高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)99年度訴字第410號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 11 月 02 日
• 法官: 蘇秋津、戴見草、詹日賢
• 法定代理人: 甲○○、林玉魁
• 原告: 惠名國際旅行社有限公司法人
• 被告: 高雄市前鎮區公所

高雄高等行政法院判決
99年度訴字第410號民國99年10月19日辯論終結原 告　惠名國際旅行社有限公司
代　表　人　甲○○
被 告　高雄市前鎮區公所
代　表　人　林玉魁
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告參與被告所辦理「瑞南里99年度里民及有功人員用電宣導及生態旅遊活動」採購案（採購案號：9956，下稱系爭採購案），因不服被告於民國99年5月12日決標予訴外人家
樂福旅行社有限公司（下稱家樂福旅行社）為得標廠商，並認定原告未依招標文件規定投標，為不合格廠商而不予開標，遂以98年5月13日（99）惠旅字第214號函提出異議書，嗣經被告於99年5月24日以高市前區秘字第0990008158號函復
原告異議處理結果，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告係於99年5月間參加被告辦理系爭採購案（決標方式
：訂有底價最低標得標），開標時間為99年5月12日9時30分。嗣原告以電話向被告詢問決標結果，被告先稱原告未將投標文件之「單價分析表」附於企劃書內，為不合格廠商；嗣經原告查知被告已決標給家樂福旅行社辦理後，以電話詢問何以原告非得標廠商，經被告以原告未將單價分析表附於企劃書為由，表示原告資格不合，原告遂對此未決標予原告之理由，於98年5月13日發函通知被告聲明異
議。惟被告仍以原告未符合需求，簡易企劃書欠缺單價分析表，無從實質審查為由，維持由家樂福旅行社為得標廠商資格之行政處分。而系爭採購案履約日期為99年5月13
日至同年6月21日，且活動已辦理完畢，是本件倘以撤銷
訴訟為之，亦因該採購案之結束，使原告無因從該處分之撤銷，獲得可回復之法律上利益，實務上會認為該撤銷訴訟欠缺權利保護之必要（司法院釋字第213號解釋、最高
行政法院27年判字第28號判例、30年判字第16號判例參照），爰依行政訴訟法第6條第1項後段「其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法」，提起本件行政訴訟。
（二）又原告認原處分應係無效，依行政訴訟法第6條第2項規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」原告已於99年5月13日向被告對系爭採購案
過程表示異議，被告仍未將家樂福旅行社為得標廠商之違法決標為撤銷決標廠商資格，並續為簽約辦理活動，顯已符合行政訴訟法第6條第2項之規定，應有確認之利益（按原告業於本院99年10月19日行言詞辯論時陳稱不主張確認原處分無效）。
（三）本件決標方式為「定有底價最低標得標」，原告既依招標文件提出投標文件，並無廠商資格不符之情形，且均依被告公告之招標文件內容提出旅遊活動企劃書，而所提出之投標價格既為所有投標廠商中最低者（總價金新台幣〔下同〕148,480元），並無不合理或違背法令之情形，被告
應為原告為得標廠商之決標決定，惟被告竟決定由價格較高之廠商家樂福旅行社（總價金160,700元）為得標廠商
，不僅違反招標公告之決標方式：「定有底價最低標得標」，亦顯見被告早有意囑辦理廠商及圖利特定廠商之表徵。
（四）被告雖辯稱原告所檢附之企劃書欠單價分析表，無從實質審查，投標須知第25條後段已明確標示分段開標，當不能開啟價格標等云云，惟查：
1、依政府採購法第49條及中央機關未達公告金額採購招標辦法（下稱採購招標辦法）第2條第1項第3款規定，於政府
採購資訊網路公開取得3家以上廠商之書面報價或企劃書
，擇符合需要之廠商辦理議、比價。「該符合需要之廠商，可採最低價決標」或由機關成立評審小組，就廠商所提出之企劃書，以取最有利標之精神，辦理綜合評審後擇定之，業經行政院公共工程委員會99年4月8日工程企字第09900135460號函釋在案，實非被告斷章取義以「符合需要
」之標準，自行評估認定而違法決標。
2、又上開採購招標辦法係依政府採購法第23條授權制定，而依政府採購法第23條規定：「未達公告金額之招標方式，在中央由主管機關定之；在地方由直轄市或縣（市）政府定之。地方未定者，比照中央規定辦理。」準此，依政府採購法第23條明文規定僅適用於「招標方式」，至於「決標方式」仍應依政府採購法之規定。系爭採購案已上網公告「決標方式：最低標」，自應依政府採購法第52條第1
項第1款之規定：「機關辦理採購之決標，應依下列原則
之一辦理，並應載明於招標文件中：1、訂有底價之採購
，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」為決標依據，原告已依將投標單（已含單價分析表）置於標單封內，置於證件封內全係被告招標文件所規定應附之證明文件及應附資料，並無任何缺漏，實無資格不符或不合格情形。
3、系爭採購案投標須知第25點雖規定：「本採購開標採：分段開標；投標廠商應就各段標之標封分別裝封並標示內含資格標、規格標或價格標等：公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標。」惟查，被告上網公告之採購招標文件，僅有標單封、證件封及提附審查資料，並無規格封及要求提附有關規格資料，實難依前揭投標須知第25點之規定執行分段開標，應依政府採購法規定開標，即應採不分段開標。且被告認原告投標文件未依前開招標文件「投標須知第25點規定」分置資格、規格或價格標封，該部分之規定應屬無效，亦經行政院公共工程委員會97年2月15
日工程企字第09700061010號函釋在案，被告前開投標須
知第25點自屬無效之規定。
4、被告系爭採購案活動需求規定：「玖、其他事項：‧‧‧二、廠商投標應附資料：‧‧‧（二）簡易企劃書乙份（包含住宿飯店名稱、用餐餐廳名稱並附菜單、單價分析表及詳細行程等）‧‧‧。」既已明示「單價分析表」之標單價格可置於簡易企劃書內之證件封，於開封時與住宿飯店名稱、用餐餐廳名稱並附菜單等企劃書內容一併審查，而於招標文件並無規格封，顯係一次開啟證件封即審查「單價分析表」與另置標單封「單價分析表」為分段區隔，實已不符，本件已不分段開標，至為炯然。
5、關於開標之定義，依政府採購法施行細則第48條第1項規
定：「本法第45條所稱開標，指依招標文件標示之時間及地點開啟廠商投標文件之標封，宣布投標廠商之名稱或代號、家數及其他招標文件規定之事項。有標價者，並宣布之。」即同時資格審查暨開標封，即標封內提附文件為招標文件要求投標全數文件，故開標審查廠商資格與證明文件應就標封內所置文件審查是否全數提附，原告所提附「單價分析表」置放標單封內，應符有提附文件。尤以系爭採購案投標單所示內容，投標單僅含單價分析表乙張，當置放標單封內，實非放於證件封內，而標單封之封面已註記「本標單封內僅裝入標單、詳細表，其他一律入證件封。」是原告將投標單（已含單價分析表）置於標單封內，其餘招標文件所規定應附之證明文件及應附資料均置入證件封，並無缺漏，無資格不符或不合格情形，被告自應依政府採購法施行細則第48條第1項之規定同時資格審查暨
開標，原告標單之價格合於底價內之最低價，即應依政府採購法第52條第1項第1款之規定為得標廠商。
6、另被告招標文件之「採購契約」第1條已明定：「（一）
契約包括下列文件：1、招標文件及其變更或補充。2、投標文件及其變更或補充。3.決標文件及其變更或補充。‧‧‧（四）契約文件之一切規定得互為補充。」原告置於標單封內之投標單（內容已含單價分析表），依前述約定本屬契約文件之一部，顯難認未置於簡易企劃書而無從實質審查之理。
7、又行政院公共工程委員會88年12月20日（88）工程企字第8821615號函亦揭示：「關於廠商投標文件之裝封方式，
應依政府採購法（以下簡稱本法）第33條及本法施行細則第29條規定辦理，機關不得予以限制。」是原告已將標有各項單價分析之標單（係被告上網之標單文件）置於標單封內，並於鈞院99年10月6日行準備程序時開封驗證無誤
，堪認原告係依招標規範已合法置入相關投標證件並可供審查於投標封袋內，被告逕認原告為「資格不符」之不合格廠商，未開原告標單而違法決標給家樂福旅行社，已屬違法。
8、另經原告審閱被告所提之廠商投標文件，家樂福旅行社之投標文件，亦未在企劃書內單獨放置「單價分析表」，只有與標單格式一模一樣之標單，則該價格之標單依法應置於標單封內，被告厚此薄彼，對原告之投標文件逕為不合格廠商之認定，已顯其有囑意特定廠商辦理之表徵，被告決標給家樂福旅行社顯然違法。
（五）原告依現場開標單封結果已合於底價內之最低價格廠商，依法應為決標廠商，本得履約而獲辦理之收入利益，惟因被告之違法決標給他家廠商辦理，而受有損害，原告依行政訴訟法第7條規定，得於本件行政訴訟中一併主張損害
賠償，且被告之前述違法行政處分使原告支出之備標費用付諸流水，另支出異議費用，此等均屬原告因此所受之損害，尢以原告預備標團而與多家廠商預約（安排領隊、訂車、訂門票等），如今因非可歸責原告之過失，須全部與廠商取消，原告商譽盡失，難以估算無形之商譽損害（保留此部分損害金額），損害項目如下：（1）準備投標所
購買之標單費用：100元；（2）製作標單文件上之影印紙張費用：100元（原告準備投標之契約書、企劃書等標單
文件，以現今便利超商影印A4一張費用貳元計算，紙張及影印費用約100元）；（3）寄標單快捷之郵資：快捷郵件120元（按原告於99年7月22日起訴狀主張之賠償項目為所失利益20,000元、備標期間人員薪資5,000元、交通郵資
及油費150元、購買標單費用100元及異議書郵費150元）
。原告為申明政府採購法令嚴謹適法屬性，不能任公務人員辦理採購案時隨意曲解致失政府採購法之立法意旨，尤難推動廠商間於守法情況下公平競爭之原則，特依法向被告象徵性求償1元等情，並聲明求為判決：（1）確認被告對系爭採購案所為對家樂福旅行社為得標廠商資格之行政處分違法；（2）被告應給付原告1元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被告則以︰
（一）原告投標被告所辦理之系爭採購案，因本件標案採一次投標，分段開標之方式，亦即參與投標之廠商，其於資格封內之投標文件有欠缺者，即無參與決標之資格，依規定即不能開啟價格封。查原告之資格標封內因欠缺「單價分析表」，與被告所定之招標文件不符，無參與決標之資格，故被告依規定不能開啟原告之價格封，無從為價格實質審查，故未決標予原告，並無違法。
（二）原告所引行政院公共工程委員會97年2月15日工程企字第09700061010號函規定係謂：「機關辦理採購，不得於招標文件規定廠商之投標文件有下列情形之一者，為不合格標。其有規定者，該部分無效。‧‧‧三、不分段開標之投標文件未依招標文件規定分置資格、規格或價格標封．．．。」是上開函釋第3項規定僅限於不分段開標之情形，
分段開標即無上開函釋之適用。查本件投標須知第25點規定「本採購開標採：分段開標」，是本件標案已明確規定採分段開標之方式，即不適用上開函釋，故本件標案之資格標封文件有欠缺者，為不合格標，並未違反上開函釋。又依系爭採購案之活動需求第9條第1項規定投標廠商之資格及第2項規定「廠商投標應附資料：．．．（二）簡易
企劃書乙份（包含住宿飯店名稱、用餐餐廳名稱並附菜單、單價分析表及詳細行程等）‧‧‧。」依上開規定，單價分析表即為資格標封中所需具備之文件，原告資格標封中並無「單價分析表」，即屬不合格標，被告依法不能開啟其價格標封，是被告未決標予原告並無違法。
（三）又原告主張本件標案僅有「資格標封」及「價格標封」，無規格標封，不能分段開標。但查，分段開標不以有規格標封為必要，就資格標及價格標仍可分段開標、分段審查，並無疑義。本件標案資格標封中之「單價分析表」僅是廠商就活動所需之費用價格做一分析，其格式由廠商自行擬定製作，且並不要求其必須與廠商價格標封中之「勞務採購投標單」金額一致。查本件標案決標原則採最低標得標之方式（投標須知第35點），故廠商為爭取得標，仍可能於價格封投標單中列出低於其「單價分析表」之金額，以求得本件得標，被告無從於「單價分析表」中即行審查其是否為最低標。是原告以本件標案「單價分析表」置放於資格標封，即係一次審查資格及價格為由，主張本件標案係不分段開標，自無理由。
（四）原告陳稱其「單價分析表」置放於價格封中，並援引採購契約第1條「契約文件之一切規定得互為補充」之規定，
主張其「單價分析表」置放於價格封，互為補充後其資料即無欠缺，此項主張顯係其主觀誤認。蓋契約文件得互為補充之規定，係規定於「採購契約」之中。換言之，係指決標後，招標機關與得標廠商於採購契約中之約定，並非指在決標審查中，投標文件內之資格標封或價格標封之文件可互為補充。是原告未將「單價分析表」置放於資格標封中，其資格文件即有欠缺，為不合格標，其即無參與決標之資格，被告不能開啟其價格標封。原告不能以其「單價分析表」係置放價格標封，主張互為補充，或要求被告開啟其價格標封而決標予伊。
（五）再者，原告所引行政院公共工程委員會99年4月8日工程企字第09900135460號函說明一第（二）項第3點係規定「該符合需要之廠商，可採最低標決標」，而本件標案投標須知第35點規定決標原則採最低標得標之方式，並未違反上開規定。至「符合需要」之標準，依行政院公共工程委員會88年7月1日（88）工程企字第8808985號函釋意旨，係
由招標機關視個案需求自行評估認定。則被告依上開函釋，將需求公佈於招標文件，原告未依該招標文件備妥單價分析表，被告始判斷其為不符需要之廠商，並未違法決標。
（六）被告所為決標予家樂福旅行社之行政處分並無違法或不當，依法並無賠償原告就本件標案支出費用之義務。又原告所列損失之所得利益20,000元，並未舉證說明其計算方式，又其列出員工之薪資5,000元，本即為原告應給付予其
員工，並不因有無參與本件標案而有差別，其支出與參與本件標案並無因果關係，亦非被告應賠償之範圍。且原告訴之聲明請求損害賠償之金額為1元，其事實及理由欄所
列損失明細總計為25,400元，則其請求究竟為何？亦不明確。
（七）被告招標文件投標須知第25點、活動需求第9條第2項廠商投標時應附資料欄，就本件標案採分段開標及「單價分析表」應置放於資格標封均已明確規定，原告故為曲解，指本件為不分段開標，並宣稱其「單價分析表」置放於標單封，資料並無欠缺，且為最低標，請求確認本件決標處分違法及請求損害賠償，並無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告98年5月13日（99）惠旅字第214號函（附異議書）、被告99年5月24日高市前區秘字第0990008158號函、起訴狀附
原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告就系爭採購案所為家樂福旅行社為得標廠商資格之行政處分，是否合法？原告請求被告給付1元及自起訴狀繕本送達
翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，是否有據
？茲分述如下：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」分別為行政訴訟法第6條第1項及第196條第1項所明定。而行政訴訟法第6條第1項之修正理由略以：「行政處分已執行與行政處分消滅不同，依第196條規定之意旨，
已執行之行政處分，如有回復原狀之可能，仍可提起撤銷訴訟‧‧‧。」是依上開法律之規定，對已執行之行政處分提起撤銷訴訟之要件，以該行政處分經撤銷後，其規範效力有回復原狀之可能為前提；如行政處分之規範效力於提起撤銷訴訟前，即已執行且無法回復原狀，或因法律上或事實上事由而消滅者，固無從撤銷，但原告就該行政處分為違法之確認有「即受確認判決之法律上利益」者，仍應許其依行政訴訟法第6條第1項後段之規定，提起確認行政處分為違法之訴訟。如前所述，本件原告係不服被告以其未依招標文件投標為由，認其為不合格廠商，並決標家樂福旅行社為得標廠商，而向被告提出異議，復不服被告異議處理結果，遂於系爭旅遊活動辦理完畢後，訴請確認被告決標家樂福旅行社為得標廠商之行政處分違法，並請求被告賠償其準備投標、異議所支出之必要費用。查被告之招標、審標、決標行為係執行公權力之行為，且就原告之投標認定其為不合格標，並決標予家樂福旅行社，係就公法上具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分（行政程序法第92條第1項參照）。又
依系爭採購契約第7條所載系爭旅遊活動之履約期限為99
年6月20日（星期日），有該採購契約附原處分卷可稽，
且原告主張該旅遊活動已執行完畢，亦為被告所不爭執，則前揭被告認定原告為不合格標，並決標家樂福旅行社為得標廠商之行政處分倘以撤銷訴訟為之，固因系爭採購案之結束，使原告之權利或法律上利益已無從因該行政處分之撤銷而回復原狀，惟原告係依行政訴訟法第7條規定，
合併請求被告賠償其準備投標及異議所支出之必要費用，足認原告提起本件確認行政處分違法訴訟之目的係為向被告請求損害賠償，且使同一國家賠償事件得合併於本件行政訴訟請求，而無須另向民事法院提起國家賠償訴訟，避免救濟途徑變得冗長，耗費較多司法資源，亦能節約訴訟資源之使用，自屬有即受確認判決之法律上利益，先此敘明。
（二）次按「未達公告金額之招標方式，在中央由主管機關定之；在地方由直轄市或縣（市）政府定之。地方未定者，比照中央規定辦理。」「未達公告金額之採購，其金額逾公告金額10分之1者，除第22條第1項各款情形外，仍應公開取得3家以上廠商之書面報價或企劃書。」政府採購法第23條及第49條分別定有明文。而中央機關未達公告金額採
購招標辦法第1條、第2條第1項第3款及第3條分別規定：
「本辦法依政府採購法（以下簡稱本法）第23條規定訂定之。」「未達公告金額採購之招標，其金額逾公告金額10之1者，得以下列方式之一辦理：‧‧‧3、依本法第49條之規定，將公開徵求廠商提供書面報價或企劃書之公告，公開於主管機關之資訊網路或刊登於政府採購公報，以取得3家以上廠商之書面報價或企劃書，擇符合需要者辦理
比價或議價。」是機關辦理未達公告金額採購之招標，自應依上開規定為之。又按「機關辦理公開招標或選擇性招標，得就資格、規格與價格採取分段開標。機關辦理分段開標，除第一階段應公告外，後續階段之邀標，得免予公告。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：1、未依招標文件之規定投標。」「機關辦理
採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：1、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在
底價以內之最低標為得標廠商。」「機關依本法第42條第1項辦理分段開標，得規定資格、規格及價格分段投標分
段開標或一次投標分段開標。但僅就資格投標者，以選擇性招標為限。前項分段開標之順序，得依資格、規格、價格之順序開標，或將資格與規格或規格與價格合併開標。機關辦理分段投標，未通過前一階段審標之投標廠商，不得參加後續階段之投標；辦理一次投標分段開標，其已投標未開標之部分，原封發還。分段投標之第一階段投標廠商家數已達本法第48條第1項3家以上合格廠商投標之規定者，後續階段之開標，得不受該廠商家數之限制。採一次投標分段開標者，廠商應將各段開標用之投標文件分別密封。」亦分別為政府採購法第42條、第50條第1項第1款、第52條第1項第1款及其施行細則第44條所明定。是機關辦理公開招標者，得於招標文件規定採取「一次投標分段開標」之開標方式，並得將資格與規格合併，而與價格按順序分段開標；如廠商未依招標文件之規定投標而不符資格或規格者，其已投標未開標之部分（即價格）就不開標，且應原封發還；如資格、規格及價格均合於招標文件規定，且在底價以內（包括平底價）之最低標者為得標廠商，辦理採購之機關即應決標予該得標廠商。
（三）經查：
1、系爭採購案核定底價160,700元，為未達公告金額（1,000,000元），但金額逾公告金額10分之1之採購案。被告為
辦理該採購案，經高雄市前鎮區瑞南里擬定並提出旅遊活動計畫、活動需求及經費概算表等相關文件後，於99年4
月30日公告招標（招標方式：公開取得報價單或企劃書；決標方式：定有底價最低標；領標及投標期限：99年5月3日至5月11日下午17時止；開標日期：99年5月12日上午9
時30分），開標當日計有原告、家樂福旅行社及廣通國際旅行社有限公司（下稱廣通旅行社）參與投標，嗣經被告審查渠等所提出之投標文件後，認定原告未依需求規範檢附單價分析表，而廣通旅行社之簡易企劃書所載活動名稱非瑞南里，且其企劃書亦未依需求規範要求檢附單價分析表，資格審查結果僅家樂福旅行社符合規定，遂以原告及廣通旅行社未依招標文件之規定投標，均為不合格廠商而不予開標單封，並開合格廠商即家樂福旅行社之標單封（標價為162,440元），經第2次議價後，家樂福旅行社表示願以底價（160,700元）承包，被告乃決標家樂福旅行社
為得標廠商，並辦理後續簽訂勞務採購契約事宜等情，有高雄市前鎮區瑞南里辦公室99年4月20日高市前區瑞南字
第0990000002號函（附活動計劃、活動需求、經費概算表）、高雄市前鎮區公所勞務招標發包簽、投標須知、底價核定書、被告99年4月30日高市前區秘字第9956號招標公
告（附公開取得報價單或企劃書公告）、招標公告（網頁資料）、開標議價決標流標紀錄（99年5月12日）、投標
廠商包裹（含原告、家樂福旅行社、廣通旅行社所提出之外封、證件封及標單封暨內含活動企劃書、勞務採購投標單等投標文件）、決標公告、高雄市前鎮區公所勞務採購契約附原處分卷可稽，應堪認定。
2、次查，依上開投標須知第25點及第48點分別規定：「本採購開標採：分段開標；投標廠商應就各段標之標封分別裝封並標示內含資格標、規格標或價格標等：公開招標，資格、規格與價格一次投標分段開標。」「投標廠商應依規定填妥（不得使用鉛筆）本招標文件所附招標投標及契約文件、投標標價清單，連同資格文件、規格文件及招標文件所規定之其他文件，密封後投標。惟屬一次投標分階段開標者，各階段之投標文件應分別密封後，再以大封套合併裝封。所有內外封套外部皆須書明投標廠商名稱、地址及採購案號或招標標的。」參以被告所提供之不透明信封格式係分為外封（封面註記：請將標單封、證件封裝入本外封內。）、證件封（封面註記：本證件封內請依證件審查表冊粘貼順序裝入：1、廠商投標證件審查表。2、各該業登記證影印本‧‧‧。3、營利事業登記證影印本。4
、合格之納稅證明文件影印本‧‧‧。5、依規定繳納押
標金之憑證文件‧‧‧。6、承攬工程手冊或業務手冊影
印本‧‧‧。7、投標廠商聲明書。8、廠商及負責人印章印模單‧‧‧。9、廠商非拒絕往來戶或最近一年內無退
票紀錄之金融機關證明資料。10、其他依投標文件規定應繳之證件。）及標單封（封面註記：1、本標單封須證件
審核合格且符合開標條件時方能開啟。2、本標單封內僅
裝入標單、詳細表，其他一律入證件封內。）足認被告辦理系爭採購案係採「一次投標分段開標」之開標方式，並將資格與規格合併，與價格依序分兩階段段開標，是投標廠商須將投標文件分別裝入證件封及標單封內，俟證件審查合格且符合開標條件時，始得開啟標單封，此為投標廠商參與系爭採購案之必要要求。而依前揭活動需求所載：「‧‧‧玖、其他事項：一、投標廠商之資格及應附具之證明文件如下：（一）投標廠商資格：合法登記合格之旅行業者（凡從事旅遊經營，未受停業處分，無不良記錄廠商）。（二）應提供之證件：‧‧‧。二、廠商投標時應附資料：‧‧‧（二）簡易企劃書乙份（包含用餐餐廳名稱並附菜單、單價分析表及詳細行程表等），作為辦理驗收之依據。」該「簡易企劃書」為活動需求要求廠商投標時所附之資料，且非應置於標單封內之投標文件，自屬應置於證件封內之其他依投標文件規定應繳證件，則投標廠商自應將內含用餐餐廳名稱、菜單、單價分析表及詳細行程表之簡易企劃書置於證件封內，俾被告審查資格及規格。然而，原告置入證件封之「活動企劃書」內容只有行程表、餐廳名稱及菜單，並無單價分析表，有上開活動企劃書可按。是原告投標文件既不符合前揭招標文件所載之需求，被告認定原告為不合格廠商而不予開啟標單封，並無不合。而卷附之家樂福旅行社所提出之企劃書則內含行程概要、餐廳名稱、菜單及載明各費用項目（車資、早餐、午餐、晚餐、保險費、門票、雜支）單價及複價之單價分析表，其投標文件符合招標文件之規定，即為合格廠商，被告與符合需要之廠商即家樂福旅行社辦理議價，並決標予該旅行社，亦無不合。揆諸上開政府採購法、同法施行細則及採購招標辦法之規定，被告作成家樂福旅行社為得標廠商資格之行政處分，並無違誤。
（四）原告雖執前詞以為爭執，主張系爭採購案應係採「不分段開標」之方式，又勞務採購投標單已包含單價分析表，且系爭採購契約第1條已規定「契約文件之一切規定得互為
補充」，則其將活動企劃書置於證件封內，並將勞務採購投標單（含單價分析表）置於標單封內，仍符合招標文件之規定，並無廠商資格不符之情形；系爭採購案係採最低價決標，原告為最低價之廠商，即不許被告自行評估投標廠商是否符合需求而違法決標予價格較高之家樂福旅行社云云。惟查：
1、上開投標須知第25點已明示系爭招標案係採「一次投標分段開標」之開標方式，且如前述，原告於投標時既自行將簡易企劃書（內含行程表、餐廳名稱及菜單）及勞務採購投標單分別置於證件封及標單封，僅該簡易企劃書未附具單價分析表，可見原告對於系爭採購案係採「一次投標分段開標」之開標方式，並非「不分段開標」，以及該簡易企劃書應置入證件封內乙節均知之甚詳，而上開活動需求玖「廠商投標時應附資料：‧‧‧簡易企劃書乙份（包含用餐餐廳名稱並附菜單、單價分析表及詳細行程表等）‧‧‧。」之規定亦無文義不明確或難以理解之情形，則原告對該簡易企劃書內容應包含單價分析表，且應將之置入證件封乙節即不能諉為不知。又投標須知第25點固有關於「規格標」之規定，惟原告亦非不能經由被告所提供之證件封及標單封格式及其上註記各應置放之投標文件種類（亦即僅標單及詳細表應置於標單封內，其餘投標文件均應放入證件封）之意旨，知悉被告係依政府採購法第42條第1項及其施行細則第44條之規定，將價格及規格合併開標
，自無不能適用投標須知第25點規定執行分段開標之情事。準此，原告既依前揭投標須知及活動需求提出簡易企劃書，內容卻獨漏單價分析表，臨訟始以被告上網公告之投標文件無「規格封」，無法依投標須知第25點規定執行分段開標，故該投標須知之規定無效，被告應就證件封及標單封內全部的投標文件同時進行廠商資格審查暨開標單封，始符合政府採購法施行細則第48條第1項規定開標之定
義為由，主張系爭採購案係採不分段投標云云，均不可採。
2、又依被告所製作之系爭勞務採購投標單之內容觀之，廠商除應填寫投標總金額（含稅）外，另亦應記明車資等各項目之單位、數量、單價及複價，而標單封之封套並註記應將標單、詳細表裝入標單封，是系爭勞務採購投標單之內容固已包含單價分析表，惟被告係依據活動需求第9點及
投標須知第25點之規定要求廠商提出內含單價分析表之簡易企劃書，此與原告須依勞務採購投標單之格式填寫投標總金額之詳細價目係屬二事，原告自不得僅以該勞務採購投標單之內容已包含單價分析表，即謂得以此取代簡易企劃書內亦應附具單價分析表之要求，否則上開活動需求之規定豈非形同具文？再參以原告與被告於本院99年10月6
日行準備程序時亦分別陳稱：「（問：單價分析表與資格有關係嗎？）（被告訴訟代理人答：）有，如果行程有門票、船票，如果沒有列出的話，我們會質疑，是否沒有把這個行程安排進去，所以要有單價分析表才能看得出來有幾個人去，這樣才能驗收。以前我們沒有這樣規定，原告就把我們應有行程漏報，所以就寫O，原告辯稱門票沒有
一定要有，寫0也可以，等於單價分析就不合理，我們已
經吃了一次虧，承辦人員無形損失了4萬元。所以單價分
析表主要是看提供項目，是否有包含活動需求的所有項目，如果有遺漏就不符合資格。」「（被告訴訟代理人問：）請原告說明之前被告承辦人員損失門票4萬元，是否有
這件事情發生？（原告代表人答：）這與本件無關。」有該準備程序筆錄附本院卷可稽，可見原告亦不否認先前得標之採購案中，曾因於單價分析表漏列該行程應支付門票費用，而以最低價得標，致被告承辦人自行支付該門票費用之情事，則被告為審查系爭採購案投標廠商所提供之行程確實符合需求，並達成系爭採購案能依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質（政府採購法第1條參照），乃於前揭活動需求第9點及投標須知第25點規定，簡易企劃書內應附單價分析表乙節，即非無據。準此，原告主張系爭勞務採購投標單之內容已包含單價分析表，其依標單封封套之指示將該投標單置於標單封內，即係提出單價分析表，並未違反招標文件規定云云，亦不可採。
3、另系爭勞務採購契約第1條固明定：「（一）契約包括下
列文件：1、招標文件及其變更或補充。2、投標文件及其變更或補充。3.決標文件及其變更或補充。‧‧‧（四）契約文件之一切規定得互為補充‧‧‧。」惟該契約條款旨在規範該採購契約之文件及效力，與被告依前揭活動需求第9點及投標須知第25點規定以「一次投標分段開標」
方式辦理開標，並認定原告未提出符合招標文件規定之投標文件（即未附單價分析表之簡易企劃書）為不合格廠商乙節無涉。原告執此爭執其為合格廠商云云，顯有誤會。4、至行政院公共工程委員會97年2月15日工程企字第09700061010號函釋：「機關辦理採購，不得於招標文件規定廠商之投標文件有下列情形之一者，為不合格標。其有規定者，該部分無效。‧‧‧三、不分段開標之投標文件未依招標文件規定分置資格、規格或價格標封。」係適用於機關辦理「不分段開標」之採購案，而該委員會88年12月20日（88）工程企字第8821615號函釋則係闡釋廠商投標文件
之「封裝方式」應依政府採購法第33條及同法施行細則第29條規定辦理，機關不得予以限制之意旨，均不適用於系爭採購案。又行政院公共工程委員會99年4月8日工程企字第09900135460號函釋固謂：「‧‧‧說明：‧‧‧一、
‧‧‧（二）屬未達公告金額而逾公告金額10分之1（即
超過新台幣10萬元未達100萬元）之採購：‧‧‧3、依本法第49條及本辦法第2條第1項第3款規定，於政府採購資
訊網路公開取得3家以上廠商之書面報價或企劃書，擇符
合需要之廠商辦理議、比價。該符合需要之廠商可採最低標決標，或由機關成立評審小組，就廠商所提出之企劃書，以取最有利標之精神，辦理綜合評審後擇定之‧‧‧。」惟該函釋旨在闡釋「未達公告金額而逾公告金額10分之1」之採購案得選擇採用最低標決標，或由機關成立評審
小組，以取最有利標之精神，辦理綜合評審後擇定廠商所提出之企劃書，但機關仍得另依政府採購法第42條及同法施行細則第44條規定以「一次投標分段開標」之方式辦理開標，並於審查投標廠商資格符合招標文件所列之需求後，始決標予最低價之合格廠商。原告猶執上開函釋，爭執被告認定其為不合格廠商，並決標家樂福旅行社為得標廠商之行政處分違法云云，顯無理由。
（五）末按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第7條所規定。如
前所述，原告對被告提起確認行政處分違法訴訟，既無理由，從而原告依行政訴訟法第7條規定合併請求被告賠償
其損害1元並按年息百分之5計算之利息云云，即失其所據，應併予駁回。
五、綜上所述，原告上開主張均無可採，被告認定原告為不合格廠商，並決標家樂福旅行社為得標廠商，並無違誤。原告起訴意旨求為確認被告就系爭採購案所為家樂福旅行社為得標廠商資格之行政處分違法，及請求被告賠償其損害1元並按
年息百分之5計算之利息，均無理由，應予駁回。又本件事
證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　11　　月　　2　　日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官　蘇 秋 津
法官 戴 見 草
法官 詹 日 賢

以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　11　　月　　2　　日

書記官 宋 鑠 瑾