高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)98年度訴字第100號

• 裁判案由: 土壤及地下水污染整治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 01 月 27 日
• 法官: 邱政強、林勇奮、李協明
• 法定代理人: 甲○、乙○○
• 原告: 中國石油化學工業開發股份有限公司法人
• 被告: 臺南市政府法人

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第100號
民國99年1月6日辯論終結原　　　告　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　甲　○
訴訟代理人　蔡朝安　律師
李益甄　律師
黃國鐘　律師
被　　　告　臺南市政府
代　表　人　乙○○　○○
訴訟代理人　張訓嘉　律師
丙○○
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年12月19日環署訴字第0970058978號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣88,430,139元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。」「各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基
金代為支應。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3
項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳
入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第1項、第2項、第5項、第13條及第38條亦分別定有明文。綜上可知，各級
主管機關依土污法第12條第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，暨依同法第13條規定支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應，並限期命污染行為人繳納，則前揭主管機關命污染行為人繳納其代為支應之費用核定函，已具有確認及下命處分之性質，而非單純之執行命令或執行方法，義務人若對其是否應負擔該費用或對其金額有所不服，自得依法提起訴願及行政訴訟救濟之。訴願決定及被告認原告如對被告依土污法第38條規定，對原告所核發之限期繳納函（即民國97年6月20日南市府環水字第09722014930號函）不服，應依行政執行法第9條規定向執行機關聲明
異議，以為救濟，尚不得循通常行政爭訟程序提起訴願及行政訴訟云云，尚非可採，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區
（地址：臺南市○○區○○街2段421號；地號：臺南市○○區○○段668地號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12
月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市○○區○○街2段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰
二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市
安南區○○○號道路1K+800至2K+815段（場址地號：臺南市安南區○○段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場
址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址
初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安
順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。被告以前揭土壤及地下水污染之情況，已使附近居民疑似食用魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，被告遂依土污法第12條及第13條規定，進行「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」及「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」等6項計畫，並由土壤及地下
水污染整治基金代為支應費用合計新臺幣（下同）88,786,006元。嗣被告依土污法第38條規定，於97年6月20日以南市
府環水字第09722014930號函命原告於同年7月31日前將前揭費用繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，逾期未繳即移送行政執行處強制執行。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）原告並非系爭污染整治場址之污染行為人，本件各項費用均不應由原告負擔：
1、按「本法專用名詞定義如下：‧‧‧十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。」土污法第2條第12款定有明文，準此
，該法所稱「污染行為人」，應以其行為造成土壤或地下水之污染，且「行為」與「污染」間須具有「因果關係」。倘污染之發生，與行為人未依法令規定清理污染物並無因果關係，自不得令其負污染行為人之責任，此亦為法理之當然。
2、本件污染整治場址即原告安順廠區自27年起，日本鍾淵曹達株式會社即於該址設立鍾淵曹達廠，嗣我國政府於35年接收日本統治時期所設之鹼氯工廠，另行成立國營事業臺碱公司，其後安順廠已於71年關閉並裁撤，所有設備與儀器均予拆除，僅剩休憩之辦公室，而臺碱公司71年關廠時，原已進行清算，詎料次年行政院經濟部卻政策急轉彎，命令當時仍屬國營事業之原告，合併臺碱公司，從而繼受安南區之土地。然原告始終未曾於該場址有任何利用、開發或生產之行為，自未對該土地有任何污染行為，況臺碱公司是否為土污法所稱之污染行為人，因年代久遠，難以確認，自應由被告舉證證明。
3、又本件被告認定原告為污染行為人，無非係以最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決為據，認定系爭污染場址之汞污染肇因於臺碱公司電解廢液夾帶排放之汞，流經表土，未以水泥固化物設備處理汞污泥；而戴奧辛污染，則係關廠後五氯酚鈉成品露天堆置，經長期風蝕雨淋所致，違反63年廢棄物清理法第13條及64年該法臺灣省施行細則第18條、第20條規定，符合土污法第2條第12款非法棄
置與未依法令規定清理污染物，構成污染行為人，而原告因合併臺碱公司，自須承擔其污染行為人責任。然由下列事證可資證明，臺碱公司之行為與安順廠整治場址之污染，並無因果關係存在，自無由原告就其污染負責之餘地：①關於汞污泥：A.按環保署委託財團法人工業技術研究院（下稱工研院）95年2月製作之「臺南市中石化臺南安順
廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫期末報告（含增加調查工作計畫）」顯示，汞污染主要位於鹼氯工廠操作區西側之電解工廠及工廠區之西南側。B.次按前開判決認定系爭污染場址之汞污染乃係因電解廢液夾帶排放之汞所致云云。惟臺碱公司皆已經以排放廢水方式及覆蓋土壤於汞污泥之上方式妥善處理，謹說明如後。C.就排放廢水部分而言，廢水得區分為一般廢水及電解廢液。其中電解廢液，依據臺碱公司70年3月16日之汞污
染防治工作報告所提，汞含量達3ppm，超過放流水0.05ppm之汞管制標準，故不再向外排放，而集中於電解工場3個儲池，以為電解工場循環使用或作為鹽水工場補充水之用；並封鎖電解廢液聯外排放水溝，將一般廢水系統改道，不受水銀污染。從而，電解液含汞將不會匯入一般廢水系統，造成汞污染；另就一般廢水排放部分，臺碱公司69年廢水分析結果，汞含量為0.02ppm，低於當時放流水0.05ppm之汞管制標準，足見斯時臺碱公司排放之廢水並未超過放流水標準，被告亦未曾指訴臺碱公司違反放流水標準或水污染防治法，益證臺碱公司當時排放廢水方式，處理電解廢液夾帶排放之汞，並無違反法令。D.再就汞污泥部分，按工研院94年8月「臺南市中石化臺南安順廠整治場址
土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫期末報告」所提，原電解工廠區附近及原電解工廠區散落建築廢棄物及磚石等，然參以84年8月15日臺南市環保局之稽查工
作紀錄表載明「該現場勘查，未發現有事業廢棄物」，足見此等廢棄物並非事業廢棄物，更非屬汞污泥廢棄物，與汞污染無涉。況前開工研院94年8月期末報告提及原電解
工廠區周圍及原電解工廠區有灰白色廢棄物，然查汞為銀白色，而非灰白色，故灰白色廢棄物應屬石灰石，而非汞污泥。又東側草叢區及原電解工廠區排水溝雖有汞污泥，然此種覆以土壤掩埋方式，屬安定掩埋，此為「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」所明文規定處理事業廢棄物之方法，參以臺碱公司當時皆築有土堤或圍以土磚掩埋，以阻絕與其他土壤之接觸，此觀期末報告檢附之照片，皆以覆土覆蓋，即可自明。況汞為極易被土壤所吸附之重金屬，不易釋於水中，而工研院94年8月期末報告亦提
及原生土壤汞濃度低於表土甚多，足見汞不會造成垂直傳輸污染，故臺碱公司於其所有之土地上，以安定掩埋方式處理汞污泥，並以土堤或圍以土磚以代固型化設備。以當時之技術水準，此為最佳處理汞污泥之方式，於法並無不合，不得因嗣後法規有所變更而轉為違法。被告及前開判決，未見於此，徒憑原告未以水泥固化物設備處理汞污泥，違反63年廢棄物清理法第13條及64年該法臺灣省施行細則第18條、第20條規定，符合土污法第2條第12款非法棄
置與未依法令規定清理污染物，顯然於法無據。E.又系爭污染場址被劃分為以下3區：鹼氯工廠區、五氯酚工廠區
及東側草叢區。其中鹼氯工廠區，並未發現有掩埋事業廢棄物；至於東側草叢區，則為臺碱公司於其所有之土地上，以安定掩埋方式處理汞污泥，足見被告及前開判決所稱電解廢液夾帶排放之汞，因而造成鹼氯工廠區及東側草叢區之汞污染，顯與事實不符。倘被告仍認原告為污染行為人，自應由其舉證證明在系爭污染場址之污染與臺碱公司或原告之行為間有因果關係存在。②關於戴奧辛污染：A.查戴奧辛污染位置，主要位於鹼氯工廠操作區西側及鄰近區域暨五氯酚工廠。而被告及前開判決係以臺碱公司關廠後五氯酚鈉成品露天堆置，未予清理為由，認定為戴奧辛污染之原因。B.惟臺碱公司安順廠已於71年關閉並拆除所有設備與儀器，僅剩休憩之辦公室，而原告於72年合併臺碱公司，繼受其安南區之土地後，始終未有任何利用、開發或生產行為，臺南市環保局於84年8月15日赴現場稽查
，其稽查工作紀錄表已明確載明「該現場勘查，未發現有事業廢棄物」，故71年之前，臺碱公司縱有棄置廢棄物之行為，亦經原告清除完畢，業經臺南市環保局稽查核認，則既無發現任何廢棄物，原告即未違反任何法令，自非安順廠整治場址之污染行為人。原處分嗣改稱關廠後五氯酚鈉成品露天堆置，屬棄置事業廢棄物，此與臺南市環保局84年8月15日之稽查工作紀錄表顯然相互矛盾，實有違反
行政程序法第8條所定之誠信原則。C.再者，原告72年合
併臺碱公司後，儘管始終未有任何利用、開發或生產行為，然原告仍自77年4月起，即著手一連串五氯酚鈉工廠土
壤及地下水之調查、五氯酚處理方法研究、挖除高污染土壤，並進行地下水抽除活性碳處理五氯酚，故系爭污染場址被公告整治場址之污染物並未包括五氯酚或五氯酚鈉，足見就當時法令規定縱有五氯酚或五氯酚鈉之污染，原告業已改善完畢，至於當時並無戴奧辛之管制規定，原告自無未依法令清理污染物之違法。
4、倘被告無法查明系爭污染場址之污染行為人為誰，被告身為政府機關，理應依法行政，不應強令原告負污染整治責任，而應按照環境基本法第4條第3項「環境污染者不存在或無法確知時，應由政府負責」之規定，由政府負起整治之責。
（二）再者，本件之訴訟標的與鈞院93年度訴字第941號、94年
度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決迥然不同，兩造間前所簽定之協議書亦與本件
訴訟無涉，被告稱有違背爭點效云云，顯有斷章取義之嫌：
1、按「確定判決之既判力，僅以主文為限而不及於理由，本院18年上字第1885號判例亦認為說明主文之理由，並無裁判效力。確定判決之主文，如係就給付請求權之訴訟標的之法律關係為裁判，即不及於為其前提之基本權利。雖此非屬訴訟標的之基本權利，其存在與否，因與為訴訟標的之法律關係有影響，而於判決理由中予以判斷，亦不能認為此項判斷有既判力（本院23年上字第2940號判例參照）。」最高法院72年度第4次民事庭會議決議著有明文。前
開決議雖係對於民事訴訟所為，然於行政訴訟亦有適用，此參最高行政法院90年度判字第1354號判決及91年度判字第1314號判決，彰彰甚明。
2、被告主張本件爭點業經鈞院93年度訴字第941號、94年度
訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決進行實質判斷，鈞院得逕將其認定結果作為本件
判決基礎云云。惟按被告所援引之前開判決，均係對於被告依土污法第13條規定實施「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，其費用是否得向原告求償所為，與本件尚非同一事件，揆諸前開最高法院72年度第4次民事庭會議決議所示，其判斷並
無既判力，鈞院自得依法審酌原告之主張。
3、次按被告所引判決雖以原告應負擔系爭費用，惟其所肯認之求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」，然被告於本件所請求之費用，有多項均非計畫期間所支出，且亦非執行計畫所必要（詳後述），亦難謂為前判決已生爭點效之事項。
4、再按被告復以其已於94年5月24日與原告簽定協議書，主
張原告不得再就前開訴訟已判定之爭點為主張云云。惟系爭協議書係針對二等九號道路所移除之污染物，原告同意被告得暫時存放於原告所有之土地，原告並撤回停止執行之聲請，此與本件訴訟所涉爭議迥然相異，被告辯稱原告有違反爭點效理論云云，顯屬斷章取義。
（三）退步言之，縱認原告應負前開污染控制場址及整治場址之污染行為人責任，惟得依土污法第38條規定請求之費用，自應以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項
之要件者為限，其餘費用則不與焉，尚非如被告所稱所有與系爭污染有關之費用均得命原告負擔：
1、首應敘明者係，依環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函所示，得依土污法第38條規定請求之費用，自應
以符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之要
件者為限，其餘費用則不與焉：①按「本法所定中央主管機關之主管事項如下：一、全國性土壤及地下水污染預防與整治政策、方案、計畫之規劃、訂定、督導及執行事項。‧‧‧。三、直轄市或縣（市）政府土壤及地下水污染預防、監測與整治工作之監督、輔導及核定事項。」「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：一、直轄市、縣（市）土壤及地下水污染預防與整治工作實施方案、計畫之規劃、訂定及執行事項。‧‧‧。三、直轄市、縣（市）土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執行事項。‧‧‧。六、其他有關直轄市、縣（市）土壤及地下水污染之預防及整治事項。」分別為土污法施行細則第2條第1款、第3款及第3條第1款、第3款、第6款所明
定。是土壤及地下水污染整治工作本為中央及地方主管機關之權責所在。②次按「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污
染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強
制執行。」為土污法第38條定有明文。再按「有關土壤及地下水污染事件之調查及審查，除依土壤及地下水污染整治法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之
費用，得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，其餘行為不得適用相關求償規定。」為環保署95年12月1日環
署土字第0950095926號函所明示，該函說明三亦明揭「本案相關調查及審查係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無
法適用相關求償規定。」等語。準此，主管機關得依土污法第38條規定命污染行為人繳納之費用，應以依土污法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定所支出者為限
，且其費用之支出亦應符合各該條文之要件。
2、依土污法第12條規定，僅有支出於「整治場址」之範圍調查及環境評估費用，方為土污法第38條之求償範圍：①按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），‧‧‧。」「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。所在地主管機關應將前2項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等
級。污染範圍之調查、影響環境之評估及處理等級之評定方法，由中央主管機關定之。各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」分別為土污法第11條第1項
、第2項及第12條所明定。而土污法第12條規定之適用，
應以調查、評估及審查整治場址之土壤、地下水污染為要件。②準此，土污法第3章「調查評估措施」既將「整治
場址外區域」及「整治場址」之範圍調查及環境評估分列於第11條及第12條，且土污法第38條規定亦明定得求償之範圍限於依第12條規定支出之費用，如屬支出於「整治場址外區域」之調查評估費用，自非得求償之範圍，環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及該署所訂定之
「土壤及地下水污染整治基金求償標準作業手冊」均明示斯旨。
3、依土污法第13條規定請求之應變必要費用，應限於支出於於「整治場址」或「控制場址」者；縱不以支出於前開地域者為限，亦應與應變必要措施間具有相當因果關係，且其費用支出均須發生於計畫執行期間內：①按「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：‧‧‧。」「所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。」土污法第13條第1項及第2項分別定有明文。因此，依土污法第13條規定，為減輕污染危害或避免污染擴大，採取應變必要措施所支出之費用，以「控制場址」或「整治場址」所支出者為限。②次按「‧‧‧所謂之相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，在一般情形上，有此環境、有此行為之同一條件，足以發生同一之結果者，該條件即為發生結果之相當條件，其行為與結果為有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，依客觀之審查，不必皆發生此結果，該條件與結果尚非相當，而僅屬偶發之事實，其行為與結果間即難認為有相當因果關係。」最高法院96年度臺上字第2302號民事判決揭示綦詳。前開判決要旨於行政訴訟中亦得援用，是依前開土污法第38條規定，主管機關固得向污染行為人請求依土污法第13條第1項第8款支出之「其他應變必要措施」費用，惟其求償範圍仍應以與「其他應變必要措施」具有「相當因果關係」為限。③又前開最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決雖以依土污法第13條第1項第8款支出之「其他應變必要措施」費用得向污染行為人求償，然其所肯認之求償範圍僅限於「計畫之執行期間內」所生之「必要費用」。據此，依土污法第13條規定得請求之費用，應與應變必要措施間具有相當因果關係，且其費用支出均須發生於計畫執行期間內。否則，如認不具有相當因果關係或計畫執行期間以外費用，主管機關均得任意依土污法第13條規定加諸污染行為人，則土污法即無必要就個別求償規定明定構成要件，僅須有土污法第13條規定乙條已足，且土污法第38條規定對於求償範圍之限制亦將成為具文。
4、被告援引土污法第22條規定主張系爭費用均應由原告負擔，惟依土污法第22條所支出之費用，並非全數均屬土污法第38條規定得求償之範圍，被告自不得援引該條規定命原告繳納系爭費用：①按土污法第22條第2項規定：「前項
基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」僅明定土壤及地下水污染整治基金之法定用途為何，至於該基金所墊支之費用，得否向污染行為人求償，須視是否符合土污法第38條之規定而定，而非得單獨以土污法第22條第2項為求償依據。②被告主張其於本件請求之費用，均
為土壤及地下水污染整治基金核可代為支應者，自屬得向原告求償之範圍云云。然自其費用明細觀之，被告於各項計畫所列之他案訴訟出席費、差旅費及約聘人員薪資、加班值班費，尚非依土污法第13條支出之應變必要措施費用。③退步言之，縱前開費用為執行系爭6項計畫所必須，
亦為前開土污法第22條第2項第2款基金涉訟之必要費用或第3款基金人事及行政管理費用，並非土污法第38條所定
得求償之範圍，依上說明，被告自不得以土壤及地下水污染整治基金已核可支應為由，要求原告負擔系爭費用。
5、被告辯稱本件所得求償之費用，本不以土污法第12條或第13條所定支出於整治場址或控制場址者為限云云。然其所稱不僅與前開土污法第12條及第13條規定之法條文義不符，且亦與前開環保署95年12月1日環署土字第0950095926
號函釋有違，自無足採。
（四）本件被告所求償之費用可區分為「委辦費用」及「行政費用」兩類，惟自第1項至第5項計畫內容觀之，不僅包含依法應由被告編列預算支應之公務支出（即「公務支出」費用）、各項計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所定要件多有不符，自難責令原告負擔：
1、本件第1項至第5項計畫之費用屬公務支出性質者，除得依土污法第38條規定求償者外，本應由被告編列相關預算支應，究不能因被告未編列預算支應，即認其公務支出應由原告負擔：①按土污法施行細則第2條及第3條規定，土壤及地下水污染整治工作本為中央及地方主管機關之權責所在，除得依土污法第38條規定求償之費用外，其餘費用本應由被告編列相關預算支應，而不得逕命污染行為人負擔，合先敘明。②次按「推動小組任務如下：（一）審核相關調查及評估計畫、污染控制計畫、整治計畫。（二）審核環境影響與健康風險評估報告書。（三）審核整治完成報告書。（四）審核土壤、地下水污染控制場址、整治場址管制區之劃定、管制事項。（五）審核工作小組之相關報告。（六）其他有關推動污染改善工作之事項。」「推動小組所需經費，由本府環境保護局編列相關預算支應。」分別為「高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點」第2點及第10點所明定，另「基隆市土壤及
地下水污染場址改善推動小組設置要點」亦有相同規定。是各縣市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組依法進行審查及推動污染改善工作之事項，因屬其法定權責，均係以編列預算方式支應經費，未聞有將其支出列入求償範圍者。③再按「地方環保機關應於土壤、地下水污染案件發現後1個月內，邀集相關單位、代表及專家學者成立整
治推動專案小組，審查相關之調查計畫及整治計畫，整治計畫應包含驗證及驗證之查核。」「整治推動專案小組得設工作小組，由專家學者及環保機關、附近居民或關心本案人士代表組成，其中專家學者由污染整治推動專案小組中2至3名專家學者擔任，協助地方環保機關之監督工作或驗證查核相關事宜。」為「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」第2點及第3點所明定。又自前開作業要點第7點觀之，前開專案小組及工作小組之工作內容雖包含監
督及查核整治前污染範圍調查、整治中施工及整治後驗證採樣等項，惟第9點載明「驗證查核經費來源：執行驗證
查核之相關費用應由整治計畫實施者提供」等語，是依「明示其一，排除其他」之法理，僅有驗證查核費用方得向污染行為人求償，其餘監督費用則應由地方主管機關自行負擔。④本件被告主張其所列入各項計畫中之會議支出（包含出席費、訂購餐盒、水果、礦泉水等）均應由原告支付，並以前開「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」第9點為命原告負擔費用之依據，姑不論其中許多會議
名目均與系爭計畫內容無關，縱為有關者，揆諸前開土污法施行細則第2條、第3條及土壤及地下水污染整治個案監督作業要點第9點規定可知，除驗證查核費用外，其餘監
督費用本應由地方主管機關自行負擔，此本為被告之法定權責所在，其經費應由被告編列相關預算支應，被告竟將此非屬土污法第38條求償範圍之公務支出轉令原告負擔，洵屬違法。再者，自其所提相關專案小組會議次數以觀，被告所列會議支出內容亦遠超過其會議次數，顯有浮報費用之疑慮。⑤被告另主張其所列之律師行政訴訟差旅費、相關會議出席費，亦應屬求償範圍云云，惟前開費用被告係以「中石化臺南安順廠土壤及地下水整治基金求償作業法律諮詢計畫」名義支出，自屬土污法第22條第2項第2款所定「基金涉訟之必要費用」，此卻非得依土污法第38條求償之範圍，實無命原告負擔之依據。⑥被告復主張得否向污染行為人求償，並非以該費用係由土壤及地下水污染整治基金支應或由所在地主管機關自行編列預算支應判斷，而應以系爭費用是否符合土污法第13條第1項所列舉之
各款條文為準。惟關於土壤及地下水污染整治費用，何者屬污染行為人應負擔，何者應由所在地主管機關自行負擔，土污法第38條已有明文，焉有費用應由所在地主管機關編列預算支應，而又得向污染行為人求償之理？甚且，依土污法第13條所支出之應變必要費用，須以因執行應變必要措施所增加之支出為限，如屬所在地主管機關依其法定職權編列預算支出之費用，自無適用之餘地。是被告所稱預算費用亦得向原告請求云云，顯與土污法第38條所定要件不符。
2、第1項至第5項計畫所請求之費用，不應包含計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」之費用）：①按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者
外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」分別為行政程序法第114條第1項第2
款及第2項所明定。次按「行政處分是否合於法定之程式
，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1項、第2項
規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地。」「按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法
行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。」亦為最高行政法院93年度判字第1624號判決及94年度判字第1582號判決要旨所示。是於撤銷訴訟中，原處分違法性之判斷應以處分作成時之法律及事實狀態為基準；如原處分有應記明之法令依據而未記明者，僅得於訴願程序終結前補正，逾此期限之補正行為仍無法排除其處分違法之瑕疵，合先敘明。②再按「有關上訴人指稱『加班費之加班原因與計畫無關，不符土污法第13條第1項及第2項之情形』乙節，惟被上訴人請求之加班費，其加班期間自92年4月15日至
同年11月24日止，皆在上開計畫執行期間內，且所有加班費申請單上皆詳細記載加班時間及工作摘要，‧‧‧，自難謂與上開計畫無關。」為最高行政法院96年度判字第1953號判決所明揭。依前開判決之見解，如費用之支出非在計畫執行期間內，則不得謂為執行計畫所必要，而得向污染行為人求償。③查原告所列第1項至第5項計畫「超出期間」之費用（即附件20黃色部分），無論其性質屬行政費用或委辦費用，均屬計畫執行期間以外所發生之費用，揆諸前開最高行政法院96年度判字第1953號判決所示，自難認為執行系爭計畫所必需；被告僅泛稱其費用支出與系爭計畫有關，逕命原告支付，顯有違誤。④又被告主張計畫是否確實執行須經驗收後始得付款，是各該計畫內之費用於計畫執行期間外支出實不足為奇云云。然本件「計畫執行期間以外之費用」，係屬計畫執行期間以外「發生」之費用，以第3項計畫為例，其計畫期間為93年8月12日至同年9月7日，惟其費用內容竟包括約聘人員陳建中、張群93年5月至7月、93年10月至94年5月之薪資，且亦未能由費
用內容窺知與本項計畫有何因果關係，被告將此費用加諸原告負擔，顯有違法之失。⑤被告另主張「計畫執行期間以外之費用」亦符合土污法第13條規定，仍得依土污法第38條規定求償，與主管機關是否編列預算支應無關云云。然查，原處分係以系爭6項計畫執行費用支出作為求償範
圍，請求金額自應以因執行該6項計畫所支出者為限，否
則即與原處分相違，其於本訴訟程序中之主張顯已逾越答辯之範疇而構成增補原處分所無之理由；又原處分所列法令依據亦不包含土污法第13條第1項第6款規定在內，被告於答辯時方新增此條文作為請求薪資費用之依據，自有悖於行政程序法第114條第2項規定。
3、第1項至第5項計畫所請求之費用，亦不應包含與計畫內容無相當因果關係之費用（即「完全無關」之費用）：①按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。②查除前
述超出期間費用外，原告所列「完全無關」之費用（參附件34），係指自其單據明細所載觀之，顯然與該項計畫之執行，甚且與系爭污染無相當因果關係者，諸如訂閱蘋果日報之報費、參加萬安26號演習、臺江文化季活動之加班值班費、參與工業區○○道系統稽查等事宜研商會、大板根森林溫泉度假村研討會之差旅費等項，自不應列入求償之範圍，被告雖辯稱其支出與系爭污染有關，姑不論其費用是否屬土污法第38條之求償範圍，單純自原單據記載觀之，實無從認定其所稱屬實，且其理由之補正亦遲至本件訴訟中始提出，揆諸最高行政法院93年度判字第1624號判決所示，其理由之提出已違反行政程序法第114條規定，
自不能因此治癒違法之瑕疵。③其次，被告就本件費用中有多項與執行計畫無關之公務支出乙節，雖辯稱該訂閱報費係為掌握輿情、辦公用品支出及電話費係用於系爭污染場址特設辦公室云云，惟參諸被告所提93年至98年間非系爭污染案之土壤或地下水相關污染計畫可知，於臺南市尚有其他污染場址，足證被告所稱6項計畫執行期間內與土
污法有關之支出均因系爭污染而發生，被告縱有與污染相關之公務支出，非必然均用於第1項至第5項計畫，且依被告提出之財產借據、物品保管清冊及專案辦公室位置圖，均無從辨認其與系爭計畫執行之關聯性，何況用以證明該費用支出係專用於各該計畫之執行。是被告既無法舉證前開費用與系爭污染有關，僅空言前開費用確屬與系爭污染有關之支出（尚非因第1項至第5項計畫之支出），揆諸前揭最高行政法院39年判字第2號判例意旨，自不能認其主
張為真實。④再者，被告主張其專案聘用之約僱人員及巡守人員薪資均屬土污法第13條第1項第6款「管制人員活動」之應變必要措施，且因確實有民眾越過原告設置之圍籬，而認其薪資支出為應變必要費用云云。然其法令依據之增補，被告遲至98年9月21日始提出，揆諸前開最高行政
法院93年度判字第1624號判決所示，不得謂此即得補正之原處分事實記載及法令依據之瑕疵，其中蘇青瑾、陳建中、張群之聘用資料，亦經被告自承無證明文件。又何者屬原告所應負擔之應變必要措施費用，應視該費用支出是否與計畫具有相當因果關係，尚不因有他人非常態之違法行為介入，而使原告增加應負擔之費用，是系爭場址週遭於93年至95年間均已設置圍籬，縱使確有民眾故意越過圍籬進入系爭場址，原告既已盡力防免，被告主張凡此費用均應由原告負擔，亦屬無理由。⑤被告雖主張約僱人員及巡守人員薪資、辦公用品支出及電話費均僅將與本件個案有關者列入求償範圍，並稱鈞院可傳喚相關人員到庭作證。惟查，前開費用支出之年代久遠，難以期待相關人員仍有記憶，縱傳訊證人亦無從逐一確認其細目，是本件尚無調查人證之關聯性及必要性。再者，行政處分之合法性應以處分作成時之法律及事實狀態為基準，就類似之費用，被告於98年7月23日命原告繳納二等九號道路之電力管線、
電信管線及自來水管線之埋設費用乙案，經原告提出訴願後，被告已自行撤銷其中顯然無關之5,072元，足見被告
亦自知無命原告負擔之依據，於本件中亦應比照辦理。
4、況原處分命原告支付第1項至第5項計畫執行費用，雖援引土污法第13條規定為法令依據，然論諸實際，其計畫內容尚非依控制場址或整治場址實際狀況所採取之緊急應變必要措施，被告竟責令原告應負擔系爭費用，顯與法治國家之依法行政原則有悖，茲一一分述如下：①「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期捕抓銷毀魚體計畫」（即第1項計畫）：A.按土污法第13條第1項第5款、第8款、第2項及第3項規定，係以「控制場址」或「整治場址」之「土壤」及「地下水」為規範客體，而依土污法第2條第1款及第2款之定義，土壤係指「陸上生物生長或生活之地
殼岩石表面之疏鬆天然介質」，而地下水則指「流動或停滯於地面以下之水」。B.查原處分主張第1項計畫所支出
費用應由原告繳納，其所引之法律依據係土污法第13條第1項第5款、第8款、第2項及第3項云云。然第1項計畫所涉者為中石化安順廠海水貯水池，其海水係曝露於地面之上的水體，尚非土污法第2條第2款之地下水，底泥亦不合土污法所定土壤之定義，從而應無土污法第13條規定之適用；況第1項計畫施行之場所即海水貯水池僅為「污染管制
區」，而非土污法第13條所稱之「控制場址」或「整治場址」，此亦為被告所不爭。被告自不得援引土污法第13條第1項第5款、第8款規定，要求原告負擔本項計畫之費用
，否則即屬與土污法第38條規定有違。C.其次，被告雖以土污法第13條規定並未將採取應變必要措施之「地域」限於控制或整治場址，亦未限定必須針對土壤或地下水等受體辦理。惟如該地域確對周圍民眾或動植物有所危害，則主管機關自應詳加調查，儘早將之公告為「控制場址」或「整治場址」，其後才能依法命污染行為人負擔費用，否則豈非謂主管機關可不踐行其依法公告控制或整治場址之義務，即得任意以「應變必要措施」名義加諸人民費用。然自本件觀之，被告自93年迄今均以「應變必要措施」名義於海水貯水池進行各項工程，並不斷命原告負擔相關費用，其所為究屬便宜行事而非符合土污法第13條之法定要件，自不應命原告負擔相關費用。②「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變─污染物移除工作計畫」（即第2項計畫）：A.按第2項計畫原以土污法第12條第1項、第5項及第13條第1項第4款、第7款、第8款、第2項、第3項為求償依據。惟被告於本件訴訟程序中已自承以土污法第12條規定作為法令依據係屬誤植，是本件第2項計畫應僅以土污法第13條第1項第4款、第7款、第8款
為據，合先敘明。B.其次，二等九號道路業經被告徵收，是該土地所有權人為被告，而其早已知二等九號道路之戴奧辛污染超過90年11月21日公布有關戴奧辛之土壤及水污染管制標準，卻未依法清理，致污染擴大而遭公告為污染控制場址，依土污法第2條第12款第3目規定，被告未依法令規定清理污染物，應負污染行為人責任。再者，二等九號道路係遭公告為「控制場址」，並非「整治場址」，被告援引土污法第12條規定命原告負擔本項計畫費用，顯有悖於該條明定之要件。C.再被告另以土污法第13條第1項
第4款、第7款、第8款規定作為原處分之依據。然前開條
文之適用，應以應變所必要者為限，不應動輒假藉第13條第1項緊急應變措施之名義，委由第三人清除污染然後命
污染行為人負擔費用。惟自第2項計畫之單據以觀，其費
用支付日期自93年11月至96年3月止，長達2年4個月，其
計畫期間之長，難謂為緊急應變所必要，顯見第2項計畫
亦不符土污法第13條規定。D.尤有甚者，本件計畫場址（即二等九號道路）業於94年5月26日經被告以「污染介質
已移除，並回填客土」等由，公告解除列管，被告卻於解除列管後，仍不斷於此計畫項目增列費用，甚且於98年7
月23日又以行政處分命原告繳納該道路之電力管線、電信管線及自來水管線之埋設費用，如認其費用亦得以「應變必要措施」名義令原告負擔，則無異認為被告得任意將其行政支出轉嫁予原告，此亦非土污法第13條規定之立法本意。③「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫－中石化安順廠海水貯水池溢流管埋設工程」（即第3
項計畫）：A.依前所述，前開土污法第13條第1項第5款、第8款、第2項及第3項規定，係以「控制場址」或「整治
場址」之「土壤」及「地下水」為規範客體。B.本計畫係就海水貯水池之土堤予以修復，而海水並非土污法所稱之地下水已如前述；又第3項計畫施行之場所為僅為「污染
管制區」，尚非土污法第13條所稱「控制場址」或「整治場址」，是其費用支出不應由原告負擔。④「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」（即第4項計畫）：A.按「
各級主管機關依第2項及第4項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，
得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。」土污法第16條第6項及第17條第3項分別定有明文。依前開條文反面解釋，僅有
監督整治計畫及控制計畫執行之相關費用，方屬得依土污法第38條規定求償之範圍，其餘監督費用則不與焉。B.查原處分所引之法律依據係土污法第13條第1項第8款第2項
及第3項，然自其計畫內容觀之，第4項計畫工作項目包括：a.歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）；b.協助環保局推動二等九號道路污染移除相關作業；c.貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項；d.協助環保局監督中石化進行相關污染改善工作及其他協辦事項。其中大部分工作均與海水貯水池有關，同前所述，自亦非土污法第13條所規範之情形。C.其次，觀諸本項計畫之各個工作項目，包括安順廠污染背景之調查、協助二等九號道路污染移除相關作業，以及協助海水貯水池底泥及池水污染調查工作，並監督中石化進行相關污染改善工作等，其既屬監督原告進行污染改善之長期工作計畫，自非緊急應變所必要，詎料被告竟將此種費用責令原告負擔，實有違土污法第13條規定。D.再土污法第38條已明文限制求償範圍應符合同法第12條、第13條、第16條或第17條第3
項規定，然依前開土污法第16條第6項及第17條第3項規定，監督費用屬求償範圍者，僅限於「整治計畫」及「控制計畫」之執行者，而本件第4項、第5項計畫之執行範圍多在整治場址及控制場址以外之「污染管制區」，參諸前開「高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點」第2點及第10點所定，其他縣市政府對於監督污染改
善均以編列預算方式支應經費可知，被告逕將費用每年以「監督計畫」名義轉嫁予原告支付，尚非有據。⑤「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」（即第5項計畫）：
A.查原處分所引之法律依據係土污法第13條第1項第8款、第2項及第3項，然自其計畫內容觀之，第5項計畫工作項
目包括：a.場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整；b.協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件；c.研擬海水貯水池底泥清理計畫；d.執行場址地下水定期監測；e.進行場址健康風險評估；f.協助辦理緊急應變工作；g.執行場址巡守及安置區管理；h.其他工作及行政支援。其中均與海水貯水池有關，同前所述，自亦非土污法第13條所規範之情形。B.其次，觀諸本項計畫之各個工作項目，包括安順廠污染背景之調查、協助二等九號道路污染移除相關作業，以及協助海水貯水池底泥及池水污染調查工作，並監督中石化進行相關污染改善工作等，其既屬監督原告進行污染改善之長期工作計畫，自非緊急應變所必要，詎料被告竟將此種費用責令原告負擔，實有違土污法第13條規定。（五）依土污法第12條規定，「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」（即第6項計畫）費用中屬原告應負擔者
為支出於「整治場址」之範圍調查及環境評估費用7,336,040元，其餘金額尚非土污法第38條規定得求償之範圍；
被告主張第6項計畫中「整治場址」外之範圍調查及環境
評估應屬土污法第13條之應變必要措施，惟其未依法移轉土污法第13條之行政權限，且整治場址外之調查評估亦不符土污法第13條規定，該部分之費用自不得向原告求償：1、依土污法第12條規定，第6項計畫費用中屬原告應負擔者
為支出於「整治場址」之範圍調查及環境評估費用7,336,040元：①按環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及該署所訂定之「土壤及地下水污染整治基金求償標準作業手冊」對於「範圍調查及環境評估」費用，均已明示支出於「整治場址」者，方屬土污法第38條規定之求償範圍。②土污法第12條規定已明示其調查評估措施之內容限於「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」，因此整治場址範圍以外之工作均不包括在內，而本件經公告為整治場址之範圍限於「安順廠區」及「二等九號道路東側草叢區」，故該範圍以外之調查評估工作所生費用，不應由原告負擔。據此，以下費用均非整治場址之污染調查或環境評估費用，不應由原告負擔：A.原計畫經費中業務費用項次1中之「水域底泥採樣」180,000元，「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」900,000
元，「底泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元，「底泥溶出分析戴奧辛濃度」50,000元，「底泥溶出分析汞濃度」4,000元；業務費用項次2：「可能污染區查證費」5,054,000元；業務費用項次3中之「處理建議計畫書」30,000元；業務費用項次5：「整治場址相關工作技術指
引」600,000元及管理費2,212,500元等，均與整治場址之污染調查或環境評估無關，應予減除。而其餘費用則應按污染範圍調查費用及可能污染區查證費用之比例分攤，則與整治場址之污染調查或環境評估相關者僅有3,384,641
元，與污染區調查費用9,400,000元，共計12,784,641元
。B.增加工作計畫經費項次1「管制區外增加調查」1,750,000元；項次2中之「水域底泥採樣」375,000元，「底泥依土壤污染管制標準分析戴奧辛濃度」350,000元，「底
泥依土壤污染管制標準分析汞濃度」72,000元；項次3中
之「水域底泥採樣」45,000元，「底泥甲基汞檢測」98,000元，均與整治場址之污染調查或環境評估無關，扣除後僅有2,722,000元。C.再自第6項計畫期末報告之記載，其範圍遍及安順廠區、單一植被區○○○○號道路草叢區及海水貯水池等污染範圍，其中屬整治場址者僅有安順廠區及二等九號道路草叢區，如依此區域占全部範圍之比例分攤前述費用，則至多僅有7,336,040元方屬與整治場址之
調查及環境評估有關之費用【計算式：（12,784,641＋2,722,000）（廠區154,602.52㎡＋草叢區15,718.09㎡）（廠區154,602.52㎡＋單一植被區47,270.01㎡＋草叢
區15,718.09㎡＋海水貯水池142,426.56㎡）＝7,336,040】。③據此，被告於本件第6項計畫（含擴約增加工作計
畫）求償之金額雖高達28,912,000元，惟實際支出於「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」之費用僅有7,336,040元，揆諸前開環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及該署所訂定之「土壤及地下水污染整治基金求償標準作業手冊」所示，其餘費用尚非得依土污法第38條規定求償。
2、被告於原處分雖另以土污法第13條規定為第6項計畫求償
之依據，惟未將其法規依據公告並載明於投標須知，其行政委託之權限未合法移轉，自不得以此規定作為求償之依據：①按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項及第2項分別定有明文。次按「‧‧‧據此茂原公司遂委託正修科技大學（許可證字號：環署環檢字第079號
）針對系爭土壤污染控制場址進行採樣檢測分析相關作業事宜，並作為原處分機關公告系爭土地為污染控制場址及命訴願人應採取應變必要措施之依據，惟上開採樣工作核屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為，而由卷附資料顯示臺南市環保局並未依行政程序法第16條第2
項規定，將上開採樣委辦事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，則該項行政權限之委託即有瑕疵，是本件採樣過程尚難認具合法性。則原處分機關以此具有瑕疵之採樣檢測結果作為公告『臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊坡安南區○○段0000-0000地號自鹿耳門橋以東200公尺土地』為土壤污染控制場址及認定訴願人為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並依土污法第13條第1項
第8款規定命訴願人採取應變必要措施，徹底阻隔污染傳
輸途徑，以減輕污染危害及避免污染擴大之依據，自有欠妥適。」亦為環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定所明揭。是主管機關雖非不得將土污法第13條所定應變必要措施委由民間團體或個人辦理，惟仍應依行政程序法第16條第2項規定將法規依據公告；如未為公告，
則不生合法移轉委託權限之效力，自不得將其結果作為行政處分之依據。②再按「‧‧‧環保主管機關所為稽查、採樣及檢測等若有不合法情形，其所作成之裁罰處分，於程序上即與正當法律程序之規定有違，其處分即有瑕疵，而應予撤銷。‧‧‧。至於稽查及採樣程序，因涉及公權力之行使，行政機關固得依行政程序法第16條第1項規定
，將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理，然受委託之民間團體或個人仍應於權限委託之範圍內依行政程序法之相關規定行使公權力，始屬合法。」亦為鈞院96年度訴字第689號判決揭示綦詳。前開判決並認為採樣與檢驗
其執行方式與授權或委託事項之內容，如已構成行政程序法第16條之權限委託，則應依第2項規定辦理。③本件被
告於作成原處分時另援引土污法第13條規定為第6項計畫
之法律依據，惟依前述，第6項計畫發包之際，環保署「
臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫評選須知」第7點僅載明「本計畫係
依據土壤及地下水污染整治法第12條第1項規定辦理」等
語，並未同時記載土污法第13條規定，揆諸前開環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定所示，被告既未依行政程序法第16條第2項規定公告土污法第13條為本
項計畫之法規依據，並刊登政府公報或新聞紙，自不生合法移轉委託權限之效力，其自以此作為求償依據，自屬違法。④其次，被告主張第6項計畫之內容僅在進行採樣、
檢測工作，其並未將作成行政處分或其他具有強制力措施之權限委託廠商辦理，原告所引環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定僅為個案見解云云。惟查，第6項計畫之採樣、分析及檢測相關作業，被告均認係依土
污法第12條及第13條規定所為，並以原處分命原告負擔計畫所生費用，揆諸前開鈞院96年度訴字第689號判決所示
，其委託事項之內容已構成行政程序法第16條之權限委託，而須依同條第2項規定辦理，否則，自不生合法移轉權
限之效力。⑤被告復主張第6項計畫之採樣、檢測工作僅
屬事實行為，承辦單位未以自己名義獨立完成行政任務，無須按行政程序法第16條第2項規定辦理公告云云。惟原
告前已敘明第三人依土污法第13條所為應變必要措施，與主管機關自行所為者相同，其作業結果得以行政處分命原告負擔計畫所生費用，對原告而言已屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為（參環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定所載），與被告所舉不涉及權利干預之事實行為迥然有異；再則，就請求費用之內容以觀，被告係以受委託人（即工研院）支出費用直接作為行政處分之內容，而非僅為參考之用，據此，其主張工研院非獨立以自己名義完成採樣、檢測工作，顯屬認事用法之違誤。⑥況且，土污法第13條之應變必要措施如由被告自行為之，其性質為公權力措施無疑；如認由被告委託第三人進行時，即不屬公權力之行使，無須辦理行政程序法第16條第2項之公告程序，則不啻認為行政機關可藉由委
託第三人進行應變必要措施，規避依法行政原則之適用，此亦非土污法第13條第2項之立法本旨。
3、被告主張第6項計畫中「整治場址」外之範圍調查及環境
評估，即屬土污法第13條之應變必要措施，得依土污法第38條規定命原告負擔相關費用，顯視土污法第38條關於求償範圍之規定為具文：①被告主張擬查證之區域已公告為控制、整治場址或污染管制區，其調查評估措施應分別適用土污法第12條（整治場址）、第13條（控制場址及整治場址）之規定，而認第6項計畫中整治場址外之調查評估
措施，得依土污法第13條規定求償。然姑且不論其所稱土污法第13條規定之委託權限未依法移轉，揆諸前開環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及該署所訂定之
「土壤及地下水污染整治基金求償標準作業手冊」第51頁所示，土污法第12條所定範圍調查及環境評估費用，既以限於支出於「整治場址」者（此亦為被告所不爭），而土污法第38條所定得求償之調查評估措施費用，亦僅以前開條文為限制，如認對於其他區域之調查評估措施費用亦得依土污法第13條規定請求，則土污法第38條即無明定依同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項之支出費用，
方得適用求償規定之必要，僅須有第13條單一條文規定，或規範任何費用均可求償已足，是被告所辯「整治場址外」之調查評估費用亦可請求乙節，顯已將土污法第38條關於求償範圍之規定視為具文。②其次，被告另援引最高行政法院96年度判字第1953號判決，主張前開判決亦認整治場址外之調查措施屬土污法第13條所定「應變必要措施」云云。惟自前開判決觀之，其計畫內容非純屬調查及環境評估措施，而係針對受污染之魚體予以補抓、銷毀，與本件情形尚屬有間，無從比附援引，被告仍執此作為「整治場址」外之範圍調查及環境評估措施費用得依土污法第13條規定命原告負擔，顯屬倒果為因。
（六）另有關「時效及期間」部分，茲說明如下：（1）按「左
列各款請求權，因2年間不行使而消滅：一、旅店、飲食
店及娛樂場之住宿費、飲食費、座費、消費物之代價及其墊款。二、運送費及運送人所墊之款。三、以租賃動產為營業者之租價。‧‧‧七、技師、承攬人之報酬及其墊款。八、商人、製造人、手工業人所供給之商品及產物之代價。」為民法第127條所明定。被告以「行政處分」形式
所請求之費用內容，無非上開項目，原告主張時效消滅而請求返還，自非無據。（2）次按「未受委任，並無義務
，而為他人管理事務者，其管理應依本人明示或可得推知之意思，以有利於本人之方法為之。」民法第172條定有
明文。本件被告為原告為「公法上之無因管理」所支出之費用（合法性另行討論），適用上開時效規定。（3）又
「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間
，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。前條第2項之情形，
第1項期間自不起訴處分或無罪、免訴、不受理、不付審
理之裁判確定日起算。行政罰之裁處因訴願、行政訴訟或其他救濟程序經撤銷而須另為裁處者，第1項期間自原裁
處被撤銷確定之日起算。」為行政罰法第27條所明定。本件之「費用」亦有行政罰之性質，時效早已消滅。（4）
再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間
不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。縱容認土污法溯
及既往，公法上之請求權亦早已消滅。（5）又「就他人
之財產或營業，概括承受其資產及負債者，因對於債權人為承受之通知或公告，而生承擔債務之效力。前項情形，債務人關於到期之債權，自通知或公告時起，未到期之債權，自到期時起，2年以內，與承擔人連帶負其責任。」
為民法第305條所規定。是本件即使適用（原告認為不是
）私法上「併存的債務承擔－概括承受」之規定，2年之
期間亦早已經過。（6）末按「因侵權行為所生之損害賠
償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2年
間不行使而消滅。自有侵權行為時起，逾10年者亦同。」民法第197條第1項定有明文。消滅時效及除斥期間之規定為公共秩序之一環，公法上並無不同。
（七）綜上所述，本件原處分命原告支付之系爭費用逾7,336,040元部分，非但涵括計畫執行期間外所發生之費用，且亦
包含與6項計畫完全無關之支出，不符土污法第12條或第13條之要件，自非同法第38條所定得求償之範圍等情。並
聲明求為判決訴願決定及原處分命原告給付逾7,336,040
元部分均撤銷。
四、被告則以︰
（一）被告早於93年5月10日即以南市環水字第09303012510號函認定原告為系爭污染場址之污染行為人，該行政處分歷經鈞院93年度訴字第941號判決及最高行政法院96年度判字
第1954號判決既均未遭撤銷，即已具備形式及實質之存續力，原告就其是否為系爭場址之污染行為人一事已不得再為爭執：
1、按行政處分之效力，可分為存續力、確認效力及構成要件效力三種，其效力存在於處分機關與處分相對人間者，即為存續力；存續力按其性質，可分為形式之存續力與實質之存續力，前者係指行政處分已不能再經通常之救濟程序（訴願或行政訴訟）加以變更或撤銷；後者則指行政處分就其內容對相對人、關係人及原處分機關發生拘束之效力。
2、次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間
逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。
」「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」行政訴訟法第4條第1項及第213條分別定有明文。準此
，人民對行政處分提起撤銷訴訟並經終局確定判決駁回其起訴者，該行政處分即已具備形式上之存續力；其處分之內容亦於原處分機關與相對人間確定而不得再為爭執。
3、本件原告於其訴狀仍然否認其為系爭場址之污染行為人，惟被告早於93年5月10日即以南市環水字第09303012510號函認定原告為系爭污染場址之污染行為人，該行政處分歷經鈞院93年度訴字第941號判決及最高行政法院96年度判
字第1954號判決既均未遭撤銷，即已具備形式及實質之存續力。是依前開存續力理論，原告就其為系爭場址之污染行為人一事已確定並不得再為爭執。原告茲仍於本件訴訟中就污染行為人之資格為爭執，此顯與處分之存續力與判決之確定力相牴觸，是以鈞院就原告此部分之主張自無需進行實質判斷。
4、另原告雖稱前開判決所審理者為「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，與本件求償之6項計畫並非同一標的，自無既判力云云，
顯係漠視被告於93年5月10日所作成認定原告為系爭場址
污染行為人之處分內容已終局確定，而於兩造間具有形式及實質之存續力。準此，該處分既仍有效存在且無法依通常程序撤銷，原告自不得就其為系爭場址之污染行為人一事再為爭執。
（二）本件兩造當事人間已於鈞院93年度訴字第941號、94年度
訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決之訴訟程序中，就與本件相關之諸項爭點進行充
分之辯論及舉證，是以上開訴訟程序中所涉爭點均已生爭點效，原告除能提出新訴訟資料或指出原判決顯然違背法令外，於本件訴訟程序中即不得再為相反之主張：
1、按「法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之判斷，此源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理，避免紛爭反覆發生，以達『一次解決紛爭』所生之一種判決效力（拘束力），即所謂『爭點效』，亦當為程序法所容許。」最高法院96年度臺上字第1782號判決著有明文。是以為避免同一當事人間於不同訴訟案件中，就相同之爭點反覆爭執辯論，造成法院浪費資源重複審理之程序耗損，訴訟法之學說及實務均承認「爭點效」之適用，以符訴訟上之誠信原則並達成「紛爭解決一次性」之目標。又「爭點效」理論雖係源自民事訴訟程序，惟誠信原則及紛爭解決一次性等既均屬行政訴訟程序所重視之價值，且「爭點效」理論於行政訴訟程序適用並無本質上之扞格，實務上亦已有多則行政訴訟判決前例加以引用（如臺北高等行政法院96年度簡字664號判決、96年度簡再更字第2號判決及95年度訴字第1971號判決），是以鈞院於本件之審理自得引用該理論作為相關爭點認定之基礎無疑。
2、本件兩造當事人過去曾就系爭場址所生爭議進行數宗行政訴訟，其中鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年判字第1953、1954號判決尤經兩造就相關爭點充分辯論、舉證，並由承審法院對爭點進行實質判斷，以下茲以鈞院93年度訴字第941號判決所列5項爭點為例（鈞院94年度訴字第296號判決僅多列一項「原
處分有無命原告重複繳納652,221元之違法」爭點，惟與
本件訴訟較無關聯），簡要說明該判決之判斷結果：①臺碱公司是否為系爭場址之污染行為人？判決認定：系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產之五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成。臺碱公司就此已違反63年廢棄物清理法第12條、第13條及該法臺灣省施行細則第18條、第20條之相關規定，故臺碱公司為系爭場址之污染行為人。②臺碱公司與原告合併後，原告有無承受臺碱公司有關污染系爭場址之責任？是否亦成為系爭場址之污染行為人？判決認定：公司合併後，消滅公司之人格由存續公司吸收，並非真正消滅，其權利義務亦應由存續公司既受。又土污法第48條就污染行為人責任有溯及既往之規定，是以原告合併臺碱公司後，應概括繼受其權利義務。原告於合併臺碱公司後，對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥之污染，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反74年之廢棄物清理法第13條、第15條及現行廢棄物清理法第28條、第36條及「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，而屬系爭場址之污染行為人。③被告依土污法第13條規定，對海水貯水池採取之應變措施，是否合法？判決認定：主管機關採取必要措施之範圍，並不以污染控制或整治場址範圍為限，是以海水貯水池雖非屬控制或整治場址，為避免污染危害擴大，對受污染魚體進行調查並補抓銷毀，仍屬應變必要措施。又池中魚體經檢測戴奧辛含量確實高於國際管制標準，故自不宜再繼續食用，被告為避免居民繼續食用而造成污染危害擴大，乃將補抓之魚體銷毀，自屬必要之應變措施，要不因我國尚未訂定水域底泥污染基準值及食品有關戴奧辛管制標準而有異。④被告為執行其應變必要措施，計支出652,221
元，是否皆屬必要之費用？判決認定：被告就本污染事件執行應變必要措施，自須以相當之人力、物力因應，其中包括加班費、通訊費、物品費、一般事務費、業務租金、誤餐費、臨時工酬金、審查委員出席費及茶水費等，均屬必要。⑤被告依土污法第38條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於時效？判決認定：被告之請求權時效，應自被告依土污法第13條、第38條支付相關費用後起算，而非自原告污染行為時起算。故系爭請求權尚未罹於時效甚明。
3、上列5項爭點業已由兩造當事人充分辯論、舉證，並經鈞
院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決實質認定之爭點，於本件及其後兩造相關訴訟中均應有爭點效理論之適用，否則以原告安順廠區之污染程度，如本件因被告代為履行相關措施所產生之費用求償問題將層出不窮，倘於本件及往後之訴訟中均必須就前開已充分審酌之5項爭點再次進
行攻防，顯將造成司法審理上之嚴重負擔，亦使訴訟上「紛爭解決一次性」之基本原則蕩然無存。準此，本件訴訟中就前開5項爭點之內容，原告應不得再進行爭執或持與
前開判決認定結果相反之主張，鈞院亦得逕將前開判決就5項爭點之認定結果作為本件訴訟之裁判基礎。
4、又原告與被告於前開訴訟程序進行時，曾由被告另案命原告提供其廠內用地供污染物分選及安置之用，原告不服，除提起訴願外，並向鈞院聲請停止執行（鈞院93年度停字第34號）。承審法官鑑於被告為執行公權力，將就系爭場址所涉措施或費用不斷作成行政處分命原告配合或繳納，原告為保護其權益亦將就每一處分提起訴願、行政訴訟或聲請停止執行，如此顯將徒增行政法院之負擔，蓋各個行政處分所涉之爭點多屬相同，實無必要就相同爭點重複審理，是以乃諭示雙方和解。案經兩造當事人於94年5月4日簽訂協議書，並由原告主動撤回前開停止執行之聲請。查雙方於該協議書第1點第6款約定：「在未取得法院判決確定中石化為本污染場址之污染行為人之前，臺南市政府同意就本污染場址所支出或得請求之費用，於97年12月31日前不再向中石化提出任何請求或為任何行政處分」等語，是就該約定內容可推知，被告同意暫停向原告請求系爭污染場址之相關費用，實因於法院已有案件繫屬審理中，為避免就相同爭點於不同訴訟中重複審理，乃同意於法院判決確定前暫停作成處分，而就相關爭點於前開訴訟中釐清後再為後續行動。準此，鈞院93年度訴字第941號、94年
度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決既已就前開5項爭點進行實質認定，被告乃基於判決結果續作本件處分，詎料原告竟於本件訴訟中仍擬就已審酌過之爭點再為爭執（原告仍否認其為污染行為人及有關計畫費用之部分主張，如依土污法第13條支出之費用應侷限於控制或整治場址等，均與鈞院就5項爭點之認定
結果相異），此顯已違反爭點效理論、紛爭解決一次性原則及兩造於當時簽訂協議書之用意，其主張自無可採。
（三）原告針對本件處分所請求6項計畫經費合法性之指摘，均
無理由，茲逐項答辯於下：
1、有關「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」（即第1項計畫），原告稱原處分以土污
法第13條作為求償依據，不符土壤及地下水之定義，且海水貯水池亦僅為污染管制區，而非控制或整治場址，自不符土污法第13條及第38條得向污染行為人求償之要件，並引用環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函支持
其論述云云。惟依土污法第13條規定，係所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址之「實際狀況」，採取該條第1項各款所列之應變必要
措施。是依其法文，並未將採取應變必要措施之「地域」限於控制或整治場址之公告範圍內，亦未限定必須針對「土壤」或「地下水」等「受體」辦理，例如該條第1項第4款、第6款規定「豎立告示標誌或設置圍籬」、「疏散居
民或管制人員活動」，依其情事顯不能僅限於原告主張之「地域」或「受體」，蓋圍籬及警告標示均應設置於控制或整治場址之公告地域以外，始能產生警示或隔離之效果；於控制、整治場址週邊而因其污染影響之水體、底泥等倘有造成人民健康危害之可能，即需疏散居民或管制人員活動，豈有將污染受體畫地自限於土壤、地下水之理？至於原告所引用之環保署函文，亦僅稱「‧‧‧本案尚未公告為控制場址‧‧‧是無法適用相關求償規定」等語，並非謂公告為控制或整治場址後，其應變必要措施之執行地域亦應侷限於公告範圍內。準此，原告之主張顯不符土污法第13條之規範意旨，其解釋之運用結果亦與該條第1項
所列舉之各款應變必要措施有所扞格，自不可採。另本項爭點與鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年判字第1953、1954號判決所列5項爭
點中第3項爭點重複部分，應受爭點效之拘束，原告於本
件訴訟中即不得再為爭執。
2、有關「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」（即第2項計畫），原
告稱原處分以土污法第12條及第13條作為求償依據，其中第12條應限於整治場址，惟二等九號道路僅係控制場址，應無該條之適用，且被告已徵收二等九號道路，卻未依法清理污染物，造成污染擴大而遭公告為控制場址，應為土污法第2條第12款第3目之未依法令規定清理污染物之污染行為人；又本件計畫執行期間達2年4個月，自難謂緊急應變所必要；且94年5月26日已解除系爭控制場址之公告，
卻仍就其發生之費用計入計畫費用而命原告負擔，有違依法行政原則云云。惟查：①原處分以土污法第12條作為求償依據之一，應屬誤植，惟原處分既仍列有第13條作為求償依據，自不影響本項計畫求償之合法性。②原告主張被告徵收土地後未依法令清理污染物，致污染擴大而遭公告為控制場址，顯係漠視本件計畫之執行即在「清理污染物」；且二等九號道路之污染，本係由原告之行為所造成，被告就此既無故意或重大過失，是縱依廢棄物清理法第71條之規定，亦不負清理之責任（蓋該條土地所有權人需有故意或重大過失始須清理非法棄置之廢棄物）；更遑論於土污法規範下，單純之土地所有權人於控制場址階段本無任何清理污染物之法定義務，何來原告所指之「未依法令」清理污染物？原告身為污染行為人竟要求非污染行為人之被告負擔整治費用，實有違法理，顛倒是非。③按土污法第13條與第7條第5項之規定不同，前者係「應變必要措施」，後者則係「緊急必要措施」，原告混淆兩者之差異，而指摘本項計畫執行期間達2年4個月之久，不符緊急要件，顯有誤解；況所謂緊急與否，不應以計畫實際執行期間為判定，而應以該計畫擬處理之事務性質為準，蓋對於應緊急處理之事務，未必能於短時間內處理完畢，且計畫之履約或執行過程中亦常有違約或不可抗力造成之延宕，自不能僅以計畫之最終執行期程判斷擬處理事項之緊急與否。④土污法第13條所規定應變必要措施之執行，固與控制或整治場址所造成之污染威脅有關，惟就執行措施是否屬於該條範圍，則不能僅以費用支出之時點是否仍在公告期間內判斷。蓋土污法第13條之規定，係指對於控制場址或整治場址之實際狀況所從事之應變必要措施，是以相關費用於控制場址公告後支出者，即屬土污法第13條及第38條所規定得向污染行為人求償之費用，並未限於計畫期間內支出。易言之，得否求償之判斷標準，應視該筆費用是否符合土污法第13條之構成要件，而非以其是否於計畫期間內支出為準。又被告為執行依土污法第13條所進行之各項計畫，需有事前之準備工作，且尾款之支付晚於計畫執行期間亦屬常態，蓋計畫是否確實執行需經驗收後始得付款，是以各該計畫內之費用於計畫執行期間外支出實不足為奇，原告以此爭執部分費用求償之合法性，自無理由。準此，各項計畫之執行措施若符合土污法第13條之要件，縱其最後撥款時系爭場址已解除控制或整治場址之公告，亦不妨礙該項經費係依土污法第13條支出，而得依第38條向污染行為人求償之合法性。⑤綜上，原告對於本項計畫之各項主張，均無理由或不影響原處分之合法性。
3、有關「中石化臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫－中石化安順廠海水貯水池溢流管埋設工程」（即第3項
計畫），原告所主張之合法性疑義與第1項計畫均相同，
茲請鈞院逕行參照被告前開答辯意旨，於此不再贅引。
4、有關「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」（即第4
項計畫）及「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」（即第5項計畫），原告所主張之合法性疑義與第1項計畫及第2項計畫中有關「緊急」應變措施部分之質疑均相同，
亦請鈞院逕行參照被告前開答辯意旨，於此不再贅引。另此二項計畫工作內容中所稱之「監督」，係對於廠商依土污法第13條執行之污染防治等應變必要措施之監造與督導，並非同法第16條第6項對於整治計畫實施之監督，爰予
敘明。
5、有關「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」（即第6項計畫），原告主張本項計畫於發包時，其專案工
作契約書即環保署「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」評選須知第7
點載明：「本計畫係依據土污法第12條第1項規定辦理」
，故被告於原處分中除第12條外，附加本項計畫之法律依據為第13條，應不予援用；本項計畫調查評估範圍包括整治場址以外之區域，應不得要求原告負責；又本項計畫並未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力云云。惟查：①土污法上就整治相關工作之定性，應依工作項目之本質而定，不應拘泥於計畫使用之文字；另按「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」訴願法第79條第2項定有明文，是以就
已進入訴願程序之行政處分仍得以處分書以外之正當理由維持原處分，且本件爭執之標的乃係行政處分而非招標計畫，法院所應審酌者乃是行政處分是否有瑕疵，而非招標文件內容是否完美無缺。政府採購法之子法「政府採購公告及公報發行辦法」第7條規定招標公告應登載之事項僅
有案號、機關名稱、招標標的名稱及數量摘要等共16項，其中並未規定政府機關於採購時應引用行政實體法之相關條文，蓋以招標計畫牽涉之實體法條文有時錯綜複雜，無法保證基層公務員均精確援用，故重其實質在於敘述招標標的之內容及相關採購契約之要素。至於政府機關就此招標案所支出之金額將來是否可以向第三人求償，有何求償之法律依據，則非標案投標人所關心之事項，自無庸於招標公告中記載。原告斤斤指摘本件招標計畫之法條依據引用不完全，而於作成處分時即已補足法條依據，則依舉重以明輕之法理，自無足採。況被告既於作成處分時即已敘明命其繳納費用之法律依據，符合先有支出費用之事實，再判斷其得適用之求償法律依據之處事一般原則，自不因計畫招標階段未引用全部可能之求償法條依據而影響求償處分之合法性。②第6項計畫執行時，系爭場址早已公告
為污染整治場址及污染管制區，與土污法第11條第1項係
未公告前之污染查證尚有不同，而屬同法第12條、第13條之調查評估及應變必要措施範疇：A.按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址。」土污法第11條第1項及第2項前段分別定有明文。就前開規定可知，各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址有查證之義務，其經查證後發現超過污染管制標準者，並應公告為污染控制場址。是以前開規定之查證，係針對有污染疑慮且尚未公告之場址；倘擬查證之區域已公告為控制、整治場址或污染管制區，則依其情形應分別適用土污法第12條（針對整治場址之調查評估措施）或第13條（針對控制場址或污染管制區減輕污染危害或避免污染擴大而為應變必要範圍之調查措施）之規定，而非屬第11條第1項之公告前查證。易言之，公告前進行之查證始
屬土污法第11條第1項之範疇，倘已公告為控制、整治場
址或污染管制區，則應視情形分別適用土污法第12條或第13條。B.本件原告主張第6項計畫之調查包含整治場址外
之區域，是以就整治場址區域外進行之調查應屬土污法第11條第1項之查證工作，非為同法第38條列舉得向污染行
為人求償之範圍，故按面積比例原告應僅負擔整治場址範圍之調查評估費用7,336,040元云云。惟第6項計畫中之調查措施均係於中石化安順廠區污染整治場址、控制場址或緊鄰其週邊之污染管制區所進行，核其情事即為公告後所辦理之調查工作（計畫執行期間自94年1月1日至95年2月28日），故屬土污法第12條（就整治場址本身調查評估）
及第13條（就控制場址及污染管制區進行應變必要措施）之範疇，與土污法第11條第1項係公告前進行之查證並不
相同，是以尚無不得依同法第38條向原告求償之問題。C.另鈞院93年度訴字第941號判決及最高行政法院96年度判
字第1954號判決之訴訟標的，係本件原告請求撤銷被告命其給付「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」所生費用652,221元之行政
處分。該項計畫按其內容亦屬公告後於整治場址範圍外緊鄰之週邊地區所進行之調查措施，而由上開判決肯認符合土污法第13條應變必要措施之規定。就此而言，本件第6
項計畫就污染管制區進行調查措施之部分，與前開計畫既均同屬對於公告後整治場址範圍外相毗連之區域進行之調查工作，基於爭點效及節省訴訟資源之理由，原告於本件訴訟應不得就相同之爭點再為爭執。D.又依土污法第11條第1項之規定，所在地主管機關首先應對有污染之虞之場
址進行查證（此部分費用不得向污染行為人求償），於發現污染程度達管制標準後，即應依同條第2項公告為污染
控制或整治場址。立法者鑑於整治場址之污染程度嚴重，其後續之整治工作非經細密調查評估不足以為之，乃規定整治場址公告後「必須」依第12條之規定進行調查評估措施，且整治計畫之執行亦「必須」依調查評估之結果執行。反之，控制計畫之污染雖亦有進行整治之必要，惟其污染程度既不若整治場址嚴重，是以立法者並未如同整治場址之第12條規定強制要求控制場址整治前亦「必須」辦理調查評估，而將此留由所在地主管機關依權責裁量。簡言之，土污法第12條之立法意旨在於所在地主管機關就整治場址「必須」進行調查評估，此並未排除所在地主管機關依個案需要決定控制場址或污染管制區依同法第13條進行調查評估之裁量權。另最高行政法院96年度判字第1953號判決已明白肯認整治場址外相毗連區域之調查評估措施得適用土污法第13條規定，原告就此亦未否認，僅謂其非純為調查評估措施，而另包含受污染魚體之捕抓、銷毀。惟倘如原告所主張整治場址外之調查評估措施不得適用土污法第13條規定，則其縱與受污染魚體之捕抓、銷毀等工作併同辦理，理應為法院所剔除；前開最高行政法院判決既未對全部費用有任何否定之意見，顯見原告之主張並無可採。③土污法上之採樣、檢測工作，為行政處分作成或整治措施辦理前之參考資料及內部作業，並非公權力之行使。本件第6項計畫由工研院所進行之採樣、檢測工作，核
其性質僅係事實行為，且工研院亦未以自己之名義獨立完成行政任務或作成行政處分，是以自非行政委託而無需依行政程序法第16條之規定辦理公告：A.按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」行政程序法第16條第1項定有明文。國家為執行其公共行政
事務，乃以法律規定分設行政機關並職司不同專業事項。行政機關權限之管轄區分既係立法者基於專業因素，且為維持人民對合法公權力實施者之認識，管轄權原則上不得任意轉移予其他機關或民間團體代為行使。惟為促進行政效能，行政程序法乃規定行政機關得於法令有明文規定之前提下，以公告方式將其部分法定權限授權於其他行政機關或民間團體，其中授權予民間團體行使者，法學上稱為「行政委託」或「委託行使公權力」。B.惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上仍有不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前端或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」有異，自無需依照行政程序法第16條之規定公告委託之。C.次按土污法上之採樣、檢測工作，其於公告前辦理者，係為確認系爭場址是否已達土壤、地下水污染管制標準；其於公告後辦理者，係作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，是以採樣、檢測工作無論係公告前或公告後辦理者，均屬主管機關進行公權力措施（公告或命污染行為人等採行整治措施）前之準備作業及內部工作，蓋採樣、檢測之結果僅為主管機關採行公權力措施之背景、參考資料，自不能謂該採樣、檢測工作本身即屬公權力措施。準此，主管機關將土污法上之採樣、檢測工作委託廠商辦理，按其性質亦僅屬行政助手或行政輔助人，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。D.又本件爭點經被告細查學說及實務之普遍見解後，發現與原告所主張者顯有差異，茲將被告所查得之資料臚列於下，供鈞院卓參：a.陳敏，行政法總論：「經公行政授與公權力之私人，須以其本身名義獨立完成受委託之行政任務。」b.黃錦堂，行政組織法之基本問題，收錄於翁岳生編行政法（上）：「行政程序法第16條規定，行政機關得依法規將其權限之一部分，『委託』民間團體或個人辦理；‧‧‧。本處為公權力行使之委託，涉及管轄權之移轉，受委託人係以自己名義而為行政處分。」c.臺北高等行政法院98年度訴字第246號判決：「‧‧‧況委託金石山工
程顧問股份有限公司協助對違規廣告採證拍照等取締工作，因拍照存證為事實行為，不涉及行使公權力，即原告（按：應為被告之誤）並未將權限之一部分委託行使，訴外人金石山工程顧問股份有限公司僅為行政助手，原告主張拍照行為依行政程序法第16條規定，應有法規依據並公告刊登公報及新聞紙，自無理由。」d.最高行政法院95年度判字第1020號判決：「‧‧‧另依上開所述，被上訴人所屬教育局組成專案小組僅是進行事實調查，以作為相關機關為行政行為之參考；故被上訴人所屬教育局並非對本件之專案小組為行政機關公權力之授與，使其得以自己名義行使該公權力，是其情形自與行政程序法第16條所規範之行政委託有別。」E.綜合上開學說及實務之見解，其均認為行政委託之特徵在於受委託人應獨立以自己名義辦理行政任務，倘非如此或受委託人所從事者僅為單純之事實行為，即不屬行政程序法第16條規定之範疇。另最高行政法院95年度判字第1020號判決更特別指明，如受委託人僅係進行事實調查，以作為相關機關為行政行為之參考，而並未以（受委託人）自己之名義行使該公權力，即非行政委託。準此，本件第6項計畫係由環保署委託工研院針對系
爭場址之污染情形進行採樣及檢測工作，核其性質僅屬事實行為，工研院亦未以其自己之名義對原告行使公權力或為任何行政處分；且採樣、檢測係事實之調查，並作為主管機關即被告後續命原告進行整治相關工作之參考，其與前開最高行政法院判決所涉事實及意旨於規範特徵上均相符合，鈞院自得於本件引用之。F.另本件第6項計畫由工
研院進行採樣、檢測工作時，原告均未曾表達不同意或拒絕其進入系爭場址，可見原告明知工研院僅係就個案擔任行政助手，並未受概括委託行使公權力，無強行進入之權力；且當時原告亦未否定工研院就個案受託進行此項工作之合法性。惟原告竟於事隔多年被告向其求償時始提出未經公告之程序上爭執，顯已違反誠信原則，並應有禁反言原則之適用，是以原告前開主張自不可採。
（四）原處分所列6項計畫之支出細目均由鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字
第1953、1954號判決肯認屬於應變必要措施執行時之合理費用，是於污染者付費原則之下，自應由污染行為人即原告負擔：
1、原告雖爭執原處分中據以向其請求之6項計畫細項有合法
性之疑義，惟細究其所爭者，無非以所謂差旅費、繕食費、影印費、租賃費等相關費用應以公務預算支出，而不應由污染行為人即原告負擔云云。然過去鈞院及最高行政法院判決所列5項爭點中之第4點早經本件兩造充分就當時計畫內所含之各種支出科目為實質之辯論及舉證，並經確定判決認定被告為執行應變必要措施，自須以相當之人力、物力因應，其中包括加班費、通訊費、物品費、一般事務費、業務租金、誤餐費、臨時工酬金、審查委員出席費及茶水費等支出科目，均屬必要。
2、以誤餐費（便當費）為例，被告為處理本污染事件而成立專案小組定期開會，參與開會之人員，除專案小組委員（多為學者專家）外，尚包括原告之代表、政府官員、民意代表及居民代表等。原定開會時間可能是上午9時至12時
，但實際上經常超過12時，此時被告自須提供便當繼續開會。此項誤餐費若無本件污染事件，原本並不會發生，被告亦毋庸支出，故原告應依污染者付費原則負擔此項費用，殊屬合理公平（按臺南市環保局負責辦理土壤及地下水污染業務之水質土壤防治科一年預算僅有70餘萬元）。
3、又本件6項計畫之執行既均係因原告之污染行為所致結果
，依環境法上污染者付費原則，此等費用之支出既係肇因於原告之污染，則縱如加班費、誤餐費、物品費，倘係為執行系爭場址之應變必要措施所生（如加班費、誤餐費）或增加支出（如辦公室影印紙張、碳粉之耗損）者，亦應屬土污法第13條及第38條得向污染行為人求償之範圍。此等費用既均於系爭場址應變必要措施執行前無需支付，而因相關措施之執行而產生或增加，縱按其科目為行政事務費用，亦不能否認其產生或增加與辦理應變必要措施間之因果關係。原告漠視前開因果關係，而擬將此等費用均推於所謂「公務單位本應自行支出之預算」，顯已牴觸污染者付費之基本環境原則，而將造成全體納稅義務人分擔其污染惡果之不公平情形，自無可採。
4、另有關原告所列舉其認為有疑義之支出費用項目，被告逐一答辯於下：①第1項計畫中包含如碳粉、印表機墨水匣
、名片簿及蘋果日報等係因辦理系爭污染場址特設辦公室所增加支出之費用，倘無原告之土壤污染事件，被告亦不致因公務之增加而產生此等增加支出之物品費用。又為了解媒體對於本污染場址之報導，被告乃特別訂閱有較多詳實報導之蘋果日報，以避免遺漏有關污染場址整治工作引發之民怨與輿情。至於餐盒、水果、礦泉水等費用則係中石化整治工作專案小組開會之合理支出，亦難認與原告之污染無關。②第2項計畫中電話費、公文櫃、筆記型電腦
、墨水匣及圖書等相關物品支出，亦係因辦理系爭污染場址之特別辦公室所增生之費用，倘無原告之土壤污染事件，被告之電話費、墨水匣等亦不致因公務之增加而造成更多之支出或耗損，且無必要增購筆記型電腦或圖書協助處理公務。有關與原告間就系爭場址之行政訴訟，臺南市環保局承辦人員及委任律師所支出之差旅費、卷宗影印費或膳食費等，既屬採取應變必要措施所生之法律費用，自屬應變必要措施之一部；且依美國CERCLA之規定，應變必要措施之法律費用亦在求償範圍內。至於律師出席中石化整治工作相關會議所生之差旅費等，其會議討論內容既與系爭場址有關，自難否定其屬應變必要措施所生之費用。③第3項計畫中有關約聘人員之薪資，既係專為辦理系爭場
址之相關公務始另行聘任人員，自屬應變必要措施所生費用。至於寄送中山大學魚類標本之郵資，係因被告認為該研究對於系爭場址之污染危害程度評估有所助益，始將樣品寄送中山大學，是自亦難謂與系爭場址應變必要措施之執行無關。④第4項計畫中因整理業務資料所生之人事加
班費，其所整理之業務資料乃系爭場址之資料，故其加班乃因辦理系爭場址相關事務所生，自應屬得向原告求償之範圍。參加萬安26號演習於字面上雖似與系爭場址之事務無關，惟因系爭場址已依土污法第14條之規定公告劃定為污染管制區，是以依土壤及地下水污染管制區管制辦法等規定其人員進出等均受有管制，此項管制內容與演習時之管制內容是否有衝突或因如何調配，即屬應進行協調之事項，是以因此所生之費用亦難謂與系爭場址無關。至於陪同市長至環保署爭取經費所生支出，既係為使系爭場址於進行應變必要措施時有足夠之經費，自屬因系爭場址之污染所生之費用支出。⑤第5項計畫中所謂臺江文化季之活
動所生加班費用，實係因臺南市環保局內專業人力有限，且水質土壤防治科每年預算僅70餘萬元，故須多方徵求外部學者對本案之專業意見，乃在該文化季中參加中石化環境法之專題研討會，由被告所屬人員報告系爭場址之辦理經驗，並由與會學者專家先進對系爭場址污染整治提供專業意見，始有此項應變必要費用之產生。至於工業區○○道系統稽查等事宜研討會，僅係被告所屬人員當日出差之附帶行程，主要行程係至環保署參加系爭場址專案小組第4次會議，自屬應變必要措施所生費用無疑。原告僅片面
列出所謂「臺江文化季」及「工業區○○道系統稽查等事宜研討會」等內容，而刻意忽略該行程主要係為參加中石化環境法研討會及系爭場址專案小組會議，實有誤導之嫌。另原告所指「水污法修正草案研商會」，應係95年3月21日臺南市環保局所屬人員王啟人參加「土水法修正草案
研商會」之誤，該項支出說明中之「土水法」即係「土壤及地下水污染整治法」之簡稱，並非簡稱為「水污法」之「水污染防治法」，特予澄清。因土污法剛公布施行不久，本件污染案為其試金石，該法規定之疏漏及適用窒礙之處在本案均逐一呈現，而必須面對處理，遂在此會中研商，以利污染整治之推動，故此項費用亦屬應變必要費用。5、原告引用基隆市及高雄市政府制定之「土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點」之內容，而主張其中既皆有「推動小組所需經費，由本府環境保護局編列相關預算支應」之規定，是以本件被告所組成之中石化安順廠專案小組，其因開會等所生之經費均應由被告自行編列預算支應，而不得向原告求償云云。惟姑不論全國23縣市僅前開兩市有訂定相關規定，查土污法中有關土壤及地下水污染整治基金代為支應費用之規定，其規範內容均為「‧‧‧所支出之費用，『得』由土壤及地下水污染整治基金代為支應」，是以所在地主管機關依第38條得向污染行為人求償之費用支出，固「得」由土壤及地下水污染整治基金代為支應，惟倘所在地主管機關係先以自己之公務預算編列支應，亦不妨礙其依第38條向污染行為人求償之合法性。易言之，得否依土污法第38條規定向污染行為人求償，並非依該費用係由土壤及地下水污染整治基金代為支應或由所在地主管機關自行編列預算支應判斷，而應以系爭費用是否符合土污法第38條所列舉之各條條文要件為準。準此，基隆市及高雄市政府固然在前開要點中規定推動小組之經費由其自行編列相關預算支應，惟並不排除嗣後向污染行為人求償之可能，是以尚不能僅以自行編列預算即導出相關費用不得求償之結論。
6、原告主張會議支出係屬土污法施行細則第2條及第3條被告法定權責之相關費用，應由被告編列預算支應云云，顯非可採。蓋土污法施行細則第2條及第3條係分別規定中央主管機關及所在地主管機關之主管事項，此等事項包括土污法規定之全部內容，倘謂屬於此兩條規定之範疇即為被告法定權責所在，應由被告自行編列預算而不得向污染行為人求償，則土污法上所有費用支出將均不得向污染行為人求償。蓋土污法第38條列舉之各條得求償規定，亦均屬前開施行細則所規定之權限範疇，惟照原告主張之邏輯推演，將亦屬不得求償之範圍，是其論理之謬誤實至為灼然。7、原告主張「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」第9點載明：「驗證查核經費來源：執行驗證查核之相關費
用應由整治計畫實施者提供。」故依「明示其一，排除其他」之法理，僅有驗證查核費用得向污染行為人求償，其餘監督費用則應由地方主管機關自行負擔云云。惟按本件第4項、第5項計畫中所稱之「監督」，均係針對系爭場址應變必要措施執行工作所為之監造與督導，屬於辦理應變必要措施所生之費用，自得依土污法第13條及第38條規定求償。至於「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」第9點明定驗證查核經費應由整治計畫實施者提供之理由
，係因該要點之適用範圍，除依土污法第13條提出之應變必要相關工作計畫外，尚包括控制、整治計畫等；而土污法第38條明定依第16條所支出之費用均得向污染行為人求償，是以有關整治計畫之訂定、審查、實施、變更及監督之費用，固均屬該條求償之範疇，惟因「驗證查核」於概念上是否屬於「審查」並非全無疑問，環保署為求明確始將此明列於前開作業要點中；反之，監督如係針對整治計畫者，其所生之費用本為土污法第16條第6項所明列之得
求償費用；如係針對其他計畫之監督如應變必要措施之工作計畫者，則本屬應變必要措施之一環，其得向污染行為人求償毫無疑問，自毋須於子法中重複規定。準此，原告片面解讀子法「土壤及地下水污染整治個案監督作業要點」之規定而無視母法土污法之明文，其推論自無足採。
8、原告主張所在地主管機關以其法定預算編列支應者，即不得再向污染行為人求償云云，顯非可採。蓋土污法第38條並未要求所有費用均應由土壤及地下水污染整治基金代為支應後，始得向污染行為人求償；且本法有關土壤及地下水污染整治基金代為支應之規定，其條文均為「得」而非「應」（如第12條第5項、第13條第3項等）。又土壤及地下水污染整治基金之設置係參考美國超級基金之精神，避免各地方行政機關因無足夠財源進行土壤或地下水污染整治，而於必要時進行財源補助，自不能倒果為因認為非經補助即不得求償。
9、原告訴稱系爭場址週遭於93年至95年間均已設置圍籬，則約僱人員之巡守費用是否仍有支出之必要，不無疑問云云。惟實務上即有發生民眾無視系爭場址海水貯水池圍籬及警告標示，而仍跨越意圖捕抓魚蝦，並由環保機關巡守人員當場查獲之案例（鈞院94年度簡字第39號簡易判決），是以原告主張系爭場址已設置圍籬即無需配置巡守人員，尚不足採。
10、又被告轄區內其他之土壤或地下水污染事件，均以與本件不同之計畫辦理，被告已整理於行政訴訟答辯（六）狀之附件6供鈞院參酌。至於原告所提一心加油站及統一精工
金華加油站，經查均由污染行為人自行整治，原告對此並未支出相關經費。是以被告對於不同污染案件之工作計畫均有所區隔，並無將辦理其他污染案件所生費用歸諸原告負擔之情事。
11、原告主張被告於另案主動撤銷98年7月23日命原告繳納二
等九號道路相關管線遷移及設置工程之部分差旅費用，於本件亦應比照辦理云云。惟該案係被告委由臺灣電力股份有限公司、中華電信股份有限公司及臺灣自來水股份有限公司配合污染移除而辦理管線遷移及設置等工作，相關支出費用之核算係由廠商自行彙整提報，惟其中臺灣自來水股份有限公司所列部分差旅費係屬誤植於該案，經原告提出意見後，被告即自行撤銷廠商誤植之部分，可見被告於土污事件之求償均依法辦理，於處分相對人所提意見有理由時即自行更正處分，並未枉顧相對人之權益。至於本件6項計畫之支出項目均由臺南市環保局同仁依法核定，屬
職務上製作之公文書，應推定為真正；且環保局同仁對於土污法得求償範圍之熟稔程度並非臺灣自來水股份有限公司可比，自難以該公司於另案之錯誤對應於本案而要求比照辦理。
（五）從外國立法例觀察，美國CERCLA法案對於污染場址應負責任人之費用求償，其範圍亦相當廣泛，如「調查、監測、勘查、檢測，以及其他為確定有害物質、污染物或受污染物之存在及其釋出或威脅程度、來源及性質、與對公共健康、社會福利或環境所生危害，而為蒐集資訊所必須或適當者」、「計畫及指導應變措施所必須之計畫、法律、財政、經濟、工程、建築及其他研究或調查」、「求償應變措施費用所必須之計畫、法律、財政、經濟、工程、建築及其他服務」、「執行CERCLA所必須之計畫、法律、財政、經濟、工程、建築及其他服務」等，均屬得求償之範圍。我國土污法立法時既以美國CERCLA法案作為主要參考藍本，則有關污染整治之費用求償範圍，自亦得參考該國法令作為解釋。且土污法為新近公布之法律，行政機關對其適用尚未嫻熟，在在需要律師提供法律方面之協助。被告之承辦人員亦須於訴訟時到庭就相關之事實陳述，協助法院發現真實。故被告辦理本件污染事件所生之出庭費及法院規費暨律師費實均屬處理本件土污事件之應變必要費用。此外，依我國法院實務見解，就侵權行為被害人所支出之合理律師費用，亦在准許其向加害人求償之列；中國大陸司法實務上亦同此見解，均足資參考。
（六）有關原告所列8項行政費用及不應支付之理由，經以前開
判斷標準檢核，均無可採，茲逐項答辯於下：
1、巡守費用：按土污法第13條第1項規定，所在地主管機關
得依控制或整治場址之實際狀況採取應變必要措施，其中第6款為「疏散居民或管制人員活動」。是以本件被告為
避免居民進入受污染之管制區域，依該條規定派員巡守，其費用支出自屬於法有據。
2、出庭費用與法院規費：相關計畫中所支出被告承辦人員之出庭費用及法院規費，均係為辦理系爭場址之污染事件所衍生之訴訟。鑑於相關訴訟之成敗均將影響被告是否得繼續進行應變必要措施，是以訴訟既因污染行為才發生，其目的既在維持應變必要措施之辦理，自難謂此項出庭費用等之支出非屬應變必要措施之範圍（依美國CERCLA之規定，法律費用亦在求償範圍）。
3、出差費用：此項費用之支出均係因人員須出席與系爭場址污染議題相關之會議，其會議既因系爭場址之污染而召開，會議目的亦在討論及解決系爭場址之污染處理，自屬應變必要措施之範圍無疑。
4、新增人事費用：被告為處理系爭場址之污染，導致業務量激增，原有編制人員已不足應付，遂另行約聘相關人員協助辦理應變必要措施，其所生人事費用自屬應變必要措施之一部。
5、律師費用：本項費用中關於訴訟出庭之交通費部分，其理由與前開第2項「出庭費用與法院規費」同；另因律師出
席有關本件污染場址審查或討論會議之出席費或旅費支出，其理由則與前開第3項「出差費用」同，均不贅述。原
告雖另引用土污法第22條第2項之規定，而主張基金涉訟
費用與人事、行政管理費用均非屬土污法第12、13、16、17條之範疇，自不得向其求償云云。惟該條係規定「基金涉訟之必要費用」與「基金人事及行政管理費用」，而非指所在地主管機關為執行土污法第13條之應變必要措施所生之涉訟或人事、行政管理費用。本件被告向原告求償之6項計畫既均係為執行土污法第13條之應變必要措施，並
非土壤及地下水污染整治基金本身之涉訟或人事、行政管理費用，自無不得求償之問題。
6、辦公室物品及設備：辦公室物品及設備固為日常辦公時所需，惟倘係因執行應變必要措施致其耗損或使用量增加者，既與應變必要措施之執行具有因果關係，則自屬應變必要措施之一部。
7、說明會、宣導、長官巡察費用：說明會、宣導之目的均在使民眾了解系爭場址污染之情況及風險，如此可使民眾有足夠之知識盡可能避免污染危害，是自屬應變必要措施無疑。
8、開會費用：本項費用均為審查6項計畫或為討論系爭場址
污染整治相關事項之會議所產生，為應變必要措施擬定及執行時所生之附隨行政費用，自屬應變必要措施之一部而得列入求償範疇。
（七）另本件原處分即97年6月20日南市府環水字第09722014930號函之說明欄均已詳載被告命原告給付系爭6項計畫經費
總計8,8786,006元之法令依據及理由，至於被告於本件訴訟中提出之各項答辯內容，則係針對原告之主張及質疑所為之訴訟上防禦方法，與行政處分應記載之作成理由尚屬有間。原告主張被告於訴訟上就原告質疑求償費用合法性之答辯屬於行政處分作成理由之事後補充，而依行政程序法第114條之規定，於訴願程序終結後即不得補正云云，
顯係混淆行政處分應記載之理由與原處分機關於訴訟上之答辯；且依原告主張之「應記載理由」標準，將使行政機關之訴訟上答辯均「事先」且「詳實」記載於原處分中，實無執行上可行性及合理性，自非可採。
（八）原告訴稱原處分所列法律依據並未包含土污法第13條第1
項第6款，而被告於答辯狀中主張巡守人員之薪資屬於該
款事由所生，已屬訴願程序終結後之補充理由，不符行政程序法第114條第2項之規定云云。惟本件命原告繳納費用之行政處分，其依據為土污法第38條，被告於行政處分中已予以載明，而土污法第38條亦僅列舉第12條、第13條、第16條及第17條第3項所支出之費用得命污染行為人繳納
，故被告之行政處分僅需引用此等條項即可，而無需按逐筆費用記載其屬於何款。且行政程序法要求行政機關於作成行政處分時應列明法條依據之目的，係在使相對人得據以檢視處分之合法性，故倘系爭規定並非列舉性質，而僅屬「例示概括式」之規範方式，則於法理上縱未明示其屬何項例示規定，亦不妨礙相對人檢視處分之合法性，蓋合法性之重點在於其是否符合概括條款之構成要件。準此，土污法第13條應變必要措施之構成要件為「為減輕污染危害或避免污染擴大」，並依「控制場址或整治場址之實際狀況」，倘符合此二項要件，所在地主管機關即得合法採取應變必要措施；至於所採取之應變必要措施係屬第13條例示之前7款事由，抑或屬於第8款概括事由，均與應變必要措施之合法性無涉，亦不影響相對人對系爭處分合法性之判斷。本件原處分就各項計畫既均已載明以土污法第13條第1項第8款為法條依據，原告即足以檢視系爭處分之合法性，至於前7款之例示規定是否均詳細列明，充其量僅
生妥當性之問題，並不動搖原處分之合法性；原告就此項妥當性之問題應於訴願程序進行爭執（訴願法第1條參照
），而非於僅能進行合法性審查之行政訴訟程序始為提出（行政訴訟法第4條參照）。綜上，原告所訴均無可採等
語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、查，如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告91年4月11日南市環水字第09104007660號公告、92年12月1日南市環水字第09204023661號及00000000000號公告
、臺南市安順廠區汞及五氯酚污染調查評估報告及被告97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函等影本附原處分卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為（一）原告有無承受臺碱公司有關污染系爭場址之責任，而為系爭場址之污染行為人？（二）被告依土污法第38條規定請求之費用，是否符合同法第12條、第13條規定之要件，而應由原告負擔？（三）被告依土污法第38條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖茲分別說明如下：
（一）按「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」最高行政法院72年判字第336號著有判例足參。又確定判決之既判力，固以訴
訟標的經表現於主文判斷之事項為限，判決理由並無既判力，但法院於判決理由，就訴訟標的以外當事人之重要爭點，本於當事人辯論之結果，已為判斷時，其對此重要爭點所為之判斷，除有顯然違背法令之情形，或當事人提出新訴訟資料，足以推翻原判斷之情形外，應解為在同一當事人就該重要爭點所提起之訴訟中，法院及當事人就該法院判斷之重要爭點法律關係，皆不得任作相反之判斷或主張，始符訴訟法上之誠信原則。查，被告曾於93年間因鑒於原告安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行
「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地
下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋依土
污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服該通知繳款函，提起行政爭訟，經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決（以上2件訴訟事件所爭訟之基礎
事實相同，僅後1件訴訟係就原告未依限繳納上開代為支
應費用，被告依土污法第38條規定另予加計2倍費用，請
求原告繳納。）理由認定：臺碱公司安順廠於54年7月1日成立後，即從事五氯酚、五氯酚鈉之製作，後因法令禁止而停產，關廠後剩餘之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，導致其露天堆儲五氯酚等產品滲入土壤，並造成土壤及地下水污染，土污法通過後，環境品質文教基金會即向環保單位提出檢舉，經環保署環境檢驗所於90年至92年期間多次進行採樣分析，其檢測結果顯示二等九號道路（原徵收自安順廠區土地）、二等九號道路東側草叢區及安順廠區南方單一植被區均受到戴奧辛嚴重污染，最高值達970,000n g-TEQ/kg，而我國土壤污染管制標準
為1,000ng-TEQ/kg；此外，海水貯水池池水戴奧辛濃度也高達83.5pg-TEQ/L，是日本水質環境基準1pg-TEQ/L（年
平均）之83倍，另依據原告歷年來自行調查提送之歷次報告，均證實安順廠區土壤及地下水確實受五氯酚污染；又成大環研中心於89年9月13日提報戴奧辛調查監督計畫，
送至臺南市環保局審查，並由臺南市環保局與其共同負責監督，彙整多次調查結果顯示，戴奧辛污染區域明顯以安順廠內南區之原五氯酚生產區最嚴重，且其鄰近地帶如北區鹼氯工廠、二等九號道路、單一植被區、海水蓄水池，亦遭受到不同程度的戴奧辛污染；此外，在該污染場址及附近，只有臺碱公司有生產五氯酚之紀錄，是以，系爭污染場址污染物戴奧辛顯係由臺碱公司五氯酚生產過程中所產生，且因臺碱公司對其生產之五氯酚產品並未設置回收或儲存設備而妥為處置，致其滲入土壤，並造成土壤及地下水污染，要無疑義；至有關汞污染部分，經查臺碱公司早期使用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，惟利用上開電解法，易使汞於生產、運送、貯存過程中耗損或洩漏，茲依據70年臺灣省水污染防治所之調查，臺碱公司安順廠自35年開始使用汞電解法製造氯及鹼，當年臺碱公司安順廠年使用汞量為2.4公噸，而依據檢測資料，汞污染範圍
主要在安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，足見汞污染乃當時臺碱公司使用汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成；另依據原告歷年來自行調查提送之報告亦明白記載「民國74年前省環保局於安順廠附近區域進行地表水質、底泥、魚蝦之汞污染調查，其調查結果顯示前鹽田海水貯水池之底泥，由於安順廠於操作期間將廢水及廢污泥排入，受到不同程度之污染」「該廠曾以汞電及電解法製造苛性鈉及氯氣，汞在製造過程中流失」「廠北區MW-2及mw-4S會檢測出汞可能是由於這兩口井皆位於汞污染土壤
較嚴重之電解工場，由於相分配（Phase Partition）之
因素，因此造成地下水之濃度也隨之增加」「當初安順廠操作時所產生的電解廢液係先排放至廠區西邊的廢水沈積池（即WP-1），再排放至前海水貯水池中，因此電解廢液中所含的汞亦隨之流佈於海水貯水池中」等語，在在可說明系爭場址所受之汞污染，與原告安順廠於產製氯及鹼期間將廢水及廢污泥排入海水貯水池，確有絕對之關聯；依上開說明，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，要可確認；再按「事業廢棄物應妥為儲存，其運轉工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」為63年7月26日公布之廢棄物清理法第13條所明定，64年發布
之廢棄物清理法臺灣省施行細則第18條規定「事業機構所產生之事業廢棄物不得任意傾倒，應備置適當之儲存設備或容器盛裝，不得溢散、飛揚、流出、污染地面或發散惡臭。」第20條規定「事業廢棄物處理設備依左列規定：一、污泥處理應備有適合脫水、乾燥或焚化之設備。二、含汞或其化合物之污泥處理，應備有水泥固型化之設備。．．．九、其他廢棄物之處理，應備有各開廢棄物處理之設備。．．．」經查，系爭安順廠場址，在被告會同相關單位多次現場勘驗及污染物挖掘過程中，並未發現現場留有任何裝置事業廢棄物之設施或容器，足見臺碱公司在處理其事業廢棄物之過程中，並未依行為時之上開廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則之規定，備置適當之儲存設備或容器盛裝；甚且，其於關廠後剩餘之五氯酚產品亦因露天堆儲於廠區，經長期風蝕雨淋而滲入地下，導致土壤及地下水污染，則臺碱公司已違反上揭廢棄物清理法第13條及該法臺灣省施行細則第18條、第20條等規定，甚明；此外，臺碱公司用汞電解法將海水電解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土、廠外中石化所有之前海水貯水池底泥等處，是臺碱公司亦未依上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合物污泥；又由於汞是極易被土壤所吸附之重金屬，存在於底泥時不易釋出於水中，故只要是以汞電解法將海水電解以製造氯及鹼之工廠，於生產過程電解槽及其他設施所產生含汞之污泥，或製程廢水所夾帶及處理廢水等所產生含高濃度汞之污泥，因其危害性相當高，故需特別處理，不得任意棄置；準此，縱使當時主管機關未定有汞之管制標準，惟臺碱公司未備有水泥固型化之設備或其他合乎法規之設備以處理汞污泥，任由留置於操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水貯水池，即已違反上開廢棄物清理法及施行細則之規定，自不待言；按臺碱公司安順廠於71年間奉經濟部命令裁撤關廠，72年4月1日原告配合政府政策與臺碱公司合併因而取得臺碱公司臺南安順廠坐落於臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4～668-6地號土地全部、同段554-2、543-2、545地號土地全部及同段550、551、552地號緊臨二等九號道路以東50
公尺範圍內之土地，茲依69年4月18日修正公布之公司法
第319條準用第75條規定，因合併而消滅之公司，其權利
義務，應由合併後存續或另立之公司承受，依此規定，公司因合併而消滅，其法人人格係由存續公司所吸收，並非真正消滅，查原告既於72年4月1日起與臺碱公司合併，臺碱公司之法人格即由原告所吸收，臺碱公司之權利義務則由原告所概括承受；其次，土污法雖於89年2月2日始制定公布，惟土污法第48條明文規定，第7條、第12條、第13
條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之；臺碱公司既為系爭場址之污染行為人，則有關土污法上述條文所發生之權利義務，自應由原告概括承受，尚無疑義等語。因而判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，亦經最高行政法院以96年度判字第1953、1954號判決上訴駁回確定在案，此有上開本院及最高行政法院判決影本附卷為憑。揆諸前揭說明，前開案件既已就兩造間之重要爭點（即系爭污染場址之污染行為人是否為臺碱公司及原告應否概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任），本於當事人辯論之結果，已為判斷，法院及當事人就該判斷之重要爭點法律關係，自不得嗣後於其他之訴訟案件再任作相反之判斷或主張，始符訴訟法上之誠信原則。則原告於本案仍以相同事由主張臺碱公司之行為與安順廠整治場址之污染，並無因果關係存在，自無由原告就其污染負責之餘地云云，自不可採。
（二）原告主張依土污法第12條規定，應限於支出於「整治場址」之調查及環境評估費用，另依土污法第13條規定請求之應變必要費用，則限於支出於「整治場址」或「控制場址」者，方為土污法第38條之求償範圍，又縱使不以支出於前開地域者為限，亦應與應變必要措施間具有相當因果關係者，始得求償云云。查，被告於92年12月1日以南市環
水字第09204023661號修正公告，將安順廠及二等九號道
路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告，將臺南市安南區○○○號道路1K+800至2K+815段公告為土壤污染控制場址，嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經環保署審核後，遂於93年3月19日以環署土字第0930020257
號公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址等情，已如前述。又依土污法第13條第1項第8款規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施。又戴奧辛等有害物質會隨著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴大污染範圍，故主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。本件被告依土污法第13條第1項第8款規定對原告安順廠海水貯水池採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池池水處理研究及定期補抓銷毀魚體計畫」（原處分所載第1項計畫），雖該海水貯水池非屬
地下水污染控制場址或整治場址，惟因該海水貯水池受安順廠整治場址之污染影響，導致貯水池之底泥污染嚴重，池中魚體戴奧辛濃度值亦高於一般魚體，為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，造成污染危害擴大，被告依上開計畫一方面針對海水貯水池池水研究如何處理上述地點魚體持續受戴奧辛污染之問題，同時為避免居民繼續食用戴奧辛含量偏高之魚體，進而將捕抓之魚體予以銷毀，自屬必要之應變措施行為（前開本院93年度訴字第941號
及94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954號判決亦採相同見解）。另被告進行「中石化
臺南安順廠污染管制相關緊急應變工作計畫」（原處分所載第3項計畫）即中石化臺南安順廠海水貯水池溢流管埋
設工程，係因上開海水貯水池土堤崩塌後所採取之修復措施，並進行溢流管埋設等工程，亦屬為避免該海水貯水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開計畫，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。又被告進行之「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」（原處分所載第2項計畫），其計畫項目包含土壤樣品委外分析計畫、污
染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回填工程等項目；「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」（原處分所載第4項計畫）之工作項目包括歷史及污染背景相
關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）、協助環保局推動二等九號道路污染移除相關作業、貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項、協助環保局監督中石化進行相關污染改善工作及其他協辦事項等項目；「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」（原處分所載第5項計畫）之工作
項目為場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、研擬海水貯水池底泥清理計畫、執行場址地下水定期監測、進行場址健康風險評估、協助辦理緊急應變工作、執行場址巡守及安置區管理、其他工作及行政支援等項目；「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」（原處分所載第6項計畫）之計畫內容為場址污染範圍（
公告管制區）調查、可能污染範圍（管制區外範圍）查證、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引等項目，業據原告陳明在卷；綜上計畫之工作項目可知，上開計畫均屬為避免造成污染危害擴大，對前揭控制場址或整治場址及其緊鄰之地區所為必要之應變措施行為，符合土污法第13條第1項之規定，
故被告因實施上開計畫，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告亦得依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告主張前揭計畫所支出之費用，非屬土污法第38條之求償範圍云云，自不足取。
（三）原告另主張有關「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」，因二等九號道路已經被告徵收，被告未依法清理污染物，造成污染擴大而遭公告為控制場址，故被告應為土污法第2條第12
款第3目之未依法令規定清理污染物之污染行為人。又按
本件計畫執行期間達2年4個月，自難謂緊急應變所必要，且被告於94年5月26日已解除二等九號道路控制場址之公
告，卻仍將公告解除後所發生之費用計入計畫費用而命原告負擔，有違依法行政原則云云。惟查，原告為系爭場址之污染行為人，已如前述，故原告係屬土污法第2條第12
款第1目所謂「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」之
污染行為人，自應依土污法等相關規定，負清理污染物之責任。至於被告雖因徵收上開道路用地，而為土地所有人，然因被告亦為土污法之主管機關，其既已依土污法第13條規定，對系爭場址採取應變必要措施，已盡其法定責任，尚難僅因其為上開道路用地所有人，即認定其為土污法第2條第12款第3目之污染行為人。原告主張被告已徵收上開道路用地，未依法清理污染物，故為污染行為人云云，自不可採。又按土污法第13條所謂「應變必要措施」，並未限於緊急應變措施，凡屬應變必要措施均屬之，此由該條之文義觀之自明，故被告就系爭控制場址或整治場址所為應變必要措施，尚無期限限制。原告指摘本項計畫執行期間達2年4個月之久，不符緊急要件，顯有誤解。再按臺南市安南區○○○號道路1K+800至2K+815段污染控制場址，雖因實施土壤污染管制區污染清理計畫，污染介質已移除，並回填客土，致該土地之土壤污染物濃度低於土壤污染管制標準及污染監測基準，而經被告陸續於94年4月18
日、同年5月11日及同年月26日公告解除列管。然查，被
告進行之「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」，其計畫項目包含土壤樣品委外分析計畫、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回填工程等項目，該計畫於被告解除列管上開二等九號道路污染控制場址前（即93年11月間）已經開始實施，至94年5月解除該道路污染控制場址列管時
止，仍有污染移除安置暨道路回填工程、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作計畫繼續在進行等情，業據兩造分別陳明在卷，復有承包商國旭環保科技有限公司及聯聖工程顧問股份有限公司出具之統一發票等影本附訴願卷（詳見訴願卷3第1373至1378頁）可參。足見被
告於解除列管上開道路污染控制場址後，仍繼續執行「臺南市中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染物移除工作計畫」，且其執行項目與先前已執行項目具有連貫性，故其後所支出之費用，仍屬被告對二等九號道路污染控制場址所採取應變之必要措施所生之費用，自仍應由原告負責。是原告主張二等九號道路控制場址於94年5月26日解除列管後，所支出之費用不應由其負擔云
云，亦非可採。
（四）又原告主張依土污法第16條第6項及第17條第3項規定，監督費用屬求償範圍者，僅限於「整治計畫」及「控制計畫」之執行者，而本件原處分第4項、第5項計畫之執行範圍多在整治場址及控制場址以外之「污染管制區」，另參諸「高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點」第2點及第10點所定，其他縣市政府對於監督污染改
善均以編列預算方式支應經費可知，被告逕將費用每年以「監督計畫」名義轉嫁予原告支付，尚非有據云云。按「整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施；所在地主管機關應將核定之土壤、地下水整治計畫報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。．．．。土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。．．．各級主管機關依第2項及第4項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「前條第1
項及第3項之土壤、地下水污染整治計畫，應列明污染物
濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準。前項地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於地下水污染管制標準者，得依環境影響與健康風險評估結果，提出地下水污染整治目標。所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時
，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。」土污法第16條及第17條第1項至第3項分別定有明文。綜上法條規定可知，上
開條文乃係針對整治場址污染行為人及各級主管機關應如何訂定土壤、地下水污染整治計畫，及各級主管機關訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。而土污法第13條第1項所規定者，為所在地主管機關為減
輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，應採取之應變必要措施，核與土污法第16條及第17條之規定，並不衝突；換言之，對整治場址應如何訂定、實施及監督土壤、地下水污染整治計畫，並不影響所在地主管機關依土污法第13條第1項規定，採取應變之必要措
施，亦不影響主管機關依土污法第38條規定，命污染行為人繳納由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用。查，「中石化安順廠污染防治監督計畫（一）」之工作項目包括歷史及污染背景相關資料彙整分析（海水貯存池、鹼氯及五氯酚工廠、二等九號道路、單一植被區、草叢區）、協助環保局推動二等九號道路污染移除相關作業、貯水池底泥及池水污染調查工作及相關協辦事項、協助環保局監督中石化進行相關污染改善工作及其他協辦事項等項目；「中石化安順廠污染防治監督計畫（二）」之工作項目為場址相關基本資料蒐集及污染現況彙整、協助環保局研擬相關工作計畫及招標文件、研擬海水貯水池底泥清理計畫、執行場址地下水定期監測、進行場址健康風險評估、協助辦理緊急應變工作、執行場址巡守及安置區管理、其他工作及行政支援等項目，已如前述；綜觀上開計畫之工作項目尚非屬被告對系爭整治場址所為訂定、審查、實施、變更或監督土壤、地下水污染整治計畫，而應屬被告依土污法第13條第1項規定，所採取之應變必要措施，其由
土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自得依第38條規定命原告繳納，且上開計畫之執行核與高雄市政府土壤及地下水污染場址改善推動小組設置要點第2點及
第10點規定「推動小組所需經費，由高雄市政府環境保護局編列相關預算支應」無涉。是原告主張被告所支出之費用應比照上開要點之規定，以編列預算方式支應經費，尚非可取。
（五）原告復主張「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」發包時，其專案工作契約書即環保署「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」評選須知第7點載明：「本計畫係依據土污法第12條第1項規定辦理」，故被告於原處分中除第12條外，附加本項計畫之法律依據為第13條，應不予援用；本項計畫調查評估範圍包括整治場址以外之區域，是以就整治場址區域外進行之調查應屬土污法第11條第1項之查證工作，
非為同法第38條規下得向污染行為人求償之範圍，故按面積比例原告應僅負擔整治場址範圍之調查評估費用7,336,040元；又本項計畫並未依行政程序法第16條之程序合法
委託行使公權力，亦不合法云云。惟查，「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」之計畫內容為場址污染範圍（公告管制區）調查、可能污染範圍（管制區外範圍）查證、評估對環境之影響、提出後續處理建議計畫書、研擬整治場址相關工作技術指引等項目，核屬被告依土污法第13條第1項規定，為
減輕污染危害或避免污染擴大，所採取應變必要措施，已如前述。至於上開計畫發包時，其專案工作契約書所載評選須知第7點雖記載：「本計畫係依據土污法第12條第1項規定辦理」，然上開計畫究係依土污法第12條第1項或第13條第1項規定所實施，仍應以該計畫內容為準。按土污法第11條第1項規定，所在地主管機關首先應對有污染之虞
之場址進行查證，於發現污染程度達管制標準後，即應依同條第2項公告為污染控制或整治場址。又因整治場址之
污染程度較為嚴重，而有危害國民健康及生活環境之虞，故土污法第12條第1項乃規定已經公告之整治場址，應依
該條之規定進行調查評估措施，且整治計畫之執行亦須依調查評估之結果執行，而控制場址雖亦有進行整治之必要，惟其污染程度既不若整治場址嚴重，是以立法者並未如同土污法第12條規定整治場址應辦理調查評估，惟為減輕污染危害或避免污染擴大，所在地主管機關非不得依土污法第13條規定，按控制場址實際狀況，採取應變必要措施；換言之，控制場址縱使不必依土污法第12條第1項規定
進行調查評估，然非不得依土污法第13條規定，採取應變必要措施。則上開計畫既係針對公告管制區內、外所為之查證評估，應為依土污法第13條第1項規定所採取之應變
必要措施無誤。又依土污法第13條第1項規定，所在地主
管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應變必要措施，故主管機關採取必要措施之範圍，並不以污染控制或整治場址範圍為限，已如前述。故上開計畫對可能污染範圍（管制區外範圍）查證、評估對環境之影響，所支出之費用，仍符合土污法第13條第1項及第38條規定，應由原告負責繳納。原
告主張上開計畫之調查包含整治場址外之區域，該部分不得依土污法第38條規定向污染行為人求償，故按面積比例原告應僅負擔整治場址範圍之調查評估費用7,336,040元
云云，尚非可採。再按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條之規定為公告委託。查，土污法所規定之採樣、檢測工作，其於主管機關公告管制前辦理者，係為確認系爭場址是否已達土壤、地下水污染管制標準；其於公告後辦理者，係作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，是以採樣、檢測工作無論係公告前或公告後辦理者，均屬主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作。準此，被告將上開計畫之採樣、檢測及研擬處理計畫等工作委託工研院辦理，受託之工研院性質乃屬行政助手或行政輔助人，故其辦理採樣等工作，非屬行使公權力，自無須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張本項計畫未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，其支出費用不能由原告負擔云云，亦不足取。
（六）原告再主張本件被告所求償之費用可區分為「委辦費用」及「行政費用」兩類，惟自原處分第1項至第5項計畫內容觀之，不僅包含依法應由被告編列預算支應之公務支出（即「公務支出」費用），各項計畫執行期間以外發生之費用（即「超出期間」費用），甚且涵蓋與系爭污染完全無關之費用（即「完全無關」費用），其餘費用支出亦與土污法第13條所定要件多有不符，自難責令原告負擔云云。然按土污法第12條、第16條規定污染行為人應就整治場址提出土壤、地下水調查、評估計畫及整治計畫，並據以實施，足認污染行為人依土污法規定，負有整治污染之義務。再由土污法第38條文義觀之，只要是主管機關依同法第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定所支出之費用
，並由土壤及地下水污染整治基金代為支應，即可依該條規定限期命污染行為人繳納；換言之，主管機關得否依土污法規定命污染行為人繳納費用，是以主管機關所支出之費用是否符合土污法第38條之規定，至於該支出之費用是否得以公務預算支應，則在所不問。又主管機關依土污法第13條規定所進行之各項計畫，需有事前之準備工作，而計畫委外辦理時，各該計畫是否確實執行需經驗收後始得付款，是以各該計畫內之費用於計畫執行期間前、後支出，尚無違反常理。至於被告為執行上開計畫，所支出之88,786,006元，是否皆屬必要之費用﹖爰分述如下：
1、被告為執行系爭計畫，於93年6月至94年5月聘僱臨時人員陳建中、張群及蘇青瑾等3人負責原告安順廠之巡守，而
原告為避免附近居民捕撈中石化安順廠海水貯水池之魚類食用，已將該貯水池以鐵絲網為圍籬，與外界隔離，此有現場照片附卷可稽，故本件巡守人員之巡守業務相對較為單純，若以被告聘僱之上開臨時人員以3班輪值之方式，
已足以應付全天24小時之巡查業務，故渠等自無再以巡查業務或以非其業務範圍之資料整理等名義，實施加班之必要，是渠等之加班費合計81,925元，非屬必要費用，應予剔除（詳如附表一之（一）（二））。
2、如附表二之（一）（二）所示之出庭費用、法院規費及律師費用，其中出庭費用及法院規費部分，乃屬兩造因前案即本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號案件涉訟所支出之費用，非屬被告依土污法第12條第1項、第2項規定因調查、評估及審查所支出之費用，亦非被告依土污法第13條規定採取應變必要措施所支出之費用，故此部分之費用合計4,946元，應予剔除。另律師費用部分，部分為
上開訴訟事件之出庭差旅費，部分為出席專案小組等相關會議之差旅費及出席費，因被告所組之「臺南市中石化安順廠土壤污染專案小組」之成員已包含具有法律學專長之中山大學教授葉振輝及高峰法律事務所主持律師高宗良，此有專案小組委員遴選一覽表及被告92年12月8日南市環
水字第0920057999-0號開會通知單等影本附本院卷（三）足稽，則以渠等2人之法律專業已足以提供被告有關土污
法等相關法令之意見，故被告再聘請律師張訓嘉、林國明及魏妁瑩等律師參與上開專案小組等會議，其所支出之費用合計50,220元，尚難認為必要之費用，亦應予剔除。
3、如附表三所示之出差費用，因被告所屬人員所參加之「92年度萬安26號演習協調會」等會議，核與原告安順廠整治計畫無關，此部之費用合計64,199元，應予剔除。
4、如附表四所示之辦公室物品及設備費用，其中訂閱蘋果日報、自由時報之費用，與整治計畫無關，另汽車遙控器及配鎖，均屬被告複製租賃汽車之遙控器及配鎖所支出，因該遙控器及鎖匙本應由出租廠商提供，故其複製上開遙控器及配鎖，非屬必要費用，上開費用合計2,450元，應予
剔除。又被告為執行上開計畫所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費，固業務所需，然因被告亦為環保主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法案件，亦有需要支出電話費及影印、傳真等費用，而被告又無法舉證其於上開計畫執行期間，確有成立執行各該計畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，故其於上開計畫執行期間所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被告使用上開電話、影印機及傳真機時，並未將使用於上開計畫部分，列冊管理，故已無法證明其使用之金額，按「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」為民事訴訟法第222條第2項所明定（新修正之行政訴訟法第189條第2項亦有相同之規定，然該規定尚未經司法院公布施行），而被告依土污法第38條命原告繳納之費用，亦類似損害賠償性質，爰類推適用上開條文規定，並審酌被告所屬環保局編制員額及其業務規模（詳見本院卷（三）所附臺南市環境保護局員額配置表），與上開計畫之業務量等一切情況，認被告應負擔上開電話費及影印機、傳真機等材料費二分之一，則此部分費用合計97,251元，應予剔除。
5、如附表五之（一）所示說明會、宣導及長官巡察費用，核與上開計畫尚無直接關係；如附表五之（二）其他會議之開會費用部分，按開會固須礦泉水解渴，若因會議冗長，延誤用餐時間，亦須便當果腹，故礦泉水及便當自屬必要費用。至於水果及點心，則非開會所必需，故被告因開會所支出之水果盒費用，自非屬必要費用。則上開費用或與系爭計畫無關，或非屬必要費用，其所支出之費用合計54,876元，均應予剔除。
6、其餘被告所列人事費、委辦費、一般事物費、出差費、餐費、運費、物品費、臨時人員酬金及開會所需費用等，合計88,430,139元（88,786,006－81,925－4,946－50,220
－64,199－2,450－97,251－54,876＝88,430,139），不
惟有被告提出之支出費用明細表乙份可稽，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、出差旅費報告表、臨時僱工薪津印領清冊、發票、領據、收據等）附卷可資佐證，經核均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依整治法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費
用之支出與被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。（七）被告依土污法第38條規定，命原告繳納費用，其請求權是否罹於消滅時效﹖
1、按「公法上請求權」，乃係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利。而此所謂「特定給付」，包括金錢或物之交付、行為（作為、不作為或忍受；亦含作成行政處分在內）。又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」
「消滅時效，自請求權可行使時起算。」為行政程序法第131條第1項及民法第128條第1項所明定。本件被告鑑於系爭控制及整治場址之污染嚴重，為避免污染擴大，自92年9月間起依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3
項規定代為支應費用後，依同法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，此項請求權，依上開之說明，核屬公法上之請求權。又該公法上之請求權，依行政程序法及民法之規定，應自其請求權可得行使時起算。準此，本件被告之請求權時效，應自被告依土污法第13條、第38條支付相關費用後起算，而非自原告污染行為時起算。查，被告自92年9間起陸續執行上開計畫，至被告於97年6月20日以南市府環水字第09722014930號函命原告於97年7月30日以前將前揭款項繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶，該請求權尚未罹於時效甚明。
2、另原告指稱安順廠之污染行為性質屬侵權行為，而侵權行為消滅時效應自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2
年間不行使而消滅，或自侵權行為時起逾10年而消滅云云，然查被告係對系爭控制場址及整治場址採取應變必要措施後，依土污法第38條規定命原告繳納費用，該項請求權係根據土污法第38條規定而來，尚非係對原告主張侵權行為而請求損害賠償，核與侵權行為之消滅時效無涉，原告上開主張，不足為採。
六、綜上所述，被告依土污法第13條第1項規定，就系爭控制及
整治場址，採取應變必要措施，執行上開計畫，並由土壤及地下水污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依
同法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，於88,430,139元範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以不受理，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告命原告繳納之金額超過88,430,139元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分超過88,430,139元部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　1　　月　 27 　 日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　邱　政　強
法官　林　勇　奮
法官　李　協　明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　1　　月　 27 　 日書記官 周 良 駿