臺灣高雄地方法院106年度簡字第20號

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　 106年度簡字第20號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 107年6月7日辯論終結

原告

林聖忠

訴訟代理人

吳孟桓律師

被告

高雄市政府消防局

代表人

陳虹龍

訴訟代理人

黃錦先

　　　　　　洪文輝

　　　　　　黃倢奕

上列當事人間消防法事件，原告不服高雄市政府中華民國106 年1 月19日高市府法訴字第10630070900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為行為時「台灣中油股份有限公司」（下稱中油公司）之負責人。依消防法第2 條規定，原告亦為該公司「石化事業部林園石化廠」（廠址：高雄市○○區○○○路0 號，下稱系爭場所）之管理權人。被告機關於民國105年4 月21日派員至系爭場所實施檢查時，發現現場係製造、儲存多種第4 類公共危險物品之製造場所、室外儲槽場所及室外儲存場所，然其儲槽編號T-6502、D-1001X 之2 處室外儲槽場所（分別儲存潤滑油及二甲基乙硫醇等第4 類公共危險物品）有保留空地距離不足、儲槽結構不符規定且未設置防液堤及標示板等缺失，爰予以舉發，並給予陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述，被告機關經審酌調查事實及證據後，核認原告違反消防法第15條、公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法（下稱管理辦法）第19條、第37條、第38條等規定之事實明確，爰依同法第42條及各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項第4 點表9 「違反消防法第15條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法裁處基準表」等規定，裁處新臺幣（下同）3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：不爭執系爭場所有違反消防法第15條、管理辦法第19條、第37條、第38條等規定，但被告裁處時原告已非負責人，不應對原告處罰；按行政罰法規定，行政罰以處罰行為人為原則，本件行為人是中油公司，消防法第42條規定將管理權人與行為人並列為處罰對象，是授予消防主管機關裁量之權限，被告裁處時，自應優先以負行為責任者即中油公司為處罰對象，被告未為必要之裁量，應屬違法。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：按消防法第2 條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」原告是中油公司的負責人，自為系爭場所之管理權人；中油公司並非管理權人。消防法第42條所規範行政上義務之相對人原則上為管理權人，至於行為人究所何指，立法理由並未說明，但並無行為人係指公司而應優先管理權人裁處之意，否則消防法第2 條之管理權人在法人之情形，則形同具文，顯非立法原意甚明。消防法所規定之一定作為或不作為義務之相對人，諸多皆以「管理權人」為對象，此為消防法十分特別與重要之立法例。蓋法人之負責人（即消防法所稱管理權人）對該團體之經營具有一定程度之成敗責任，而火災預防旨在於避免重大財產之損失與保障員工生命、身體之安全，因此，火災預防係法人內部重要之管理事項，又管理辦法主要是規範該場所，從消防法第2 條規定及整體立法體系觀之，皆是對於該場所之「管理權人」科以一定之行政義務，故同法第42條規定所稱之行為主體，應是指該場所之管理權人。

四、如事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，為兩造所不爭執（本院卷第130 頁），並有系爭場所消防安全設備圖說、消防安全檢查紀錄表、現場照片、舉發違反消防法案件通知單、原處分、訴願決定書附卷可稽，應可認定。兩造之爭點為：消防法第42條規定之行為人，是否排除法人本身？如果不排除法人本身，則被告不以中油公司為處罰對象，而以負責人即管理權人為處罰對象，裁量是否合法？

五、本院之判斷：

（一）按行政罰法第3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織」；同法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」；同法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」；同法第15條規定：「私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。依前2 項並受同一規定處罰之罰鍰，不得逾100 萬元。但其所得之利益逾100 萬元者，得於其所得利益之範圍內裁處之」。基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之違法且有責行為而受行政處罰，法律不得規定人民為他人之違法行為承擔行政處罰責任（司法院釋字第687 號解釋意旨參照），法律的功能之一在擬制，法人經法律擬制後，就是有權利能力、責任能力的人，在性質容許的範圍內是享權利、負義務的基本權主體。法人作為行政法上的行為人，管理人或代表人之故意過失，推定為法人之故意過失，法人違反義務時可處行政罰，此乃行為人自己責任主義之展現。又行政罰係評價行為人過去的行為，行為人事後身分的變動，不影響對過去行為之制裁。本件被告對中油公司實施檢查、發現違規行為時，原告為中油公司負責人，雖被告裁處時原告已非該公司負責人（本院卷第79至82頁），但被告適用消防法第42條裁處時，仍以檢查時之公司狀態為準，且本件是單純處罰鍰，並沒有督促原告履行其他公法上義務，原告行為時既然是中油公司負責人，被告仍可以選擇原告作為處罰對象（至於裁量是否合法，詳下述）。原告此部分主張，尚無理由。

（二）次按消防法第2 條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人」；同法第15條規定：「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理」；同法第42條規定：「第15條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人2 萬元以上10萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以30日以下停業或停止其使用之處分」。

（三）本件所涉函釋有2 則：

1.內政部107 年4 月2 日內授消字第1070821654號函（下稱內政部函釋）：

⑴有關消防法第42條所謂「處其管理權人或行為人……」，在法人的場合，管理權人固為負責人；但該條之「行為人」解釋上是否包括「違規之法人本身」疑義1 節，按行政罰法第3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」本條僅係行政罰法中所稱「行為人」之定義性規定，僅適用於行政罰法本身，並非可適用於各個法律或自治條例所規定之「行為人」解釋，易言之，各個法律或自治條例所規定之「行為人」之概念或範圍，仍應依各該規定之立法文義或意旨解釋認定之（法務部95年4 月7 日法律字第0950008966號函參照）。準此，消防法第42條將「管理權人或行為人」並列，係為避免處罰對象僅規定「管理權人」時，將導致部分違規行為之制裁漏洞，譬如有民眾於住家或空地等處所私自灌裝液化石油氣，此時應處罰者為該私自灌裝之行為人，而非特定場所之管理人。尚非指「行為人」可包括「違法之法人本身」。

⑵至於裁罰機關可否行合義務裁量後，考量處罰之遏止效果，選擇管理權人或行為人其一來處罰1 節，行政處罰之對象原則上應以「行為人」為重心，在例外情形方處罰非行為人（廖義男主編，行政罰法，修訂2 版，第180 頁參照）。若法規所定之處罰對象為管理權人或行為人，主管機關究應對管理權人或行為人處罰，應就查獲違規之實際情況，於符合法規之立法目的為必要裁量，惟處罰對象應以管理權人為優先，如經調查無管理權人者，始得對行為人予以裁罰。

⑶有關在法人的場合，管理權人固為負責人，若處罰負責人時，究竟是法人的責任轉嫁予負責人，負責人代替法人受處罰（轉嫁代罰）；還是負責人基於自己責任主義，仍要具備行政罰法第7 條的責任要件（故意或過失）疑義1 節，司法實務見解有認為，管理權人依消防法第42條前段所生之罰鍰責任，乃因物即該「場所」有不合法規之性質或狀態而生之責任（最高行政法院95年度判字第2181號判決參照）。基於本法第42條處罰法人之負責人（管理權人），係因法人之負責人負有監督管理所屬人員依法落實場所設置各項設備、安全管理之義務，如負責人違反其監督管理義務致不符本法規定者，自得予以處罰。此時負責人係基於自己責任之原則受罰，並非代法人受罰（轉嫁罰），其主觀上仍須具備行政罰法第7 條之故意或過失。

2.法務部107 年3 月21日法律字第10703503240 號函（下稱法務部函釋）：

⑴按行政罰法第3 條規定僅係行政罰法中所稱「行為人」之定義性規定，僅適用於行政罰法本身，並非可適用於各個法律或自治條例所規定之「行為人」解釋，易言之，各個法律或自治條例所規定之「行為人」之概念或範圍，仍應依各該規定之立法文義或意旨解釋認定之。準此，內政部審酌消防法相關規定之立法文義及立法目的，認為消防法第42條所定「行為人」之解釋，尚未包括違規之法人本身，內政部上開見解本部予以尊重。另行政處罰之對象原則上應以「行為人」為重心，在例外情形方處罰非行為人。若法規所定之處罰對象為管理權人或行為人，主管機關究應對管理權人或行為人處罰，應就查獲違規之實際情況，於符合法規之立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

⑵至於有關消防法第42條處罰法人之負責人，究否為轉嫁代罰規定乙節，司法實務見解有認為，管理權人依消防法第42條前段所生之罰鍰責任，乃因物即該「場所」有不合法規之性質或狀態而生之責任（最高行政法院95年度判字第2181號判決參照）。是以，如內政部亦認為法人之負責人依消防法第42條所負之罰鍰責任，係基於自己責任而受處罰，亦即法人之負責人係因違反消防法第15條規定，未依法監督管理所屬人員落實場所設置各項設備、安全管理之義務而受處罰，而非代替法人受罰（轉嫁代罰），則法人之負責人主觀上仍以具行政罰法第7 條所定之故意或過失為必要，附此敘明。

（四）經查，從文義解釋觀之，消防法第2 條規定：「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人」，著重的是「對各該場所有實際支配管理權」，管理權人依同法第6 、9 、11、13條、第14條之1 規定，負有設置並維護消防安全設備、委託專人定期檢修消防安全設備、使用防焰物品、遴用防火管理人、製定共同消防防護計畫、申請許可與火相關表演活動的義務，文義上沒有排除「法人」本身去履行上開義務。故條文所指，究竟是將負責人本身納入履行義務人（行為人）之一，還是排除法人承擔防火消防的責任？則要進一步運用其他解釋方法探明。從歷史解釋，卷附立法院公報第84卷第39至42期委員會紀錄顯示，84年審查的消防法，大幅翻修舊法規定，於同年8 月11日經總統公布，奠定現行消防法的基礎架構。在該次立法過程中，於第2 條引入「管理權人」的概念，雖然該條及第45條（即現行法第42條）在審查時無異議通過（本院卷第150 頁、第177頁背面）；但在討論草案第38條規定：「依第7 條第1 項應設置消防安全設備之場所，其管理權人未依規定設置或維護，於發生火災時致人於死者，處1 年以上7 年以下有期徒刑. . . 」時，如何認定管理權人引起相當大的爭議（本院卷第166 至168 頁、第176 頁背面至第180 頁）。李委員顯榮表示：「立法院的管理權人是院長，如果立法院不幸發生火災，則依消防法的規定，院長可能要處1 年以上7 年以下徒刑，問題可說是相當嚴重。一般民間的公寓大廈，負責人是管理委員會的主任委員。而行政機關也面臨相同的問題，行政機關亦屬法人，萬一發生火災，首長也可能要判處徒刑」。發言的立法委員也都對此條文表示不妥，認為在公寓大廈的共用部分及住商混合分層使用的大樓，管理權人的認定不夠明確（請見蘇委員嘉全、謝委員長廷、周委員荃、謝委員啟大發言部分），於是最後通過的條文修正為第35條：「依第6 條第1 項應設置消防安全設備之『供營業使用場所』，其管理權人未依規定設置或維護，於發生火災時致人於死者，處1 年以上7 年以下有期徒刑. . . 」。而主管機關在審查過程中曾表示：「整個責任歸屬設計是管理權人應遴選防火管理人，並督導防火管理人擬訂、執行計畫，實際上兩者都負有責任，處罰上也以管理權人為主。我們的目的是提高業主的責任」（本院卷第144 頁，消防署趙副署長鋼發言）。由於行政罰與刑罰只有量的區別，而無本質上差異，立法審查過程對刑罰的討論，亦足資供行政罰解釋參考；綜觀上開審查過程，雖然當時立法委員最後沒有調整處罰的對象（管理權人），只是增加「供營業使用場所」要件，以排除住居使用的公寓大廈及行政機關；但足以推論立法委員已經意識到，將法人的管理權人認定為負責人，且「只能處罰負責人」時，可能發生處罰不妥適的情形。主管機關設定管理權人為法人負責人，目的在提高業主（即負責人）的責任，也沒有將「法人」排除在處罰範圍之外的意思。

（五）因此，從目的解釋出發，消防法第2 條規定，將法人的管理權人定為「負責人」，只具有「加重負責人責任」的目的。蓋行政罰法上的行為人概念，是實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織；法人違法時，法人就是行為人，處罰對象也是法人；負責人在行政罰法第15條的情況下，因有故意或重大過失始得依同一規定併罰。消防法加重之處在於，透過管理權人的定位，將負責人增加為消防法上的特殊行為人，負責人有「故意過失」違反消防法上義務時，行為人為法人、管理權人，行政機關可以選擇法人或管理權人（負責人）來處罰（法人有行政罰法第7 條推定過失適用，舉證門檻較低；負責人則要證明故意過失，舉證門檻較高）。負責人作為管理權人，就是一種消防法上的行為人，與行政罰法第15條規定無涉。從這個角度來理解，如附表所示消防法第6 章的行政罰中，第37、38、40條以管理權人為處罰對象；第41條之1 、第42條雖以管理權人或行為人為處罰對象；究其實際，後者所列行為人只是行政罰法的重申，所以就算第37、38、40條沒有規定行為人，解釋上依照行政罰法仍然可以處罰包含法人在內的行為人。消防法並沒有排除行政罰法第3 條行為人的責任體系。如果有第三人在法人管領的場所從事違法行為，此時自然以該第三人為行為人作為處罰對象（如果找不到第三人，法人可能會有狀態責任）；在沒有第三人從事違法行為的場合，原則上應以違規行為人即法人為處罰對象。但若有處罰法人不足以達到處罰目的，且有必要的情形，例如虛設行號、濫用法人格地位或其他情事，增加負責人作為行為人之一，消防法第2 條及相關對管理權人之罰則便可成為揭穿公司面紗的利器，在負責人有故意過失時處罰之，這是消防法特殊之處，同時也是實益所在，並不會因為處罰法人就導致消防法處罰管理權人的目的落空，也不會產生制裁漏洞。簡言之，增加「管理權人為負責人」這個選項不代表要優先處罰，而是有必要的時候得以負責人為處罰對象。

（六）如果依照內政部函釋的見解，「行為人不包括違法之法人本身，如經調查無管理權人者，始得對行為人予以裁罰」云云，則原本享權利、也要負義務的法人，變成只有在調查無負責人時，才要被處罰（或甚至完全不用受罰，視行為人是否包含法人而定），無端減免法人的行政責任，看不出來有任何說得過去的合理事由，顯不合乎行政罰責任體系，這才是如同「房間裡的大象」般巨大的制裁漏洞，被告此部分主張，應無可採。從而，本院認為在消防法的場合，法人之管理權人雖明定為「負責人」，但這只是為了預防火災、搶救災害及緊急救護，以維護公共安全，確保人民生命財產的目的，提高負責人的責任，增加受罰行為人選項，換言之，沒有排除法人作為消防法上行為人的意思，依行政罰法第3 條揭示的原則，應以法人為處罰對象，除非有上述必要情事，經適法裁量並證明負責人的故意過失後，才以負責人為處罰對象。就這部分而言，內政部函釋的見解容有錯誤，尚不可採；法務部函釋雖然尊重內政部，但法務部函釋已委婉指出「行政處罰之對象原則上應以『行為人』為重心，在例外情形方處罰非行為人。若法規所定之處罰對象為管理權人或行為人，主管機關究應對管理權人或行為人處罰，應就查獲違規之實際情況，於符合法規之立法目的為必要裁量」，其旨趣與本院前揭分析相同，應為可採。從而，本件違規行為人是中油公司，管理權人則是原告，被告即應就二者作出必要裁量，否則即有裁量怠惰之違法。

（七）按行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4 條、第6 條、第7 條、第8 條、第10條參照）。又建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰（最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。查本件被告於言詞辯論時已表明「處罰負責人，不處罰法人，沒有裁量的理由」，且經本院提示是否要回去準備理由，被告亦表示不用等情（本院卷第129 頁），足見被告未正確適用消防法第42條規定，僵化以管理權人即負責人作為處罰對象，並沒有說明處罰負責人的裁量理由，也沒有考慮以法人為處罰對象，顯然出於恣意為之，有裁量怠惰之瑕疵，原處分自非適法，應予撤銷，由被告另為適法之處分。

六、綜上所述，被告依消防法第42條規定，逕以管理權人即負責人為處罰對象，並未說明裁量處罰原告，不處罰法人的理由，認事用法確有違誤，訴願決定未予糾正，容有未洽，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，著由被告另為適法之處分。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核於判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。