高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺南市政府

代表人

乙○○ 市長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間撤銷許可事件，原告不服內政部中華民國97年12月2日台內訴字第0970197603號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣訴外人財團法人台南市私立善德社會福利慈善事業基金會（下稱善德基金會）於民國94年8月15日向被告申請興建附設身心障礙福利機構「康新園」之籌設許可，經被告依相關法令規定審查，於94年11月24日以南市社助字第09413589170號函許可籌設。原告認被告對善德基金會核發上開許可籌設函違反法令，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張:

(一)不管是法律上之利害，或事實上之利害，原告均受有損害，系爭康新園址基地沒有臨接寬度8公尺以上之已開闢道路，被告豈有開路供康新園使用之義務(或權利)，被告違法核發康新園的籌設許可，造成國家、社會、被告、市民的損失，原告法律上之利益，當然受有損失。

(二)康新園以每坪約新台幣(下同)5,000元的土地取得成本，向聖母廟開價每坪2萬5,000元，總共3,000坪合計7,500萬元，聖母廟後二等七號北移修正案，更動面積18,000坪，總共合計是天文數字。社會公平正義原則，不可也不能讓正統鹿耳門聖母廟付出這樣的代價。

(三)系爭案件，就情理而言，在觀光廟宇媽祖廟附近，蓋康新園已是情、理不容，收容慢性精神病患的安置機構康新園，選擇整天進香團鑼鼓喧天、鐘鼓齊鳴之地方蓋康新園，即便合法都不可以准許，被告竟非法給康新園籌設許可。原告是正統鹿耳門聖母廟管理委員會法定信徒，按聖母廟組織章程規定，要加入成為法定信徒，必須緣金，繳丁錢，原告在聖母廟興建之時，也當過公工，盡了組織分子應盡的義務，要是讓康新園蓋成，可以想像，聖母廟的法律上之利益受有損害，聖母廟的信徒，原告的法律上之利益，亦受有損害。

(四)原告為北移聖母廟後二等七號道路促進會的召集人，被告違法給康新園籌設許可之行政處分，導致二等七號道路北移案，寸步難行，甚至胎死腹中。台南市都市計畫委員會（下稱都委會），以康新園合法申請到籌設許可，因此在被告沒有撤銷或變更核發康新園籌設許可原處分之前，必須受信賴保護原則的保護，也基於信賴保護原則，都委會不審二等七號道路北移案，行政院、經濟建設委員會以二等七號道路的路線存有爭議為理由，不核撥開橋造路約80億元的經費，由於被告的違法之舉，台南市的基礎建設沒了，原本期待由邊疆蛻變成門戶的土城十一角頭、七個里里民希望落空，原告的法律上之利益，豈可曰沒有受損。

(五)原告設籍並居住於台南市○○區○○路735巷45弄23號，距離康新園500公尺，原告貸款購買聖母段57地號土地(通訊住所台南市○○區○○路555號)，該土地就距離康新園址300公尺處，被告非法給康新園籌設許可，雖然康新園自行撤銷設立之申請，但被告什麼時候要再度幫康新園「死灰復燃」，存在潛在的疑慮，康新園的風波，波及原告的居住處，原告的財產受有損害。

(六)依被告97年6月19日南市政查字第0970001099號函，康新園違法核發籌設許可案，經被告內部調查結果，被告所屬公共工程處確有誤引停止適用之88年9月27日(88)營署中城字第77B-8803327號函情形，被告在97年4月17日訴願答辯書中亦承認該事實，則其系爭核發籌設許可，與法律規定有違，應甚明確云云，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以:

(一)94年8月15日訴外人善德基金會向被告提出申請興建附設身心障礙福利機構「康新園」之籌設許可，被告依相關法令規定審查，於94年11月24日許可籌設，善德基金會據被告之籌設許可，進行後續興建工程發包事宜，惟尚未完成招標程序，即稱因北移聖母廟後二等七號道路促進會人士陳情不宜興建，而於96年11月15日函文被告，自願放棄興建，並經被告函復如欲再行興建，仍須依相關法令規定申請籌設在案。

(二)被告94年11月24日南市社助字第09413589170號函係因訴外人善德基金會申請籌設「康新園」身心障礙福利機構，經被告審查核可籌設，該處分效力所及僅相對人善德基金會而已，此外並無其他相對人或利害關係人，原告既非相對人又與該處分無何法律上利害關係，提起本件訴訟，顯不合法等情，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、經查：

(一)按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」經最高行政法院90年6月19日庭長法官聯席會議決議在案。又「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。可知提起撤銷訴訟之原告雖不以行政處分之相對人為限，但亦須主張因行政處分致其權利或法律上利益遭受損害，而依其主張陳述足以顯現出行政處分有違法並損害其權利或法律上利益之可能，其原告始為適格。而上開法律條文中所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中（包括生存上的，經濟上的、文化上的、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。

(二)次按「為維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平參與社會生活之機會，結合政府及民間資源，規劃並推行各項扶助及福利措施，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」「各級政府應按需要自行或結合民間資源，設立下列身心障礙福利機構：一、身心障礙者之教育、醫療、護理及復健機構。二、視障者讀物出版社及視障者圖書館。三、身心障礙庇護工場。

四、職業訓練及就業服務機構。五、身心障礙收容及養護機構。六、身心障礙服務及育樂機構。七、其他身心障礙福利機構。前項機構之業務應遴用專業人員辦理，並定期予以在職訓練；另得就其所提供之設施或服務，酌收必要費用。第1項各類機構得單獨或綜合設立；其設立許可、籌設、獎助、查核之辦法及設施、人員配置、任用資格之標準，由中央主管機關及中央各目的事業主管機關定之。…未依前項規定辦理財團法人登記或未符合前項免辦理財團法人登記之機構，其有對外募捐行為時，主管機關應限期令其辦理財團法人登記或停止對外募捐行為。」「設立障礙福利機構，應向各目的事業主管機關申請許可。依前項許可設立者，應於許可設立之日起3個月內依有關法令辦理財團法人登記，於登記完成後，得接受補助或報經主管機關核准後對外募捐並專款專用。」「身心障礙福利機構，辦理不善或違反設立標準者，主管機關應限期令其改善。」「未依第59條第1項規定申請許可設立而辦理身心障礙福利機構者，處其負責人新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經主管機關限期申請設立許可或依第59條第3項規定期限令其辦理財團法人登記或停止對外募捐行為，仍不遵辦者，處其負責人新台幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，得按次連續處罰，並公告其名稱，且得令其停辦。」「身心障礙福利機構經主管機關依第61條第2項規定限期令其改善，屆期未改善者，得令其停辦1個月以上1年以下，並公告其名稱。停辦期限屆滿仍未改善或違反法令情節重大者，應廢止其許可；其屬法人者，得予解散。」「身心障礙福利機構經主管機關依第66條或第67條規定令其停辦而拒不遵守者，再處新台幣20萬元以上100萬元以下罰鍰。並得按次連續處罰。」為行為時身心障礙者保護法(96年7月11日修正為身心障礙者權益保障法)第1條、第2條第1項、第58條第3項、第59條第1項、第2項前段、第3項、第66條、第67條及第68條所明定。又「本辦法依身心障礙者保護法第58條第3項規定訂定之。」「私立身心障礙福利服務機構申請設立許可時，應備具下列文件1式8份：一、機構名稱、地址及創辦人或負責人等基本資料。二、機構設立目的及業務計畫書。三、機構平面圖(500分之1比例圖，並以平方公尺註明樓層、各隔間面積及總面積)。四、產權證明文件：含土地與建物登記簿謄本及建築物使用執照影本。如土地或建物所有權非屬身心障礙福利服務機構所有者，應檢附2年以上之租約或使用同意書，並應經法院公證。五、財產清冊及經費來源。六、預算表(全年收入及支出預算)。七、機構收費標準及服務辦法。八、機構組織表、工作人員資格、條件、工作項目及福利。私立身心障礙福利服務機構申請設立財團法人許可者，其所備具文件應符合內政業務財團法人監督準則第11條規定。…第1項第5款之財產及經費來源，須足以達成機構營運6個月之所需。」「第5條主管機關收受設立許可申請案件，應會同相關機關實地勘查其設備及設施；如有應補正者，應以書面通知申請人限期補正；如應予許可者，發給設立許可文書，並將申請書及其附件加蓋印信，以2份層報上級主管機關備查，5份發還申請人，1份留存備查。」行為時身心障礙福利服務機構設立獎助及查核辦法(97年1月30日修正為私立身心障礙福利機構設立許可及管理辦法)第1條、第4條第1項、第2項、第4項、第5條亦定有明文。觀諸前揭行為時身心障礙者保護法及行為時身心障礙福利服務機構設立獎助及查核辦法之規定，可知政府係為達維護身心障礙者之合法權益及生活，保障其公平參與社會生活機會之立法目的，結合政府及民間資源，而獎勵設立身心障礙福利機構，並有關身心障礙福利機構之設立，應向主管機關申請許可，且設立後之辦理情形，應經主管機關之評鑑查核，而經主管機關之評鑑認其辦理不善或違反設立標準者，主管機關可依規定分別對其處罰鍰、限期改善、停辦、撤銷許可等處分。可知行為時身心障礙者保護法及行為時身心障礙福利服務機構設立獎助及查核辦法，關於私立身心障礙福利機構設立之相關規定，其所欲產生之規範效果，主要是為公共利益及一般國民福祉，原則上並不及於設立場所附近之居民。本件訴外人善德基金會於94年8月15日向被告提出申請興建附設身心障礙福利機構「康新園」之籌設許可，被告依行為時身心障礙福利服務機構設立獎助及查核辦法等相關規定審查合格，於94年11月24日以南市社助字第09413589170號函復善德基金會許可其籌設，該函原告並非受處分人等情，有該函影本附本院卷可稽，至原告雖主張其所有土地及住處，在「康新園」附近，且其亦為北移聖母廟後二等七號道路促進會之召集人，因准「康新園」之籌設許可，致二等七號道路北移案受影響，故原告受有權利或法律上利益之損害云云，惟依原告之主張暨上述行為時身心障礙者保護法及行為時身心障礙福利服務機構設立獎助及查核辦法之規範意旨，原告因「康新園」之籌設許可所受影響者，僅為事實上之利益，其並無權利或法律上利益受侵害之可能，故依上開所述，原告提起本件訴訟，其原告適格即有欠缺。

五、綜上所述，原告提起本件訴訟其原告適格有欠缺，故依其所訴事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張核與裁判基礎無涉，自無審酌必要，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭