽證時，被勞委會退件，因而使第一張合法開立的診斷證明書逾時失效，後來因本人於九十一年七月十日離職，故本公司如何使用第二張偽造的診斷證明書向勞委員送件的過程，本人完全不知情。」及原告負責人甲○○九十二年五月十二日談話紀錄亦稱：是因原合法之診斷證明書失效後，原告委託李建樺（即李嘉文）取得等語。應可認定原告所據以申請偽造之診斷證明書確係由原告委託李嘉文取得無訛。再以本件外籍家庭監護工之申請人及受監護人係居住於屏東，而原告委託訴外人李嘉文所提出之受監護人林子禎診斷證明書，卻係由位於彰化縣之彰化基督教醫院所開具，李嘉文帶受監護人林子禎捨近求遠所取得之該診斷證明書，其真實性本即令人啟疑，而原告為專業之私立就業服務機構，專門從事外籍勞工或家庭監護工之仲介服務，則其對申請外籍家庭監護工所必須之巴氏量表，其評分之項目及合格分數當甚為瞭解；即必須是該開立之醫師對該病患之症狀及病情曾予診治，或有完足之診治病歷，始得予以評分開立，至於從未就診過之醫院，並非經由一般之門診檢查，即可開立之，此亦為具有專業能力之原告所能注意，是縱原告之職員非明知診斷證明書為李嘉文等人所偽造，亦有未盡注意義務之重大疏失。而原告負責人甲○○於前揭談話筆錄亦稱原告有業務疏失之責。況以本件受監護人林子禎原於九十一年三月二十六日已至行政院衛生署屏東醫院開立合法診斷證明書，原告因作業延誤致失效後，竟委由李嘉文取得偽造之診斷證明書，益見原告縱無故意，亦難謂無過失。況就業服務法第四十條第八款乃對私立就業服務機構及其從業人員規範於接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，不得提供不實資料或健康檢查檢體之禁止規定，原告受訴外人陳鈺玟委任向勞委會申請外籍家庭監護工所附之診斷證明書既屬虛偽，則其有違反此禁止規定之行為亦明，揆諸首揭說明，即應受罰。
五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告受訴外人陳鈺玟委託以林子禎為受監護人名義，向勞委員會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人之診斷證明書既屬偽造，且有過失情事，如前所述，被告乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，裁處原告最低額之三十萬元罰鍰，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法與判決之結果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　九十四　年　 十二　 月　　六 　日第一庭審判長法 官　呂佳徵
法 官　林勇奮
法 官　蘇秋津
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　華　　民　　國　九十四　年　 十二　 月　　六 　 日書記官 陳嬿如