高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度訴字第117號

• 裁判案由: 廢棄物清理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 07 月 08 日
• 法官: 江幸垠、簡慧娟、吳永宋
• 當事人: 甲○○、高雄縣政府環境保護局

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第117號民國99年6月17日辯論終結原 告　甲○○
訴訟代理人 李帝慶 律師
送達代收人 乙○○
被 告　高雄縣政府環境保護局
代　表　人　丙○○ ○○
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國98年12月18日府法訴字第317965號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣松聖工業股份有限公司（下稱松聖公司）於高雄縣岡山鎮○○街132號廠房堆置大量固化污染物，經行政
院環境保護署以民國96年11月21日環署廢字第0960088992號函知被告上開固化汙染物依檢測分析結果，屬有害事業廢棄物，被告遂以97年12月16日高縣環4字第0970803078號函，
要求松聖公司及其負責人黃康資應於98年2月6日前檢具清理計畫送被告辦理，惟松聖公司屆期並未辦理。嗣被告調查上揭廠房坐落於高雄縣岡山鎮○○段932、977、978等地號之
土地，其中台安段977地號（下稱系爭土地）之土地所有人
為原告等人，被告先以98年7月27日高縣環四字第0980801482號函命松聖公司及原告等限於98年9月30日前清除系爭土地上之有害事業棄物。原告等於98年8月6日提出意見書後，被告審查後仍以98年9月11日高縣環4字第0980801914號函，依廢棄物清理法第71條第1項規定命松聖公司及原告等仍應於
98年9月30日前清除土地上之有害事業廢棄物，屆期不為者
，被告得代為履行並求償。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）行政罰係對於違反行政法上義務行為所為之制裁，因此，應以有「行政法上義務」為前提要件。而行政罰之處罰構成要件，如依法律或自治條例規定，係以行為人之積極行為為要件者，原則上不能因行為人之消極不作為而符合構成要件。但如行為人對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，其不法之評價，應與積極行為相同。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」最高行政法院39年判字第2號判例可資參照。再凡不依規定清除、處理之廢棄物，
主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行，廢棄物清理法第71條第1項定有明文。職是，土地所有人、管理人負有清除
處理廢棄物之義務，乃於其有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地時，始有該條適用。另顯然欠缺普通人之注意者，為有重大過失，合先敘明。
（二）依廢棄物清理法第71條規定，被告得命為清除處理者，係指容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，然本件被告原處分並未敘明原告究為容許或重大過失致廢棄物遭棄置，及認定有清除義務之理由。依行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定
，原處分顯有行政行為內容不明確及事實、理由不備之違誤，應予撤銷。又廢棄物清理法第71條第1項並規定主管
機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。其中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。
（三）行政程序法第7條及第10條規定：「行政行為，應依下列
原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照），此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內，最高行政法院92年度判字第1511號判決可資參照。本件依廢棄物清理法第71條規定，被告得命管理人、使用人為清除處理之對象，被告自應依法命事實上於棄置當時對土地有管理權之人即松聖公司清除之，然被告確有昧於事實，從未查究擁有實際管理及使用權之松聖公司是否有容許或因重大過失至廢棄物非法棄置於系爭土地之情事，即任意裁量令原告清除處理，顯然違反行政程序法第10條之規定。甚者，松聖公司未經依法清算，仍具有法人格，自仍得為廢棄物清理法第71條規定命為清除處理之對象，亦無疑問。
（四）主管機關依「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」，對於廢棄物處理機構本有依法許可及積極管理之責。甚者，依上開許可管理辦法第9條第2項規定：「處理機構申請處理許可證應檢具下列文件向核發機關申請：一、申請表。二、政府機關核准登記證明文件。三、負責人身分證明文件。四、處理技術員合格證書、勞保卡、任職證明文件及同意查詢勞保資料同意書。五、同意設置文件；依第3條第4項但書規定申請者應檢附下列文件：(一)廢棄物處理場(廠)之土地所有權狀、地籍資料及土地清冊；非自有土地者，並應附土地使用同意書或公有土地管理機關准許使用或同意申請許可之證明文件。(二)廢棄物處理設備及工具說明書。(三)污染防治計畫書。六、環境管理及建廠期間定期監測報告。但屬於移動式廢棄物處理設施者，免附建廠期間定期監測報告。七、場(廠)試運轉報告。八、執行機關、處理機構、清理機構或經政府機關核准處理廢棄物場(廠)同意處理其所產生廢棄物之證明文件。九、有關建築執照及使用執照。一○、因故無法執行處理業務時，對其尚未處理完竣之廢棄物之處置計畫。一一、其他經核發機關指定者。」亦即廢棄物處理機構申請許可證時即應檢具「因故無法執行處理業務時，對其尚未處理完竣之廢棄物之處置計畫」。本件被告於廢棄物處理機構即松聖公司依行政院環境保護署88年9月2日（88）環署廢字第0059336號函同意核准該公司增加廠內貯存地點，貯存期間88年8月19日至89年8月18日止，自89年8月19日之後，果若松聖公司事後無法執行處理業務時，主管機關應依廢棄物清理法及上開許可管理辦法命松聖公司清理之，惟被告並未為之，竟遲於97年12月16日以高縣環4字第0970803078
號函，限期松聖公司於98年2月6日前就系爭土地上之固化物及桶裝物檢具清理計畫，顯屬行政怠惰。另依上開許可管理辦法第13條第1項規定：「許可證之許可期限為5年。」，被告亦應在許可證許可期限屆滿時，就上開松聖公司貯存於系爭土地上之廢棄物，亦可以許可證之許可期限屆滿為由，命松聖公司即時清理之，惟被告亦未為之，甚至於松聖公司於93年2月13日經經濟部廢止登記後，被告仍
未發現上開松聖公司已逾行政院環境保護署所核准貯存期間，被告依法就廢棄物處理機構之管理顯有「重大過失」，自屬行政怠惰，何以反認定原告「因重大過失致廢棄物非法棄置於其土地」而命原告負清理之責任？原處分顯係將被告怠於行使依法應盡之職權所生之損害，歸咎於無辜且無公權力、無執行力之土地所有權人，至無可取，誠屬濫用裁量權之違法處分，應予撤銷。
（五）對於原告系爭土地遭棄置廢棄物，是否有排除危害之可能性，及其如有排除危害之可能性而未排除是否即具有重大過失，實為本件爭點之所在。縱認原告對系爭土地仍有排除危害之可能，惟原告對於廢棄物遭非法棄置於其系爭土地亦需達到重大過失之程度，始有依廢棄物清理法第71條負清除處理之義務。惟原處分並未能具體指出原告如何違反一般人之注意義務，且其推論過程亦欠缺明確，是原處分認定具有重大過失，實嫌速斷。另依前揭廢棄物清理法第71條之立法意旨，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，並非遽指行政機關對於該條項規定之義務人，有恣意選擇較容易獲得清除處理者為處分之對象，行政機關應於義務人中以違法主體之主從性、注意義務違反之程度等情形，依照輕重程度對行為人、有管領力之人先命其清除處理，始符合裁量行使之正當性。被告放棄就上開廢棄物處理機構即貯存有害事業廢棄物之行為人即松聖公司，竭盡一切之方法命其負清除處理之責，而逕對無重大過失之土地所有權人之原告命其負清除處理之責，行政機關決定行政行為時，雖必須衡量各種因素，以作出最符合社會實質正義之決定，該因素仍須與該事實有正當合理之關連性，否則仍違反裁量正當行使之原則，參諸最高行政法院95年1
月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現
行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之
對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」之精神，行政機關於違章裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平，是被告不命貯存廢棄物違章行為之人松聖公司負責清除，而逕命原告清除處理系爭土地上廢棄物，顯有濫用裁量權之情形，與法自有不合。
（六）縱認原告依廢棄物清理法第71條規定負有清除處理之責（此乃假設語氣，非表自認），然「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政訴訟法第201條定有明文
。且裁量係法律許可行政機關行使職權時，得為自由之判斷，但裁量並非完全之放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律優越原則，所作之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，尤其不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵（參吳庚先生所著行政法之理論與實用第7版，第121頁）。本件被告原處分僅給予原告不到20日之清理期限，該行政處分之實現對原告或任何人而言，均無期待可能性。參諸上開規定及說明，被告僅給予原告2個月之清理期限，顯然不符合比例原則，而有違法
裁量情形，屬違法處分而應撤銷。
（七）依行政程序法第8條規定，行政行為應以誠實信用之方法
為之，並應保護人民正當合理之信賴。此信賴保護原則之適用攸關憲法上人民權利之保障，因人民對於公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障而不使其遭受不可預計之損失。本件88年時，被告於其行政考量業已核准訴外人松聖公司存放系爭土地廢棄物在系爭土地上為先，令原告信賴被告將監督松聖公司於允許存放期間過後仍會依法將系爭土地廢棄物載往掩埋，其後松聖公司雖因故無法將系爭土地廢棄物為合法之處置，但在被告核准之初，業已形成原告對於公權力之行使有所合理之信賴，自應保障原告之信賴而不應始人民受損，否則即有違前開信賴保護之原則。另被告於88年至89年屆期時，在未允許訴外人松聖公司延長操作期間之情形下，竟疏未作為，足已推知其漠視松聖公司將系爭土地廢棄物為非法存放，其後被告雖謂其曾以97年12月16日高縣環4字第0970803078號
函及高縣環4字第0980800571號函命松聖公司清運系爭土
地廢棄物，然松聖公司早已於93年間解散，被告雖辯稱其曾於97及98年間曾發函諭命清理，但諭命一已不具法人格之公司為作為義務誠屬不可能產生結果之行政行為，被告為求將清運責任轉嫁給原告，罔顧此一法律事實，實有違行政程序法第8條之誠信原則。
（八）廢棄物之定義，依廢棄物清理法第2條第1項規定：「本法所稱廢棄物，分下列2種：一般廢棄物：由家戶或其他非
事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。(二)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。」至於廢土（即營建剩餘土石方）為有用資源，非屬廢棄物範圍；但營建廢棄土如「未能妥善處理」，而隨意棄置，污染環境者，則形成一般廢棄物，有行政院86年12月31日台86內字第52109號函及行政院環境保護署92年3月27日環署廢字第0920018265號函示在案。本件系爭土地廢棄物早已經固化且經無害化處理，在合法存放期間已不符合具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物此一要件，自無廢棄物清理法第71條規定之適用。又原告於將系爭土地借由松聖公司使用之初，係基於信賴政府所為之合法處分及松聖公司之合法操作情形下，始允諾訴外人得營運並使用，然原告並無法預知其後系爭土地廢棄物會因為行政機關之怠惰及松聖公司之不作為雙重因素下，轉換為非法存放之廢棄物，換言之，原告並無預測之可能性，即無防止該情形發生之作為可能性，今被告引大法官解釋關於「狀態責任」之認定，罔顧本件與該解釋基礎事實大相逕庭之差異性，驟然認定原告須負擔清運責任，實有違行政程序法第4條規定「行政行為應受法律及
一般法律原則之拘束。」之依法行政原則等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）松聖公司並未依廢棄物清理法規定將其收取之廢棄物依法處理，反而任意棄置堆置在原告所有之土地，依廢棄物清理法第71條「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。」之規定及「行為責任」優先於「狀態責任」原則，被告先行命松聖公司及其負責人黃康資限期清除處理，惟屆期松聖公司並未予以清除處理，被告遂再命提供土地供松聖公司堆置之原告限期清除處理，於法自無不合。
（二）原告辯稱系爭非法堆置之固化物及桶狀物，原為松聖公司所處理之事業廢棄物，並於88年9月2日經(88)環署廢字第0059336號函同意核准增加廠內貯存地點，貯存期間88年8月19日至89年8月18日止云云；惟「事業廢棄物之貯存、
清除、處理方法及設施標準」第7條業已明定「．．．貯
存以1年為限，其須延長者，應於期限屆滿2個月前向貯存設施所在地之地方主管機關申請延長，並以1次為限，且
不得超過1年。」原告既明知系爭固化物及桶狀物貯存期
間僅自88年8月19日至89年8月18日，則逾此期間該場址即不得再行貯存該固化物及桶狀物，原告自不得提供土地供松聖公司貯存有害事業廢棄物，然自89年8月18日至今已
逾9年，原告竟然仍提供土地做為松聖公司非法貯存有害
廢棄物之用，顯有廢棄物清理法第71條所載「容許或重大過失」之情事，應堪認定。
（三）廢棄物清理法對於廢棄物之清除處理，科予土地所有人相當之責任，一般通稱為狀態責任，此觀最高行政法院95年度判字第00941號判決理由謂：「本院按：(一)「．．．
現行廢棄物清理法第71條第1項（與修正前之廢棄物清理
法第34條同）定有明文。又該條之所以課土地之所有人、管理人或使用人『因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地』者，亦應負清除處理之責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明。蓋因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任。故縱系爭之事業廢棄物並非土地所有人所堆置，所發生之環境污染亦非土地所有人所造成，然課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段。」自明。另高雄高等行政法院判決97年度訴字第00393號判決理由亦稱：「．．．因現代社會發展多
元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂『狀態責任』。茲所謂『狀態責任』者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為『狀態責任』。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，『狀態責任』之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。」原告辯稱其對於系爭土地並無管領能力，然原告前於97年2月15日
曾提供租賃契約乙份，表示系爭土地於96年10月間將岡山鎮○○段756之2號土地(即現今台安段977號土地)及地上
物(岡山鎮○○街132號)出租予昕陞企業股份有限公司，
由此可知，不僅系爭土地實際為原告所管領，即新樂街132號廠房亦為原告所管領，原告辯稱渠對於系爭土地並無
管領能力，實不足採信。
（四）原告自承系爭土地係提供給其兄黃康資經營之松聖公司作為廢棄物處理場址，是原告自始即知悉系爭場地係用為廢棄物處理，原告雖稱松聖公司已解散，然原告卻仍繼續提供土地作為其非法堆置使用，顯見原告有容許之非法堆置之情事，況自松聖公司解散後迄今已逾6年，原告仍未對
松聖公司強制清除，更見有重大過失，蓋依最高行政法院95年度判字第00941號判決「．．．至上訴人上訴意旨所
謂上訴人已對運泰公司取得勝訴判決，已盡相當之注意義務云云，惟查上訴人請求運泰公司將租賃物內之廢棄物及機器設備遷空回復原狀後交還上訴人，並取得勝訴之確定判決，上開判決，業於90年5月14日確定，上訴人自可持
此勝訴判決聲請對運泰公司為強制執行。詎上訴人迄至被上訴人於91年5月27日以府環4字第0912008830號函請上訴人及運泰公司於91年6月25日前將廢棄物清除完畢為止，
將近1年期間，並無證據顯示上訴人積極為後續之聲請強
制執行程序，以有效排除危害，而任該廢棄物堆置於廠址，致其污泥滲出廠外流入大發工業區雨水溝，造成環境污染，自難謂上訴人對上開非法棄置廢棄物乙事無重大過失，．．．」之意旨可知。原告迄今仍持續將土地提供予松聖公司使用，未予排除當有重大過失，實堪認定。亦即原告為系爭土地所有人，並對於坐落該土地上之新樂街132
號廠房有實際管領權利，依法得行使土地所有權人之權益，排除、除去對其所有權之侵害或妨害，詎料，原告竟捨此而不為，反而提供長期土地供作松聖公司非法堆置有害廢棄物，依廢棄物清理法第71條規定土地所有人應負之狀態責任，被告命其負清理之責任，於法並無不合。
（五）被告早於97年12月16日即以高縣環4字第0970803078號函
，限期松聖公司及其負責人黃康資應於98年2月6日前檢具清理計劃辦理，惟松聖公司及負責人屆期並未辦理，嗣於98年3月19日被告再以高縣環4字第0980800571號函，命松聖公司及其負責人黃康資限期於98年4月30日將棄置於岡
山鎮○○街廠房內之固化物及桶裝物清理完畢，然松聖公司及其負責人黃康資屆期仍未辦理，因上揭新樂街132號
廠房座落土地為高雄縣岡山鎮○○段932、977、978號等3筆地號土地，且原告對系爭土地並有出租之管領力，顯見原告對系爭土地遭棄置廢棄物實有容許、重大過失，是被告方於98年9月11日以高縣環4字第0980801914號處分書要求原告限期清除，原告主張被告未先行命松聖公司及其負責人黃康資限期清除處理，實與事實不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有被告98年7月27日高縣環4字第0980801482號、98年9月11日
高縣環4字第0980801914號函附本院卷（原處分卷已併入本
院卷）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為被告課予原告清理系爭土地上廢棄物之義務，是否合法，茲分述如下：
（一）本件被告先以98年7月27日高縣環四字第0980801482號函
命原告等限於98年9月30日前清除系爭土地上之有害事業
棄物並諭知原告得陳述意見，經原告等提出意見書後，被告審酌原告陳述之意見後，再以98年9月11日高縣環4字第0980801914號函，依廢棄物清理法第71條第1項規定命原
告等仍限期於98年9月30日前清除系爭土地上之有害事業
廢棄物，屆期不為者，被告得代為履行並求償必要費用，核其性質，被告該98年9月11日高縣環4字第0980801914號函，係於第一次裁決發生形式存續力後，再就實體事項重為審查，且未改變第一次裁決之事實或法律狀況之第二次裁決，而原告亦係針對該98年9月11日高縣環4字第0980801914號函提起訴願及行政訴訟，先予敘明。
（二）按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。」廢棄物清理法第71條第1項前段定有明文。該
條項之所以課土地之所有人、管理人或使用人「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地者，亦應負清除處理之責任，乃考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達到土地永續使用之環保目標，此觀該條立法意旨自明(此即學理上所稱之「狀態責任」)
。是只要土地所有權人及事實上對土地有管理權之人有「容許」或「因重大過失」致廢棄物遭非法棄置於土地者，即應負清除處理之責任，不論土地所有權人及事實上對土地有管理權之人是否為「非法棄置廢棄物之行為人」，亦先敘明。
（三）次按「稱使用借貸者，謂當事人一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約。」「借用人應以善良管理人之注意，保管借用物。借用人違反前項義務，致借用物毀損、滅失者，負損害賠償責任。但依約定之方法或依物之性質而定之方法使用借用物，致有變更或毀損者，不負責任。」民法第464條及第468條分別定有明文。可知，借用人如未以善良管理人之注意義務保管借用物，貸與人可向借用人請求損害賠償，即可向借用人請求回復原狀或金錢賠償。查原告為系爭土地之所有權人且系爭土地上確有固化物及桶裝物等廢棄物，為兩造所不爭執，並有被告事業廢棄物稽查工作紀錄表、現場照片及土地登記第二類謄本等附卷可證，洵堪認定。又本件系爭土地前經原告無償借予松聖公司使用，於松聖公司倒閉後，原告始收回土地並將系爭土地出租予昕陞企業股份有限公司(下稱
昕陞公司)，業經原告於本院行準備程序時陳述在案(準備程序筆錄第2頁)並有租賃契約附本院卷可參。亦即借用人松聖公司並無盡到善良管理人之注意，致使系爭土地上有廢棄物，貸與人即原告依前揭規定，自得請求借用人松聖公司回復土地原狀，然原告於松聖公司解散後逾6年仍未
請求，其主觀上至少具有「容認」廢棄物非法棄置於其所有之系爭土地上之故意，並原告於收回系爭土地後，又將其出租於昕陞公司，已如上述，是原告亦是「事實上對系爭土地有管理權之人」，故被告依前揭廢棄物清理法第71條第1項前段之規定，命原告負清理之責，於法並無不合
。原告雖主張「原處分並無明確記載本件係『容許』或係『重大過失』致廢棄物遭非法棄置於土地且無記載認定原告應負清除義務之理由，是原處分違反行政程序法第5條
及第96條第1項第2款，應予撤銷。」云云，惟觀該處分書說明四載「台端經查為松聖公司棄置於旨揭地點．．．於民國88、89年棄置行為當時之地主，查廢棄物清理法第71條規定，對於土地所有人，如有容許或重大過失情形，致廢棄物非法棄置於其土地上，須負清除義務，此為『狀態責任』，故土地所有人雖非違反廢棄物清理法之行為人，仍有清除義務。另由陳述意見陳述可知，系爭土地所有人確實有提供土地與松聖公司堆置廢棄物使用，土地所有人已然明知，系爭土地至今仍容許該廢棄物違法棄置於其土地上，其管理顯有重大過失。」等語可知，其文義已明確指出要求原告負清除義務之理由為「廢棄物清理法第71條」，且原告係同時存在「容許」及「重大過失」致廢棄物遭非法棄置其土地上，並無原告所稱有違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款之情節。
（四）原告又主張「被告應是於89年8月19日後，松聖公司無法
執行處理業務時，即命松聖公司清理系爭土地上之廢棄物，然被告卻遲至97年12月16日以後始函知松聖公司清理系爭土地上之廢棄物，被告顯是行政怠惰，卻要將被告之怠惰所生之不利益轉責原告負責，顯有違行政程序法第7條
之比例原則及第10條之裁量權正當行使原則。」云云，惟查，依上揭廢棄物清理法第71條規定，被告僅係「得」代為清除、處理，並非「應」代為清除、處理。且被告已分別於97年12月16日及98年3月19日以高縣環4字第0970803078號函及高縣環4字第0980800571號函知松聖公司負清理
系爭土地上廢棄物之責，於松聖公司無回應始再以原處分要求原告負清理清理系爭土地上廢棄物之責，被告之行為符合「行為責任優先於狀態責任；同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰」之原則(最高行政法院95年度判字第00941號判決參照)，且無行政怠惰之情。縱認為被告函命松聖公司負
責清除時，距松聖公司93年解散之時甚遠，然此並不能免除原告因其「容許」所應負之廢棄物清理法第71條第1項
前段之清理系爭土地上廢棄物之責。另此責任為原告本應負之狀態責任，並非是將松聖公司之行為責任轉嫁於原告，是原告此部分之主張均無理由。
（五）原告另主張「被告要求原告於不足20日內清理完畢，並不符合比例原則且原告係信賴被告核准松聖公司存放廢棄物於系爭土地上之行政處分，今被告責令原告負清理系爭土地上廢棄物之責，顯有違行政程序法第8條所規定之誠信
原則及信賴保護原則。」云云，惟查，廢棄物清理法第71條第1項所定之限期清除處理，其所謂限期固須為相當期
限，然所定期限如否相當，仍須依具體情況而定，不得一概而論，依本院卷附行政院環境保護署96年11月21日環署廢字第0960088992號函附報告所示，系爭廢棄物大約有6
千包太空包（見本院卷第49頁背面），以約20日計，一日清除處理約3百包，是否不相當，固有疑義，然依同條項
規定，原告未於期限完成清除處理之法律效果，並非進而對原告予以裁罰，而僅係被告得代為清除、處理並向原告求償必要費用，其後果實與原告自行出資僱人清除、處理所生花費應無二致，是被告所定清除、處理期限是否相當，亦宜採較寬鬆之解釋。何況被告於本院行言詞辯論時，已明確指出原處分之真意「係要求原告提出清理計畫，並非是要求清理完成。」(本院言詞辯論筆錄第4頁參照)，
是衡諸情理，被告所定期限亦無過當，且與比例原則無違，因此本件原告主張被告所定期限顯有不當云云，亦不可採。至於原告主張違反行政程序法第8條所規定之誠信原
則及信賴保護原則部分，原告於本院審理時，已坦承於當初將系爭土地出借予松聖公司時已知悉松聖公司所存放者係有害廢棄物（本院99年6月17日言詞辯論筆錄第3頁），是原告已無信賴之基礎，況原告並無因信賴原核准處分而展開任何信賴行為，是本件並無違反行政程序法第8條所
規定之誠信原則及信賴保護原則。
五、綜上所述，原告主張均非可採。被告依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，限期命原告清理系爭土地上之廢棄物，並
無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果均不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　月 　8 　日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 江 幸 垠
法官 簡 慧 娟
法官　吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　7　　 月　　8　　 日
書記官 李 昱