高雄高等行政法院判決

原告

同慶人力仲介有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

曾錦源律師

複代理人

何永福律師

被告

嘉義市政府

代表人

乙○○市長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國96年2月2日勞訴字第0960000224號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告非法媒介印尼籍看護工ENI（護照號碼: AJ572644），為訴外人顏秀娟、李俊原等人非法工作，違反就業服務法第45條規定，經嘉義市警察局第一分局（下稱嘉義一分局）於民國（下同）95年4月20日循線查獲，並於95年8月24日以嘉市警一外字第0950002348號函移由被告核處。嗣經被告審查屬實，乃以95年10月25日府社勞字第0950080773號處分書，依就業服務法第64條第3項規定，處原告罰鍰新臺幣（下同）50萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

（一）看護工ENI並非在訴外人顏秀娟、李俊原之住處或公司處查獲，而是在他處查獲，又有逃跑證明可證，故其自行逃跑應可確認。依ENI、顏秀娟、李俊原之陳述其非法工作期間，應在訴外人邱顯仁處工作或等待轉換雇主期間，原告無媒介行為之可能。且顏秀娟、李俊原筆錄有關僱用外勞之內容雷同，不合常理，恐有為免連累他人，而為如此陳述。

（二）原告於94年9月間與顏秀娟認識，94年9月18日簽訂仲介契約，故何能於94年8月3日就加以媒介？又李俊原自其越南籍外勞94年12月12日搭機離台後即與原告無合約關係，且雙方因該越南籍外勞涉嫌偷竊李俊原金飾，李俊原不願支付機票及最後1個月部分薪水，雙方因此交惡。又顏秀娟、李俊原與ENI等於警詢筆錄所言，均因受到警察利誘（若配合警方說詞即不予罰鍰）、不當詢問所致，顯非出於自由意志，其證言不具證據能力。退而言之，縱認該證據有證據能力，該嘉義一分局之筆錄內容，亦與事實不符。

（三）縱原告有違反就業服務法之行為，亦屬初犯，原處分之處罰猶顯過重。因原告並無媒介之行為，原處分書之理由卻歸責於原告；原告並無刑事不法或行政不法之前科，被告僅以行政院勞工委員會（下稱勞委會）訂頒之「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第69條、第64條、第68條規定科處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，對無不法媒介行為之原告，祭出最高處罰之處分，實有可議；且縱有違反就業服務法之行為，念屬初犯，應考量原告之資力；復按最高行政法院95年度裁字第2765號裁定及鈞院94年度簡字第94號判決與本件為相似之案件，僅處罰鍰15萬元，相較之下，本件原處分之處罰猶顯過重。故原處分並未詳審原告若違反行政法上義務行為應受責難程度、其所生影響及其違反行政法上義務所得之利益不符比例原則，認事用法容有違誤失當，對原告實欠公允。

（四）被告裁罰原告之目的若係為使原告對其所為之行為受有責難，惟行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款之規定，依本法第64條、第68條、第69條規定，罰鍰額度為15萬至50萬元之間，若為使原告達到受責難之程度，減輕對原告之罰鍰同樣能達目的，實應選擇對人民權益損害最少者；被告對原告處以50萬元處分，其所受損害與欲達成目的之利益顯失均衡，不符比例原則。

乙、被告主張之理由：

（一）按「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」「違反第45條規定者，處10萬元以上50萬元以下罰鍰。5年內再違反者，處1年以下有期徒刑、拘役或科或併科60萬元以下罰金。‧‧‧法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第45條規定者，除依前2項規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科處各該項之罰鍰或罰金。」分別為就業服務法第43條、第45條、第64條第1項及第3項所明定。

（二）原告為雇主邱顯仁於94年6月22日引進ENI從事工作，並於94年11月10日轉由鍾佳璇承接，然ENI除合法為邱顯仁工作至94年8月1日止，即由原告私自媒介為3位非法雇主從事工作（第1位台南縣顏秀娟於94年8月3日至94年11月8日；第2位不詳於94年12月1日至95年1月6日；第3位嘉義市李俊原於95年1月7日至95年2月24日）。惟因其來台後均未曾領薪，遂於95年2月26日逃逸，後於同年4月20日被嘉義一分局在嘉義市○○路與友愛路前查獲，乃循線獲知上情；另原告同時以第1位非法雇主顏秀娟之父顏能通名義，於94年12月17日引進印尼籍看護工SUTRI（護照號碼AA360666）來台，未曾為顏秀娟工作，卻由原告媒介為他人工作，直至顏秀娟收受勞委會95年5月16日勞職外字第0950894522號函告時，始得知該情，SUTRI業已轉出為訴外人林朕古工作。綜上情節，並互核ENI、周阿齊（邱顯仁大嫂）、顏秀娟、李俊原及王浩天（李俊原妻舅）、鍾佳璇及鍾勝煌（鍾佳璇之父）等7人之警訊筆錄，輔以鍾佳璇提供原告切結未曾交ENI為其工作之「切結書」、指證不曾通報ENI逃逸之「陳報函」暨僅為邱顯仁工作1個月之「薪資表」等，其中交叉指稱之雇主、受僱期間、工作地點、內容等違法事實均完全吻合；據此，本件應可確定ENI等7人所稱屬實，毫無疑義。

（三）雖原告訴爭本件非有媒介之行為，然核警訊筆錄及被告處之談話紀錄，其所辯稱理由皆同為：「等待轉換雇主期間均將E君安置於公司」，雖該節與ENI等7人說法迥異，然依社會論理及經驗法則判定，渠等與原告互不相識，何需因聘僱外勞事宜，勾串對原告做不實之指控；又原告與顏秀娟約於94年8月間即已認識並開始委任原告辦理聘僱外勞事宜，於等待期間，原告已非法媒介ENI供其使用，卻不讓其知道合法聘僱之SURTI業於94年12月17日來台，此有94年9月18日簽立之「委託聘僱契約書」及臺南縣政府95年9月13日府勞就字第0950197357號之顏秀娟違反就業服務法罰鍰處分書（訴願駁回）可茲證明；另原告受李俊原委任於93年7月27日聘僱BE THI TOAN（護照號碼A0000000A，下稱B君）來台，因B君不適任，遂與原告合意使其於94年12月6日返國，另再招募乙名外勞來台工作。然原告旋即於95年1月7日再次媒介EMI交李俊原使用，並謊稱其係合法外勞，此有被告95年10月25日府社勞字第0950080774號之李俊原處分書等附原處分卷可稽；復據原告於被告處之談話紀錄，亦對所詢問題答非所問，顯相矛盾，未能提出積極並恰當之舉證，以實其說；足證原告所訴情節，均係脫責之詞，實難採信。

（四）另按勞委會95年4月13日以勞職外字第0950503528號函，訂頒「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1項規定，依第63條、第64條、第68條規定科處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，建請地方政府經審酌屬實者，依該命令處最高額之罰鍰，以遏止日益猖獗之不法情事發生；據此，被告為杜爭議並冀求處分允當，爰參前開一覽表，依個案實情，審酌行為之違法及應受責難程度，及所生影響和不當得利多寡，訂定處分標準，既期裁罰能符比例原則。再者，就業服務法第40條，更明確規範私立就業服務機構及從業人員不得違反之相關義務，是原告本應具有高度專業判斷能力，乃當然之理；卻棄專業不顧，知法玩法，枉顧委任人之期許逕行不當剝削和欺壓手法，致嚴重違反就業市場之公平及穩定性。故被告依上開標準暨「就業服務法」第64條第1項及第3項規定，裁罰原告最高額罰鍰，並無不當。

理由

一、「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」「任何人不得媒介外國人非法為他人工作。」「違反第四十五條規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰。五年內再違反者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣六十萬元以下罰金。意圖營利而違反第四十五條規定者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百二十萬元以下罰金。法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第四十五條規定者，除依前二項規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科處各該項之罰鍰或罰金。」分別為就業服務法第43條、第45條及第64條所明定。又「說明：‧‧‧三、非法僱用外勞之檢查及罰鍰，為各直轄市及縣（市）政府之法定執掌。前為達成95年度行政院強化治安會報中有關非法僱用行蹤不明外勞造成管理問題，本會於95年3月24日會商各直轄市及縣（市）政府結論，應依行政罰法、行政程序法相關之規定與原則，並考量違規僱用人數、期間及可非難性之程度等因素，且違規事由重大者，議訂建議在合法裁罰之額度內處以最高罰鍰額度之違規態樣，並於95年4月13日以勞職外字第0950503528號函達各直轄市及縣（市）政府處理在案。四、基於外勞發生行蹤不明之人數有偏高趨勢，為避免非法僱用、非法仲（媒）介及行蹤不明外勞違規工作等不法情事，衝擊社會安定及外勞管理，請各直轄市及縣（市）政府積極落實本會95年4月13日勞職外字第0950503528號函之意旨，持續執行重罰措施，以遏止不法情事之發生，並導正勞動市場秩序。」「主旨：為達成95年度行政院強化治安會報中有關加強預防及查緝行蹤不明外籍勞工（以下簡稱外勞）之具體作為，建請各直轄市及縣（市）政府處理就業服務法（以下簡稱本法）第63條等規定之罰鍰案件，依說明事項辦理，請查照。說明：一、按行蹤不明外勞非法流竄在台工作，除妨礙本國人之就業機會、勞動條件外，亦不利國民經濟發展、社會治安及外勞管理，故若非法工作之外勞、非法媒介之人員及非法聘僱（容留）行蹤不明外勞之雇主，違反本法第43條至45條、第57條第1款等規定，若其違法之行為態樣符合附表（如附件）所列情形之一，並經地方主管機關審酌屬實者，建請地方主管機關自95年4月20日起依本法第63條、第64條及第68條所定最高罰鍰額度處以罰鍰，以遏止不法情事之發生。」亦分別經勞委會96年5月3日勞職外字第0960503749號及95年4月13日勞職外字第0950503528號函釋在案。上開函釋係中央主管機關即勞委會基於職權所為之釋示，並未逾越法律規定，本院爰予援用。

二、本件原告非法媒介印尼籍看護工ENI（護照號碼: AJ572644），為訴外人顏秀娟、李俊原等人非法工作，違反就業服務法第45條規定，經嘉義一分局於95年4月20日循線查獲，並於95年8月24日以嘉市警一外字第0950002348號函移由被告核處。嗣經被告審查屬實，乃以95年10月25日府社勞字第0950080773號處分書，爰依就業服務法第64條第3項規定，處原告罰鍰50萬元等情，業據兩造陳明在卷，復有被告95年10月25日府社勞字第0950080773號處分書、嘉義一分局95年8月23日嘉市警一偵字第0950032215號刑事案件報告書及95年8月24日嘉市警一外字第0950002348號函影本附原處分卷可稽，堪可認定。而原告提起本件訴訟係以：⑴看護工ENI並非在原告委託人處查獲，係在他處查獲，且有逃跑證明可證ENI已逃跑，自無法就此認定原告有非法媒介外勞之行為。

⑵顏秀娟、李俊原筆錄有關僱用外勞之內容雷同，顯不合常理，且原告於94年9月間始與顏秀娟認識，94年9月18日簽訂仲介契約，故何能於94年8月3日就加以媒介？又原告與李俊原之前因媒介外勞事項交惡，故其等所為之警詢筆錄，難認屬實。⑶且縱始原告確有違章行為，亦屬初犯，應考量原告資力，故原處分裁罰最高金額罰鍰，顯屬過重；縱認係依據勞委會訂頒之「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1款規定，依本法第69條、第64條、第68條規定科處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，該一覽表顯亦不符比例原則且亦難達其裁罰之目的等語，資為論據。

三、惟查：

（一）按甲○○為原告公司負責人，於94年間受邱顯仁之託，代其申請外籍人士來台照顧其父邱毓華。於94年6月22日印尼籍女子ENI（護照號碼：AJ572664）入境台灣，並於同年7月1日前往嘉義縣民雄鄉興南村下洋子12號之1處，負責看護邱毓華。惟因邱毓華不喜ENI，邱顯仁遂要求甲○○將其轉出，惟甲○○將ENI轉出後，未將其帶往轉出後之雇主即鍾佳璇之住處，反於94年8月3日將之帶往台南縣後壁鄉竹新村74之1號，負責看顧顏秀娟之妹顏秀珠。繼於94年12月1日復將之帶往不詳處所工作。嗣於95年1月7日甲○○又將ENI帶往嘉義市中央第二商場40號負責看顧李俊原之子之事實，有台灣嘉義地方法院檢察署檢察官95年度偵字第6202號緩起訴處分書影本附卷足佐。又據印尼籍看護工ENI95年5月7日於嘉義一分局調查筆錄陳稱：「（問：妳是從何時前往邱顯仁家工作，工作至何時止，為何不繼續為邱顯仁工作呢？）我是94年7月1日由仲介公司帶我至邱顯仁家工作，我工作至94年8月1日止，因我不習慣所以再由仲介公司帶至別處工作。」「（問：妳於94年8月1日離開邱顯仁宅後，去何處工作，是何人帶妳前往工作，該等工作地址為何，妳是否能帶警方前往？）我離開邱顯仁宅後同慶人力仲介公司帶我去3個地方工作，第1個地方是於94年8月3日起至94年11月28日在台南縣後壁鄉竹新村74之1號（經查為顏秀娟之住處），‧‧‧。第2個地方是於94年12月1日至95年1月6日止，我不知道正確地址。第3個地方是我於95年1月7日起工作至95年2月24日止，然後我於95年2月25日受不了就逃逸了，今天我親自帶警方前往嘉義市中央第2商場40號（經查為李俊原之前承租處）‧‧‧」「（問：你在第1及第3個地方工作薪資如何，工作性質，誰付妳薪資，老闆姓名及年籍資料？）第1個地方工作是照顧阿公及阿媽，第3個工作是我照顧一個小男孩，我都不知道2個老闆姓名及年籍資料‧‧‧。」另顏秀娟於95年5月17日嘉義一分局調查筆錄亦陳稱：「（問：妳是如何認識該外勞ENI呢？）是請同慶人力仲介公司幫我聘請來照顧我家人的外勞。」「（問：該外勞妳是從何時開始到妳家工作及從事何項工作？）是我妹妹顏秀珠車禍後我經朋友介紹認識同慶人力仲介公司，再經由該公司申請後仲介公司帶來我家從事照顧我妹妹工作，而到我家工作時間我忘記了。」「（問：該外勞ENI是何時離開妳家及為何沒有繼續為妳工作照顧妳妹妹？）我大約記得是94年10月或11月當中離開，是仲介公司突然來帶走外勞我也不知道原因。」「（問：外勞ENI為妳工作地點何處？）在我家台南縣後壁鄉竹新村74-1號。」及李俊原於95年5月7日嘉義一分局調查筆錄陳稱：「（問：該外勞（即ENI）你是從何時開始聘僱，及從事何工作？）該外勞是從95年1月初到2月中旬止就跑掉，她在我家從事帶小孩及照顧爺爺工作。」「（問：她工作地點何處？）她工作地點是我之前承租的地方嘉義市中央第二商場40號。」「（問：你是否合法聘僱外勞，該外勞ENI呢？）我當初有經由同慶人力仲介公司辦理一位越南籍外勞BE THI TOAN於2004年7月27日入境從事照顧我母親，‧‧‧因為該越南外勞工作不好所以才不要該越勞照顧而辭退該越勞等待另一名外勞入境，大約到一月初仲介公司就帶印勞ENI到我家工作。」等語，此有上開調查筆錄影本附訴願卷可稽。第按，ENI自雇主邱顯仁處轉出後即轉換至鍾佳璇處，自94年11月10日至96年6月22日止，有鍾佳璇同意轉換雇主或工作外國人名冊附卷可證，惟在鍾佳璇申請期間內，原告卻未將ENI帶往其住處工作，反帶往顏秀娟及李俊原處違法為其等工作，則由上開調查筆錄之證詞交叉比對所指稱之雇主、受僱期間、工作地點、內容等違章事實均相吻合，應可確定ENI等人上開所稱屬實，則被告據以認定原告有媒介外國人ENI非法為他人工作之違章行為，並無不合。

（二）原告雖主張查獲ENI非在上開顏秀娟、李俊原之住處查獲，係在他處查獲，何能據此認定原告有非法媒介之行為云云，然查，本件原告確有上開違章行為，除有上開警訊筆錄及台灣嘉義地方法院檢察署檢察官緩起訴處分書足佐，且據原告負責人甲○○95年8月2日於嘉義一分局之談話紀錄，其所辯稱理由皆同為：「等待轉換雇主期間均將E君安置於公司」，雖該節與ENI等人說法迥異，然依社會論理及經驗法則判定，渠等與原告互不相識，何需因聘僱外勞事宜，相互勾串對原告做不實之指控；又原告與顏秀娟約於94年8月間即已認識並開始委任原告辦理聘僱外勞事宜，於等待期間，原告已非法媒介ENI供其使用，卻不讓其知道合法聘僱之SURTI業於94年12月17日入台，此有94年9月18日簽立之「委託聘僱契約書」及臺南縣政府95年9月13日府勞就字第0950197357號之顏秀娟違反就業服務法罰鍰處分書（訴願駁回）可茲證明；另原告受李俊原委任於93年7月27日聘僱BE THI TOAN來台，因B君不適任，遂與原告合意使其於94年12月6日返國，另再招募乙名外勞入台工作。然原告旋即於95年1月7日再次媒介EMI交李俊原使用，並謊稱其係合法外勞，此有被告95年10月25日府社勞字第0950080774號之李俊原處分書等附原處分卷可稽，足證原告上開主張，顯係卸責之詞，並不足採。

（三）另按勞委會於95年4月13日以勞職外字第0950503528號函，訂頒「行為人違反就業服務法第43條至第45條、第57條第1項規定，依本法第63條、第64條、第68條規定科處最高罰鍰額度之行為態樣一覽表」，建請地方主管機關就違法行為態樣符合該一覽表所列情形，並經審酌屬實者，依該規定處最高額之罰鍰，乃主管機關為遏止日益猖獗之行蹤不明外勞及仲介剝削等不法情事發生所訂之裁罰基準。又行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有裁量之餘地，則其所作成之處分，除顯有瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，則行政法院自不宜介入，以免侵犯行政機關之裁量權。則本件被告以原告媒介外國人ENI非法為顏秀娟及李俊原等2人工作，乃以符合前揭一覽表「任何人媒介外國人非法為他人工作，其媒介人數2人以上，不論其故意或過失，均處以最高額之罰鍰50萬元」規定，而裁處50萬元，核屬在上開就業服務法所規定之法定罰鍰金額範圍，為行政裁量權範圍，並無逾越權限或濫用權力之情事，自無違誤之處。故原告主張本件被告裁處50萬元之罰鍰明顯過重云云，即有未洽，尚難憑採。至原告主張最高行政法院95年度裁字第2765號裁定及本院94 年度簡字第94號判決與本件為相似之案件，僅處罰鍰15萬元，相較之下，本件原處分之處罰猶顯過重云云。經查，上開二案之查獲時間均係在93年間，當時勞委會尚未頒布上開一覽表，故其與本件適用之裁罰基準並不相同，原告引用上開二案作為本件裁罰過重之依據，並無可取。

四、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告媒介外國人ENI非法為顏秀娟、李俊原等2人工作，違反就業服務法第45條之規定，乃依就業服務法第64條第3項規定，裁處原告罰鍰50萬元，認事用法，並無違誤；訴願決定，予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊及防禦方法均與裁判基礎無涉，自無審酌必要，併予敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　呂佳徵