高雄高等行政法院判決

原告

得恩環境事業有限公司

代表人

甲○○

輔佐人

丙○○

被告

交通部高雄港務局

代表人

乙○○ 局長

訴訟代理人

陳景裕 律師

　　　　　　鄭美玲　律師

　　　　　　王伊忱　律師

上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國97年6月13日訴0000000號審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「辦公環境清掃工作」採購案（下稱系爭採購案），被告於民國97年4月8日開標時發現，原告與另一投標廠商即訴外人瑞潔環保企業行（下稱瑞潔企業行）之投標文件，彼此有押標金同一銀行、票據號碼連號、地址、傳真機號碼相同及投標文件外封字體相同等重大異常關連，乃以97年4月16日高港事務字第0975003315號函，依政府採購法第50條第1項規定，沒收原告繳納之押標金。原告不服，提出異議，經被告異議處理結果予以駁回。原告仍表不服，向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）提起申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告之主張略以：

（一）原告參加被告系爭採購案，並檢附有關投標時應檢具之文件與投標保證金等，參加於97年4月8日上午10時辦理投（開）標手續，原告之標價為新台幣（下同）4,317,000元，因高於底價與大明清潔企業社之得標價3,920,000元，並未得標，依政府採購法第31條第1項規定，被告對於原告所繳納之押標金216,000元，應於決標後無息發還未得標之廠商方屬正辦，被告系爭採購案，既由大明清潔企業社得標，被告自應將未得標之押標金退還予原告。

（二）政府採購法並無投標廠商投標文件內容有重大異常關聯，押標金不予返還之規定，被告謂原告違反本件投標須知第37條第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予返還」之規定，顯有重大違誤。又法規命令係指行政機關基於法律授權，對於多數不特定人民，就一般事項所抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條參照）。因之，法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命令，或無法律授權而剝奪或限制人民之自由、權利，或其訂定依法應經其他機關核准而未核准者，無效（行政程序法第158條第1項參照）。至於被告所引之「投標須知」，係法規命令，縱認原告違反本件投標須知第37條第8款「．．．其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，押標金不予返還之規定。」因該法規命令之內容顯然違反行政程序法第150條第2項規定，而有逾越政府採購法法律授權之範圍與立法精神，超越母法所無之規定，依法無效。

（三）銀行係公開營業之金融機關，任何人都可至金融市場為交易行為，自亦不得限制銀行所簽發之票據是否連號。且房屋所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉（民法第765條參照），原告與訴外人瑞潔企業行依有關法令規定各自獨立營業，被告並無限制原告與瑞潔企業行在同一處所營業之理由，原告較具工作經驗，瑞潔企業行借用原告之傳真機，傳真機號碼相同，合乎常理。另電腦之使用非常普遍，電腦之程式、字體雷同、只要選用同一字體，列印出來的字體雷同不足為奇。又押標金支票為同一銀行簽發，且票據號碼連號、廠商地址、傳真機號碼相同及投標文件外封字體相同等，均不得為不發還押標金之理由。原告既無政府採購法第31條第2項所規定之各款情事，被告自無不發還押標金之理等語，資為爭執，並聲明求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分，被告應作成返還原告押標金216,000元之處分。

三、被告之答辯略以：

（一）按政府採購法第1條規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」又政府採購法第31條第2項第8款明文規定：投標廠商如有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳。是以，政府採購法第31條第2項第8款即授權主管機關公共工程委員會得於該31條第2項規定7款情形之外，另行認定「其他有影響採購公正之違反法令行為。」而政府採購法第50條第1項第5款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」時，即屬應不予開標或投標之情形。因此，行政院公共工程委員會乃於92年11月6日以工程企字第09200438750號函釋，有關廠商押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號，其押標金是否不予發還等疑義，明確表示：「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」

（二）系爭採購案經被告於開標決標後發現，原告與另一投標廠商瑞潔企業行之地址及傳真號碼均相同，又該兩間公司行號投標文件外封之打字字體形式亦相同，況且，嗣後經被告向上開2家投標廠商押標金支票之開立銀行即台灣銀行北高雄分行函詢後，亦證實該2公司行號所提出之押標金支票均係同樣以原告之帳戶為扣款帳號，可見兩者間有相當密切之異常關聯，此已足使人客觀上認定兩家業者間確有重大異常關聯，故其形式上雖係不同廠商參與投標，然實質上乃屬假性競爭之行為，顯然影響投標公正性，自當違反政府採購法第1條揭示之採購程序公平性及公開性。

（三）況且，本件之情形與前述行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋意旨相同，而行政院之上開函釋係其依政府採購法第31條第2項第8款之規定，基於其為政府採購法主管機關之權責，就個案經其認定如投標廠商之押標金為同一銀行同一戶頭開出，且為連號之情形，即屬政府採購法第31條第2項第8款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，確屬合法有據，原告空言指稱此有違反法律保留原則云云，顯屬誤會。故被告就具有共通性質之系爭採購案所發生原告與另一投標廠商瑞潔環保企業行之押標金為同一銀行同一戶頭開出且為連號之行為，依上開公共工程委員會函釋意旨認定本件政府採購法第31條第2項第8款之情形，而不予發還原告所繳納之押標金，於法並無不合等語，資為抗辯，並聲明求為駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有被告開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、97年4月16日高港事務字第0975003315號函附原處分卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：原告參與被告辦理之系爭採購案，有無違反政府採購法第31條第2項第8款及第50條第1項第5款規定，被告不予發還原告繳納之押標金，是否合法？茲分別析論如下：

（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：．．．5、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」分別為政府採購法第1條、第31條第2項第8款及第50條第1項第5款所明定。又依被告投標須知第37條第8款亦訂定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」其繳納之押標金不予發還或予追繳，即將前揭政府採購法規定明定為投標人應遵守之約定。準此可知，立法者為確保公平公開之採購程序，避免不當之違法行為介入投標過程，就參與投標之廠商另於招標文件中明文規範如有政府採購法第31條第2項情形時，對於廠商所繳納之押標金應如何處分為事先之規範，此乃為確保採購過程之公開、公平目的所為之規範，且經被告明訂於招標文件中，是參與投標之廠商應予遵守。次按「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』處理：1、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。」「機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關連者』情形，本會依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。」業經公共工程委員會分別以91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋在案。上開公共工程委員會92年11月6日函釋核屬政府採購法第31條第2項第8款所稱之「經主管機關認定」，並上開二函釋所闡述「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之假性競爭行為之具體內容，亦與前述政府採購法立法意旨相符，均爰予援用。

（二）次按政府採購法之制定，在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，並確保採購品質（上開政府採購法第1條參照）。是以，倘若「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」而為實質上假性競爭之行為，已影響投標之公正性，即與政府採購法為確保公平、公開採購程序之立法意旨有違，自非法之所許，故同法第50條第1項第5款明定，招標機關如發現投標廠商如有上述情形者，應不予開標或決標予該等廠商。又依政府採購法第50條第1項第5款規定之立法理由，乃在防止假性競爭行為，已如前述，且其立法說明亦臚列諸如不同投標廠商間之投資廠商間之投標文件內容筆跡相同，押標金由同一人繳納、掛號信連號、地址相同、電話號碼相同之情形，均屬具有重大異常關聯內容（立法院公報第91卷第10期院會紀錄第560頁參照）。本件觀諸原告與訴外人瑞潔企業行投標文件外封之字體形狀、大小、粗細等形式、行字距及廠商價格標密封套上所留地址均相同；另原告與瑞潔企業行所開立之押標金支票係同於97年4月7日所開立，付款銀行均為台灣銀行北高雄分行，支票號碼則分別為FA0000000及FA0000000；另據被告以高港事務字第0975003330號函向台灣銀行北高雄分行查詢結果，經台灣銀行北高雄分行以97年4月14日北高雄營字第0970000896號函復略以：「經查得恩環境事業有限公司、瑞潔環保企業行於本分行申請本票，申請人為各該公司，以得恩環境事業有限公司之帳戶（A/C：000000000000）為扣款帳號，．．．。」等語，亦有原告及瑞潔企業行所開立之押標金支票、投標文件、原告及台灣高雄銀行北高雄分行上開函文附原處分卷及訴願卷可稽，然本件原告及瑞潔企業行在系爭採購案既為同業競標廠商，依常理自應分別準備相關投標事宜，且投標廠商防止其他同業知悉其標價，理應親自填寫報價金額完成投標，然原告及瑞潔企業行竟各自以上開台灣銀行北高雄分行連號之押標金支票，標封上之投標廠商地址相同，字體、格式相同之標封投標，其投標文件內容有重大異常關聯，至為顯然。原告雖主張因瑞潔企業行資金不足，向其借押標金，以致其開立之支票連號，並由原告公司帳戶扣款云云。惟原告與瑞潔企業行間同為系爭採購案之同業競標廠，立場相左，豈有由瑞潔企業行向原告借款支付押標金，供競標充作押標金之理。又無論原告與瑞潔企業行使用同一帳號開立押標金支票之「實質原因」為何，原告與瑞潔企業行所提出之投標文件，在「外觀上」有重大異常關聯，實質上應為同一之廠商所為，業已符合前揭公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820號函及92年11月6日工程企字第09200438750號函釋具體內容。是原告主張瑞潔企業行因資金不足，向原告借款支付押標金，以致原告及瑞潔企業行所提出作為押標金之支票號碼連號云云，委無可採。再查，原告於本院97年12月10日行言詞辯論時，自陳其與瑞潔企業行有4分之1之股東相同等語，有該日筆錄附卷可參，且原告與瑞潔企業行又設於相同之地址、利用相同之傳真號碼，並共同使用相同即原告之銀行帳號支付各該押標金支票款，益加證明原告與瑞潔企業行實質上具密切關聯性，競爭關係薄弱，究竟「何公司得標」之法律上意義不大，即係所謂假性競爭，並已相對影響系爭採購案之競標效果，難謂未影響採購行為之公正；且是項假性競爭之行為，並不因渠等廠商未得標而可解為無影響競標之效果。是被告原處分綜合前揭事實情況，認原告與瑞潔企業行之投標文件有重大異常關聯，屬有影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2項第8款規定，不發還押標金，尚無違誤。

（三）又按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。又按上揭政府採購法於第31條第2項規定：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：1、以偽造、變造之文件投標。2、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。3、冒用他人名義或證件投標。4、在報價有效期間內撤回其報價。5、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。6、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。7、押標金轉換為擔保金。8、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」揆諸政府採購法第31條第2項各款規定，可知不予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者（如得標後拒不簽約），有屬違法性質者（圍標或妨礙投標公平性等）。本件原告與瑞潔企業行就系爭採購案所為之行為，為影響採購公正之違反法令行為，已如前述，則被告依政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案招標須知第37條規定，沒收原告繳交之押標金，經核亦無違誤。

五、綜上所述，原告之主張，均無足採。被告以原告與瑞潔企業行投標文件內容有重大異常關連之情事，乃依政府採購法第31條第2項第8款之規定，決定押標金不予發還，於法尚無違誤。審議判斷就此部分遞予維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷申訴審議判斷並請求被告作成返還原告押標金216,000元之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，核與本件判決結果無涉，爰不一一贅述，併此敘明。

六、據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭