臺灣高雄地方法院99年度重國字第4號

臺灣高雄地方法院民事判決　　　　　　　 99年度重國字第4號

原告

永駿豐建設工業股份有限公司

原告

潤群建設企業股份有限公司

共同法定代理人

王博明

共同訴訟代理人

林石猛律師

共同訴訟代理人

張宗琦律師

共同訴訟代理人

許文彬律師

共同訴訟代理人

詹順貴律師

被告

高雄市政府

法定代理人

陳菊

訴訟代理人

林妙泉律師

上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國101 年2 月15日言詞辯論終結，判決如下:

主文

事實及理由

一、原告主張：

（一）原告永駿豐建設工業股份有限公司（下稱永駿豐公司）與潤群建設企業股份有限公司（下稱潤群公司）於民國91年4 月22日向被告（縣市合併改制前為高雄縣政府）申請在高雄市旗山區○○○段2182、2216號土地採取土石，被告所屬環境影響評估審查委員會直至93年12月21日始有條件通過「永駿豐及潤群建設土石採取場開發計畫環境影響說明書」，其間遭被告所屬公務員包括承辦人員黃家鴻與課長、局長等主管甚至縣長之刻意刁難拖延如下：宏圖永安股份有限公司（下稱宏圖永安公司）於91年9 月17日向被告申請許可在同段2190、2192地號採取土石，與原告申請位置相近，且該土地幾均位在旗山溪水道治理計畫線內，被告卻迅速於91年12月19日核發土石採取許可證。另於91年9 月17日以後始提出之土地申請案，包括新中原土石事業股份有限公司（下稱新中原公司）一件（同段2122地號）、宏圖永安公司二件（同段2060、2061地號，以及同段2186、2195地號），與原告申請位置相近，亦快速於91年12月13日核發土石採取許可證。依當時法令，開採土地面積在5 公頃以下者，無庸經過環境影響評估，被告所屬公務員卻要求原告先向主管機關經濟部水利署第七河川局查明是否同意興辦。嗣原告於91年12月31日重新規劃申請時，被告又要求原告應向台灣糖業股份有限公司（下稱台糖公司）租用運輸道路再予審查，無視於宏圖永安公司開採之同段2190、2192、2186、2195地號位置條件相同，卻無庸另闢運輸道路。因被告所屬公務人員刻意刁難拖延，導致原告需與91年12月12月始提出申請之新中原公司、金順興事業股份有限公司（下稱金順興公司）、石鈞企業有限公司（下稱石鈞公司）（以上三公司合稱為新中原等公司）之申請案（共五區○○○○段2032、2058、2115、2096地號各一區以及2053、2054、2055地號合一區），同時進行審查，嗣行政院環境保護署（下稱環保署）於92年12月22日函示應等環境影響評估審查完畢再行施工，乃定案為原告與新中原等公司均應進行環境影響評估。然被告誤導原告將協助一併與新中原等公司進行評估，卻暗自於93年5 月3 日辦理新中原等公司五開採區之環境影響評估審查案，並於16天內快速審查通過，於93年7 月14日核發土石採取許可證給石鈞公司（同段2058地號）、金順興公司（同段2053、2054、2055地號），石鈞公司、金順興公司並分別於93年11月29日、94年1 月14日開採。反觀原告遲至93年12月21日始有條件通過環境影響評估審查，亦即應俟新中原等公司開採完成後，始得進行開採。

（二）自93年12月21日有條件通過審查起至96年9 月4 日土石採取許可證存續期間屆至期間：原告於93年12月21日有條件通過環境評估審查後，被告遲至94年9 月5 日始核發土石採取許可證。本件為同一開採計畫，被告所屬公務員執行土石採取管理業務之多階段行政行為中，一方面要求原告應俟新中原等公司開採完成後始得進行開採，附有停止條件（況五區中僅開採上述二區，其餘三區並未核發土石採取許可證，根本無從開始採取），另方面卻違法核發予原告土石採取許可證，限定期間為94年9 月5 日至96年9 月4 日共2 年，原告無從確悉何時始能開工，毫無實益。被告卻又於前開停止條件成就前，駁回原告延展土石採區開工期限之申請，命原告儘速開工，違反環境評估審查所附停止條件之內涵，使原告在是否開採之間來回擺盪。被告復怠於督促上述已開工採取土石之金順興公司、石鈞公司遵守核定之土石採取計畫回填整復，或即時廢止彼等之許可證，亦怠於就其餘三區核發土石採取許可證並要求廠商儘速開完成開採，導致原告遲遲無法開工。且被告要求原告申報開工時，檢附不必要之文件，屢屢藉故退件，阻礙原告申請土石採取場登記證及申報開工，延宕原告依土石採取法第16條規定展延許可證期限之期程，致原告無法從事開採。

（三）被告以作為或不作為之方式違反行政程序法第6 條、第8條、第9 條、第10條之規定，且可預見原告將依土石採取許可處分投入資本進行開工準備，如原先之許可處分違法或是違法強令原告開工，將導致原告遭受損害，被告具有故意或過失，違法侵害原告財產權，爰依國家賠償法第2條第2 項前段、後段規定提起本件訴訟，對被告為一部請求，損害包括：１、永駿豐公司：保險費新臺幣（下同）437 元（對地主台糖公司之履約保險）、土石開採設計規劃費7,498 元、申報開工必要費用3,158 元、未開採損失1,488,908 元，共計1,500,001 元；２、潤群公司：保險費813 元、土石開採設計規劃費12,644元、申報開工必要費用2,119 元、未開採損失1,48 4,425元，共計1,500,001 元等語。並聲明：１、被告應給付永駿豐公司1,500,001 元，及其中975,525 元自起訴狀繕本送達翌日起，其餘524,476 元自100 年10月4 日起，均至清償日止，按週年利率百分之5 計算之法定遲延利息。２、被告應給付原告潤群公司1,500,001 元，及其中524,476 元自起訴狀繕本送達翌日起，其餘975,525 元自100 年10月4 日起，均至清償日止，按週年利率百分之5 計算之法定遲延利息。３、如受有利判決，願供擔保，聲請准予宣告假執行。

二、被告抗辯：被告所屬公務員處理原告申請開採案並無故意、過失或怠惰拖延之情形。因原告申請開採區域位在旗山溪水道治理計畫線內，依法不准採取土石，原告未予詳查即提出申請，被告乃於91年9 月2 日函請原告逕向主管機關經濟部水利署第七河川局（下稱第七河川局）查明並出具同意興辦函後再提出申請，第七河川局於同年10月30日函覆原告，依法為防止水患得限制使用。原告遂向台糖公司旗山糖廠變更土石採取申請範圍，於91年12月2 日獲准。又被告會勘後發現原告所申請土石開採基地缺乏運輸便道，原告乃向台糖公司旗山糖廠申請租用便道，經92年6 月2 日函覆須取得土石採取許可證再辦理運輸便道之租用事宜。本件係因原告未詳盡規劃即提出申請，致被告處理時程延宕，嗣後監察院於92年間糾正被告未就圓潭子段地區開採進行環境影響評估審查，環保署亦於92年12月間要求被告辦理圓潭子段地區開採須考量整體環境評估，致原告因辦理相關評估而延後核准期限。原告對被告所屬環境影響評估審查委員會審查結果，並無異議或提出任何行政救濟程序，嗣經被告於94年9 月5 日核發府建土字第173139A 、191925A 號土石採取許可證予原告，許可有效期間自94年9 月5 日起至96年9 月4 日止共2 年。惟原告於96年5 月9 日始向被告申請展延土石採取許可之期限，距期限屆滿未滿4 個月，被告乃依土石採取法第16條前段規定否准原告展限之申請。原告循行政救濟程序，迭經經濟部駁回訴願、高雄高等行政法院判決駁回（97年度訴字第24、25號）及最高行政法院裁定駁回確定在案（97年度裁字第4635、4862號）。原告因逾期提出展限申請致受不利處分，係因可歸責於己之事由，無法再行開採土石，應自行負擔後果。關於原告請求賠償數額，保險費於96年9 月4 日土石採取許可期限屆滿後所發生者，以及申報開工費用中欠缺支出憑證或開銷日期在土石採取許可期限屆滿後者，均不得列入；又公司經營能否獲利之影響因素很多，原告獲取開採權未必就能獲利，原告主張未開採之損失亦非有理等語。並聲明：（一）原告之訴駁回。（二）如受不利判決，願供擔保，聲請准予宣告免為假執行。

三、兩造不爭執事項：原告向被告申請在圓潭子段2182、2216號土地採取土石，經被告所屬環境影響評估審查委員會於93年12月21日審查結果，有條件通過原告申請案之環境影響評估審查，即原告應於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採，被告乃於94年1 月12日以府環一字第0940001111號函知原告。被告進而於94年9 月5 日核發土石採取許可證予原告，有效期限自94年9 月5 日至96年9 月4 日止，期限業已屆滿。

四、得心證之理由：

（一）按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。

（二）按土石採取法第1 條前段規定：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，特制定本法」，業已揭示行政機關受理土石採取之申請時，本即應與維護自然環境之公益進行衡量評估。至於是否特別成立環境影響評估審查委員會進行評估，抑或由行政機關內部審核或委由外部專家學者組成專責委員會加以審核，行政機關可依個案事務之性質選擇適當方式為之。且申請案是否合於許可條件而予以通過，視申請人提供文件是否完備、是否符合資格等各項因素而定，送件之先後順序與審核通過之先後並無必然關連。觀諸被告93年5 月10日府建土字第0930034203號函（本院卷一第316 頁）及第七河川局91年10月30日水七管字第09102023250 、09102023260 號函（本院卷二第80、81頁）可知：本件原告係於91年8 月27日提出土石採取計畫書，而被告初步審查後即於同年9 月2 日函覆，因申請區部分土地位在旗山溪水道治理計畫線內，應先向第七河川局查明並出具同意興辦函後再提出申請；經原告函詢該局後，該局於同年10月30日函覆，因申請開採之土地有部分位在旗山溪河川區域內，依水利法第82條規定，為防止水患得限制使用，故該地非經河川管理機關考量有妨礙水流劃為疏浚區域者外，不得採取土石；原告乃於同年12月31日檢具土石採取計畫書修正版本再提出申請。由此觀之，原告提出申請時未備齊相關文件，因開採區域之位置特殊，確有向河川管理機關查明之必要，被告要非無端刁難。至於被告有無要求其他類似情形之業者比照辦理，此乃涉及被告處理另案有無違失之問題，不能混為一談。又原告於91年12月31日再次提出申請時，因土石採取之運輸道路已先由宏圖永安公司申請使用，原告申請利用相同道路，主管機關自應就道路流量、污染環境程度等事項重新加以評估，自不得逕以兩者採區相近，申請利用道路相同，即謂被告對原告存有差別待遇。

（三）其次，因圓潭子段有多個土石採取申請案，如何進行環境評估審查有所疑義，被告所屬環境保護局於91年12月18日函請環保署釋示，經環保署92年2 月14日依會議紀錄結論內容，建議被告或台糖公司協調尚未取得許可之業者合併辦理環境影響評估之可行性（見上述93年5 月10日函，本院卷一第316 頁）。而監察院92年9 月23日（92）院台財字第0922200952號發函被告之調查意見亦指出，被告、經濟部國營事業委員會宜研議協商圓潭子段台糖公司土地內尚未取得許可之各土石採取案相關業者，合併辦理環境影響評估之可行性，以有效預防及減輕開發行為對環境造成之不良影響（本院卷二第49頁）。另環保署92年12月22日環署綜字第0920087847號發函被告所屬環境保護局指出，基於維護地區環境品質，避免因大規模土石開採造成環境之衝擊影響，對於圓潭子段台糖公司土地內尚未取得許可之各土石採取案合併進行環境影響評估，以為施工期間環保措施之依據，應俟環境影響評估審查完竣後再行施工（本院卷二第53頁）。則原告因而與較晚提出申請之新中原等公司開採案均須進行環境評估審查，處理上亦難認有何違法之處。而環境評估審查之進度受到各種因素影響，不能因原告之審查結果較晚完成，即認遭到刁難拖延（新中原等公司環境影響說明書審查會會議紀錄與說明書定稿本見本院卷二第31、36頁及外放資料）。況觀諸原告所提出之損害明細（本院卷一第161 至280 、286 至300 頁，卷二第138 、139 、149 至160 頁），尚難認定何筆費用係因環境影響評估審查之延宕所額外支出之不必要費用，請求賠償難謂有據。

（四）被告所屬環境影響評估審查委員會於93年12月21日審查結果，有條件通過原告申請案之環境影響評估審查，即原告應於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採，被告乃於94年1 月12日以府環一字第0940001111號函知原告（見本院卷一第23頁函）。按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。」「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」環境影響評估法第7 條第1 項、第2 項及第14條分別定有明文。準此可知，開發行為核定許可與否，固屬於目的事業主管機關之權限，惟其仍受環境影響評估主管機關之審查結論所拘束，故後者認應開發與否之結論，直接影響開發案之許可與否，而產生法律上之效果。前開審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果，並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務外，另一方面則以附條件方式，課予開發單位應如何實施開發行為之諸多負擔，參諸訴願法第3 條第1 項對於行政處分之定義，此項審查結論核屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，性質上係屬行政處分。原告就被告94年1 月12日函送有關土石採取場開發計畫環境影響說明書審查結論，作成原告於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分，並未爭執及提起行政救濟，此為原告所不否認，則該行政處分業已確定，原告自應遵守。另被告於94年9月5 日核發予原告之府建土字第173139A 、191925A 號土石採取許可證（本院卷一第24、25頁），除記載許可有效期間自94年9 月5 日起至96年9 月4 日止，並於其他批註事項第5 點載明：「土石採取場作業時，有關交通、環保、地下水資源之維護應依核定之環境影響說明書確實辦理。」性質上係屬附有停止條件之授益處分。原告對於以新中原等公司開採進度作為其得否開採之條件亦未爭執或提起行政救濟而告確定，對於原告亦發生拘束力。

（五）復按「土石採取人應於領得土石採取許可證之次日起6 個月內，備具書件，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發土石採取場登記證後開工。但有正當理由者，得於期限屆滿前申請延期，並以2 次為限。」土石採取法第18條第1項定有明文。其立法理由為有效管理土石採取，土石採取人應於領得土石採取許可證6 個月內，依計畫設置必要之設施後，再依規定向地方主管機關申請核發取得土石採取場登記證，始得開工，而為有效管理土石採取及主管機關總量管制作業進行，申請延期宜以2 次為限。原告於95年2 月10日函請被告展延申辦土石採取場登記證與開工申報日期（見本院卷一第26、27頁函），經被告於95年3 月1日以府建土字第0950029964號函覆，因受限於上述環境影響評估之條件，同意第1 次延期至95年9 月4 日前辦理（見本院卷一第29頁函）。嗣後原告於95年11月1 日再行文向被告申請延期申辦土石採取場登記證及申報開工（見本院卷一第45頁函），被告於96年1 月2 日以府建土字第0950241403號函覆，因受限於上述環境影響評估之條件，同意第2 次延期至96年3 月4 日前申報開工，惟不得再以任何理由提出申請延期，屆時未申請核發土石採取場登記證，則撤銷土石採取許可（見本院卷一第47頁函）。原告申請延期申報開工，符合土石採取法第18條第1 項規定，則被告2 次同意延期，尚非無據。而被告雖准予原告延期申報開工，然仍認原告應受環境影響評估審查結論「本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採」之限制，固然使原告無從開工。按行政處分除具無效事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3 項參照）。另行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關包括法院，除有權撤銷機關外，均應尊重該行政處分，並作為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。前開環境影響評估審查結論，作成原告須在新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採之行政處分，為被告嗣後是否准許開工之前提要件。而被告准許原告延長開工期限之處分，則是以之作為准予延長之理由。是被告雖准許原告2 次申請展延開工，但仍認應受環境評估查結論之拘束，於法並無不符。

（六）原告得否開採繫於不確定之因素，固然可能造成原告權益之不安定狀態。然觀諸原告於95年2 月10日函請被告展延申辦土石採取場登記證與開工申報日期時猶謂：「本公司……原擬……在『取得土石採取許可證後6 個月內申請核發土石採取登記證及申報開工，但因受 貴府於94年1 月12日府環一字第0940001111號函示：『永豐駿及潤群建設土石採取場開發計畫環境影響說明書』審查結論、貳、審查結論之二：『本案於新中原等公司（圓潭子土石採取計畫）開採完成後，始得分區開採。』本公司遭此限制，且新中原等公司迄今仍未完成開採，致本公司無法依『土石採取法』規定之時間內向 貴府辦理『土石採取場登記證及申報開工』……」等語（本院卷一第26、27頁）。嗣於95年11月1 日再行文向被告申請延期申辦土石採取場登記證及申報開工時亦謂：「……本公司為維護自身權益，當然亟欲早日申報開工，惟因受前述環評限制，且新中原等公司（圓潭子土石開採計畫）案又尚未『開採完成』，始再向 鈞府申請展延申辦土石採取場登記證及展延申報開工期限……」等語（本院卷一第45頁）。顯見原告對於自身開採條件繫於不確定之因素，知之甚明，應已納入損益風險評估。被告並未允諾原告必能於許可證有效期間內順利進行開採，前開審查結論亦載明原告動工前尚應取得地方監督委員會同意書等其他要求，可見影響開工之因素甚多，如屬合理風險範圍內，原告應自行承受損失。原告雖指稱被告怠於就新中原等公司其餘三區核發土石採取許可證，致原告開採條件無法成就。惟是否核發土石採取許可證應考量各項因素，非謂為使原告得以順利進行開採，即必然核發其他業者許可證。被告已陳明其餘三區係因涉及農地變更問題，考量環境與農業之影響，不再開放陸上採砂，故未核發土石採取許可證（本院卷二第64頁），則此風險應由原告自行承擔。又因上開三區並未進行開採，則原告指稱被告怠於督促已開工採取土石之金順興公司、石鈞公司遵守核定之土石採取計畫回填整復，或即時廢止彼等之許可證等情，不論是否屬實，尚不影響原告開採條件是否成就，要難據以請求賠償，附此敘明。

（七）再按「土石採取許可期限，河川及水域土石最長以3 年為限，陸上土石、濱海及海域土石最長以10年為限。期滿申請展限者，其許可期限，以取得土石採取許可至申報開工之所需時間為限。」「土石採取人依第6 條規定為展限之申請時，應於期滿6 個月前為之。但土石採取許可期限在1 年以內者，應於期滿2 個月前為之。」此為97年1 月9日修正公布前土石採取法第6 條及第16條所明定。而被告於94年9 月5 日核發予原告之府建土字第1731 39A、191925A 號土石採取許可證，有效期間自94年9 月5 日起至96年9 月4 日止，已如前述。原告於96年5 月9 日始向被告申請展延土石採取許可之期限，因距土石採取許可期限屆滿未滿4 個月，被告乃否准原告之申請等情，有原告96年5 月9 日（96）高永字第25號、（96）高潤字第17號函及被告96年5 月18日府建土字第0960106123號函附卷可稽（本院卷一第67至70頁）。按土石採取法第16條規定展延土石採取許可期限之申請期間，其立法目的在於給予主管機關縣（市）政府審核及勘查作業所需時間，因砂石廠大量採取土石，對環境之影響重大，且因經歷時間越久，周遭環境變化越大，凡此均需時間加以評估，以作為是否准予展限，或准予展限期間長短之依據。是土石採取法第16條按土石採取許可期限之長短，作為規定展限申請期限之依據，有其必要，故該條文所規定展限申請之期限，乃屬法定不變期間，當事人若未依規定期限內申請展限，主管機關自得以其違反申請期限不予許可。本件原告之土石採取許可期限為2 年，依土石採取法第16條前段規定，原告應於期滿6 個月前，申請土石採取許可展限，然原告申請展限時，已逾上開規定期限，是被告未予准許，並無不合。至於原土石採取法第6 條後段規定「期滿申請展限者，其許可期限，以取得土石採取許可至申報開工之所需時間為限。」其立法目的乃在補足土石採取人於取得土石採取證，因辦理申報開工之行政作業，致無法實質進行土石開採所損失之時間。故主管機關受理當事人展限之申請時，其得准予展延土石採取許可之期限，自應受上開法律規定之拘束。惟上開規定主管機關得展延土石採取許可之期限，與土石採取法第16條規定當事人申請土石採取許可展限之期限，乃屬兩事。縱使當事人於取得土石採取許可證後，因不可歸責之事由，致無法於許可期限內申報開工，亦即當事人取得土石採取許可至申報開工所需時間，實際上已大於其土石採取許可期限之情形，如欲申請展限，仍應遵守土石採取法第16條規定之申請期限。至於其無法於土石採取許可期限內申報開工，僅為主管機關在審核其展限申請案時，得以該事由作為是否再以原許可相同之期限，准予當事人展限之問題。非謂當事人於取得土石採取許可證後，因不可歸責之事由，致無法申報開工，該無法申報開工之期間，不能計入原土石採取許可期限內。準此，本件原告雖受前開環境評估審查結論之限制，即須待新中原等公司開採完成後始得分區開採，致原告無法申報開工，然因原告之土石採取許可有效期間自94年9 月5 日起至96年9 月4 日止，其許可有效期間為2 年，依土石採取法第16條前段規定，原告為展限之申請，自應於期滿6 個月前為之。原告遲誤法定不變期間，導致土石採取許可證屆期失效，並非可歸責於被告，亦不能據以請求被告賠償。

五、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項之規定，請求被告賠償如聲明所示，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。