臺灣高雄地方法院105年度交字第352號

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度交字第352號

原告

陳萬來

訴訟代理人

謝秋蘭律師

被告

高雄市政府交通局

代表人

陳勁甫

訴訟代理人

翁鶴銘

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國105 年10月21日高市交裁字第32-B00000000號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按行政訴訟法第237條之7規定，交通裁決事件之裁判，得不經言詞辯論為之。本件屬交通裁決事件，依兩造所述各節及卷內資料其事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而為判決。

二、事實概要：原告於民國105 年2 月6 日14時28分許在高雄市鳳山區鳳山火車站前，站在車牌號碼000-00號營業小客車旁（下稱系爭計程車），經高雄市政府警察局鳳山分局（下稱舉發機關）員警接獲民眾報案檢舉，認原告有「無執業登記證（經查執業登記證已廢止）」之交通違規，員警到場後當場舉發，並填掣高市警交字第B00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），為原告拒收。嗣因原告未於期限內辦理結案手續，亦未陳述意見，被告乃依據道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第36條第2 項、第67條第3 項規定，於105 年10月21日開立高市交裁字第32-B00000000號裁決書（下稱原處分），裁處原告「吊銷駕駛執照，自吊銷之日起1 年內不得重新考領駕駛執照」。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：原告之媳婦洪雅靜有計程車執業登記，當天是因過年期間，忙於家事，乃交待原告將系爭計程車駛至鳳山區曹公路停放，以便排班，原告僅是等候洪雅靜前來而站立在系爭計程車附近，並未乘坐在系爭計程車之駕駛座，警方並未當場查獲原告有載客之營業行為。原告接獲原處分前並未獲被告傳喚前去陳述或說明，被告逕自認定原告有違規行為而吊銷原告駕駛執照，已妨礙原告之生存權等語。並聲明：原處分撤銷。

四、被告則以：

（一）經舉發機關於105 年12月15日以高市警鳳分交字第10575478700 號函檢附之職務報告略以：「接獲民眾報案，稱鳳山火車站前有計程車175-6G職業駕照與該車不符，到場處理發現175-6G計程車旁原告在火車站前排班，經查原告無執業登記證，且原告稱是幫其媳婦在火車站前排班顧車，原告並通知其媳婦洪雅靜到場，但洪雅靜4-5 分鐘才到場，排班有乘客欲搭車還要通知洪靜雅前來載客，種種理由不合邏輯，且在鳳山火車站排班就是要載客營業又有民眾舉發，遂依法告發。」

（二）依據交通部80年1月3日交路（80）字第000235號函釋：「…參考行政法院79年12月9日79年度判字第1953 號判決『駕駛營業不以查獲時，車上載有乘客為限，凡因兜攬乘客而在街上行駛，或停靠車站、碼頭或其他類似之場所等候乘客搭乘等，均足以認定已實際從事營業行為』」。次查汽車運輸業管理規則第95條第2 項規定：「個人經營計程車客運業者，如因疾病或其他重要事故，本人不能駕駛營業，需要僱用其他人臨時替代時，其受僱人之資格，必須持有有效之營業小客車駕駛人執業登記證，而無第93條之情事者，且一次以一人為限。」查本案原告於員警到達現場時，原告雖未有載客行為，惟確有未領有執業登記證，並將車停靠車站等候乘客搭乘之行為，是足認原告應有營業之事實無訛。

（三）有關原告陳稱被告未傳喚原告前來說明乙節，查本案原告當場拒絕簽收違規通知單，舉發員警於通知單上附記「違規人稱計程車不是他開的，已告知違規繳款規則權益」等字樣，業已符合處理細則第11條第1項第1款之規定，通知單視為已收受，即使擬制送達沒有完成，因本件不用罰錢，所以金額是零；吊銷駕照之部分不會因原告收到時間的早或晚而影響吊銷駕照之處分，原告收受裁決書後仍有機會提起行政訴訟，故並未影響其救濟權利。原告未依規定到案聽後裁決、自動繳納罰鍰或向處罰機關陳述意見，被告遂依道交條例第9 條、第36條第2 項及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則（下稱處理細則）第44條規定，掣開裁決書裁處原告吊銷駕駛執照，並無違誤。

（四）另原告陳稱裁處吊銷駕照妨礙原告生存權等語，原告此之主張情事乃屬個人經濟事由，顯非屬法定得減輕或免除其處罰之事由，又衡諸計程車執業登記制度係為避免無執業資格者駕駛計程車上路，用以確保公眾運輸交通安全，此雖限制人民職業執行自由之權利，但基於維護公眾運輸交通安全之重要公益，立法者已經考量人民工作、生活及人格自由發展與該處分所追求之公共利益，且該處分所侵害之工作權亦僅限於計程車職業執行自由之限制部分，原告並非喪失其他工作機會以為謀生，尚無違反比例原則，是原告所指情事，仍無解於其應受吊銷駕駛執照之處罰。基此，原告於違規通知單所述時間、地點確有「計程車駕駛人不依規定辦理執業登記證，經依前項處罰仍不辦理」之違規行為，被告依前揭違規事實裁處原告之情形並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、本院之判斷：

（一）按「計程車駕駛人，不依規定辦理執業登記，經依前項處罰仍不辦理者，吊銷其駕駛執照」；「汽車駕駛人，曾依本條例其他各條規定吊銷駕駛執照者，1 年內不得考領駕駛執照」，道交條例第36條第2項、第67條第3項定有明文規定。次按，處理細則第11條第1 項第1 款規定：「行為人有本條例之情形者，應填製舉發違反道路交通管理事件通知單（以下簡稱通知單），並於被通知人欄予以勾記，其通知聯依下列規定辦理：1.當場舉發者，應填記駕駛人或行為人姓名、性別、出生年月日、地址、身分證統一編號及車主姓名、地址、車牌號碼、車輛種類。被查獲之駕駛人或行為人為受處分人時，應於填記通知單後將通知聯交付該駕駛人或行為人簽名或蓋章收受之；拒絕簽章者，仍應將通知聯交付該駕駛人或行為人收受，並記明其事由及交付之時間；拒絕收受者，應告知其應到案時間及處所，並記明事由與告知事項，視為已收受」；處理細則第44條第1 項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於通知單送達且逾越應到案期限60日之3 個月內，逕行裁決之。但警察機關管轄部分，應於通知單送達且逾越應到案期限之3 個月內，逕行裁決之」。

（二）次按，正當法律程序原則（due process of law）乃源於英美法體系，可追溯至英國西元1215年之大憲章（MagnaCarta ），憲章規定本來乃針對人身自由，強調法定法官、依法審判，後經美國憲法承襲發揚，分別於1791年憲法增修條文第5 條與1868年憲法增修條文第14條規定「非經正當法律程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財產」、「任何州非經正當法律程序不得剝奪美國公民及各州公民生命、自由或財產」。正當法律程序要求法律「程序」必須正當（程序正當法律程序，procedural due processof law），同時並要求法律內容之實質正當（實體正當法律程序，substantive due process of law），後者在美國法上已經演變成用來承認不成文憲法權利（例如隱私權）的主要依據。就程序正當法律程序而言，1970年代以前發展出來的模式比較簡易，亦即除了緊急情況之外，正當程序的最低程度內容是：告知（notice）與聽證（hearin-g）必須先於任何嚴重的政府剝奪行為（deprivation ）。然而對於程序正當法律程序的「形式」要求則非固定，而要基於特定的事實脈絡（specific factual contexts）有所不同。1970年代以後，美國聯邦最高法院認為給予事後的程序保障也可以適當地照顧個人利益，只要替代程序顯示能夠產生正確的結果。例如在1977年的Ingraham v. Wright案（Ingraham v . Wright ,430 U .S . 000 (0000) ），法院認為對公立學校學生體罰時，未給予先行的聽證是可以的。因為學校的公開性（openness）與法律的保障足以將錯誤侵害學生實體權利的機會降到最低，法院有信心司法系統可以提供足夠的事後救濟，去嚇阻不合法的政府行為。至於何謂「正當」的程序，則以1976年Ma-thews v .Eldridge案中（Mathews v . Eldridge ,424，U .S .000 ( 0000) ）Powell大法官所發展出來的利益衡量（interests balancing ）標準為代表，該架構至今仍影響正當法律程序要求的評價，其謂「正當法律程序是有彈性的，基於特定情況的要求而產生程序性保障。行政程序是否合憲，須分析政府與私人受影響的利益。更精確的說，特定正當法律程序的要求一般需要考量3 個明確的因素：首先，私人利益要將被公行為所影響；其次，透過使用程序，利益被錯誤剝奪的風險，以及如果有的話，額外或替代程序保障的可能價值；最後是考慮政府的利益（包括額外或替代的程序要求所需的功能、財政與行政負擔）」（請參照黃奕超，量能原則與納稅人程序保障──以租稅申報程序為中心，臺灣大學法律學研究所碩士論文，99年6 月，24至31頁）。因正當法律程序具有審查立法者或行政權程序是否正當，射程範圍可能包括要求「建立」某種程序，法官適用不當容易淪為主觀造法（法官造法危險），國內學者研究美國聯邦最高法院對於正當法律程序條款採取「最少合理標準」（minimum rationality stan-dard ）原則與「合憲性推定」（presumption of const-itutionality ）原則，應為正確（郭介恆，正當法律程序──美國法制之比較研究，收錄於憲政體制與法治行政──城仲謀教授六秩華誕祝壽論文集（二），三民出版，87年8 月，141 至142 頁）。德國學說上亦認為「透過正當法律程序，確保公權利決定之正確性」，已成為其法學界之共同確信（林明鏘，都市更新之正當法律程序──兼論司法院大法官釋字第709 號解釋，法令月刊，67卷1 期，105 年1 月，3 頁）。

（三）準此，美國法脈絡下，法官可運用正當法律程序原則形成程序上要求，在行政程序有所「欠缺」時，為避免流於法官恣意造法，僅以「最少合理標準」與「合憲性推定」操作正當法律程序原則審查，但不表示本來明訂的程序可以不遵守。我國實務運用上開原則審查立法與行政行為，並「創造」程序上要求者，已屬陌生；若認為正當法律程序僅保障行政程序法上「由適法組織之行政機關作成決定，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關，確受處分人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會」等基本程序，其他行政法各論中額外「明訂」的法規程序可以不遵守、沒有正當法律程序適用，此無異本末倒置，保障程度遠比先進國家保守，也不尊重人民為程序主體之程序保障制度規範。故應認為已「明訂」的法規程序，只要具有「足夠法效性」及「提升決策正確性」的功能，便是行政機關應遵守之正當程序。上開處理細則經道交條例第92條第4 項規定授權，為交通部會同內政部依行政程序法第150 至157 條法規命令方式訂定、公告及依立法院職權行使法第60條規定送立法院備查，屬於「形式上法規命令」，其雖為統一裁罰基準與處罰作業程序，具有上級行政機關督促舉發、裁決機關之性質，但因其制定過程之嚴謹性，其法效性自應較內部行政規則高。如認為處理細則僅是「儘速處理案件作成行政處分之內部行政作業期限之要求」的訓示規定，不啻忽略立法者認為交通事件與人民生活息息相關，處理細則影響人民程序上權益重大，故具體授權行政機關以「法規命令」規格訂定，並送有民意基礎的立法院備查，解釋上法院已無從以處理細則具「實質行政規則」性質，擅自降低其法效性之空間。於此應認為經處理細則明訂之程序本身，相關機關適用時自應切實遵從，法院不必過度為行政機關著想。是處理細則有關舉發、裁決程序條款內容，就是道路交通管理事件在舉發、裁決程序上，所應遵行之正當法律程序。

（四）舉發通知單具有告知受舉發人違規、開啟後續裁決程序之形成程序法律關係功能，乃具程序法性質的行政處分。受舉發人因合法舉發通知單之作成，取得自動繳納結案、陳述意見之法律地位，舉發機關若於人民拒絕收受舉發通知單時，未依處理細則第11條第1 項第1 款規定告知其應到案時間及處所，即屬侵害人民陳述意見之法律地位，且若人民能得知應到案時間及處所，將能儘早保全相關證據，使裁決機關有機會聽到人民的說法，有利於提高裁決機關裁決之正確性，故舉發機關未能告知之瑕疵，尚非輕微，應構成撤銷事由，此與人民是否因陳述意見而受到處罰裁量之輕重無關。至於在人民逾越應到案期限60日未自動歸案或陳述意見的情況下，裁決機關依處理細則附件即「違反道路交通管理事件統一裁罰基準表」，均處最重處罰，處理細則第44條第1 項所定3 個月期限，使自始未參與程序之人民儘早得知裁決結果，以適時救濟（如盡快蒐集證據或向法院起訴），該程序亦是一種「提升決策正確性」的工具，在促使法律內容不偏不倚地實現，以避免實體上的不公平或錯誤地干預人民權利。故裁決機關倘無正當理由未能依上開規定期限內處罰者，其處罰程序即違反正當法律程序，處罰裁決即屬違法。又此處罰程序之違法影響處罰決定之合法性，與行政罰法第27條第1 項關於行政罰處罰權時效期間之實體面規定無關，不應以逾越處理細則第44條第1 項之處罰程序進行期限，尚未超過行政罰3 年之處罰權時效期間，即反認處理細則之程序規定僅訓示規定，違反者無任何法律效果，也不影響處罰程序之進行，此無視處理細則具「形式上法規命令」，其訂定過程遠較行政規則嚴謹，也混淆正當法律程序之程序性規範與實體面規範，並使立法者藉由授權主管機關發布統一作業性行政程序規定，強化道交事件法律正當程序的規範意旨遭到架空。又道交條例之行政罰裁罰要件事實之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機關。如原告行為是否符合行政法上裁罰之構成要件，經法院依職權調查結果，事實仍陷於真偽不明者，其不利益即應歸於被告。且所謂「事實真偽不明」與否，與事實判斷所要求證明度高低息息相關。行政訴訟法第189 條第1 項所規定之「判斷事實之真偽」，雖未明白規定證明度，鑑於行政訴訟對人民權利保障及行政合法性的控制，原則上當裁判認定之「事實」的真實性愈高時，愈能達成，因而行政訴訟所要求的證明度應是高度的蓋然性，也就是「沒有合理可疑」蓋然性程度的確信。否則倘經法院依職權調查證據，仍存有合理可疑，認待證事實真偽不明者，即應由被告負擔敗訴之風險。

（五）經查，本件舉發過程經本院當庭勘驗採證光碟，勘驗結果如下（本院卷第43至44頁）：檔案名稱FILE0002影片時間00：02原告在畫面上等待02：38原告媳婦（下稱洪雅靜）出現02：52員警表示計程車為洪雅靜所有、但洪雅靜不在現場，是原告在開車02：59原告與洪雅靜均表示原告未開車03：01員警表示可以去申訴03：11洪雅靜問要去那裡申訴03：14員警回答監理站03：16洪雅靜問要如何申訴03：19員警表示車就是原告在開03：20洪雅靜稱因臨時有事才離開一下14：14員警開立舉發通知單要原告收受14：19員警將舉發通知單收回，原告拒收亦拒簽（員警開單給原告過程中，原告並沒有注視舉發通知單，而是看著員警，表示自己沒有開計程車）14：29原告稱未開車只是幫洪雅靜顧一下車14：39員警表示要用寄的，又問紅單拒簽拒收嗎?14：43原告稱「我不要跟你講這個啦 」14：46員警表示「好，就這樣 」15：25員警離開15：46光碟結束從程序面而言，員警於原告拒收舉發通知單時，未依處理細則第11條第1 項第1 款規定告知應到案時間及處所，且原告亦未注視舉發通知單而知悉，揆諸前揭說明，本件舉發過程即有未告知應到案時間及處所之瑕疵，侵害原告陳述意見法律地位，且本件舉發通知單上記載之應到案日期為105 年3 月7 日，依處理細則第44條第1 項規定，處罰機關即被告應於逾越應到案期限60日之3 個月內，即應作成逕行處罰之裁決。但被告卻在105 年10月21日才作成原處分之處罰裁決，顯然已逾越處理細則第44條第1 項對處罰程序之規定，均有應撤銷之事由，且此與實體上處罰權是否罹於時效無涉。被告雖以本件並無罰鍰額度高低問題，不論原告是否陳述意見，都是處罰吊銷駕照1 年云云，然因保障人民陳述意見之法律地位，使裁決機關有兼聽雙方說法之機會，具有提高裁決機關裁處正確性之功能，舉發機關違反上開程序，造成裁決機關僅能片面依照舉發通知單顯現的資料作出裁罰，即屬非輕微的瑕疵，與人民實際受到處罰裁量之輕重無關，被告所辯，尚無可採。次查，就實體面而言，原告陳稱「洪雅靜有事離開一下，只是幫忙顧車」等語，核與上開勘驗結果相符，且訴外人洪雅靜之住所距離本件員警攔查地點僅850 公尺，此有卷附Go-ogle Map 地圖資料1 紙可佐（本院卷第47至48頁），本件既可期待訴外人於短暫時間內抵達上開地點，且除原告站在系爭計程車旁外，遍觀全卷並無其他證據可證明原告有何攬客、從事計程車載運業務之行為，則原告是否有被告所指「不依規定辦理執業登記而執行計程車業務」之違規行為，容有合理懷疑，被告未能舉證以實其說，所為裁處，於法未合。至於被告所引交通部80年1 月3 日交路（80）字第000235號函釋及汽車運輸業管理規則第95條第2項，其前提均係行為人或受雇人有實際從事計程車業務，與本件訴外人請原告幫忙顧車，無法證明原告本身有何營業行為不同，自不得加以爰用，附此敘明。

六、綜上所述，本件舉發過程有未告知應到案時間及場所之瑕疵，且被告無法證明原告有「不依規定辦理執業登記而執行計程車業務」之違規行為，揆諸前開說明，被告逕依道交條例第36條第2 項規定，裁處原告吊銷駕駛執照，自吊銷之日起1 年內不得重新考領駕駛執照，應非適法。原告訴請撤銷原處分，為有理由。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。

八、本件裁判費爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237 條之7、第237 條之8 第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。