高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)96年度訴字第00108號

• 裁判案由: 水土保持法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 96 年 07 月 04 日
• 法官: 邱政強、李協明、詹日賢
• 法定代理人: 甲○○、乙○ 市長
• 原告: 正泰水泥廠股份有限公司法人
• 被告: 高雄市政府

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第00108號
原　　　告　正泰水泥廠股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　戊○○
被　　　告　高雄市政府
代　表　人　乙○　市長
訴訟代理人　丙○○
丁○○
上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國96年1月12日農訴字第0950157732號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告前經申准辦理「半屏山高楠段546地號儲礦場清運及
整復水土保持計畫」（下稱系爭水土保持計畫），經檢查結果未依核定計畫實施，迭經被告多次裁處罰鍰，並限期改正在案。嗣因原告未依被告民國（下同）95年6月12日高市府
建3字第0950029850號處分函指定改正事項，應於60日內（
即自95年6月13日至95年8月12日止）完成計畫範圍內大平台堆置區外運土石清除及植生復育等事項，案經被告於95年8
月24日派員會同原告、國立屏東科技大學、高雄市水土保持技師公會及森山工程顧問有限公司等相關單位人員現場勘查結果，認植生復育部分，其覆蓋率僅完成百分之25，不符水土保持技術規範第61條之規定，乃再次依水土保持法第33條第2項規定裁處原告新台幣（下同）24萬元罰鍰，並令限期
繼續改正。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告95年5月26日於施工中之系爭水土保持計畫範圍內土
地堆置土石，經被告於95年6月12日裁處罰鍰18萬元，並
限定原告於60日內（即95年8月12日前）完成土石清運及
植生綠化，原告已於95年7月13日繳交罰鍰18萬元，並於
95年8月10日完成土石清運及植生復育；被告於95年8月24日派員會勘改善成果，其中土石已如期清運完畢，植生亦已全部完成，為會勘結果所不爭之事實，只是植生之植物覆蓋地面之覆蓋率尚未達種植面積百分之90而已。
（二）然植物之生長有其自然成長條件，水土保持要求之植生應是根深蒂固能防止水土流失之種作，而非庭園景觀般之美化草皮，則試問：仲秋時節60天內能成長到覆蓋率90％之植生，茍非移植式之草皮，有何物種足以達成此一覆蓋標準而不為被告所採用？被告於訴願答辯書中陳述：依行政程序法第111條第3款及同法第7條及第8條及誠信原則規定，原告自行表示需兩個月完成限期改善，故核以改善期間為60天，此節固為原告所不爭，但原告若以草皮鋪植來爭取時效，則是否為被告所樂見？此則為高爾夫球場為環保團體詬病之主因，應為被告所深悉。
（三）原告之所以同意以60天為改善期，除以完成播植及養護（至萌芽）為完成植生之誤解外，尚有立即進行改善之善意表示，否則大可以植物生長期為由要求寬予時限，依原告所述，被告果真會同意原告所要求之時間？
（四）本件水土保持計畫經植生養護已達90％覆蓋率，並於95年12月27日通過完工檢查，於96年1月19日由被告核發完工
證明，足見95年9月4日確已完成播種植生，所需的只是合乎天道的生長時間而已。被告卻以「行為已違反規定，即不能無罰」，原告雖有不服尚能勉強接受，故95年6月12
日之處罰，原告並不爭執；但原告虛心完成改正，不採揠苗助長的手段虛應故事，卻於95年9月4日被一罪兩罰，且逐次遞增，處分明顯過苛，乃請求撤銷95年9月4日原處分，返還已繳交24萬元罰緩，另為適當之處分。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按水土保持法第23條第1項規定，未依同法第12條至第14
條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依同法第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。次按，同法第33條第1項第2款規定，違反第12條至第14條規定之一，未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰，並經
繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止。另按94年4月14日被告
所屬建設局核定之「高雄市政府處理違反水土保持法案件罰鍰裁量基準」及被告所屬建設局95年1月17日高市建設3字第0950001419號函被告所訂水土保持法第33條裁罰標準，原則上第1次裁處6萬元，並依違規次數逐次遞增6萬元
，最高裁處30萬元，分別為水土保持法第23條第1項、第
33條第1項第2款、第33條第2項及高雄市政府處理違反水
土保持法案件罰鍰裁量基準所明定。
（二）本件原告辦理系爭水土保持變更計畫，未能於93年9月3日止之工期內完工，案經93年9月24日與會學者專家會勘結
果，現地水土保持設施施作與原核定計畫不符，被告於93年11月5日高市府建3字第0930056842號函處以行政罰鍰6
萬元，並請原告提送變更設計。原告提送之「高雄市楠梓區○○○○○段546地號儲礦場清運及整復水土保持第2次變更計畫」（下稱系爭第2次變更計畫）業經聘請學者專
家組成審查委員會審查完畢，同意核定，施工期限即自94年3月17日至94年7月17日止。惟據森山工程顧問有限公司94年9月8日94森字第94131號函送94年8月監造月報表述明該工程進度落後0.15％及被告所屬建設局94年度委託之高雄市水土保持技師公會於94年7月28日及8月29日實施水土保持施工檢查述明該區工程期限已屆滿，原告仍未申報完工，依據94年4月14日被告所屬建設局核定之「高雄市政
府處理違反水土保持法案件罰鍰裁量基準」，被告乃以94年10月5日高市府建3字第0940049376號函處以原告行政罰鍰8萬元，並限期應於30天內（即自94年10月5日至94年11月5日止）完成核定之水土保持變更計畫範圍內堆置石灰
石料清除及完工申報。
（三）本件依該水土保持計畫應於94年11月5日完工，原告於94
年11月3日以（94）廠字第006號函送系爭第2次變更計畫
之完工申報書，被告所屬建設局並於94年12月5日及95年2月9日邀集學者專家及相關單位辦理完工檢查，發現原告
均未通過完工檢查，業依前揭法令裁處罰鍰並限期改正在案。復經監造單位森山工程顧問有限公司95年5月25日森
字第95074號及被告所屬建設局95年度委託高雄市水土保
持技師公會於95年5月26日實施水土保持計畫施工檢查，
查獲原告於計畫範圍內之大平台堆置區外運入土石，高度約1至2公尺，造成高程與原計畫高程不符，並將原大平台已植生部分破壞。且前次（4月）施工檢查要求改正事項
，仍未依限於5月份施工檢查時完成改正，有違行政程序
法第111條第3款及同法第7條及第8條之比例及誠信原則規定，惟當日（95年5月26日）原告並無答復，業經原告僱
用之副廠長戊○○以95年6月6日電洽被告所屬建設局表示，擬需2個月工期完成限期改正。被告於95年6月12日以高市府建3字第0950029850號函處罰鍰18萬元，並限原告應
於60天內（即自95年6月13日至95年8月12日止）完成計畫範圍內大平台堆置區外運入土石清除及植生復育，原告亦對該限期改正之60天期限之處分無異議，自應依水土保持計畫完工之，且被告亦應依水土保持技術規範之植生工程檢查方法為之。嗣經被告所屬建設局於95年8月24日邀集
國立屏東科技大學及高雄市水土保持技師公會派員會勘本件限期改正檢查，經與會學者專家檢查結果，原告雖已完成計畫範圍內大平台堆置區外運入土石清除工作，惟植生復育部分，其覆蓋率僅完成約25％，不符合水土保持技術規範第61條規定之覆蓋率應達百分之90以上，已違反水土保持法第33條第2項規定之事實，被告乃依高雄市政府處
理違反水土保持法案件罰鍰裁量基準規定裁處，是案因係原告第4次違規，且衡量其違規事實，處以裁處罰鍰24萬
元，經核於法並無不合。
（四）按被告所屬建設局委託高雄市水土保持技師公會辦理「高雄市水土保持計畫施工檢查」之95年6月份及7月份檢查報告所示，系爭第2次變更計畫範圍之區內大平台堆置土方
材料至95年7月31日尚未清運完成，顯係原告並未依期限
積極處理，以致植生復育未能符合水土保持技術規範之規定，原告違反前揭規定洵堪屬實，被告依據水土保持法規定予以裁處，並令限期繼續改正，並無違誤。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．2.違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施
水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第4條、第23條第1項及第33條第1項第2款所明定。次按「．．．2.本市對於違反水土保持法第33條之案件罰鍰裁量標準，係依違規次數比例遞增原則處理：第1次裁處6萬元，並逐次遞增6萬元，最高裁處30萬元，惟仍視個案情節簽
陳核定辦理。」則為高雄市政府建設局95年1月17日高市府
建3字第0950001419號函所訂處理水土保持法第33條裁罰標
準所明定。
二、本件原告前經申准辦理系爭水土保持計畫，經檢查結果未依核定計畫實施，迭經被告多次裁處罰鍰，並限期改正在案。嗣因原告未依被告95年6月12日高市府建3字第0950029850號處分函指定改正事項，應於60日內（即自95年6月13日至95
年8月12日止）完成計畫範圍內大平台堆置區外運土石清除
及植生復育等事項，案經被告於95年8月24日派員會同原告
、國立屏東科技大學、高雄市水土保持技師公會及森山工程顧問有限公司等相關單位人員現場勘查結果，認植生復育部分，其覆蓋率僅完成百分之25，不符水土保持技術規範第61條之規定，乃再次依水土保持法第33條第2項規定裁處原告
24萬元罰鍰，並令限期繼續改正等情，業據兩造分別陳述在卷，並有被告95年6月12日高市府建3字第0950029850號函、95年9月4日高市府建3字第0950045492號函、95年8月24日會勘系爭第2次變更計畫限期改正檢查案等附原處分卷可稽，
自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以：原告因於施工中之水土保持計畫範圍內土地堆置土石，遭被告裁處罰鍰18萬元，並限定原告於60日內完成土石清運及植物綠化，原告已繳交罰鍰18萬元，並於95年8月10日完成土石清運及植生復
育，僅其植生之植物覆蓋地面之覆蓋率尚未達種植面積的90％，然此係因植物之生長有其自然成長條件，而原告之所以同意以60天為改善期，係誤以為完成播植及養護即已完成植生，而本件水土保持計畫經植生養護已達90％之覆蓋率，並於95年12月27日通過完工檢查，被告已核發96年1月19日高
市建設3字第0960003725號完工證明書，足見原告已於95年9月4日完成播種植生，被告裁處罰鍰24萬元明顯過苛云云，
資為爭議。
三、經查，本件原告辦理系爭水土保持計畫，經被告以90年3月
29日90高市建設3字第7233號函同意備查在案，並限定本件
儲礦場清運整復工作應於92年3月底前完成；嗣因原告申請
辦理變更設計修正計畫，經被告審查完畢，再以91年9月3日高市府建3字第0910037519號函通知原告應於文到日起算1年內完工；然因原告未依該函核定之水土保持計畫實施水土保持之處理及維護，被告乃以93年11月5日高市府建3字第0930056842號函裁處原告6萬元罰鍰；又被告再以94年3月18日高市府建3字第0940013241號函文就系爭第2次變更計畫經聘請學者專家組成審查委員會審查完畢，並同意核定，而有關工期部分，則依被告所屬建設局93年10月7日高市建設3字第0930021668號函之會勘紀錄結論，俟變更計畫核定起4個月內
完工（即自94年3月17日至94年7月17日止）。惟依據森山工程顧問有限公司94年9月8日94森字第94131號函檢送之系爭
水土保持計畫之變更計畫94年8月監造月報表所載，當月份
工程進度落後0.15％；另被告所屬建設局94年度委託之高雄水土保持技師公會於94年7月28日實施水土保持施工檢查報
告亦載明：工期於94年7月17日已屆滿，因94年7月18日颱風損壞部分應儘速修補，市府相關單位已於94年7月19日颱風
過後現場會勘，南端第1階重新整坡至符合設計坡度要求，
並加強植生，完成面大平台新堆置石灰石料應於94年8月15
日前全部移除，恢復原完成面並補強植生，並需注意排水坡度，大平台計畫土堤應於94年8月15日前修復完成並附照片
；另該水土保持技師公會於同年8月29日實施之水土保持施
工檢查則載明：本工區之工程期限已屆滿，應依規定申報完工，但經檢查尚有因颱風損害之水保設施未修復完成，請於申報完工前將不符項目修復完成，若仍無法於完工檢查期限內完成，建請依監督辦法加以裁處等語，被告乃以94年10月5日高市府建3字第0940049376號函裁處原告8萬元，並限期
於30日內（即自94年10月5日至94年11月5日止）完成核定之水土保持變更計畫範圍內堆置石灰石料清除及完工申報。嗣原告以94年11月3日（94）廠字第006號函檢送「高雄市楠梓區○○○○○段546地號處礦場清運及整復水土保持第2次變更計畫完工報告」暨完工申報書向被告所屬建設局申報，而被告隨即於94年12月5日及95年2月9日邀集學者專家及相關
單位至現場辦理完工檢查，其94年12月5日檢查所作成之結
論為：該清運及整復水土保持第2次變更計畫經與會專家學
者檢查結果，仍有部分缺失，應就所提意見進行改正，並將改正後成果報告送建設局備查，俾利適時安排完工檢查工作，至於缺失改正期限（1）混凝土排水溝修復及竣工報告書
修繕部分應於94年12月15日前完成，（2）應植生養護處理
部分應於95年1月底前完成，並將檢查成果報告送建設局。
另95年2月9日完工檢查之結論為：本案經與會學者專家檢查結果，尚有部分缺失，植生復育不符合水土保持技術規範第61條規定之覆蓋率，故本案不同意完工，而有關缺失改正部分（1）南側第1階邊坡植生覆蓋情形不佳，（2）沈砂池岸
邊及鄰接第1階邊坡植生復蓋情形不佳，（3）大平台植生覆蓋情形不佳，（4）北側邊坡掛網植生仍應加強，（5）計畫範圍內施工便道，尚未植生，請原告依所提意見儘速進行改正等語。又監造單位森山工程顧問有限公司以95年5月25日
森字第95074號函被告建設局以：本計畫該公司多次勘驗後
，再於95年3月21日3字第95044號函請原告（該函誤載為東
南水泥股份有限公司）就缺失部分加強改善，並無積極進行改善，且又於最終植生大平台堆置土石，已明顯影響水土保持計畫之執行，且不符水土保持法之規定，乃自即日起終止本案之監造工作等語。而被告所屬建設局95年度委託高雄市水土保持技師公會於95年5月26日實施水土保持計畫施工檢
查所載：前次（4月）要求改善事項，未依期限完成，且大
平台上多出區外運入之土方，高度約1至2公尺，造成大平台高程不符設計，原植生亦遭破壞，未依計算施做之事實明顯等語。業經原告之副廠長戊○○95年6月6日電洽被告所屬建設局表示，擬需2個月工期完成限期改善，被告乃以95年6月12日高市府建3字第0950029850號函裁處罰鍰18萬元，並限
期原告應於60天內（即自95年6月13日至95年8月12日止）完成計畫範圍內大平台堆置區外運入土石清除及植生復育。嗣再經被告邀集國立屏東科技大學及高雄市水土保持技師公會派員會同原告於95年8月24日至現場會勘結果，原告雖已完
成計畫範圍內大平台堆置區外運入土石清除工作，惟植生復育部分其覆蓋率僅完成約25％，不符合水土保持技術規範第61條規定之覆蓋率90％以上，已違反水土保持法第23條第1
項規定，乃以95年9月4日高市府建3字第0950045492號函裁
處原告24萬元罰鍰，並繼續限期應於90日內（即自95年9月5日至95年12月4日止），依水土保持技術規範第61條之規定
，達成計畫範圍內大平台植生復育之覆蓋率90％以上等情，為兩造所不爭執，並有前該各函文、檢查報告暨所附現場照片附原處分卷及訴願卷可稽。則被告就原告違規事項，按其違規次數，分別裁處6萬元、8萬元、18萬元、24萬元，已依上開高雄市政府處理違反水土保持法案件罰鍰裁量基準，就原告違規次數比例遞增原則處理原告之違規事件，是以被告本次裁處原告罰鍰24萬元，並限期令其改正，經核並無不合。
四、況且，原告亦承認其於被告第3次裁罰時，同意以60天為改
善期，然依被告所屬建設局委託之高雄市水土保持技師公會95年6月27日及同年7月31日所作之水土保持計畫施工檢查，當時大平台仍有區外運入堆置之土石，其土石材料尚未清運完成，截至95年8月24日之施工檢查時，始完成計畫範圍內
大平台堆置區外運入土石清除工作，而植生復育部分覆蓋率僅完成約25％等情，亦有上開高雄市水土保持計畫施工檢查報告附原處分卷可稽，顯見原告於95年6月份及7月份均未依期限積極處理改善，以致於植生復育未能符合水土保持技術規範之規定，達到90％以上之覆蓋率，則被告以原告違反首揭水土保持法第23條第1項之規定，並以其多次違反水土保
持法之規定，就次數之遞增而裁處其24萬元之罰鍰等處分，於法尚無違誤。
五、至原告雖以被告裁處原告24萬元之罰鍰明顯過苛云云，然查，按被告訂頒之前揭罰鍰裁量基準，乃主管機關為使其所屬機關辦理水土保持違章案件時，對於裁罰金額或倍數有一客觀之參考標準，避免專斷或有輕重之差別待遇，故被告應如何適用始稱妥適，乃為其行使裁量權之範疇。又該行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。
蓋法律既許可行政機關有裁量之餘地，則其所作成之處分，除顯有瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，則行政法院自不宜介入，以免侵犯行政機關之裁量權。則本件被告審酌原告之前各次違章行為及本次係屬第4次違章行為，乃依前揭罰鍰
裁量基準依違規次數比例遞增原則處理，而裁處30萬元，核屬在前揭水土保持法所規定之法定倍數範圍，為行政裁量權範圍，並無逾越權限或濫用權力之情事，自無違誤之處。原告主張被告本次裁處24萬元之罰鍰明顯過苛云云，即有未洽，尚難憑採。
六、綜上所述，原告之主張並無可採，被告以原告違反水土保持法第23條第1項之規定，乃依同法第33條第1項第2款之規定
，裁處原告24萬元罰鍰，並限期令其改正，經核並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　7　　月　　4　　 日第三庭審判長法 官　邱政強
法 官　李協明
法 官　詹日賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中　　華　　民　　國　　96　　年　 　7　　月　　4　　 日書記官 蔡玫芳