臺灣高雄地方法院109年度簡字第97號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣高雄地方法院
• 裁判日期: 110 年 02 月 26 日

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　 109年度簡字第97號
原　　　告　克恩管理顧問有限公司

代　表　人　陳秋月
訴訟代理人　郭淑華
被　　　告　高雄市政府勞工局

代　表　人　李煥熏
訴訟代理人　曾雅玲
許玉瑋
林世明
上列當事人間就業服務法事件，原告不服被告民國109 年4 月27日高市勞就字第10932590300 號裁處書所為之處分、高雄市政府109 年7 月30日高市府法訴字第10930761500 號訴願決定，提起行政訴訟，本院於110年2月8日辯論終結，判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因就業服務法事件，不服被告民國 109 年4月27日高市勞就字第10932590300 號裁處書所為之處分( 下稱原處分) 、高雄市政府109 年7 月30日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定( 下稱訴願決定) ，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229 條第2 項第2 款所定因不服行政機關所為新臺幣( 下同) 40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2 章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：原告於勞動部查核日（108 年12月15日）前1 年內接受委任引進至我國工作之外國人計45人，其中於入國後3 個月內發生行蹤不明之人數及比率分別為 3 人及6.670 %，已逾私立就業服務機構許可及管理辦法（下稱系爭管理辦法）第15條之1 第1 項附表1 關於行蹤不明比率 5%及人數3人以上之比率，案經勞動部於109 年2 月26日以勞動發管字第1090502971號函移由被告查處，被告乃以109 年3 月17日高市勞就字第10901058400 號函予以舉發，並給予陳述意見之機會，原告於同年月22日提出書面意見，惟被告審酌調查證據及陳述意見內容後，核認原告確有違反就業服務法第40條第1 項第17款規定之事實，遂依同法第67條第1 項規定，以原處分裁處原告6 萬元罰鍰。原告不服，向高雄市政府提起訴願，經高雄市政府於109 年7 月30日以訴願決定駁回訴願，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：外籍勞工因非法工作之高薪誘惑，且享有行動自由，若外籍勞工蓄意預謀逃匿，實非雇主及仲介可以預先防範避免，且原告於外籍勞工逃跑後已盡最大努力尋找，實難苛責歸咎原告。原告接受雇主委任後，即安排視訊面試挑選勞工，經雇主與勞工雙方洽談工作內容及照護細節，經雙方同意後始行聘用，且原告於外籍勞工入境後每月平均一至兩次帶翻譯前往服務關心，復於外籍勞工逃匿後，亦退還雇主辦件費用15,000元，並提供獎金積極協尋非法外籍勞工，原告確實已善盡受任事務之注意義務及關懷服務義務的職責，實非被告所言有未善盡善良管理人之注意及過失責任。縱認原告仍有過失，被告仍應審酌行政罰法第18條第1 項規定，予以減輕處罰，甚至免除處罰等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：
㈠原告雖以前揭理由起訴，惟按就業服務法第40條第1 項第17款明文規定受委任引進之外國人入國3 個月內發生行蹤不明之情事，並於1 年內達一定之人數及比率者，旨在考量雇主委任仲介公司招募選任外籍勞工，仲介公司應善盡受任事務，謹慎媒合適任之外籍勞工。又外籍勞工初入境，常有本地文化、語言之隔閡，在生活適應及工作上，亦需與雇主磨合，仲介公司應慎選招募引進之外籍勞工，並於其入境後，善盡關懷服務義務，協助解決外籍勞工來到我國後的適應問題，可降低外籍勞工發生行蹤不明情事。原告於勞動部查核前1 年內接受委任引進至我國工作之外國人計45人，其中於入國後3 個月內發生行蹤不明之人數及比率分別為3 人及6.670%，已逾系爭管理辦法附表1 之比率及人數之事實明確，核已該當就業服務法第40條第1 項第17款規定之裁罰構成要件。
㈡原告既為經勞動部許可從事就業服務業務之私立就業服務機構，並以為雇主辦理就業服務相關業務且收取費用為其本業，自應對就業服務之相關法令規定有相當程度之認知，其受雇主委任辦理外國人就業服務業務，即應盡善良管理人之注意義務，對於外國人之工作內容、範圍、時間、相關法令規定及其他注意事項，應本其專業知識協助雇主善盡外國人監督管理之責，從而原告就其接受雇主委任引進之外國人於入國後3 個月內，旋即發生行蹤不明之情形，自亦負有相關程度之注意義務，而對所引進外國人行蹤不明者，有應注意、能注意、而未注意之過失。原告違反就業服務法40條第1 項第17款，洵堪認定，原處分並無違法、不當之處等語。
㈢並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠按就業服務法第40條第1 項第17款及第2 項規定：「（第 1項）私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：……十七、接受委任引進之外國人入國3 個月內發生行蹤不明之情事，並於1 年內達一定之人數及比率者。……（第2 項）前項第17款之人數、比率及查核方式等事項，由中央主管機關定之。」第67條第1 項規定：「違反……第40條第1 項……第17款……規定，處6 萬元以上30萬元以下罰鍰。」。次按依就業服務法第34條第3 項及第40條第2 項規定授權訂定之系爭管理辦法第15條之1 規定：「（第1 項）本法第40條第1 項第17款所稱接受委任引進之外國人入國3 個月內發生行蹤不明之情事，並於1 年內達一定之人數及比率者，指接受委任引進之外國人入國3 個月內，發生連續曠職3 日失去聯繫之情事，經廢止或不予核發聘僱許可達附表一規定之人數及比率。（第2 項）中央主管機關應定期於每年3 月、6 月、9 月及12月，依附表一規定查核私立就業服務機構。（第3 項）中央主管機關經依前項規定查核，發現私立就業服務機構達附表一規定之人數及比率者，應移送直轄市或縣（市）主管機關裁處罰鍰。」而依同辦法附表一規定私立就業服務機構及其分支機構不予籌設許可、設立許可或重新申請設立許可及定期查核移送直轄市或縣（市）主管機關裁處罰鍰之行蹤不明人數及比率為：辦理聘僱許可之外國人人數31人至100 人者，行蹤不明比率5%以上。又系爭管理辦法及其附表一乃係依就業服務法第34條第3 項及第40條第2 項之授權規定而訂定，其規定內容明確，並無違反法律保留及牴觸法律之規定，且其立法上乃為督促私立就業服務機構善盡招募選任及關懷服務之責任，主管機關參採私立就業服務機構個別引進外國人與行蹤不明外國人人數及許（認）可總家數等統計資料，並依其引進外國人人數規模予以分級，以使認定標準公平客觀且符合現況，乃訂定系爭管理辦法附表一之外國人行蹤不明人數及比率，以為禁止規範，並用以管理及減少外國人發生行蹤不明之情事，並無違反憲法上之平等原則及比例原則，依法即應予以適用。
㈡再按行政罰與管制性不利處分，性質上本均屬廣義警察法下，為達成一定之公共秩序，對特定人民自由或權利所為之具體干預措施，亦即均為對人民不利益之負擔處分。二者所不同者，僅在達成公共秩序維護之功能方法上，有所不同。行政罰者，乃針對行為人既往具有故意或過失與其他有責性要素之違法行為的非難處罰，以使行為人因此獲得警戒，避免重蹈覆轍，達到預防之功能，而此一公權力之發動，以故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。至於管制性不利處分，則為國家基於對維護公共秩序之必要，以具體干預人民自由或權利之處分，積極且直接地排除對公共秩序已生之實害，或預防將發生之危害。就此而言，因為管制性不利處分實施之目的，重在秩序之回復調整，即不論處分相對人是否具有可責性之可非難要素。又為達成廣義警察法上秩序維護目的而為之干預處分，究竟是行政罰或管制性不利處分，非能從立法編排章節之體例一概而論，毋寧需探求各別法律之立法意旨，就此等干預處分之制度功能，究係著重在對行為人有責行為之非難警惕，抑或直接對公共秩序進行一定之回復、調整之干預而定。就業服務法對於違反該法第 40條第1項第17款之私立就業服務機構，主管機關所得採取之行政措施，乃係依同法第67條第1 項規定科以罰鍰，此為典型之行政處罰，應無疑義。又揆諸就業服務法第40條第1 項第17款之立法理由雖僅記載：『鑑於外勞多於入境3 個月內逃逸，而目前在台行蹤不明之外勞（看護工），截至今年（ 即102年）10月底，經移民署統計已達37,575人，不僅對國內治安造成隱憂，對於雇主亦有所不公。爰此，原條文第1 項增訂第17款規定，課予私立就業服務機構責任。』而未言明私立就業服務機構應盡之責任為何及何以課予私立就業服務機構此行政法上義務。然而，參酌就業服務法第40條第1 項第17款修正草案條文對照表之說明欄，可知當時立法者係考量外勞入境3 個月內逃跑者人數不斷上升，主管機關一味的處罰雇主，卻忽略追究私立就業服務機構之輔導與照顧的責任，而認有所不公，故期待透過修法，要求私立就業服務機構能主動過濾外勞，不要冒險引進可能造成逃跑之外勞，並在外勞剛來臺灣時積極協助外勞適應，以加強對私立就業服務機構之管理與責任等情，方增訂上開規定。因此，倘私立就業服務機構就選任、輔導與照顧責任，未盡善良管理人之注意義務，而有就業服務法第40條第1 項第17款及系爭管理辦法附表一所規定之情事，主管機關自得依就業服務法第67條第1 項之規定裁處罰鍰。由此可知，就業服務法第40條第1 項第17款及第67條第1 項之規定顯係就私立就業服務機構過去未盡選任、輔導與照顧之義務，而以處罰方式追究業者過去違反行政法上義務之行為，藉此產生預防作用，消極地遏止再犯，而非以積極管理之方式，命其於一定期間內不得為某項作為，故就業服務法第67條第1 項關於裁處罰鍰之規定，自屬行政處罰，而非管制性之不利處分( 臺北高等行政法院108 年度簡上字第63號判決意旨參照)。
㈢查上開事實概要欄所載事實，有原處分、訴願決定、客戶、外勞服務紀錄表、內政部移民署中區事務大隊南投縣專勤隊110 年2 月2 日移署中投勤字第1108045850號函檢附調查筆錄、新北市政府警察局蘆洲分局110 年1 月28日新北警蘆治字第1104404682號函檢附查處外來人口在臺逾期停留、居留或其他非法案件通知書、談話筆錄、查獲移工資料等件在卷可稽( 本院卷第19至39頁、第143 至173 頁) ，原告對於其於勞動部查核日（108 年12月15日）前1 年內接受委任引進至我國工作之外國人計45人，其中於入國後3 個月內發生行蹤不明之人數為3 人一事亦不爭執( 本院卷第86頁) ，此情洵堪認定為真。
㈣惟按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7 條第1 項所明定。其立法理由並謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1 項明定不予處罰。」是以，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而應個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。而就行政罰過失個案之認定，行為人是否違反注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何等程度，以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免等情，予以綜合判斷。經查，原告於其所仲介之外籍勞工入境後，即安排勞工前往雇主家，並向外籍勞工宣導相關法令及交付法令資料予外籍勞工，且平均按月攜同翻譯前往服務關心等情，此有原告提出客戶、外勞服務紀錄表在卷可參(本院卷第29至39頁) ，足認原告對於其所引介之外籍勞工並非完全未盡任何輔導、照顧之責。再者，原告並非具有公權力之行政機關，無法全天候隨時隨地監控外籍勞工之任何舉動，亦不具有得強行限制外籍勞工人身及行動自由之法定權力，故倘原告已善盡前開定期訪視、法令宣導等責任，仍發生外籍勞工逃逸之事實，難以僅憑外籍勞工逃逸之結果，遽認原告有未善盡善良管理人注意之情事。被告雖稱：原告針對外籍勞工逃逸事前的防範做得並不完整，所謂事前的防範例如外勞的選任，如果外勞入國3 天就逃逸，那外勞入境的目的究竟為何，應該可以在事前做防範等語( 本院卷第86頁) ，然被告並未具體指明並舉證原告未善盡何種事前防範工作，且依其所言，似仍僅憑外籍勞工入境後發生逃逸之結果，反推原告對於外籍勞工之選任及事前防範工作具有過失，然未見其就原告違反何項注意義務以及就原告之過失與外籍勞工逃逸結果間之因果關係為任何說明，是被告此部分辯詞難謂可採。
㈤又查，本件逃逸之3 名外籍勞工，其中遭警查獲之2 名外籍勞工分別於調查程序中陳稱：「( PIPIT ASMARA) 我跟我老公一起住，由非法雇主幫我們去向房東租房子…我在南投地區從事照顧阿嬤、務農工作，每日工作約10小時，月薪約12,000元，由非法雇主支付我現金……我離開原雇主是因為工作太辛苦，薪水沒有準時發給，我想多賺錢於是逃逸」、「( FITRIA AMELIA SAFITRI)我大約從2019年11月13日左右從高雄市鳳山區逃逸的。因為我想賺更多錢所以我就逃逸了」等語( 本院卷第157 頁、第168 頁) 。而查，原告主張其仲介之外勞月薪為17,000元，外勞第一年每月要給付1,800 元給原告等語( 本院卷第87頁、第179 頁) ，則斟酌逃逸之外籍勞工PIPIT ASMARA陳稱其受非法雇主雇用之薪資為12,000元，反較原本受合法雇主雇用之薪資為低，從而，其稱逃逸原因是想多賺點錢是否屬實，即有疑慮；且據該名外籍勞工陳稱其與老公一起住，由非法雇主幫忙租房子等情觀之，則該名逃逸之外籍勞工是否因家庭或其他個人因素考量而選擇離開原雇主，而非遭原雇主苛扣薪資或其他不法對待而離開，亦非無疑，故甚難僅憑外籍勞工個人陳述內容，即遽認其遭原合法雇主為不公平對待。且綜觀前開逃逸外籍勞工陳述之逃逸原因，大抵無非係為多賺點錢，從而，其等是否係為避免遭原告按月收取仲介費用而逃離原合法雇主，亦非無疑；而此等個人主觀意圖及心態，甚難強求原告於面試時或日常輔導關懷過程中予以查知，是難單憑外籍勞工有逃逸之事實，遽而推認原告於事前防範外籍勞工發生行蹤不明之注意程度有所欠缺，而違反善良管理人之注意義務，是以，本件尚無具體事實可資認定原告主觀上具有故意或過失，其行為應不具有可非難性及可歸責性。
五、綜合上所述，本件固可認定原告之行為客觀上符合「接受委任引進之外國人入國3 個月內發生行蹤不明之情事，並於 1年內達一定之人數及比率( 即系爭管理辦法第 15條之1 第1項附表一所定人數及比率) 」之要件，然難認原告就違反該規定之行為主觀上有何故意或過失，原處分未審酌及此遽而裁罰，於法尚有違誤之處，訴願決定仍予以維持，亦有未洽，均應由本院予以撤銷。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日行政訴訟庭 法 官 謝琬萍
上開正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並應繳納上訴費新臺幣3000元。
中 華 民 國 110 年 2 月 26 日書記官 林麗文