高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十五年度簡字第三七六號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 01 月 16 日

高雄高等行政法院簡易判決
九十五年度簡字第三七六號
原　　　告　台灣聯合藥物行銷有限公司高雄分公司
代　表　人　甲○○
被　　　告　高雄市政府衛生局
代　表　人　乙○○局長
上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服高雄巿政府中華民國九十五年九月十四日高巿府法一字第０九五００四七六七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣臺北市政府衛生局於民國（下同）九十四年五月二十一日，在臺北市○○區○○路九０號美康藥局進行食品品質抽驗時，發現「海補第二代」產品附加之宣傳單刊載「依臺灣大學醫學院對PRO─HEPATONE此品評比，採取醫學界與市場有
名之四項SILYANRIN與肝精評比，其GOT、GPT（肝指數）之
下降指數為第一名，在此公開，歡迎各界公鑑。」內容涉及誇大，經查該宣傳單係原告委刊，經臺北市政府衛生局移請被告處理，案經被告派員調查屬實，核認原告有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之事實，爰依同法第三十二條第一項規定，科處新臺幣（下同）三萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，案經高雄巿政府於九十五年一月二十四日以高市府法一字第０九五０００四七九九號訴願決定略以：「．．查臺北市政府衛生局於九十四年五月二十一日十五時四十分所製作編號0000000號之食品檢查現場紀錄表中，
並無系爭仿單及其內容之記載，乃關於訴願人訴稱系爭文件係美康藥局應臺北市政府衛生局之要求才出示，非渠提供之『仿單』，且非商品包裝內文件乙節．．原處分機關對此重要事實並未查證說明．．即逕以訴願人違反食品衛生管理法第十九條第一項規定加以處罰，揆諸前揭法規及說明，即不無率斷之嫌。．．爰將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內依決定意旨詳細查明後另為適法之處分．．。」等語，將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為適法之處分在案。嗣被告依上開訴願決定意旨查明後，審認系爭宣傳單確為原告所刊登，內容涉及誇大，核有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之事實，爰依同法第三十二條第一項規定，科處三萬元之罰鍰。原告仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴意旨略謂：（一）原告就「海補第二代」商品，從未提供所謂的「仿單」，而臺北市政府衛生局所查獲的文件，亦非商品包裝內的文件，被告逕將該文件認為係「仿單」顯與事實不符。（二）臺北市政府衛生局所查獲的文件，僅係原告與經銷商間之內部教育文件，非作為廣告用途。謹按，臺北市政府衛生局人員至美康藥局查核時，美康藥局人員並未將此等內部文件作為廣告文件，散布予不特定之第三人。此等文件係美康藥局人員應臺北市衛生局人員之要求方出示，不料出示後，卻被曲解成廣告文件，此實為原告所始料未及。而臺北市政府衛生局人員既未查核出美康藥局人員有將上揭文件交付予不特定之第三人，卻逕將上揭出示予主管機關的原告與經銷商間的內部文件視為對外之「廣告」，顯亦與實情不符。（三）臺北市政府衛生局於美康藥局所查獲的文件，既僅為原告與經銷商間的內部文件，即與「廣告」的性質有別。而其既非廣告，即顯無「廣告誇大」之問題。被告未察，逕以原告廣告誇大而為裁罰之行政處分，應非適法。（四）被告僅就是否為產品傳單部分向臺北市政府衛生局為函查，此種作法無非係球員兼裁判，自難令原告折服。何況原在臺北市政府衛生局九十五年一月二十四之「食品檢查現瑒紀錄表」中並無系爭仿單或傳單之紀錄，益見臺北市效府衛生局之回函，非必符合事實，此部分自有再予調查以求明確之必要。（五）再者。原告之「海補第二代」商品，確有與他商品於臺大醫學院為檢驗評比，此迭經原告代表人向主管機關說明在卷，益證臺北市政府衛生局於美康藥局所查獲的原告與經銷商間的內部文件並無誇大之處，被告未予詳查，即逕為裁罰之處分，自難令原告折服云云，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：（一）依據消費者保護法施行細則第二十三條規定：「廣告」指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。因此，透過各種媒體管道（包含網際網路之連結），可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。若廣告內容有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法（行政院衛生署九十五年四月十二日衛署食字第０九五００一四四九八號函）。（二）又依據臺北市政府衛生局九十五年二月二十七日北市衛藥食字第０九五三一一五七三００號函稱：本局於美康藥局查獲「海補第二代」產品廣告宣傳單，該藥局非應本局要求出示，廣告宣傳單是放置於產品旁（有數份）；且參照行政院衛生署八十九年五月二十三日衛署食字第八九００七七一六號函釋示：只要該刊物能達到對大眾宣導之效果，不論定期或不定期、對內或對外發行，均屬「大眾傳播工具」，此項定義並不因出版法之廢止而受影響。另參照台灣藥協公司（代表人甲○○）九十四年六月十四日台藥食字第九四０六一四一號函稱：「海補第二代」之經銷商為台灣聯合藥物行銷有限公司（高雄市○○區○○路三六三巷五號七樓），可證原告所言不實。（三）查衛生機關對於可能涉嫌違規之食品廣告標示案件，均視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判是否違反衛生相關法規，以達毋枉毋縱之管理目標。（四）次查，原告「海補第二代」廣告宣傳單，刊載「依臺灣大學醫學院對PRO─HEPATONE此品評比，採乃取醫學界與市場有名之四項SILYMARIN與肝精評比，其GOT、GPT（肝指數）之下降指數為第一名，在此公開歡迎各界公鑑」。再參照行政院衛生署八十年七月三日衛署食字第九五九四四八號函釋示：食品業者申請食品之委託檢驗，其結果係就特定之送驗樣品對特定項目加以檢驗，並不足以作為認定該類食品是否符合衛生之依據。該類食品之標示、宣傳或廣告，不得涉有虛偽、誇張或易使人誤解等違反食品衛生管理法第十九、二十條（舊法，即現行第十九條）規定之情形。另參照行政院衛生署八十四年十二月三十日衛署食字第八四０七六七一九號函釋示：廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然查食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。透過行政釋示資為衛生機關一體遵循之據，寓有避免各衛生機關於相同事件恣意為不同之處理或行政行為產生不公平之結果。原告以各種藉口推托搪塞，希冀免除違反食品衛生管理法規責任，並無可採。被告考量原告違規情節非重，依據食品衛生管理法第十九條第一項之規定，同法第三十二條第一項規定處罰鍰三萬元，只選擇最輕之法律效果，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，簡言之，原處分並無違法或不當或違反比例原則之處等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件臺北市政府衛生局於九十四年五月二十一日，在臺北市北投區○○路九０號美康藥局進行食品品質抽驗時，發現「海補第二代」產品附加之宣傳單刊載「依臺灣大學醫學院對PRO一HEPATONE此品評比，採取醫學界與市場有名之四項SILYANRIN與肝精評比，其GOT、GPT（肝指數）之下降指數為第一名，在此公開，歡迎各界公鑑。」內容涉及誇大，經查該宣傳單係原告委刊，經臺北市政府衛生局移請被告處理，案經被告派員調查屬實，核認原告有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之事實，爰依同法第三十二條第一項規定，科處三萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，案經高雄巿政府於九十五年一月二十四日以高市府法一字第０九五０００四七九九號訴願決定略以：「．．查臺北市政府衛生局於九十四年五月二十一日十五時四十分所製作編號0000000
號之食品檢查現場紀錄表中，並無系爭仿單及其內容之記載，乃關於訴願人訴稱系爭文件係美康藥局應臺北市政府衛生局之要求才出示，非渠提供之『仿單』，且非商品包裝內文件乙節．．原處分機關對此重要事實並未查證說明．．即逕以訴願人違反食品衛生管理法第十九條第一項規定加以處罰，揆諸前揭法規及說明，即不無率斷之嫌。．．爰將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內依決定意旨詳細查明後另為適法之處分．．。」等語，將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為適法之處分在案。嗣被告依上開訴願決定意旨查明後，審認系爭宣傳單確為原告所刊登，內容涉及誇大，核有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之事實，爰依同法第三十二條第一項規定，科處三萬元之罰鍰等情，業經兩造分別陳明在卷，且有臺北巿政府衛生局食品檢查現場紀錄表、臺北巿政府衛生局聯合稽查站報章、雜誌、網路違規廣告監測查報表、上開宣傳單內容、臺北巿政府衛生局九十五年二月二十二日北巿衛藥食字第０九五三一一五七三００號函、被告行政處分書、被告九十五年二月十四日高市衛食字第０九五０００三一三０號函、被告食品衛生調查紀錄、高雄巿政府九十五年一月二十四日高巿府法一字第０九五０００四七九九號訴願決定書及被告行政裁處書附於原處分卷及訴願卷可稽，堪予認定。
五、原告仍執前詞資為爭議。惟查：
（一）按「本法所稱標示，係指於下列物品用以記載品名或說明之文字、圖畫或記號：一、食品、食品添加物、食品用洗潔劑之容器、包裝或說明書。二、食品器具、食品容器、食品包裝之本身或外表。」「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」「違反第十九條第一項規定者，處新台幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰．．；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」分別為食品衛生管理法第八條、第十九條第一項及第三十二條第一項所明定。次按「．．廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」消費者保護法施行細則第二十三條定有明文。再按「食品業者申請食品之委託檢驗，其結果係就特定之送驗樣品對特定項目加以檢驗，並不足以作為認定該類食品是否符合衛生之依據。該類食品之標示、宣傳或廣告，不得涉有虛偽、誇張或易使人誤解等違反食品衛生管理法第十九條、第二十條（舊法，即現行第十九條）規定之情形」、「廣告內容如未針對某特定食品產品，且僅宣傳營養成分之營養價值，則視為對民眾之營養宣導教育，並未違反食品衛生管理法規定。然食品廣告如為推介特定食品，同時以就該產品所含成分，宣稱可達特定之生理功能或效果，則易使民眾誤認僅食用該品即可達到改善生理機能效果，已明顯誤導民眾正確均衡飲食之觀念，則違反食品衛生管理法規定。」、「．．食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫藥效能之認定表壹、不得宣稱之詞句敘述：一、詞句涉及醫療效能：．．（二）宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例句：解肝毒。降肝脂。」、「依據消費者保護法施行細則第二十三條規定：『廣告』指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳播、海報、招牌、牌坊、電話傳真、電子視訊、電子語音、電腦或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。因此，透過各種媒體管道（包含網際網路之連結），可使不特定多數人知悉其宣傳內容，進而達到招徠商業利益之效果，即構成廣告行為。若廣告內容有涉及違反食品衛生相關法令之規定者，即屬違法。」業經行政院衛生署八十年七月三日衛署食字第九五九四四八號函、八十四年十二月三十日衛署食字第八四０七六七一九號函、九十四年三月三十一日衛署食字第０九四０四０二三九五號函、九十五年四月十二日衛署食字第０九五００一四四九八號函分別函釋在案。
（二）經查，原告係「海補第二代」產品之經銷商，案經臺北市政府衛生局派員於九十四年五月二十一日，在臺北巿北投區○○路九０號美康藥局進行食品品質抽驗時，發現系爭產品附加之宣傳單為原告所委刊，內容載有「依臺灣大學醫學院對PRO─HEPATONE此品評比，採取醫學界與市場有
名之四項SILYANRIN與肝精評比，其GOT、GPT（肝指數）
之下降指數為第一名，在此公開，歡迎各界公鑑。」等語，乃移請被告處理，經被告派員調查結果，核認系爭宣傳單內容誇大，涉及違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之情事，爰依同法第三十二條第一項規定科處三萬元之罰鍰，原告不服，提起訴願，案經高雄巿政府九十五年一月二十四日以高市府法一字第０九五０００四七九九號訴願決定略以：「．．查臺北市政府衛生局於九十四年五月二十一日十五時四十分所製作編號0000000號之食
品檢查現場紀錄表中，並無系爭仿單及其內容之記載，乃關於訴願人訴稱系爭文件係美康藥局應臺北市政府衛生局之要求才出示，非渠提供之『仿單』，且非商品包裝內文件乙節．．原處分機關對此重要事實並未查證說明．．即逕以訴願人違反食品衛生管理法第十九條第一項規定加以處罰，揆諸前揭法規及說明，即不無率斷之嫌。．．爰將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內依決定意旨詳細查明後另為適法之處分．．。」等語，將原處分撤銷，由原處分機關於二個月內另為適法之處分在案。嗣被告於九十五年二月十四日以高市衛食字第０九五０００三一三０號函請臺北市政府衛生局就上述事項予以說明，經該局於同年月二十二日以北市衛藥食字第０九五三一一五七三００號函略以：「．說明：二、本局於美康藥局查獲『海補第二代』產品傳單，該藥局非應本局要求出示，傳單是放置於產品旁（有數份）。」等語函復在案等情，此有臺北巿政府衛生局食品檢查現場紀錄表、臺北巿政府衛生局聯合稽查站報章、雜誌、網路違規廣告監測查報表、上開宣傳單內容、臺北巿政府衛生局九十五年二月二十二日北巿衛藥食字第０九五三一一五七三００號函、被告行政處分書、被告九十五年二月十四日高市衛食字第０九五０００三一三０號函、被告食品衛生調查紀錄、高雄巿政府九十五年一月二十四日高巿府法一字第０九五０００四七九九號訴願決定書及被告行政裁處書附於原處分卷及訴願卷可稽，則被告審認系爭宣傳單確為原告所刊登，內容涉及誇大，核有違反食品衛生管理法第十九條第一項規定之事實，爰依同法第三十二條第一項規定，科處三萬元之罰鍰，並無違誤。
（三）次按食品之宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形，為前揭食品衛生管理法第十九條所明定。查原告「海補第二代」產品附加之宣傳單刊載「依臺灣大學醫學院對PRO一HEPATONE此品評比，採取醫學界與市場有名之四
項SILYANRIN與肝精評比，其GOT、GPT（肝指數）之下降
指數為第一名，在此公開，歡迎各界公鑑。」等文字，此有上開宣傳內容附於原處分可稽，顯與前揭行政院衛生署八十年七月三日衛署食字第九五九四四八號函釋內容有違，亦與前述衛生署九十四年三月三十一日衛署食字第０九四０四０二三九五號函修訂之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」不得宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分之函釋內容有違，故原告主張：系爭產品係經臺大醫學院評估，並無誇大之處云云，不足採信。
（四）原告又主張：系爭傳單係屬原告與經銷商間內部教育文件，非作為廣告用途云云。經查，系爭傳單刊有「肝指數之下降指數為第一名，在此公開，歡迎各界公鑑。」及「請認明二代海補」等內容，有上開宣傳內容附於原處分卷可參，足認原告顯有以系爭宣傳單內容達到銷售該產品之目的，與一般社會大眾認知之廣告觀念尚無不合，況系爭傳單於查獲時，係放置於該產品旁，有臺北巿政府衛生局九十五年二月二十二日北巿衛藥食字第０九五三一一五七三００號函附於原處分卷可參，而系爭傳單既屬一般消費者隨手可得，顯非原告與經銷商間之內部教育文件，且與內部文件之概念尚屬有間，足見原告此部分之主張，顯係事後卸責之詞，亦不足採。
（五）末查衛生機關對於可能涉嫌違規之食品廣告標示案件，均視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判是否違反衛生相關法規，以達毋枉毋縱之管理目標。從而本件既經被告查明，且違規事證明確，揆諸前揭法律規定及解釋意旨，被告考量原告違規情節非重，乃依據食品衛生管理法第十九條第一項之規定，同法第三十二條第一項規定處罰鍰三萬元，只選擇最輕之法律效果，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，足認原處分並無違法或不當或違反比例原則。
六、綜上所述，原告之主張既不足取，被告認原告違反食品衛生管理法第十九條第一項規定屬實，乃依同法第三十二條第一項規定，科處原告罰鍰三萬元，於法尚無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件係簡易訴訟事件，爰不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　九十六　年　　一　　月　 十六　 日第二庭 法 官　許麗華
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中　　華　　民　　國　九十六　年　　一　　月　 十六　 日書記官　藍亮仁
附註：
行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。