高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)98年度訴字第608號

• 裁判案由: 有關核發證明事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 01 月 26 日

高雄高等行政法院判決
98年度訴字第608號民國99年1月12日辯論終結原　　　告　甲○○
被　　　告　高雄縣田寮鄉公所
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間有關核發證明事務事件，原告不服高雄縣政府中華民國98年9月25日府法訴字第0980248352號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告所有坐落高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號土地上之4棟建物，門牌號碼分別為田寮鄉○○村○○路101、101-1、102及102-1號（下稱系爭建物，訴願決定書事實欄誤將102-1
號載為102-2號），原告於民國98年5月19日檢具「高雄縣未經領得使用執照之既有建築物接用水電申請書」、土地租賃契約、土地登記謄本、房屋稅籍證明書及建物位置圖等資料，向被告申請核發接用電證明書，經被告以原告申請於同筆地號土地之系爭建物，其基層面積合併計算已超出規定面積（100平方公尺），及原告未檢附土地所有權人以書面同意
申請人得接用水電之土地使用同意書，核與「高雄縣未經領得使用執照之既有建築物申請接用水電辦法」（下稱接用水電辦法）第4條之規定不符，乃以98年6月24日田鄉建字第0980005216號函否准所請。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張︰
（一）接用水電辦法第4條並無坐落於同筆土地而為一人所有之
建築物，申請接用水電，其基層面積合併計算之規定。原告所有每棟建物之基層面積均未超過100平方公尺，符合
接用水電辦法規定之要件，且系爭建物分別有4個門牌、4間房屋稅籍，被告即不得將其基層面積合併計算。
（二）高雄縣田寮鄉百分之98以上是山坡地，田寮鄉鄉民有百分之98以上亂墾、亂蓋而違反建築法及水土保持法，被告明知卻未向高雄縣政府提報違章建物，亦未拆除取締，僅針對原告而否准原告接用水電之申請，然其他鄉民申請接用水電證明，被告並無將基層面積合併計算，仍發給接用水電證明，並不公平。
（三）被告於95年11月9日以田鄉建字第0950007582號函提報高
雄縣政府查處，並經高雄縣政府建設局拆除隊於96年3月5日拆除上開崗安路101號之階梯及走道完竣。但隔壁田寮
分駐所前同條水溝緊臨道路階梯，亦侵占公共設施而蓋於排水溝上方，然被告會勘結果卻認上開階梯並非違建物，而不予拆除，則同樣問題兩種標準。被告放縱、怠忽職守而不取締，僅針對原告所有系爭建物提報違建而予以拆除，被告並未依法行政，明顯為公務員因故意侵害人民權利，致人民權利遭受嚴重損害，應負損害賠償新臺幣（下同）160萬元。
（四）被告至今已5年而未准原告申請接用水電，一到夏季，天
氣炎熱，無電風扇、冰箱可用，每到晚上屋內一片漆黑，無法看書、寫字、看電視，剝奪原告生存權，造成原告內心痛苦與精神折磨，則被告故意侵害人民權利，致人民權利遭受嚴重損害，原告請求被告損害賠償，以5年共計1,825日，原告與母親李蔡玉兩人每人每日各3,000元，合計1,095萬元。
（五）雖接用水電辦法第4條規定應檢附土地使用同意書，惟原
告檢附土地租賃契約書及同意興建房屋之位置圖及建築圖，即可證明土地所有人同意居住使用。又高雄縣政府就相關法令，並非司法院大法官解釋或法院之判決等有權解釋機關，故高雄縣政府所為之函釋係圖利被告，於法無據等語，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應依原告之申請作成准予核發「高雄縣未經領得使用執照之既有建築物接用電證明書」之處分。3、被告應賠
償原告共計1,261萬元。
三、被告則以︰
（一）依建築法第73條第1項規定，政府機關核准接水、接電申
請，應以領得使用執照之建築物為原則，而未領得使用執照之建築物欲接用水電者，以符合該項但書所規定之4種
情形建築物為限。高雄縣政府97年10月15日府法2字第0970239973號令修正發布之接用水電辦法，其中第4條規定，建築物除符合建築法第73條第1項但書所定4種情形之一者外，尚有用途、樓層數、高度、最大基層面積、土地使用同意書及符合「未有礙公共交通、排水、衛生、安全之情事」之限制，係為避免形成鼓勵民眾搭蓋違建物之情事。（二）被告從未接獲原告所稱94年提出之接用電證明申請文件，原告於95年才將原坐落於高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號
土地上之既有房舍打除，新建成現有4棟相鄰之違建物，94年時該地號並未存在現有建築物，如何提出接用電申請
？
（三）關於坐落於同筆地號土地之建築物，其最大基層面積應合併計算之規定部分，被告係依高雄縣政府98年6月15日府
建使字第0980146473號函釋說明2：「坐落於同筆地號或
相臨地號土地之建築物，倘屬一人所有，申請接用水、電證明時，建築物基層面積應合併計算．．．。」之意旨進行審查。查原告所申請系爭建物基層面積合併計算己達200餘平方公尺，超出接用水電辦法第4條規定（最大基層面積不得超過100平方公尺）。因此原告申請資格不符上開
辦法之規定，已屬明確，被告依法否准原告之申請，自無違誤。
（四）關於申請接用水電應備資料，被告依接用水電辦法第4條
規定及高雄縣政府98年6月15日府建使字第0980146473號
函釋說明3：「．．．若以『土地租賃契約』申辦，仍應
補附土地使用同意書．．．。」之意旨辦理。因原告所提申請資料僅附土地租賃契約，未補附土地所有權人開立之土地使用同意書。因此應備申請資料（即土地使用同意書）不全，被告依規定以處分駁回原告之申請，亦無不當之處。
（五）原告無視政府建築相關法令規定，屢次不依高雄縣政府及被告發函通知之勸告，不遵守法令規定按正當程序申請建築執照、請領使用執照，並依法申請接用水電。卻執意於高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號土地，擅自新建4棟相鄰之龐大違建物，己自行違法在先。被告向高雄縣政府查報為違建物、違反水土保持法等情事，完全依法行政，自無不當之處。原告曲解政府法令，提出本件申請，被告如未依相關法令規定，即濫行核發同意接用水電證明書，豈非變相鼓勵民眾搭蓋違建物？被告完全依法核實審查原告所提申請接用電證明案，並無故意刁難原告之情事等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，有土地租賃契約、地籍參考圖、土地登記第2類謄本（地號全部）、土地位置圖、門牌證
明書、房屋稅籍證明書、建物位置圖、建築物現況外觀照片、原告申請書、被告98年6月24日田鄉建字第0980005216號
函及訴願決定書附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告以98年6月24日田鄉建字第0980005216號函否准原告就其所有系爭建物核發接用電證明書
之申請，是否合法？茲分述如下：
（一）按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。但直轄市、縣（市）政府認有左列各款情事之一者，得另定建築物接用水、電相關規定：1、偏遠地區且非屬都市
計畫地區之建築物。2、因興辦公共設施所需而拆遷具整
建需要且無礙都市計畫發展之建築物。3、天然災害損壞
需安置及修復之建築物。4、其他有迫切民生需要之建築
物。」為建築法第73條第1項所明定。次按「本辦法依建
築法第73條第1項但書規定訂定之。」「本辦法之主管機
關為高雄縣政府（以下稱本府）。」「本縣未領得使用執照之既有建築物，符合下列條件之一者，得申請接用水、電：1、偏遠地區且非屬都市計畫地區之建築物。2、因興辦公共設施所需而拆遷具整建需要且無礙都市計劃發展之建築物。3、天然災害損壞需安置及修復之建築物。4、其他有迫切民生需要之建築物。」「依前條申請接用水、電之建築物用途以住宅使用為限，且其高住宅使用為限，且其高度不得超過3層樓及10.5公尺，最大基層面積不得超
過100平方公尺，坐落土地為自有或持分人（若非則應檢
附土地使用同意書），並符合『未有礙公共交通、排水、衛生、安全之情事』。」「本府得授權轄區所在之各鄉（鎮、市）公所受理審核接用水、電之申請及核發接用水、電同意文件。依本辦法申請接用水、電者應檢附下列文件：1、申請書（如附表一）。2、土地登記謄本及地籍圖謄本。3、土地使用分區證明。4、建築物現況外觀照片（1
式3份）。5、建築物位置圖（標示於地籍圖上）。6、門
牌證明。7、房屋稅籍證明書。8、切結書。9、其他經主
管機關認定之必要文件。」上開接用水電辦法第1條至第5條分別定有明文。又按「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。．．．自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」亦為地方制度法第25條所規定。查接用水電辦法，乃高雄縣政府基於建築法第73條第1項但
書規定之授權，以93年5月28日府法2字第0930089833號令訂定發布之自治規則，嗣於97年10月15日又以府法2字第0970239973號令修正發布，核其內容，與上開建築法授權
規定之立法目的無違，亦符地方制度法第25條所規定之程序，自得爰以援用。
（二）次按，前揭接用水電辦法第4條規定，乃高雄縣政府97年10月15日修正所新增，高雄縣政府並函復本院略以：「．
．．說明：．．．2、『高雄縣未經領得使用執照之既有
建築物申請接用水電辦法』．．．第4條立法理由，係考
量政府機關核准接水、接電以領得使用執照之建築物為原則，而未領得使用執照之建築物欲接用水、電者，僅包括建築法第73條第1項但書所定偏遠地區且非屬都市計畫地
區之建築物等4種情形，則接用水電辦法適用範圍自應以
其未經領得使用執照，且尚未接水、接電，而有申請接水、接電之必要者（有迫切民生需要之建築物）為限。經本府衡平考量，認為有迫切民生需要之建築物，其樓層數、高度以不得超過3層樓及10.5公尺，最大基層面積（1樓樓地板面積）不超過100平方公尺（以下簡稱一定規模，該
規模最大樓地板面積為300平方公尺即91坪）為宜．．．
。3、近年來天災頻仍，為避免民眾一定規模以上之建築
物仍欲申請接水、接電證明者與加重大地之負擔，本府業以95年6月29日府建使字第0950129646號函釋，敘明坐落
於同筆地號或相臨地號土地之建築物，倘屬一人所有，申請接用水、電證明時，建築物基層面積應合併計算，俾防止民眾將整批建築物以化整為零方式，向各鄉鎮市公所申請接用水電證明之不合理現象，除令一定規模之限制不致形同虛設外（期與領得使用執照之建築物有別，並無失當），亦免於本府受『鼓勵民眾搭蓋違建物之譏』，確屬必要規定．．．。」等語，有高雄縣政府98年12月18日府建使字第0980304952號函附本院卷可稽。
（三）經查，原告之母李蔡玉向訴外人嘉新資產管理開發股份有限公司（下稱嘉新公司）承租高雄縣田寮鄉○○○段6-4
地號土地中之0.0455公頃，租賃期間自93年10月1日起至95年12月31日止。嗣經雙方同意以換文方式展延租約3年，即自96年1月1日起至98年12月31日止。原告於98年5月19
日，檢具相關資料，向被告申請核發接用電證明書，經被告審核後，發現若干執行疑義，乃於98年6月6日以田鄉建字第0980004665號函向高雄縣政府申請釋示，經高雄縣政府於98年6月15日以府建使字第0980146473號函復被告略
以：「．．．說明：．．．2、坐落於同筆地號或相臨地
號土地之建築物，倘屬一人所有，申請接用水、電證明時，建築物基層面積應合併計算，該基層面積若超出規定時，已違反『高雄縣未經領得使用執照之既有建築物申請接用水電辦法』（下稱接用水電辦法）第4條之規定，則不
得核發接用水、電證明。3、．．．土地非自有或非持分
者，應檢附土地使用同意書（若以『土地租賃契約』申辦，仍應補附土地使用同意書）；惟該土地使用同意書非以要式為必要，僅土地所有權人以書面同意申請人得接用水電事項即為已足．．．。」等語在案。被告遂以系爭建物係屬原告一人所有，因其基層面積合併計算已超出規定面積限制，且上開原告提出申請土地非其自有或與他人共有，亦未檢具土地使用同意書，與接用水電辦法第4條之規
定不符，依法不得核發接用電證明，乃以98年6月24日田
鄉建字第0980005216號函否准原告之申請等情，除如上述外，並有嘉新公司96年4月10日嘉資字第96-008號函、被
告及高雄縣政府上開函文附原處分卷及訴願卷可稽，亦堪認定。
（四）次查，原告所有系爭4棟建物，乃鋼骨混泥土造之2層建物，各該基層面積（即1樓樓地板面積）均為56平方公尺，
有各該房屋稅籍證明書附卷可稽。原告所有系爭4棟建物
基層面積各為56平方公尺，雖未逾接用水電辦法第4條規
定之100平方公尺，惟系爭4棟建物既均坐落於同筆土地上，並為原告一人所有，已如上述，則為避免民眾將整批建築物以化整為零方式，申請接用水電證明之不合理現象，且不致使前揭一定規模之限制形同虛設，被告將原告系爭4棟建物，合併計算其基層面積，認已達200餘平方公尺，而與接用水電辦法第4條規定之「最大基層面積不得超過100平方公尺」相違，並無不合。再查，原告另主張其申請時檢附之土地租賃契約書及系爭建物位置圖及建築圖，即可證明土地所有權人同意居住使用，不須另附土地使用同意書云云，並於99年1月12日本院行言詞辯論時主張接用
水電辦法93年10月29日說明會結論記載略以：「．．．合法租用者，應提具租賃契約書或土地同意書．．．。」等語，雖據原告提出該說明會結論附本院98年11月20日準備程序筆錄之後可稽。惟依上開土地租賃契約書第1條載約
定：「立契約書人：嘉新資產管理開發股份有限公司（以下簡稱甲方），李蔡玉（以下簡稱乙方）．．．供乙方（房舍及菓園）之用。」準此可見，該土地係供原告之母李蔡玉房舍及菓園之用，與原告無涉，自難以上開約定即謂嘉新公司同意原告興建系爭4棟建物，並同意原告向被告
申請核發接用電證明書。況該公司迭以95年4月27日、10
月14日、12月7日新字第95-009、95-029、95-042號函向
原告之母李蔡玉表示：該公司雖同意李蔡玉於承租土地上照原建物使用範圍重新建屋，惟建物設計圖事先經該公司審核後始可興建，但該承租土地上所重新興建之房屋一再違反上開約定，並加蓋隔層、任意拓建、擴建、並在屋後挖掘山坡崖壁，遭縣政府查報取締，該公司已無法容忍，若不儘速將增建設施予以拆除，該公司將依渠等兩造間94年10月20日之租賃協調會紀錄結論於租期屆滿後不再續，並請求拆屋還地等語，有該公司上開函文及渠等兩造間93年9月30日及94年10月20日之租賃協調會紀錄附本院卷可
稽，由此足見，該承租土地上所興建系爭4棟建物有諸多
違法違約情事，原告亦難據該土地租賃契約即謂嘉新公司有同意原告向被告申請系爭4棟建物核發接用電證明書之
意思。退步言之，縱認上開土地租賃契約書第1條之記載
，嘉新公司有同意原告之母李蔡玉於上開土地上作為原有老舊房舍及菓園之用，含有同意其為該房舍作為生活起居之用之意，惟系爭新建4棟建物已非原有老舊房舍，且經
原告擴建結果合併計算之基層面積既已超過100平方公尺
之法定範圍，則被告否准其核發接用電證明書之申請，亦無違誤，附此說明。
（五）又查，被告以95年5月11日田鄉建字第0950003081號函向
高雄縣政府查報系爭建物為違建物在案，經高雄縣政府認原告未經其審查許可並發給執照，即擅自於高雄縣田寮鄉○○村○○路101號建築高度2層約6公尺，面積約150平方公尺之鋼骨造建物，其違章情事無誤，應依法拆除，並於95年7月26日府建使字第0950130136號行政處分書認定系
爭建物為違章建築，又以95年8月18日府建拆字第195731
號違章建築拆除通知單通知原告。被告復於95年11月9日
以田鄉建字第0950007582號函知原告略以：「主旨：台端違法建於田寮鄉○○村○○路101號，即位於田寮分駐所
與大崗山福德祠間之建物，緊臨道路測突出階梯、走道，侵佔於公告設施排水溝之上方，且影響道路行車安全，請於文到7日內自行拆除．．．。」等語，惟原告仍未自行
拆除，高雄縣政府遂分別以96年2月15日府建拆字第045632號、98年4月14日府建拆字第070713號違章建築拆除時間通知單通知原告，高雄縣政府建設局拆除隊訂於96年3月5日、98年5月12日起執行拆除，並經拆除完竣等情，有高
雄縣政府上開處理違章建築行政處分書、違建物拆除時間通知單、被告上開函文及違建物拆除前後照片附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。又原告前於高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號土地上興建系爭建物，未經申請核准擅自鑿挖
屋後山坡地土石，涉嫌違反水土保持法相關規定，經上開土地之所有權人即嘉新公司函報被告層轉高雄縣政府，高雄縣政府即訂於95年11月17日上午10點派員前往現場會勘，並於95年11月13日函知被告等相關單位出席。嗣於95年11月17日經現場勘查結果屬實，高雄縣政府即以95年11月21日府建土字第0950271527號函檢送會勘紀錄予原告、嘉新公司及被告等相關單位，另於95年12月11日以府農保字第0950287697號函知原告及其母李蔡玉於同年月19日上午10時正至高雄縣政府農業局水土保持課說明，並以副本函知嘉新公司及被告等相關單位。原告遂於同年月14日至高雄縣縣長服務中心陳情，惟經高雄縣政府以業已函請原告於95年12月19日到府說明並釐清相關案情，且於95年12月19日嘉新公司陳稱其並未同意原告擅自鑿挖山壁，純屬原告個人行為，其並多次勸阻等語。復經原告於詢問筆錄自承為興建房屋，確於高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號土地
採取、堆積土石，且未經嘉新公司同意，亦無向高雄縣政府申請許可等語，經會勘查證屬實，高雄縣政府於96年1
月18日乃以原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於高雄縣田寮鄉○○○段6-4地號私有山坡地保育區
（座標：X-183181，Y-0000000），採取、堆積土石及興
建房屋，違反水土保持法第12條第1項第2款及第4款規定
，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定裁處原告
罰鍰6萬元整。原告不服，提起訴願，經遭訴願機關決定
駁回等情，亦有土地建物查詢資料、被告95年11月7日田
鄉農字第0950007235號函、嘉新公司95年4月27日新字第95-009號、95年10月14日嘉資字第95-029號、95年12月7日嘉資字第95-042號函、高雄縣政府95年11月13日府建土字第0950255269號、95年11月21日府建土字第095027 1527
號、95年12月11日府農保字第0950287697號、96年1月3日府農保字第0950290216號、96年1月18日府農保字第0960017243號函暨裁處書、違規位置圖暨照片（95年10月17日
拍攝）、高雄縣山坡地違規使用查報與取締土地現況資料照片（95年11月16日拍攝）、95年11月17日之會勘紀錄暨該日現場照片、高雄縣縣長服務中心陳情案件紀錄表、行政院農業委員會96年3月6日農訴字第0960108060號函暨訴願決定書附本院卷可稽，亦堪認定。由上足見，原告所有系爭建物，除合併計算其基層面積已超過100平方公尺外
，亦未檢附土地所有權人以書面同意原告得接用水電之土地使用同意書，復不符合接用水電辦法第4條「未有礙公
共交通、排水、衛生、安全之情事」之規定，被告以98年6月24日田鄉建字第0980005216號函否准原告之申請，即
非無據。至原告雖主張大多數高雄縣田寮鄉鄉民之建築物，違反建築法及水土保持法，被告明知卻未向高雄縣政府層報，且在審核其他鄉民之違章建築申請接用水電證明時，被告並未將各該違章建築基層面積合併計算，仍發給接用水電證明，卻僅否准原告本件申請核發接用電證明，並不平等云云。惟按，憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上的平等原則係指合法的平等，並不包含違法的平等。故憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權（最高行政法院95年度判字第829號判
決可資參照），則原告所稱縱為屬實，但本件原告之申請係屬不法，自難因此而為有利原告之認定。
（六）末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第7條所明定。
然若提起之行政訴訟，經行政法院審理結果，於法不合，則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付之請求，即因失所附麗，而應併予駁回。本件原告提起之課予義務訴訟部分，並不合法，已如上述，故其另依行政訴訟法第7條
請求被告應賠償1,261萬元之損害部分，亦因失所附麗，
應併予駁回。
五、另原告於98年5月19日向被告申請核發接用電證明書，經被
告審核後，發現若干執行疑義，乃於98年6月6日以田鄉建字第0980004665號函向高雄縣政府申請釋示，同日並以田鄉建字第0980004123號函通知原告待上開申請釋示釐清疑義後，再將審查結果另行函復，惟原告對該函不服，於98年6月15
日對之提起訴願書，同時又再次向被告申請核發接用電證明書（其內容與上開98年5月19日申請書相同）；嗣經高雄縣
政府於98年6月15日府建使字第0980146473號函釋示後，被
告乃以98年6月24日田鄉建字第0980005216號函否准原告本
件申請，原告不服，於98年6月26日對該否准函及被告上開98年6月6日田鄉建字第0980004665號函一併向高雄縣政府提
起訴願等情，除如上述外，並有原告上開申請書及訴願書附原處分卷可稽。查原告再次於98年6月15日向被告申請核發
接用電證明書，核其內容與上開98年5月19日申請書相同，
用意無非承前98年5月19日申請書之意旨，催促被告速予核
發系爭建物接用電證明書，自非提起另一申請案，甚為明確。又上開被告98年6月6日田鄉建字第0980004123號函之意旨，無非通知原告待其向高雄縣政府申請釋示釐清疑義後，再將審查結果另行函復原告，核該函未對原告直接生何法律效果，其性質應屬觀念通知，並非行政處分，原告於98年6月15日及6月26日先後兩次對之提起訴願，依法自有不合，附此說明。
六、綜上所述，原告之主張均非可採。被告以以98年6月24日田
鄉建字第0980005216號函否准原告系爭建物核發接用電證明書之申請，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告應依其申請作成准予核發「高雄縣未經領得使用執照之既有建築物接用電證明書」之處分，及賠償原告1,261萬元，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻
明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　1　　 月　　26　　日高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　1　　 月　　26　　日書記官 宋 鑠 瑾