高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

訴訟代理人

李育任 律師

被告

臺南縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國97年1月30日臺內訴第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所有坐落臺南縣官田鄉○○段802-14、802-18地號等2筆特定農業區養殖用地土地（下稱系爭土地），原告於民國92年6月28日向被告提出改良土地申請，經被告92年7月8日府農務字第107084號函通知原告，補附取得土方許可文件及回填土壤質地資料後，再檢附相關文件憑辦，惟原告未再送件。其後經被告於95年9月6日至現場勘查時，查獲上開土地未經許可擅自填置土石方，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制規定，被告以95年10月25日府地價字第0950228584號函請原告於文到1個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第21條及第22條規定辦理。原告不服，循序提起行政救濟，經內政部96年4月10日臺內訴字第0960005380號訴願決定駁回，復經本院96年度訴字456號裁定駁回在案。嗣後臺南縣官田鄉公所以96年6月7日所民字第0960005208號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表，向被告查報系爭土地仍部分填土未恢復原狀。被告據以認定原告未經申請許可於系爭土地擅自填置土石，違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制規定，依同法第21條規定，以96年6月20日府地用字第0960123207號函檢附同文號處分書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並應立即停止一切非法開發、使用行為及於繳款書送達之次日起30日內恢復原狀作為養殖用地之容許使用項目使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）被告96年6月20日府地用字第0960123207號函僅籠統載明原告已違反區域計畫法第15條，卻對本件之基礎事實為何符合該法條所規定之構成要件、理由均隻字未提，欠缺明確性。按「行政行為之內容應明確」行政程序法第5條定有明文。該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按，依法限制人民權益之書面行政處分應記載理由及法令依據，是以行政程序法第96條第1項第2款規定必要應記載事項，又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括（一）法令之引述與必要解釋。（二）對於案件事實之認定（三）案件事實涵攝於法令構成要件之判斷（四）法律效果斟酌之依據等。本件書面行政處分不僅欠缺多項應記載事項，甚至連案件事實涵攝於法令構成要件之判斷理由也未載明，僅以「未經申請核准擅自部分填土」含糊帶過，實屬不當之取巧做法。按行政機關為干涉（侵害）行政時，自應受較嚴格之法律羈束，即認定人民違法，並據以作出不利人民之行政處分時，就人民違法之法律事實，應負基礎舉證責任，而不是由人民去證明自己沒有違法。故原處分違反行政程序法第5條行政行為明確性原則，顯然具備重大明顯瑕疵。

（二）又被告所為之行政處分係依據區域計畫法第21條、第22條作出處罰，其法律效果除科處罰鍰外，尚有6個月以下有期徒刑及拘役之刑罰，對人民權益影響甚鉅，依法被告應負客觀舉證責任，並應採高度證明程度標準。惟參酌歷次書狀及訴訟資料，被告就違法事實之舉證，多屬誤解法令及臆測之詞，實不可採。次依最高行政法院75年判字第309號判例意旨「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」易言之，違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測之方法，推定其違法事實。本件行政處分裁處罰鍰係屬負擔處分，被告本應依職權調查證據以證明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，人民無須證明自己無違法事實。且被告對於待證事實應負客觀舉證責任，亦即若經法院依職權調查事實，此一待證事實仍處於真偽不明之情況，即須由被告負擔此部分事證不明所生之終局不利益（鈞院93年度訴字第864號判決及92年度訴字第817號判決要旨）。

（三）處分書中僅以一句「未經申請核准即擅自部分填土」含糊帶過，原告就此提出理由：

1、前段所謂「未經申請」究指何意？本件並未指明原告應依據何項法律條文或具有法律明確授權之行政命令規定來進行申請？又未經申請之法律效果如何？該法律依據是否具有限制人民土地所有權行使之強制法律位階？

2、後段所謂「部分填土」應指原告於系爭地號上之土地改良作為。由於函中所指兩筆地號土地，係原告與家人共同於89年6月間，自臺南地方法院民事執行處依法院拍賣程序，所標購的數筆農業用地其中兩筆，拍賣當時法院公告明確載明系爭土地均屬特定農業區之農牧用地即耕地，惟系爭土地在當時，即原告取得該土地以前，就存在前所有權人做魚塭等事實存在，請參閱法院拍賣公告附記欄有筆錄記載可證。惟依據原告拍賣取得當時之法令，即96年1月29日修法前之農業發展條例第31條及非都市土地使用管制規則之規定，農牧用地須做耕作使用，不能作養殖使用。易言之，依據非都市土地使用管制規則，對於農牧用地容許使用項目並不包含養殖使用用途。行政處分函中所指系爭兩筆土地，在取得當時依法必須加以回填土方進行土地改良作為，以回復做耕作使用，方屬適法，惟因當時原告限於人力物力尚未進行。嗣後，因為漁塭漁作需要申請電力，原告遂將系爭土地於89年11月間向被告申請更正編定獲准，而由特定農業區農牧用地變更為特定農業區養殖用地。現原告進行土地改良作為，乃基於土地所有權之經濟利用，並無違法之處，法律似無可能要求原告一定要在土地上養魚，不能進行原告認為經濟價值較高之農作物。

3、再者，系爭土地性質為非都市土地之特定農業區養殖用地，依照非都市土地使用管制規則第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用」；同條3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一」。經查，各種使用地容許使用項目及許可使用細目表中，使用地類別第7項養殖用地規定，養殖用地容許使用項目包括：農作使用、畜牧設施、農舍．．．等等，且由於上開使用項目均屬於一般農業使用範疇，係屬免經申請許可使用細目，可知本件原告欲將養殖用途變更為其他使用項目用途，當屬所有權合法使用收益範圍。若無回填土壤之改良作為，何來農作使用、農舍等容許使用項目之結果，被告認定事實及適用法律顯然自相矛盾，自有未合。

4、退萬步言，高速鐵路經過同一地點，自該地區由中間剖開徵收約一公頃土地（即同地段地號802-17），並將徵收後原告之原有養殖魚塭加以回填土方壓實後，進行土地改良成為高速鐵路高架橋用地，未來更會開闢17米之計畫道路。則舉重以明輕，徵收而遺留下兩旁殘存魚塭即系爭土地則無理由限制只能做養殖用途，而無法為農作使用。且就高速鐵路行車安全而論，列車在極高速行進狀態下，其鐵路支架之穩定度必然格外重要，甚至極輕微震動也須考慮安全，試想若在高速鐵路支架兩旁挖空作養殖魚塭，必然較在農作土地危險。且對於養殖業有一定專業者均知，養殖魚塭要在一定面積以上來經營才有實益，否則單就打空氣用之水車運作電費成本已不敷營運成本。

（四）被告主張於92年間曾對原告作出違反水利法之行政處分，並提出原告與第三人之民事訴訟案件判決書（即臺灣臺南地方法院92年度重訴404號）抗辯，惟該違反水利法之行政處分，業經鈞院92年度訴字第1157號判決撤銷，並於93年11月22日因上訴期間屆滿而終局確定。而被告提出之民事訴訟判決之訴訟標的，係原告對於第三人請求履行土地改良工程契約義務。而原告曾於92年度訴字第1157號行政訴訟中，指陳該違反水利法之行政處分，具有誤導民事訴訟之特定意圖，非全然無據，略舉如下：

1、請鈞院詳查被告對於民事法院調查證據程序中之函文，即被告94年3月25日府工水字第0940058992號函說明三謂：「要求甲○○依本府92年5月26日府工水字第0920085977號函示暨92年6月16日府工水字第0920097939號函會勘紀錄結論內容，於兩個月內改善並回復原狀」，然而被告係於94年3月25日回復民事法院，明知當時該違反水利法之行政處分已於半年前，即93年10月12日經判決撤銷確定，卻仍故意將之作為函復依據，目的在誤導民事法院，認為本件尚有行政處分效力存在。

2、又該函文指陳原告之契約違反水利法第66條、第92條、同法施行細則第118條及臺灣省灌溉事業管理規則第39條，其構成要件與系爭土地性質完全不符合，其適用法律有明顯之繆誤，分述如下：A、水利法第66條：本條與民法第775條規定完全相同，不過是規範土地相鄰關係中，高地所有權人之自然排水權而已，（參照王澤鑑教授，民法物權通則，2001年10月版，第222頁），被告卻據此要求原告之農業用地，要用來做排水蓄水、防洪之用（此請參照鈞院92年度訴字第1157號案件卷宗內之答辯狀）；而另一方面，該農地又必須依農業發展條例規定，依法作農業使用及耕作，理由矛盾，實屬荒唐。B、水利法第92條、修正前水利法施行細則第118條及臺灣省灌溉事業管理規則第39條等之規範客體，係指行水區○○道或埤池，而農業用地即編定為農業用地，水利用地即編定為水利用地，兩者顯係不同，怎可指鹿為馬，可見行政處分理由疏漏之嚴重。C、更遑論，臺灣省灌溉事業管理規則第39條之規範主體，依同法第4條規定，係指灌溉事業法人，並非指自然人，而灌溉事業法人之設立，係屬主管機關特許方得成立，而原告不過是向法院標購不動產取得農業區耕地，為何會變成南部新埤蓮花埤之負責人？

3、再者，被告自92年發出違反水利法之行政處分起，直到94年10月14日向民事法院回復府工水字第0940145998號函，已過了二年多，結果仍回復「是否位於埤池或水道用地上，本府仍在查明釐清中。」基此可知，被告未查證基礎事實，何以作出上開行政處分與函復。

4、鈞院92年度訴字第1157號行政訴訟案件卷宗，被告當時附卷所呈違反水利法之現場照片，並非該案之現場照片，內容與現場完全不符，甚至與被告就本件所附之現場照片也不同。綜上所陳，足徵被告於行政程序之草率，欲藉此影響民事判決結果之意圖，昭然若揭；雖原告於民事第一、二審中均因此敗訴，然目前經最高法院發回重審，並於判決指明與被告相關行政作為瑕疵。

（五）另按平均地權條例施行細則第11條、第12條之土地改良申請驗證程序，申請人得依該程序取得土地改良費用證明書，進而依平均地權條例36條所規定，當土地應課徵增值稅時，可以扣除土地改良費用而達成節稅目的；抑或土地遭受公用徵收時，作為增加徵收補償費用之依據，以達成加強土地之經濟利用之行政目的；並非如被告所主張，係作為強制人民申請許可之法令依據。

（六）又按原告自89年取得系爭土地到後來進行土地改良時，土地使用編定有變更，略述如下；按原告89年取得系爭土地當時，其謄本上記載屬特定農業區之農牧用地，依農業發展條例第3條第11款之規定為耕地；其土地使用管制依照區域計畫法及施行細則規定，必須為耕作使用，甚至當時農業發展條例第31條規定，若未為耕作使用，則「不得移轉所有權」之嚴格法律效果。（惟近期農地使用管制法令一再開放，該耕地違規使用不得移轉所有權之限制，已於96年1月29日修正刪除）但原告經法院拍賣取得系爭土地（耕地）時，已存有前手作養殖魚池之違規使用現況（法院拍賣公告），依法須回填土方及整平土地後，為農作使用才屬合法。嗣後，原告向被告申請更正編定獲准，由農牧用地變更為養殖用地，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表規定，養殖用地得為農作使用。今依被告所提出之系爭土地使用調查結果可知，部分土地仍為養殖使用，部分土地則經原告進行土地改良後為農作使用，均屬容許使用項目範圍，實無違反區域計畫法之情事。

（七）原告自始並不否認有部分填土行為，起訴狀就此已有陳述，蓋因系爭土地欲由養殖用途改為農作使用，必然需要整地回填之土地改良作為，否則事實上不可能達成農作使用之目的。惟原告所回填之土方確實屬於適合種植農作物之土壤，絕無磚瓦、混凝土等不宜耕作使用等物質，為此，除被告未能有舉證外，原告並主動聲請鈞院履勘現場以釐清事實。被告僅泛指未經申請土地改良許可為違反法律強制禁止規定，並舉出行政院農業委員會（下稱農委會）92年10月27日農企字第0920161642號函為據，擴張解釋主張原告應依平均地權條例第11條及第12條提出土地改良申請，惟此抗辯實不可採。依法土地所有權人對所有土地於法令限制範圍內，本得自由處分及使用收益，原告進行農地改良工作，以利農業使用者，係具備法律正當性，並無違法之處。再者，綜觀土地改良各項相關法令，土地改良申請程序主要是為獎勵人民進行土地改良，且可享有減稅之相關政策（參釋字第286號解釋、平均地權條例第35條、第36條第4項、平均地權條例施行細則第12條、第13條、第54條），即可推知，土地改良之申請程序，並非用以限制人民對土地使用、改良之自由，未進行申請土地改良驗證程序，並非法所不許。又依內政部於92年6月24日曾會同農委會、地政司，就土地改良申請程序做出解釋，並發佈內授中辦地字第0920083044號解釋函令在案，其中說明四指明：「按農地改良係土地所有權行使範疇內之行為，在不違反土地使用管制前提下得自由為之，未依上開施行細則之程序辦理，僅生未來出售農地時無法從土地增值稅漲價總數額中減除土地改良費之效果而已，因現行農業用地移轉得申請不課徵土地增值稅，故大部分農地所有權人實施農地改良多不申請驗證。本案如謂凡農地改良均依平均地權條例暨其施行細則等相關規定辦理，將造成所有權人及行政作業困擾。」等語。再者，原告曾就本件個案聲請臺灣高等法院臺南分院，於調查證據程序中函詢內政部，其函復內容意旨均與上開函釋法律見解一致。

（八）綜觀被告所附之行政函釋內容，益可證明原告下列主張與土地使用管制規定相符，並無違法之處。養殖用地容許使用項目包括：農作使用、畜牧設施、農舍．．．等等，且均屬於一般農業使用範疇，係屬免經申請許可使用範圍。綜合內政部與農委會之行政函釋意旨可知，其法律見解非如被告所主張「強制申請許可後」方得進行土地改良作為，而是就改良土地之結果，客觀判斷行為人是否違反「農地農用」原則。換言之，只要屬於適合作農業使用之土壤，縱屬外來鄰地客土，仍無須申請土地改良之強制義務，且土地改良後繼續作農業使用者，自無違反區域計畫法之規定。原告認為農委會發文字號第0920161642號函所指「需外來客土之農地改良，宜依『平均地權條例施行細則』第11條、第12條辦理」等語，當屬訓示規定，非強制禁止規定。聲請鈞院履勘系爭土地，即臺南縣官田鄉○○段802-14、802-18地號土地，以查明土地使用情形。按系爭土地是否違反區域計畫法，有無作農業使用，為主要基礎事實，請求鈞院進行現場履勘。

（九）1、請求鈞院傳訊證人岩良政，為霖造土木包工業負責人，受原告委託負責承攬系爭土地道路鋪設工程，且為實際施工人。以證明鈞院於97年8月15日現場履勘期日，指出舊有農路旁存有部分碎石、碎瓦片，係屬證人道路鋪設時所用之道路級配材料。釐清該農路鋪設經過、施工時間、碎石級配來源，可證明與土地改良純屬兩事，兩者間並無關連。

2、請求鈞院指定鑑定人（建議指定土木技師公會、地質專業鑑定公司等），原告願預付鑑定費用，以鑑定系爭土地之土地改良作為是否妨礙農業使用；茲臚列本件待鑑定事項如下，懇請鑑定人為下列事項之鑑定：

（1）系爭土地欲進行農耕使用（種植果樹）是否應進行土地改良作為？（2）系爭土地已回填之土壤質地是否妨礙農業使用？

（十）鈞院於97年8月15日現場履勘期日，指出舊有農路旁存有部分碎石、碎瓦片，認為是否屬於農業合理使用之質疑，說明如下：

1、本件系爭土地係原告農業經營範圍之一部分，原告於該區域經營之農作事業，包含果園、漁塭及相關農業設施，總共佔地四甲多（即48,326平方公尺）；基於農業經營有將漁獲、農產品、肥料、飼料及農作器材進出運送之需要，而將部分土地作農路使用，乃屬農業發展條例第3條第10款第2目所規定供農業使用之農路；今鈞院所指區○○○○○路，且該農路並非僅原告使用，該農路尚與毗鄰作耕作使用之田地連接，通往其他道路。

2、又該舊有農路邊坡所存有部分碎石、碎瓦片係屬碎石級配（有稱為給配）。緣於該舊有農路原先為土路，連基本道路級配也沒有，下雨時泥濘不堪，通行困難；通常各地方政府會在農地重劃前先行舖設給配，以利農民耕作通行，惟此處並無此基礎建設，故原告因實際需要，遂自行花費雇請廠商於95年5月間進行道路鋪設。「碎石級配」乃屬常見道路鋪設方式，有便利通行與具抑制粉塵之效果，各種道路級配模式，散見於各式工程契約中與坊間相關產業之營業項目中。

3、另按被告曾就「農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物乙案」向農委會請示法律見解，於97年3月11日接獲函復意旨如下「．．．宜由貴府就行為人之使用目的與手段，綜合當地客觀環境，例如農地是否有地勢低窪、排水不良、土質過硬、砂質過多等不利於作物栽培而須利用外來土壤予以改良，以提高農地生產力等事實審認，如經認定確利農作使用則未違反非都市土地使用管制規定．．．。」並檢復內政部等機關函釋均同此見解。換言之，被告應就「土地改良結果是否違反區域計畫法？」負舉證責任，然本件自被告作出行政處分之內容，僅空泛記載原告「未經申請核准擅自回填土方」，經數個月訴訟審理程序至今，除現場照片外，均未見舉證具體認定違反農作使用之依據；被告甚至未聲請履勘現場，以釐清土地使用情形，何以認定土地使用違反區域計畫法？被告所提其餘證物均為行政函釋與航照圖；然而行政函釋僅為法律見解，航照圖係證明有填土事實，惟原告自始於起訴狀就已載明回填土方等改良行為，被告實無須證明。

4、本件履勘現場係原告主動聲請調查，惟鈞院原指定由被告具狀陳報即可，然於準備程序終結後，又裁定再開準備程序進行現場履勘，惟原告對履勘後之結果聲請調查證據，均為鈞院駁回；乃再度請求鈞院由受處分人自行證明無罪之機會，再開準備程序，就系爭土地進行土質檢測等相關鑑定，鑑定事項如本狀第二點所述。

5、此項調查證據理由在於若回填土方確實屬於適合種植農作物之土壤，並無磚瓦、混凝土等不宜耕作使用等物質，且無其他違反農作使用之事實者，即如原告93年7月15日訴狀所主張，非都市土地使用管制規則明文規定，容許養殖用地作農作使用，並無違反區域計畫法之餘地。

6、本件土地改良回填土方時間係於92年2月以前，與95年5月間進行道路鋪設時間不同，施工時間相差3年多，兩者間並無關連。另系爭土地目前部分作養殖使用，部分種植無患子、紅龍果等果樹，可證明土地改良之目的確為農業使用，且回填之土壤，確屬適合農業使用之土壤。又依履勘所見，原告已花費二百多萬元進行種植「無患子」果樹及養殖魚池整理；且被課以違反區域計畫法第21條、第22條之處罰，除罰鍰外尚有6個月以下有期徒刑及拘役之刑事處罰，對原告權益影響甚鉅，但原告僅「未經申請核准」進行土地改良，竟因此蒙受重大損害。

7、系爭土地縱經鈞院判決敗訴，而須依行政處分進行「回復原狀」工程（即將土方挖出、回復窪地）；但原告對此17,223平方公尺之農業用地不可能任憑荒廢，仍須回填土方進行改良而作種植果樹之用，所差別在於僅「是否經申請」而已；然原告此「事前申請義務」之欠缺，並不能據以認定為「違反區域計畫法」土地使用管制之規定，更遑論被告從未對於原告有負擔「事先申請許可」才能進行土地改良之義務，提出法律上之依據等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）按區域計畫法第15條第1項規定，區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。同法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣陸萬元以上參拾萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。

（二）原告主張系爭土地係於89年6月間拍賣取得時編定為特定農業區農牧用地，於89年11月間更正編定為同區養殖用地，進行土地改良，加以回填土方，整地以回復作耕作使用，乃基於土地所有權之經濟利用，並無違法乙節。查本件系爭土地，既經原告申請更正編定為特定農業區養殖用地，依非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。及依同規則第6條第3項附表1規定，養殖用地容許作為養殖設施、農作使用、農業設施．．．等使用，及依非都市土地容許使用執行要點第5點但書規定，目的事業主管機關另有規定者，依其規定。是以，原告未經目的事業主管機關許可即擅自填置土石方並不在容許使用範圍內，核與上開規定未合。

（三）原告陳述系爭土地填土係進行土地改良行為乙節，查原告於92年6月28日向被告提出改良土地申請，經被告92年7月9日府農務字第0920107084號函復，應補附「取得土方許可文件及回填土壤質地資料」後，再檢附相關文件憑辦，惟原告並未補正，在未取得被告核准前，原告即先行填置土方行為，已違反土地使用管制規定，被告依行政程序法第102條規定在未為處以行政罰鍰前，於95年10月25日以府地價字第0950228584號函先行函請原告於文到1個月內恢復原狀，否則續依區域計畫法第21條及第22條規定辦理，尚屬適當，且系爭土地經官田鄉公所於96年6月7日以所民字第0960005208號函查明部分填土屬實並未恢復原狀，被告爰依區域計畫法第21條規定，於96年6月20日以府地用字第0960123207號函處以6萬元罰鍰，依據行政機關依法行政原則，被告均依照法令規定辦理，並無違法及不當。

（四）有關原告於系爭土地未經申請擅自部分填土，違反區域計畫法乙案，依據65年航照圖所示，當時土地使用現況為菱角，及78年航照圖所示，當時土地使用現況為魚池，另依據91年正射影像圖所示，土地使用現況已有填土行為。

（五）被告95年3月20日府工水字第0950057501號函會議紀錄結論第三點，「甲○○與高鐵工程廠商訂定契約未經申請許可在現址（官田廓南部段802-14等14筆）填置工程剩餘土石方部分，有無違反分區使用請地政局依相關規定處理。」及依貴院92年度訴字第1157號判決書內，原告起訴意旨：「經原告請專業測量工程人員對兩張測量圖加以比對，認為負責進行回填工程之斗山公司，其目前所回填之土方約10,000立方公尺。」綜上所陳，原告於系爭土地，有回填土方之行為，已屬明確。

（六）另依據農委會92年10月27日農企字第0920161642號函說明二所示「本案一般農業區養殖用地作農作使用，如係由原塭堤推平種植作物，不涉外來客土者，得視為農地之合理調配使用，無需再另辦理許可使用，至需外來客土之農地改良，宜依『平均地權條例施行細則』第11條及第12條辦理。惟如該行為非屬農地改良範疇，係於農牧用地設置營建剩餘土石方資源堆置處理場，則依內政部92年6月24日內授中辦地字第0920083044號函說明二釋旨，仍應依非都市土地使用管制之臨時使用（中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需）、容許使用（僅限於合法磚窯廠毗鄰之土地，且作臨時堆置收納用）或變更編定等有關規定辦理，方屬適法。」及依農委會97年3月11日農企字第0970010646號函說明五所示「綜上，農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並種植農作物，依據農業發展條例第69條第1項規定，倘經貴府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，就農地立地條件是否確有進行回填土石之改良必要，土石回填施作是否符合農業生產之合理需求及最終使用目的確供農業使用等方面綜合研判，確有違非都市土地使用管制及都市計畫農業區或保護區所禁止之行為者，自應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」是以，系爭土地雖曾編定為農牧用地，惟89年11月已更正編定為養殖用地，自應依規定作養殖使用。若欲改作農作使用，可自行推平魚塭堤逕為農作使用，惟若涉及回填土石，仍需向被告提出申請；經查原告魚塭已部分回填土石，倘欲進行改作農作使用之農地改良，則其回填物應為土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等，方能符合農地改良需有利農作使用之原則；而其土壤運送，依規定應向被告（工務處及警察局等相關單位）申請，經審核後，憑運送計畫核准函始能於公路運送，而被告（工務處及警察局等相關單位）審核時申請人應檢附土壤來源證明及填土原因之目的事業主管機關同意函或證明。若其回填物非為土壤，而係為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方者，應循用地變更編定辦理申請為土資場，是以，原告未經申請核准於系爭土地擅自填置工程剩餘土石方行為，已違反農業發展條例及非都市土地使用管制規則規定之農地農用原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告95年10月25日府地價字第0950228584號函、內政部96年4月10日臺內訴字第0960005380號訴願決定、本院96年度訴字456號裁定、96年6月20日府地用字第0960123207號函檢附同文號處分書附於原處分卷可稽，應堪認定。本件之爭點厥為系爭土地得否未經許可填置土石？原告回填土方有無違反區域計畫法第15條規定？而原告就上開爭點無非以：本件行政處分欠缺多項應記載事項，亦未載明事實涵攝於法令構成要件之理由，違反行政程序法第5條規定，行政行為明確性原則，顯然具備重大明顯瑕疵。又原告自始並不否認有部分填土行為，系爭土地已由特定農業區農牧用地變更為特定農業區養殖用地，欲由養殖用途改為農作使用，必須整地回填等土地改良作為，原告回填之土方確實屬於適合種植農作物之土壤，絕無磚瓦、混凝土等不宜耕作使用等物質。另系爭土地目前部分作養殖使用，部分種植無患子、紅龍果等果樹，可證明土地改良之目的確為農業使用，且回填之土壤，確屬適合農業使用之土壤，實無違反區域計畫法云云，資為爭議。

五、惟查：

（一）按「區域計畫公告實施後，．．．非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。．．．。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項定有明文。又按「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反編定使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．．。」為非都市土地使用管制規則第5條第1項及第6條第1項所明定。非都市土地使用管制規則乃依區域計畫法第15條第1項規定之授權所訂立之法規命令，核其內容與區域計畫法第15條第1項規定授權本旨相符，爰予適用。復依非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，特定農業區養殖用地容許使用項目包括農作使用、畜牧設施、農舍等項目，屬一般農業使用範疇，係免經申請許可使用範圍，然養殖用地仍不容許作為填置土石方、工程廢棄土石方之使用，先予敘明。

（二）經查，原告於89年6月16日拍賣取得系爭土地，並於89年11月間經被告核准系爭土地使用分區編定由特定農業區農牧用地，變更為特定農業區養殖用地，有89年6月16日不動產移轉證書、系爭土地之土地登記謄本、土地登記申請書及被告89年11月7日89府城村字第175534號函等資料附卷可稽。按首揭非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定，養殖用地容許使用項目僅包括農作使用、畜牧設施、農舍等項目，為免申請許可之使用項目，然養殖用地仍不容許填置土石方或工程廢棄土石方，尚無疑義。本件原告不否認有部分填土行為，回填土方時間係於92年2月以前，與95年5月間進行道路鋪設時間不同，施工時間相差3年多等語，有原告調查證據聲請狀及調查證據聲請（二）狀附卷可證，足證原告在系爭土地上有部分填土行為，且該土地回填土方時間係於92年2月以前，應堪信實。又查，原告於90年至92年間原將系爭土地出租予訴外人韓商韓重企業股份有限公司臺北分公司（下稱韓重臺北分公司），該土地租賃契約載明：「二、租賃期間：自民國90年2月24日起至92年2月23日計2年。」「五、乙方（即韓重臺北分公司）租賃之土地供臺灣高鐵營建工程及其相關工程之目的，非經甲方書面同意不得變更用途。」等語；另原告、韓重臺北分公司及李記企業行間之土地租賃契約特別承諾書記載：「第1條：乙方（韓重臺北分公司）租賃之土地僅供臺灣高鐵營建工程及其相關工程堆置土方之用．．．。」而韓重臺北分公司於92年2月24日租期屆滿未整地交還系爭土地予原告，原告乃向臺南地方法院提起履行契約之訴等情，亦經本院調閱臺灣臺南地方法院92年度補字第187 號、92年度重訴字第404號判決、臺灣臺南高等法院臺南分院95年度重上字第10號、97年度重上更（一）字第14號及最高法院97年度臺上字第930號卷證核閱無誤。足認原告確自90年2月24日起至92年2月23日將系爭土地出租予韓重臺北分公司填置臺灣高鐵營建工程及其相關工程土方，韓重臺北分公司亦在系爭土地堆置上開臺灣高鐵營建工程及其相關工程土方屬實，此與原告自陳部分填土行為，回填土方時間係於92年2月以前之事實相符。復參以原告於本院97年8月15日勘驗筆錄自陳「（問：原來堆土是否為租賃契約承租人韓商韓重企業股份有限公司臺北分公司所堆置？）是的，幫我們回填作土地改良。」等語，並有本院97年8月15日勘驗筆錄附卷可稽，暨原告曾於92年間向被告提出改良土地申請，經被告通知原告補附取得土方許可文件及回填土壤質地資料，原告即未補正等情，益見系爭土地所填置者應為營建賸餘土方，而此原告縱非明知，亦有應注意能注意卻疏未注意之過失。是臺南縣官田鄉公所96年6月7日所民字第0960005208號函檢送非都市土地違規使用案件處理查報表，向被告查報系爭土地「擅自部分填土」，其地上回填之土石方即係原韓重臺北分公司填置臺灣高鐵營建工程及其相關工程之土石方，屬營建賸餘土石方，依農委會96年12月27日農企字第0960171393號函：「．．農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚瓦、混凝土塊、『營建賸餘土石方』或其他有害物質。」意旨，自非為農作使用之土地改良行為。足認原告在系爭土地填置工程土石方之行為，與上揭非都市土地使用管制規則第6條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定不符，其違章事實已明。原告雖另主張本件得適用內政部92年6月24日內授中辦地字第0920083044號函中說明四部分云云。然查，內政部92年6月24日內授中辦地字第0920083044號函說明四謂：農地改良係土地所有權行使範疇內之行為，「在不違反土地使用管制前提下」得自由為之，如未依平均地權條例暨其施行細則之程序辦理，僅生未來出售農地時無法從土地增值稅漲價總數額中減除土地改良費之效果等語。核其前提事實，係指在不違反土地使用管制規則下而言，本件系爭土地係回填臺灣高鐵營建工程及其相關工程之土石方，屬營建賸餘土石方，尚非作農作使用之土地改良行為，自與上該函文說明四之情形不同；又該函文說明二亦謂非屬農地改良行為，而於農牧用地設置營建剩餘土石方資源堆置處理場，仍應依非都市土地使用管制之臨時使用、容許使用或變更編定等有關規定辦理，方屬適法。是內政部92年6月24日內授中辦地字第0920083044號函見解亦非有利原告，亦無可引為有利原告之依據。

（三）至原告主張系爭土地變更為特定農業區養殖用地，欲由養殖用途改為農作使用，必須整地回填等土地改良作為，原告回填之土方確實屬於適合種植農作物之土壤，絕無磚瓦、混凝土等不宜耕作使用等物質。且系爭土地目前部分作養殖使用，部分種植無患子、紅龍果等果樹，可證明土地改良之目的確為農業使用，回填之土壤確屬適合農業使用之土壤，實無違反區域計畫法之情事云云。惟查，被告97年7月25日府地用字第0970166477號函復本院有關系爭土地之使用現況，經被告於97年7月21日會同麻豆地政事務所實地勘查，系爭土地中南廓段802-14土地，填土部分已種植農作物；同段南廓段802-18土地，填土部分已種植農作物及鋪設草皮；另本院於97年8月15日勘驗系爭土地現場勘驗，現場界址範圍內有魚塭、種植紅龍果、無患子、茄冬樹及鋪設草皮等情，有該函文暨所附系爭土地在95年及97年間拍攝之現場照片、本院97年8月15日勘驗系爭土地之現場照片附卷可稽，固可認系爭土地填土部分在97年間已種植農作或鋪設草皮。然原告在系爭養殖用地回填原來土石方係原韓重臺北分公司填置臺灣高鐵營建工程及其相關工程之土石方，非屬農作使用之行為，業如前述，則縱系爭土地在97年間已種植農作或鋪設草皮等情屬實，亦無礙原已成立之違章行為。原告前開主張，尚無可採。準此，原告聲請指定鑑定人鑑定系爭土地欲進行農耕使用種植果樹是否應進行土地改良作為，系爭土地已回填之土壤質地是否妨礙農業使用，即無必要。另本件原告於96年間未經准予在系爭土地填置土石方之事實業臻明確，則原告聲請本院傳喚證人岩良政到庭，說明農路鋪設經過、施工時間、碎石級配來源，亦無必要，併此敘明。

（四）另原告主張本件行政處分欠缺多項應記載事項，亦未載明事實涵攝於法令構成要件之理由，違反行政程序法第5條規定，依行政行為明確性原則，顯然具備重大明顯瑕疵云云。按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，該條所謂明確性原則，包含行政處分之明確。次按同法第96條第1項第2款規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、．．．。二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、．．．。」又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目：（一）法令之引述與必要之解釋。（二）對案件事實之認定。（三）案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。（四）法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時）等。觀諸原處分記載：「主旨：有關臺端於官田鄉○○段802-14、802-18地號等2筆土地，未經申請核准擅自部分填土，違反區域計畫法乙案．．．。說明：．．．二、查臺端於旨揭土地，編定為特定農業區養殖用地，臺端未經申請核准，編定為特定農業區養殖用地，臺端未經核准即擅自部分填土，業已違反區域計畫法第15條規定，爰依區域計畫法第21條規定，處以新臺幣6萬元罰鍰。」等詞，原處分書已明確指明原告違反區域計畫法21條之具體理由及違反區域計畫法何法條之具體法令，已盡處分理由說明之義務，是原處分並未違反前揭行政程序法第5條規定之明確性原則。原告爭執原處分違反行政法上明確性原則，應予撤銷云云，亦不足採。

六、綜上所述，原告之主張，並無可採。原告為系爭土地之所有權人未經申請許可於系爭土地擅自填置土石，其行為該當區域計畫法第15條第1項所規範違反分區使用管制使用土地之行為甚明，則被告依區域計畫法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並應立即停止一切非法開發、使用行為及於繳款書送達之次日起30日內恢復原狀作為養殖用地之容許使用項目使用，即無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，原告復聲請至現場會勘及兩造其餘攻擊防禦方法，本院認無必要，且與本件判決結果不生影響。至兩造其餘主張，核與本件判決結果無涉，爰不一一贅述，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭