高雄高等行政法院高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第34號｜法律人

高雄高等行政法院判決 97年度訴字第34號原　　　告　宗美工業股份有限公司代　表　人　甲○○ 輔　佐　人　丁○○ 被　　　告　高雄縣政府代　表　人　乙○○　縣長訴訟代理人　丙○○ 戊○○ 范仲良　律師上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年11月27日環署訴字第0960054761號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主　文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、事實概要：緣原告於高雄縣永安鄉維新村光明1巷31之3號從事金屬表面處理業，曾於民國94年11月25日向被告申請電鍍製程廢水處理所產生之有害污泥，分別列為「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」二種處理方式，被告依據廢棄物清理法第2條第2項授權訂定之有害事業廢棄物認定標準第5條第1款規定，於94年12月30日以府環四字第0940247014號函核准其「電鍍製程」前段未含鉻酸之廢（污）水及「磷酸皮膜生產線」所產生廢（污）水，經由新建之廢水處理設備處理後所產生之污泥，改列為「一般事業廢棄物」，有關含鉻之事業廢（污）水由原舊有之廢水處理設備處理後之電鍍污泥，仍屬「有害事業廢棄物」，並於原告「有害事業廢棄物表列排除申請書（修訂1版定稿本）」之承諾事項，核准其有效期限1年，並附附款規定其應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延，於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。嗣原告於95年11月14日提出展延申請，被告96年4月14日府環四字第0960072600號函，以原告電鍍製程廢水處理所產生之有害污泥，同意經分流後改列為「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」二種方式處理，自本申請案（原處分誤植為本展延案）核准發文日起算至97年12月30日止，惟因原告未於原核准期限屆滿前2至3個月內提出展延申請，被告乃命其自失效日起至本次核准日前（即95年12月31日(訴願決定誤載為30日)至96年4月13日）所產生之電鍍污泥，仍應依「有害事業廢棄物」方式辦理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造之聲明：一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。二、被告聲明求為判決：（一）原告之訴駁回。（二）訴訟費用由原告負擔。丙、兩造主張之理由：一、原告起訴意旨略謂：（一）依廢棄物清理法相關法令規定，事業單位申請有害事業廢棄物表列排除經所在地環境保護局核准通過後，應再辦理事業廢棄物清理計畫書變更，並經審查機關審查同意後，方可將原廢棄物代碼A類改列為D類申報清理。（二）原告經被告以94年12月30日府環四字第0940247014號函核准有害污泥(A-8801)排除為一般污泥(D-0902)，並依規定於95年1月2日提出事業廢棄物清理計畫書變更，甫於95年1月17日獲得被告以府環四字第0950016070號函核准，方自95年1月18日開始清理一般污泥(D-0902)。（三）原告經向行政院環境保護署（下稱環保署）網站署長信箱請示查詢(案件編號07A01123)，內文如下：「本公司目前正在有害事業廢棄物表列排除申請，申請項目為A-8801污泥改列為D-0902無機性污泥，請問本公司在表列排除申請過以及廢棄物清理計畫書增列D-0902無機性污泥項目後，而在案件申請中所申報A-8801污泥暫存量，是否可以將該暫存量改申報為D-0902之暫存量(此污泥所產出的方式及檢測後標準均符合表列排除申請的規定，只是在還未通過前需以A-88 01代碼申報)。」經該署事業廢棄物管制中心勾稽組回覆後，其回覆意見：「三、貴事業申請有害事業廢棄物表列排除，擬將A-8801（電鍍製程之廢水處理污泥）改列為D- 0902（無機性污泥），若表列排除申請經所在地環保局核准通過，即已符合前項變更條件，應辦理事業廢棄物清理計畫書變更，並於經審查機關審查同意後，方可將原廢棄物代碼A-8801之暫存量改為0，並將原A-8801之暫存量改申報為D-0902之暫存量。」已明確揭示經表列排除核准後，即可將申請期間內所產生之A-8801污泥暫存申報量改列為D-0902污泥申報。（四）依據被告所訂定之「金屬電鍍製程之廢水處理污泥(A-8801)申請有害表列排除審查及核准後作業標準」（下稱作業標準）第5項規定：「未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。」原告認為實際核准日期為事業廢棄物清理計畫書變更核准日期(如此程序才算合法完成)，即95年1月 17日，故於95年11月10日正式提出表列排除展延申請，應符合廢棄物清理法及其相關辦法之規定。（五）另查前項被告自行訂定之作業標準，並沒有依據行政程序法第154條規定：「行政機關擬定法規命令時，．．．應於政府公報或新聞紙公告。」及同法第157條規定：「法規命令依法應經上級機關核定者，應於核定後始得發布。．．．法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」輔以環保署於94年4月15日曾發函回覆被告環境保護局「似未依規定辦理」，足見被告之審查作業在「合法性」方面實有瑕疵。被告自行訂定之作業標準並未依據行政程序法規定公告實施，恐有違法之虞，請環保署與被告儘速依法定程序訂定並頒布作業標準，使審查機關得以依法行政，事業機構得以依法辦理。（六）原告廢水分流明確，至今一貫維持廢水分流處理方式辦理，政府機關應多考量企業經營不易，輔以原告多年來對於環保工作不遺餘力，努力地在製程及污染防制設備方面進行改善，對於目前暫存於原告內之污泥得依合法規定以無機性污泥(D-0902)申報清理。（七）原處分及訴願決定既有如上述違背法令之誤判及違誤，自難折服，懇請鈞院判決如聲明所示，以維原告之權益。二、被告答辯意旨略謂：（一）按廢棄物清理法第2條第2項規定：「前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」而依有害事業廢棄物認定標準第5條規定：「有害事業廢棄物符合下列規定者，得改列或認定為一般事業廢棄物：1、第3條第1款附表一所列之有害事業廢棄物，事業得檢具下列文件，向所在地主管機關申請表列排除核准後，得改列為一般事業廢棄物」。（二）查原告從事之產業屬金屬表面處理業，於電鍍製程中所產生之廢水污泥，本屬於製程有害事業廢棄物，原告依有害事業廢棄物認定標準第5項之規定向被告申辦有害事業廢棄物表列排除，經被告於94年12月30日以府環四字第0940247014號函核准，並依該核准書件中所附作業標準核准有效期限第一次為1年（至95年12月30日止）。（三）依上揭作業標準第5項規定：「（一）第一次核准有效期限為1年，每次展延之有效期限由委員會審查決定。（二）應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延。（三）於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，本府於屆滿日前尚未作成准駁之決定時，則核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。」是原告第一次核准有效期限至95年12月30日止，倘若原告欲申請展延，依上揭作業標準當應於核准期限屆滿前2至3個月內提出申請展延，亦即原告應於10月1日至10月30日間申請展延，方屬適法，惟查，原告怠至95年11月14日始提出展延申請，顯然與上揭作業標準未符，依上揭作業標準第5項第3款規定：「未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，核准期限屆滿日起其核准文件失其效力。」基此，被告於96年4月14 日函覆表示原告於失效日起至被告核准日前所產生之電鍍污泥，仍應依有害事業廢棄物方式辦理，應無違誤。（四）原告雖主張「．．．實際核准日期為事業廢棄物清理計畫書變更核准日期，故於95年11月10日正式提出表列排除展延申請，仍應符合該作業標準之規定」云云，惟查，原告向被告申請表列排除，經被告於94年12月30日以府環四字第0940247014號函核准原告將該公司於電鍍製程中所產生之廢水污泥，改列為「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」兩種處理方式，故核准之有效期限當係自94年12月30日開始起算1年，且依原告申請有害事業廢棄物表列排除之定稿本，亦同意將審查會決議事項填列於申請書中之核准後承諾事項，其中第5項第1款即為「第一次核准有效期限為1年，每次展延之有效期限由委員會審查決定。」是原告業已明確知悉且承諾有效期限為1年係自「核准改列時」起算，原告臨訟欲另以「事業廢棄物清理計畫書變更核准日」起算，實與系爭作業標準不符，亦與其同意之承諾項目未合，其請求實無理由。（五）按有害事業廢棄物認定標準第5條規定：「有害事業廢棄物符合下列規定者，得改列或認定為一般事業廢棄物：1 、第3條第1款附表一所列之有害事業廢棄物，事業得檢具下列文件，向所在地主管機關申請表列排除核准後，得改列為一般事業廢棄物。」業者申請表列排除係由所在地主管機關核准，則被告當得制訂審查核准之作業標準以供遵循。（六）次查，上揭作業標準除發予原告知悉外，亦由原告於申請表列排除之定稿本，將審查會決議事項填列於申請書中之核准後承諾事項，其中第(五)項即為作業標準第5項之規定，明載核准有效期限「1.第一次核准有效期限為1年，每次展延之有效期限由委員會審查決定。2.應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延。3.於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，本府於屆滿日前尚未作成准駁之決定時，則核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。」是被告核准原告表列排除之申請，附有期限之附款至明，該附款所定之期限並已明訂於原告之申請書定稿本之承諾事項內，則原告當應受此期限附款之拘束，殆無疑義。（七）是原告如於核准期限屆滿欲申請展延，依上揭承諾事項當應於核准期限屆滿前2至3個月內提出申請展延，亦即原告應於95年10月1日至10月30日間申請展延，方屬適法，惟查，原告怠至95年11月14日始提出展延申請，顯然與上揭承諾事項未符，依第3款規定「未於核准期限屆滿前2至3 個月內申請展延者，核准期限屆滿日起其核准文件失其效力。」基此，原告於核准期限屆滿後，原核准文件即失其效力，渠所產生之電鍍污泥，仍應依有害事業廢棄物方式辦理並無違誤，原告之主張應無理由。（八）關於原告於核准前即已經被告告知作業標準乙節，被告於94年11月4日審查會議時即將作業標準告知原告，並請原告列為申請書之承諾事項，有94年11月25日府環四字第0940801959號函可稽，原告並於94年11月28日宗美環廢字第941128號函，依上揭審查會議結論，檢送表列排除申請之修訂本，是作業標準於核准前即已告知原告，並經原告承諾同意，應堪認定。（九）次按，上揭經原告同意之作業標準係依據有害事業廢棄物認定標準第5條規定，由事業所在地主管機關基於審查核准之作業需要而制訂，茲因核准需相當之審查時間，故於制訂時參酌環保署所制訂公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法第13條規定，訂定廠商應於許可屆滿前相當期限（2至3個月）內申請展延，並分別對於期限內申請以及未於期限內申請，訂定不同之效力。（十）原告雖稱該作業標準應由中央主管機關制訂，惟原告所舉規定，係95年12月14日始修訂之規定，原告於94年間申請表列排除以及95年11月申請展延時尚未適用，且該規定修訂後，因環保署尚未制訂辦法，經被告函請環保署解釋，環保署亦要求被告依現行作業標準進行審查，是原告之主張尚非可採。（十一）原告於申請時既已明知展延申請需於核准期限屆滿前2 至3個月提起，且亦將其列為承諾事項，則被告將此期限納入核准之附款，並無違誤。原告因疏於注意，未於核准期限屆滿前2至3個月內提出申請展延，則依原告承諾事項第3款規定「未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，核准期限屆滿日起其核准文件失其效力。」原告於核准期限屆滿後，原核准文件即失其效力，渠所產生之電鍍污泥，仍應依有害事業廢棄物方式辦理並無違誤，原告之主張實無理由而應予駁回。理　由一、按「本法所稱廢棄物，分下列二種：1、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。2、事業廢棄物：(1)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。(2)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」分別為廢棄物清理法第2條第1項、第2項所明定。次按「有害事業廢棄物符合下列規定者，得改列或認定為一般事業廢棄物：1、第3條第1款附表一所列之有害事業廢棄物，事業得檢具下列文件，向所在地主管機關申請表列排除核准後，得改列為一般事業廢棄物：．．．。」亦為行為時有害事業廢棄物認定標準（環保署94年12月27日環署廢字第0940104129號令修正公布）第5條第1款所明定。二、經查，原告於高雄縣永安鄉維新村光明1巷31之3號從事金屬表面處理業，曾於94年11月25日向被告申請電鍍製程廢水處理所產生之有害污泥，分別列為「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」二種處理方式，被告依據廢棄物清理法第2 條第2項授權訂定之有害事業廢棄物認定標準第5條第1款規定，於94年12月30日以府環四字第0940247014號函核准其「電鍍製程」前段未含鉻酸之廢（污）水及「磷酸皮膜生產線」所產生廢（污）水，經由新建之廢水處理設備處理後所產生之污泥，改列為「一般事業廢棄物」，有關含鉻之事業廢（污）水由原舊有之廢水處理設備處理後之電鍍污泥，仍屬「有害事業廢棄物」，並於原告「有害事業廢棄物表列排除申請書（修訂1版定稿本）」之承諾事項，核准其有效期限1年，並附附款規定其應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延，於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。嗣原告於95年11月14日提出展延申請，被告以原告電鍍製程廢水處理所產生之有害污泥，同意經分流後改列為「一般事業廢棄物」及「有害事業廢棄物」二種方式處理，自本申請案（原處分誤植為本展延案）核准發文日起算至97年12月30日止，惟因原告未於原核准期限屆滿前2至3個月內提出展延申請，被告乃命其自失效日起至本次核准日前（即95年12月31日至96年4月13日）所產生之電鍍污泥，仍應依「有害事業廢棄物」方式辦理等情，為兩造所不爭執，並有被告94年12月30日府環四字第0940247014號函及所附「金屬電鍍製程之廢水處理污泥（A-8801）申請有害表列排除審查及核准後作業標準」、96年4月14日府環四字第0960072600號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。三、原告雖訴稱：（一）被告所定之作業標準未依行政程序法第154條及第157條規定，於政府公報或新聞紙公告，使得被告在審查作上之合法性實有瑕疵。（二）原告於94年12月30日經被告以府環四字第0940247014號函核准有害污泥排除為一般污泥，並依規定於94年1月2日提出事業廢棄物清理計畫書變更，經被告於95年1月17日以府環四字第0950016070號函核准，原告始於95年1月18日開始清理一般污泥，是實際核准日期應為計畫書變更核准日（上開95年1月17日），故原告於95年11月10日提出表列排除展延申請，應符合被告所訂定之作業標準第5項規定。(三)原告已向環保署「署長信箱」請示查詢，並得其明確回覆，即可將申請期間內所產生之A-8801污泥暫存申報量改列為D-0902污泥申報等云云，資為論據。四、惟按，環保署95年12月14日環署廢字第0950098457號令雖將有害事業廢棄物認定標準第5條第1款有害事業廢棄物核准，得改列為一般事業廢棄物，其表列排除判定程序與排除標準值，由中央主管機關公告之，惟本件依行為時有害事業廢棄物認定標準第5條第1款之規定，係事業檢具一定之文件，向所在地主管機關申請表列排除核准後，即得改列為一般事業廢棄物，其表列排除核准權限屬事業所在地主管機關，是被告於94年9月制定前述作業標準，做為其執行上述事項之依據，並無不合。又按「有害事業廢棄物認定標準於96年1月 14日修正發布，其中第5條第1項第1款有關表列排除判定程序與排除標準值，由中央主管機關公告之規定；因本署目前正積極研議尚未公告，為不影響各地方主管機關之業務執行與業者權益，在本署未公告之前，貴局可逕依所訂定之『金屬電鍍製程之廢水處理污泥申請有害表列排除審查及核准後作業標準』或相關審查作業標準，受理申請展延及新申請案件。」為環保署96年1月31日環署廢字第0960006924號函所釋，可知被告前述作業標準，縱於環保署前揭有害事業廢棄物認定標準第5條第1款修正後，惟於環保署尚未公告相關規定時，被告仍得援用。次按:「核准有效期限：1、第一次核准有效期限為1年，每次展延之有效期限由委員會審查決定。2、應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延。3、於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，本府於核准期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，則核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。」為被告前揭作業標準第5 條所明定。再查，被告於制定前揭作業標準後，均曾將該作業標準通知相關事業業者，此為原告輔佐人丁○○於本院97年3月27日準備程序中所自承，另於原告本件申請時，被告亦由原告於申請表列排除之定稿本，將審查會決議事項填列於申請書中之核准後承諾事項，其中第(五)項即為上述作業標準第5項之規定乙節，亦有被告前述94年12月30日府環四字第0940247014號函及其所附原告申請書定稿本等影本附於本院卷可憑。是該函既為原告於為本件申請前所知悉，並列為被告核准本件申請後原告承諾履行之事項，原告自受其拘束。故原告訴稱：被告所定之系爭作業標準未依行政程序法第154條及第157條規定，於政府公報或新聞紙公告，使得被告在審查作業上之合法性實有瑕疵等云云，並不足採。五、再按有害事業廢棄物認定標準第3條第1款附表1規定之種類，應先向主管機關申請表列排除核准後，始得改列為一般事業廢棄物，為事業申請有害事業廢棄物表列排除，改列為一般事業廢棄物時應遵循之程序。又查，如上所述，本件原告於94年11月25日第1次申請時，被告依據其訂定之系爭作業標準於原告系爭申請書定稿本承諾事項明定：「．．．（五）核准有效期限：1、第一次核准有效期限為1年，每次展延之有效期限由委員會審查決定。2、應於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延。3、於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，本府於核准期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，則核准文件繼續有效；未於核准期限屆滿前2至3個月內申請展延者，於核准期限屆滿日起其核准文件失其效力，應重新申請。」據此，本件被告於94年12月30日以府環四字第0940247014號函核准原告改列，其核准期限應於95年12月30日屆滿，原告申請延展，最遲應於95年10月1日至95年10月30日間申請延展，惟原告卻於95年11月14日始提出展延申請，顯與前揭系爭申請書中所承諾事項不符，則被告就其自第一次核准期限屆滿失效日起至本次核准日前（即95年12月31日至96年4月13日）所產生之電鍍污泥，認仍應依「有害事業廢棄物」方式辦理，即非無據。至被告95年1月17日府環四字第0950016070號函核准原告變更「事業廢棄物清理計畫書」申請案，係屬依據廢棄物清理法第31條第1項規定，經中央主管機關指定公告一定規模之事業，其事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，應送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運所為之核准，與本件事業前述之有害事業廢棄物符合有害事業廢棄物認定標準第3條第1款附表1規定之種類，應先向主管機關申請表列排除核准後，始得改列為一般事業廢棄物，是屬二事。故原告另稱：原告於94年12月30日經被告以府環四字第0940247014號函核准有害污泥排除為一般污泥，並依規定於94年1月2日提出事業廢棄物清理計畫書變更，經被告於95年1月17日以府環四字第0950016070號函核准，原告始於95年1月18日開始清理一般污泥，是實際核准日期應為計畫書變更核准日（上開95年1月17日），故原告於95年11月10日提出表列排除展延申請，應符合被告所訂定之系爭作業標準第5項規定等詞，仍無可採。末查，環保署「署長信箱」回復內容：「貴事業申請有害事業廢棄物表列排除擬將A-8801（電鍍製程之廢水處理污泥）改列為D-0902（無機性污泥），若表列排除申請經所在地環保局核准通過，即已符合前項變更條件，應辦理事業廢棄物清理計畫書變更，並於經審查機關同意後，方可將原廢棄物代碼A-8801之暫存量改為0，並將A-8801之暫存量改申報為D-0902。」其係針對原告提出問題：「本公司目前正在有害事業廢棄物表列排除申請，申請項目為A-8801污泥改列為D-0902無機性污泥，請問本公司在表列排除申請通過以及廢棄物清理計畫書增列D-0902無機性污泥項目後，而在案件申請中所申報A-8801污泥暫存量，是否可以將該暫存量改申報為D-0902之暫存量。」所為之答覆，係針對原告所假設之情況依相關規定為答復，非具體針對本件個案所為之處分，且原告並未就本件其於展延申請時有違上揭承諾事項一併揭露，本件自不得逕予援用該函復內容。故原告復稱：原告已向環保署「署長信箱」請示查詢，並得其明確回覆，即可將申請期間內所產生之A-8801污泥暫存申報量改列為D-0902污泥申報等云云，仍不足採。六、綜上所述，原告之主張既不足採，則被告以原告未於原核准期限屆滿前2至3個月內提出展延申請，乃命其自失效日起至本次核准日前所產生之電鍍污泥，仍應依有害事業廢棄物方式辦理之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　97 　年　　4 　月　29 　日高雄高等行政法院第一庭審判長法官　呂　佳　徵法官蘇　秋　津法官　林　勇　奮以上正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　97　　年　　4　　月　 29 　日書記官　黃　玉　幸

高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第34號

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