103年度簡字第158號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：104 年 11 月 30 日

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度簡字第158號104年11月16日辯論終結原　　　告　胡幸男輔　佐　人　胡信德被　　　告　高雄市政府環境保護局代　表　人　蔡孟裕訴訟代理人　張俊仁訴訟代理人　王永清訴訟代理人　黃淑偵上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國103 年10月29日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。事實及理由一、程序事項：被告代表人起訴時原為陳金德，嗣於民國103年12月31日、104年8月11日先後變更為鄒燦陽、蔡孟裕，有103年12月31日、104年8月11日高市府人力字第00000000000、00000000000號任命令可稽，被告先後於104年1月14日、104 年11月13日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。二、事實概要：被告接獲民眾檢舉車牌4639-WS號自用小貨車（下稱系爭車輛），於103年2月5日在高雄市○○區○○○路 000號建物附近載運家戶及路邊攤產生之廢食用油。被告經由民眾提供之檢舉照片查得原告為系爭車輛所有人，乃於同年月17日派員前往原告位於高雄市○○區○○路000號建物執行稽查，發現原告有從事一般廢棄物（廢食用油）清除業務，惟並未取得廢棄物清除許可證，乃於同年5月13日予以舉發，並給予陳述意見之機會。嗣經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反廢棄物清理法第41條第1項規定之事實明確，爰依同法第57條及環境教育法第23條第2款等規定，以103年7月10日高市環局廢處字第00-000-000000 號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元及環境講習2小時。原告不服提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。三、原告主張：原告並未清除家戶產生之廢食用油，被告指稱有上開違章行為，並非事實。又原告家族經營廢食用油清除工作，均依法事先申請清除許可證，有順德企業行之廢棄物清清除許可證可證。惟90年間因法令修改，原告欲向被告申請清除許可證時，被當時之承辦人員告知廢食用油經公告為R 類可再利用之廢棄物，已無庸申請許可證，始未再申請，此亦有行政院還經保護署90年12月20日（90）環署廢字第0000000號函可稽。訴願決定指稱原告誤解法令，但原告已明白去函環保署針對R類（廢食用油編號R-1702）是否需要取得許可證釋疑，環保署明白回函「清除R類廢棄物不需取得清除許可證」。本人亦致電去其他縣市之環保局，均回答不需清除許可證。又原告行為時廢食用油代碼查詢結果為R-1702，原告當初申請R-1702許可證時，被告說未核發此類許可證，迄至今年才將廢食用油納入D類廢棄物，如今年申請廢食用油許可證才會核發，則表示原告去年申請時不會核發，因當時不需申請許可證的。準此，原處分顯有錯誤，訴願決定未予撤銷，係有違誤，爰依法提起本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。四、被告則以：（一）原告未察「廢棄物清理法」第39條係規範事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理（如經濟部公告「事業廢棄物再利用管理辦法」），故清除公告事業廢棄物（R類廢棄物）送往再利用機構，仍須依據中央目的事業主管機關所訂管理辦法規定辦理，依法取得合法清除者資格。惟查原告所清除廢棄物來源係屬家戶及路邊攤產出之一般廢棄物，非由「事業」所產生,自不得適用同法第39條規定得而排除同法第41條之適用。（二）又本案經被告函請行政院環境保護署釋示獲復略以:「…本案個體戶未依據『廢棄物清理法』第41條第1項規定取得廢棄物清除許可，且無同條項但書第3款『依第14條第2項規定依報經中央主管機關核准之方式清除、處理一般廢棄物』得排除適用之情形者，即受託清除一般廢棄物廢食用油，自得依同法第57條規定予以處分。」。（行政院環境保護署103年4月25日環署廢字第0000000000號函參照）（三）職是，原告未領有「廢棄物清除許可證」，且未符合前揭援引之相關規定，依法自不得從事廢棄物清除業務。按「廢棄物清理法」第39條規定:「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第41條之限制。」；故地方環保機關無核發公告再利用廢棄物（如廢食用油R-1702）清除許可證之權責，惟清除公告事業廢棄物（R類廢棄物）送往再利用機構，仍須依據中央目的事業主管機關所訂管理辦法之相關規定辦理，如「事業廢棄物再利用管理辦法」第17條規定由事業或再利用機構委託領有清除許可證之清除機構清除。則不受廢棄物清理法第41條規範有關清除許可證記載廢棄物種類之限制，如取得廢油（代碼D-17）之清除許可證者，係符合前揭辦法規定「清除者」之資格。（四）綜上所陳,本件原告未經主管機關許可，違規從事廢棄物清除業務，被告爰依「廢棄物清理法」第57條規定處罰鍰6萬元整，並命未經許可不得從事廢棄物清除業務，另依環境教育法第23條第2款規定，裁處環境講習2小時，於法並無違誤等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。五、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴願決定書、原處分書、稽查紀錄、原告函詢暨回覆文件、行政院環境保護署102 年9 月27日環署廢字第0000000000號、90年12月20日( 90) 環署廢字第0000000 號、103 年4 月25日環署廢字第0000000000號、103 年10月6 日環署廢字第0000000000號、103 年10月17日環署廢字第0000000000號、103 年10月23日環署廢字第0000000000號、103 年11月24日環署廢字第0000000000號函、高雄縣政府88廢清字第105195號廢棄物清除許可證、新北市政府環境保護局104 年8 月6 日新北環廢字第0000000000號、高雄地方法院檢察署103 年度偵字第1796號不起訴處分書、廢棄物代碼查詢等在卷可稽。本件爭執要旨在於：攤商營業產生之廢食用油係屬一般廢棄物或公告許可再利用之事業廢棄物？是否需向被告申請許可獲准後始得從事清除業務？六、本院判斷：（一）按廢棄物清理法第2 條規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（1 ）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（2 ）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。游離輻射之放射性廢棄物之清理，依原子能相關法令之規定。第一項第二款之事業，係指農工礦（廠）場、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清理機構、事業廢棄物共同清理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業」，而經濟部經由廢棄物清理法第39條之授權，所訂定之「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」第2 條規定：本辦法所稱事業，指本法第二條第4 項以經濟部（以下簡稱本部）為目的事業主管機關之事業。本辦法所稱再利用，指事業將其事業廢棄物自行或送往在利用機構作為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生地、填土（地）或經本部認定之用途行為。前項再利用機構已經政府機關登記有按或依法律規定免辦理登記之農工商廠（場）為限。」，合先敘明。（二）次按一般攤商所產除之廢食用油，係屬地方政府所管轄之一般廢棄物，或屬由經濟部主管之可再利用之一般事業廢棄物，兩造各執一詞。原告主張攤商產生之廢食用油，係屬經濟部公告可再利用之事業廢棄物，其清除、回收及再利用程序均係由經濟部立法管理。但原告行為時，經濟部僅對廢食用油之再利用程序中之再利用處理之廠商設有資格、處理場所等管理規定，對於廢食用油之清除運送卻未有任何規定，以致清除事業所產生之廢食用油業者，無庸向主管機關經濟部聲請清除許可證即可從事清除運送工作。而攤商營業產生之廢食用油，實質上與被告指稱之餐館事業產生之廢食用油並無不同，均係調理食物後之廢食用油，攤商自應比照餐館，所產生之廢食用油之清除業者，亦無庸聲請清除許可證。縱需聲請，亦非向被告聲請，而係向經濟部聲請，被告無權裁罰；被告則以，廢棄物清理法第2條對所謂一般事業廢棄物已有相當之規定，且行政院環境保護署10 3年10月17日環署廢字第0000000000 號函令（見本院卷90頁）已明確指稱攤商無論係流動性攤商或固定性攤商均非廢棄物清理法第2條所稱之事業，故攤商產生之廢食用油應歸類為一般廢棄物，從事清除之業者，應事先向被告申請D類及D1799類之清除許可證，否則不得從事清除工作云云。（三）經查，清運廢棄物代碼為R類之廢棄物，是否需申請清除許可證一事，行政院環境保護署於91年2月修正廢棄物代碼表，將廢油分為R-1702廢潤滑油，公告屬應回收廢棄物，廢食用油列為R-1702，公告可直接再利用，並於本次修正的重點第9點敘明：「將各類公告應回收或再利用廢棄物，令於現行分類中新增R類，依規定R類之各類公告應回收或再利用廢棄物，不受『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』相關許可證之核發之管制」。又廢食用油經經濟部事業廢棄物再利用管理辦法附表編定為第26項，其內容明訂：「一；事業廢棄物來源：事業產生之廢食用油。...、二、再利用用途：肥皂原料、硬脂酸原料、燃料油攙配用之脂肪酸甲酯原料或生質柴油原料。三、...」，」，又同法第2條「本辦法所稱事業，指本法第2條第4 項以經濟部（以下簡稱本部）為目的事業主管機關之事業。」，是以廢食用油是否歸屬廢棄物代碼標所稱之R類，除參酌該代碼表之規定外，尚須參酌上開經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第2條及附表第26項之說明欄，始能確知可編為R-1702之廢食用油僅限於事業產出之廢食用油。故行政院環保署為答覆林吉泉（原告之媳婦）之提問，於102年9月27日作成之環署廢字第0000000000號函示（見台灣高雄地方法院檢察署102年度他字第4759號偵查卷第39 頁）意旨「..二、依本署現行代碼分類原則，R類廢棄物包括「應回收廢棄物」或「各目的事業主管機關公告可直接在利用之事業廢棄物」等2類。...四、如屬各目的事業公告可直接再利用之事業廢棄物，依廢棄物清理法第39條規定，應依各目的事業主管機關所訂之管理辦法進行再利用及再利用前之清除。另查依『公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法』所核發之許可證，並無核准R類之廢棄物。五、因此，清除R類廢棄物時，尚不需取得清除許可證」之函示，於法尚無不合，堪可採用。是以事業產出之廢食用油，既經經濟部事業廢棄物再利用管理辦法附表公告為屬第26項可直接再利用之事業廢棄物，則於再利用前之清除行為，依前法規及函示說明，即不需申請清除許可證。茲可議者，乃攤商是否屬廢棄物清理法第2條第1項第2款所稱之事業，倘是，其產出之廢食用油即得歸類為R-1702之廢食用油，其清除即無須申請許可證，倘否，即屬一般廢棄物，從事清除之業者，需取得清除許可證，始能從事清運業務。又關於廢棄物清理法第2條第1項第2款一般事業廢棄物所稱之事業，行政院環境保護署基於廢棄物清理法第2條之授權，於103年1月29日以環署廢字第0000000000E號修正公告（自即日起生效）「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，公告事項為：「一、中央主管機關指定以下為事業：（一）百貨公司...（六）餐館業：從事餐點服務之行業。...。二、指定之事業，其產生之廢棄物應依事業廢棄物清理之相關規定辦理。」。是以從事餐點服務之行業即為廢棄物清理法第2條第1項第2 款指定之事業。然所謂「從事餐點服務之行業」，行政院環境保護署103年10月17日雖作出環署廢字第0000000000 號函示（見本院卷90頁），認為「指定廢棄物清理法第2 條第1項第2款之事業」公告事項一（六）「餐館業：從事餐點服務之行業」，...而依據當時行政院主計處（現為行政院主計總處）修定「中華民國行業標準分類（第7次修正）」之餐館業定義及內容，係指凡從事餐點服務之行業均屬之（小吃攤、飲料店等依該分類則不屬餐館業」。依100年3月行政院主計處（現為主計總處）修訂中華民國行業標準分類（第9）次修訂I大類為住宿類及餐飲業，該餐飲業細分為餐館業、飲料店、餐飲攤販業及其他餐飲業等四小類，其中餐館類係指從事調理餐食提供現場立即食用之餐館，便當、披薩、漢堡等餐食外帶外送店亦歸入本類，其主要經濟活動包括小吃店、日本料理店快餐店，但不包括：固定或流動之餐食攤販。屬前開定義之餐館業者，即為廢棄物清理法第2條第1項2款之事業規定之事業（餐館業），其產生之廢棄物應依事業廢棄物相關規定辦理。至飲料店業、餐飲攤販業（小吃攤、麵攤）及其他餐飲業（如月子供餐、伙食包作）則非屬餐館業範圍，其中其他餐飲業部分，因不同商家經營模式均有差異，請參考主要經營模式及參酌寄存客觀條件等進行個案判定，如確定非屬廢棄物清理法所稱之事業，其產生之事業廢棄物屬家戶以外之事業廢棄物，得由執行機關指定期清除方式及處理場所」云云，總而言之，該函示認為所謂廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業，應依照行政院主計總處對於餐飲業之分類方法，並因而認為固定或流動攤商不屬於餐館類，被告於本院審理時，亦坦承係以業者有否向主管機關為營業登記作為是否為廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業。按不當聯結之禁止原則亦適用於行政機關所制定之法規命令與行政規則。行政機關所為之函令，亦不排除其適用。行政院環保署上開分類方式雖有行政體系上概念一致之優點，但對於廢棄物之清除管理與再利用，則產生不當之連結，應予禁止。理由如下：廢棄物清理法第1條明定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定」，可知上開事項為廢棄物清理法之立法目的，行政院環境保護署對於同法第2條第1項第2款所稱事業之公告，亦應本於廢棄物清理法之立法目的作適當之連結，以達成該法之立法目的。惟不論係固定或流動攤商，雖未向主管機關為營業登記，倘所從事之營業活動係屬調理餐食，供顧客在場食用或外賣，外帶，則（1）並無證據足以證明或推論攤商產生之廢食用油品質劣於上開函示所稱餐館之廢食用油，且通常而言，二者均係調理餐食所剩餘之廢食用油，品質雖因使用次數、使用、保存方式各有不同，然本質上均屬可再利用之廢棄物則屬同一，手段上並無認定為不同種類廢棄物之必要。且倘認為攤商產生之廢食用油非屬事業廢棄物，則其清除需依一般廢棄物之程序，清除業者需取得許可證方可清運，且清運後亦不得送交再利用機構利用，而需銷毀，其結果將從清除業者支付少量價金向攤商購買廢食用油，再轉售再利用機構作再利用之情況，演變為攤商為清除廢食用油，需支付清除業者清除費用，始可能獲得清除之情況。而清除業者於不得轉售再利用機構牟利之情形下，其清除業務所需之成本與利潤，自轉由攤商付費買單，而攤商大多屬小吃攤，各自營業產生之廢食用油一般而言並非巨量，渠等極有可能為減省清除費用之支出，隨意倒入水溝、無人所在之處或垃圾桶亦未可知，此時不僅浪費資源，反易增加環境之髒亂，與廢棄物清理法之立法目的背道而馳。（2）又廢棄物清理法雖有少部分再利用廢棄物之規定，但資源之再利用為世界潮流，不僅有益環境衛生之維護，亦有助地球資源之珍惜，故行政院於102年7月25日第3358次會議決議，通過資源循環利用法草案，函請立法院決議。該草案本於永續物質管理及循環型社會之概念，將對於資源再利用之運作管理機制與廢棄物之管理作進一步之整合，以減量、再使用、回收再利用、能源回收、國土再造五項機制作為立法政策。是以將攤商產生之廢食用油視作不得再利用之廢棄物清除，不僅未能達上開資源再利用之世界潮流，且如前所述，可能製造環境髒亂，有違廢棄物清理法有效清除管理、維護環境衛生之立法目的。（3）被告雖辯稱主管機關對於登記有案之餐館較能管理產生之廢食用油去向，未登記之攤商則無法管理，因而所產生之廢食用油需作不同種類之廢棄物認定。惟查，廢食用油之去向管理，倘有其重要性，不應以有否登記作為差別處理之標準，將前者產生之廢食用由送交再利用機構再利用，將後者產生之廢食用油清除廢棄，規定不得再利用；而應以其他適當之手段進行管理，更何況不論流動攤販或固定攤販，均得依法令規定向主管機構申請攤販執照，且該執照定期失效管理機關可透過執照之換發，對流動或固定攤販為一定之用油管理，並無被告所稱對攤商無法管理之情形，自廣義而言，經濟部對於攤商從事之經濟活動，如認有管理必要時，仍能祭出管理措施，並無無法管理之情形。是以行政院環境保護署以事業有無向主管機關登記作為廢棄物清理法第2條第1項第2款事業之判斷基準，在手段上並無合理之關聯性。（4）又事業一詞，顧名思義，係指以不斷從事相同經濟活動而以為業之事業體，餐館或攤商均係從事販賣調理食品之行業活動之事業體，二者之經濟活動並無不同，實質言之，均屬從事事業活動，而均屬事業。渠等經濟活動結束後，均產生同類之廢食用油，倘僅因有無向主管機關登記，即使攤商在處理所產生之廢食用油負擔較登記有案之餐館為重之清除費用與程序，亦顯不公平。（5）是以本院審酌上情，認為行政院環境保護署前開函令將同是從事販賣調理食品之業者，以有無向主管機關登記作為是否為廢棄物清理法第2條第1項第2款事業之區別標準，係屬不當連結，應予禁止。（四）承前所述，本院考量依一般人法治觀念，率多認為重複從事營業活動之主體，即為事業體，且餐館與攤商產生之廢食用油均可再利用之本質並不會因餐館或攤商之主體不同而有不同，亦不會受事業體有無向經濟部登記而有不同，依不當聯結應予禁止之原則，行政院環境保護署103年10 月17日雖作出環署廢字第00000000 00號函令，關於將有無向經濟部為營業登記之條件，作為認定是否屬廢棄物清理法第2條第1項第2款所稱之事業，係屬不當聯結應予禁止，不予援用。（五）次查，前揭行政院環境保護署於103年1月29日以環署廢字第00000 00000E號修正公告（自即日起生效）「指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業」，其中公告事項為：「一、中央主管機關指定以下為事業：（一）...（六）餐館業：從事餐點服務之行業。...」，本院本於事物本質相同者，應為相同處理之法理，認為攤商同於餐館，均係從事餐點服務之行業，均應認屬廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業，且依舉重明輕之法理，清除較具營業規模之餐館所產出之廢食用油業者，不需申請清除許可證，則清除規模較小攤商產出之廢食用油亦應比照辦理，無視先向被告申請清除許可證之必要。被告認為原告係有未向被告申請D-1799類之清除許可證即清除一般廢棄物之違法，係有違誤。（六）末查，被告指稱原告另有未申請清除許可證即向家戶清除運送廢食用油之違章行為，惟原告僅承認向攤商清除運送廢食用油，卻否認有清除家戶產生之廢食用油，本院審酌被告無法舉證以實其說，且依一般經驗法則，家戶烹調食物所剩餘之油量甚微，少見有轉售清除業者，故被告主張原告向家戶清除廢食用油一節，不足採信。原告上開辯稱，堪信屬實。（七）綜上所述，原告並未有清除家戶產生之廢食用油之行為；其清除攤商所產生之廢食用油，屬行為時經濟部事業廢棄物再利用管理辦法公告可直接再利用之事業廢棄物，依廢棄物清理法第39條規定，原告無庸依同法第41條之規定，於清除前，向被告申請清除許可證之義務。又縱使認為攤商產生之廢食用油非屬事業廢棄物，從事清除工作之業者，需事先申請清重許可證，惟經濟部公告可再利用之事業廢棄物相關規定，錯綜複雜，非一般人民所能理解，即連從事司法偵查工作，具有相當法學能力之檢察官，經調查後仍認為攤商產生之廢食用油屬事業廢棄物，從事清除之業者，無須向被告申請清除許可證，而對與本案案情相同，從事清除攤商廢食用油工作之原告媳婦林吉泉、吉瀚企業有限公司為不起訴處分（台灣高雄地方法院檢察署檢察官103 年度偵字第1796號不起訴處分書），更遑論無法期待一般人民知悉相關規定，是縱有違法行為，亦應適用行政罰法第8 條：不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，都減輕或免除其處罰之規定，以其情節（即最初具有遵守法律之誠意（88年間家族經營之順德企業行取得清除許可證），但事後誤解法律而未再申請，且此項誤解一般人甚難避免）免除裁罰。從而被告以原告違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，依同法第57條及環境教育法第23條第2 款等規定，以原處分裁處原告罰鍰6 萬元及環境講習2 小時，為無理由，訴願決定未予糾正，係有不當。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此敘明。據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 104 年 11 月 30 日行政訴訟庭法官吳文婷上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。中華民國 104 年 12 月 10 日書記官鄒秀珍

臺灣高雄地方法院103年度簡字第158號

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