臺灣苗栗地方法院97年度訴字第293號

臺灣苗栗地方法院民事判決　　　　　　　 97年度訴字第293號

原告

頤樺科技股份有限公司

法定代理人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

訴訟代理人

蘇信誠律師

被告

財團法人國家衛生研究院

法定代理人

甲○○

被告

乙○○

共同訴訟代理人

馮博生律師

共同訴訟代理人

林鈺珊律師

複代理人

王鳳儀律師

上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國98年3 月5 日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者、不甚礙被告之防禦及訴訟終結者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第7 款分別著有規定。本件原告於起訴狀之訴之標的為國家賠償請求權、締約上過失損害賠償請求權，嗣就國家賠償請求權變更為侵權行為損害賠償請求權，其訴雖有變更，被告並為反對之表示，惟兩者所涉及之基礎事實均屬同一（被告財團法人國家衛生研究院【下稱國衛院】於民國95年8 月間就冷凍乾燥機採購案辦理公開招標時所生爭議），僅是適用法律關係有所不同，且不甚礙被告之防禦及訴訟終結，核與前揭規定相符，故予准許，合先陳明。

二、原告起訴主張：

㈠原告係從事代理國內外各種科學儀器、工業儀器及醫療器材之經銷、報價、進出口等業務之公司。95年8 月間，被告國衛院就「冷凍乾燥機1 台」採購案辦理對外公開招標，原告依該招標公告規定備妥相關文件，完成領標及投標程序，詎於95年8 月29日10時開標時，被告國衛院竟以原告未附完整之投標文件而認定不符規定，剝奪原告參與決標權利，嚴重違反政府採購法。經原告於95年9 月4 日聲明異議，因被告國衛院不願匡正其錯誤，原告旋於95年10月4 日向行政院公共工程委員會（下稱公程會）提出申訴，公程會於96年11月2 日作成採購申訴審議判斷書（訴0000000 號），認定被告國衛院就系爭採購案處理結果應予撤銷，詎原告據此向被告國衛院請求賠償及後續之處理，被告國衛院竟置之不理，原告不得已，乃依法提起本件訴訟。

㈡被告國衛院於招標文件就控制系統部分允許原告提出Siemens S7-300或同等品，且未規定該「同等品」相關文件必須於投標文件內預先完整提出，故原告遂於投標文件內針對該控制系統同等品部分提出同等品之廠牌、功能及效益標準或特性等相關資料暨附上原廠證明且並仔細比較二者不同處，證明所欲提供控制系統之同等品更優於Siemens S7-300使審查小組得以一目了然，此資料亦為被告國衛院接受並自認在卷，詎被告國衛院竟以原告投標文件中未提供SiemensS7-300或同等品「安全規範標準」文件佐證，且認定該文件為「開標當日不得補充資料」判定原告規格不合格。惟本件同等品「安全規範標準」並非招標文件規定應於投標文件內預先提出之必要文件，又非不能補正，況於開標審查當時原告立即以無線上網帳號找到主審人員所要之「安全規範標準」，具體提出證據證明原告確實符合標準，但無奈原告仍遭被告國衛院主審人員即被告乙○○惡意漠視，更以此作為審查投標規格之唯一標準，自屬違反政府採購法施行細則第25條第3項規定，被告乙○○根本未能考量公共利益及採購效益，甚至當原告公司人員力圖解釋時，被告乙○○竟以非常不客氣的語氣說：「You are in the black list 」，表明對原告無正當理由之不公平待遇，其行為不僅違反政府採購法第1條、第6 條之規定，亦已嚴重侵害原告權利。

㈢按民法第100 條規定：「附條件之法律行為當事人，於條件成否未定時，若有損害相對人因條件成就所應得利益之行為者，負損害賠償責任」，附條件的法律行為，於條件成否未定前，當事人負有注意義務，使法律行為所企圖實現的法律效果於條件成就時，得獲實現，當事人既應受其拘束，且有民法第100 條規定的保護，其因條件成就取得某種權利的先行地位，應予以權利化，學說上稱為期待權。本件採購案並非單純之買賣關係，而係依據被告國衛院之招標公告，經符合招標內容且以最低底價出價者，即應得標，因此，在本質上屬於附條件之法律行為，本件若非因被告乙○○之惡意阻撓，原告可以最低標取得本件採購案，然被告乙○○竟侵害了原告之期待權，期待於投標金額最低此一條件成就時，可以取得採購案之權利，從而原告得依據民法第184 條第1 項前段請求被告乙○○負損害賠償責任，被告國衛院身為被告乙○○之僱用人，竟疏於選任監督，導致被告乙○○侵害原告之權利，應依民法第188 條第1 項前段負連帶賠償責任。又本件如非因被告乙○○之惡意阻撓，原告本應以新臺幣1,298 萬元之最低標取得採購案，扣除競標機器設備成本美金28萬元（依當時美金對新臺幣匯率約1:33.4，相當於新臺幣【下同】935 萬2 千元），則原告之所失利益為3,009,905元。而就所受損害部分，即原告準備投標所支出之費用，包括：交通費用、人力費用、製圖費用、領標費用、影印費用、紙張信封費用等，達237,700 元，故原告得請求損害賠償之金額為3,247,605 元。

㈣縱鈞院認本件不構成侵權行為，但至少有民法第245 條之1第1 項第3 款規定之適用，按依民法第245 條之1 立法理由第1 項：「當事人為訂立契約而進行準備或商議，即已建立特殊信賴關係，如一方未誠實提供資訊、嚴重違反保密義務或違反進行締約時應遵守之誠信原則，致他方受損害，既非侵權行為，亦非債務不履行之範疇，原法對此未設有賠償責任之規定，有失周延，爰增訂第一項」，本件原告因與被告國衛院進行「私經濟行為」而產生信賴利益之損害，即原告準備投標所支出之費用，包括：交通費用、人力費用、製圖費用、領標費用、影印費用、紙張信封費用等，達237,700元，依締約上之過失規定主張信賴利益賠償，乃洵屬有據。並聲明：⑴被告應連帶給付原告3,247,605 元，及自95年8月29日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行。

三、被告之抗辯：

㈠被告國衛院之設立宗旨係為加強醫藥衛生之研究，以增進國人之健康福祉，911 恐怖事件後，為防範各種傳染病、降低生物恐怖危害程度，被告國衛院於92年6 月成立疫苗研發中心，有鑑於國內疫苗產業於過去數十年間之發展有限，政府責成被告國衛院負責建造國內首座以研發為主、製造為輔之符合國際PIC/S GMP 規範之「生物製劑先導工廠」，並嚴格要求廠房設施與製程、分析相關儀器設備應符合cGMP規範，系爭採購案之冷凍乾燥機預計安裝於生物製劑先導工廠，故被告國衛院要求冷凍乾燥機應符合cGMP規範，此要求及於冷凍乾燥機PLC 控制器之物質成分，衡屬當然之理，為確保本件採購儀器符合cGMP規範，被告國衛院乃將規格要件公開詳述於使用者需求規範（URS） 中，作為採購案文件之附件。又為審慎評估本項採購案之儀器規格是否符合URS ，被告國衛院各部門人員分成兩個團隊，第一個團隊負責審查投標廠商之資格文件，另一團隊負責審查由前述投標廠商提出競標儀器之條件在品質上是否確實符合cGMP規範，被告乙○○係生物化學領域及疫苗產業之專家，為被告國衛院特聘研究員暨疫苗研發中心主任，負責審查競標儀器之規格。而於95年8 月10日系爭採購案第1 次開標時，因投標之原告、新沛企業股份有限公司及造鑫企業有限公司等3 家廠商均未提出具體可證明符合URS 之文件，尤其是URS 中所強調之「控制器」元件，該項目必須符合西門子S7-300的PLC 控制器或同等之品質與功能，故主持人陳美華當場宣佈廢標，當時被告國衛院已告知3 家在場廠商，將再次進行「冷凍乾燥機」採購，且倘若其儀器之PLC 控制器非西門子S7-300而係同等品者，在第2 次開標當天應攜帶完整文件至開標現場，作為其規格相符之證據，原告曾參與第一次開標，對於廢標之緣由及被告國衛院當場之明確說明自係知之綦詳，惟於第二次開標時竟仍未備置該等必要文件，並諉稱其不知應於參與投標時備具該等文件，非惟昧於事實，亦已違反誠信原則。

㈡公程會96年11月7 日訴0000000 號採購申訴審議判斷以投標文件未詳實記載規格審查之要件，認定被告國衛院違反政府採購法第6 條第1 項。惟細繹被告國衛院之全部招標文件可知，被告國衛院於本件採購案之招標文件業已詳實記載規格審查之要件，並未違反政府採購法第6 條第1 項規定，公程會認定事實顯有謬誤，非惟如此，公程會對於國衛院之部分申訴理由並未完全加以斟酌判斷復未說明理由，故其審議判斷實已違反行政程序法第96條第1 項第2 款規定。

㈢法院實務通說均認民法第184 條第1 項前段限定受侵害之客體為權利，因此在系爭採購案正式締結契約之前，當事人至多僅立基於一期待契約將締結之地位，此項地位原則上並無法經法律擔保而成為一種得予貫徹主張之利益可能性，是以應無評價為法律上權利之可能。且政府採購行為之招標乃要約引誘，僅為契約之準備行為，其本身並不具有拘束機關之效力，其性質為意思通知，最高法院亦認為投標人在投標單載明內容之出標，為要約之表示，如招標人欲承諾，自須按投標人之要約為之，亦即招標人之決標即為承諾，是以被告國衛院之招標為要約引誘，僅為契約之準備行為，其本身並不具有拘束機關之效力，性質上僅為意思通知，原告就系爭採購案之投標行為僅係要約行為，而被告國衛院並未予任何承諾，則原告與被告國衛院間自非已成立「附條件之法律關係」，基此，被告國衛院於系爭採購案之招標既非法律行為，更非附條件之法律行為，原告竟不識民法之基本法理，錯誤爰引民法第100 條規定，辯稱被告惡意阻撓條件之成就，侵害原告之期待權，應負損害賠償責任，毫無法律依據。

㈣原告明知第一次開標之廢標緣由及被告國衛院當場之明確說明，於參與第二次開標時仍未備置該等必要文件，反諉稱其不知應於參與投標時備具該等文件等語，非惟昧於事實，亦已違反誠信原則，要非「無過失之一方」，原告就此節既非屬無過失之當事人，其依民法第245 條之1 請求賠償，洵無理由，應予駁回。況且，細繹原告所提之所受損害明細可知，原告非但將與系爭採購案無關之第一次開標所生費用，以魚目混珠之方式載入其請求之項目中，其餘請求項目或非屬系爭採購案件相關之費用，或未附單據、僅屬空言主張，依法均不得請求。並聲明：⑴如主文第1 項所示。⑵如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

四、原告主張：於95年8 月間，被告國衛院就「冷凍乾燥機1 台」採購案辦理對外公開招標，原告完成領標及投標程序，而於95年8 月29日開標時，被告國衛院以原告未附完整之投標文件而認定不符招標規定，經原告提出異議，因不服被告國衛院異議處理結果，原告遂向公程會提出申訴，公程會於96年11月2 日作成採購申訴審議判斷書（訴0000000 號），認定被告國衛院就原異議處理結果應予撤銷等情，業據提出招標公告、標單、決標公告、聲明異議狀、採購申訴書、採購申訴審議判斷書為證（見卷㈠第12至94頁），且為被告所不爭執，堪信為真實。

五、本件應探究者為：⑴原告主張期待權受侵害，依民法第184條第1 項前段、第188 條第1 項前段規定請求被告連帶賠償其損害，是否有理由？⑵原告主張被告國衛院構成締約上過失，依民法第245 條之1 第1 項第3 款規定請求信賴利益之損害賠償，是否有理由？茲析述如下：

㈠原告主張：本件採購案係依據被告國衛院之招標公告，符合招標內容且以最低底價出價者即應得標，在本質上屬於附條件之法律行為，若非因被告乙○○之惡意阻撓，原告可以最低標取得本件採購案，然被告乙○○竟侵害了原告之期待權，期待於投標金額最低此一條件成就時，可以取得採購案之權利，從而被告應依民法第184 條第1 項前段、第188 條第1 項前段負連帶賠償責任等語。經查：

⒈按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，民法第184 條第1 項前段定有明文。次按附條件之法律行為當事人，於條件成否未定時，若有損害相對人因條件成就所應得利益之行為者，負損害賠償責任，民法第100 條著有規定，是附條件之法律行為，於條件成否未定前，當事人負有注意義務，使法律行為所企圖實現之法律效果於條件成就時，得獲實現，當事人既應受其拘束，復有民法第100 條規定之保護，其因條件成就取得某種權利之先行地位，予以權利化，稱為期待權，而為民法第184 條第1 項前段規定所保護之對象。

⒉從前開說明可知，須當事人間已成立法律行為（多為契約），且合意將該法律行為之效力繫於成否未定之事實上，方有所謂期待權之存在，而受民法之保護。惟自被告國衛院就系爭採購案於95年8 月25日所為案號95ED-0003 公開招標公告內容觀之（見卷㈠第12、13頁），被告國衛院僅係將標的名稱及數量、投標廠商資格、投標程式及期限、決標方式等事項，藉由該招標公告加以公告週知，俾使合乎該招標公告所定條件且有意投標之廠商，於規定期限內，依該招標公告所載內容備齊相關文件、載明投標金額，向被告國衛院表示參與投標，是以該招標公告要屬要約引誘之性質無疑，至原告在標單載明內容之出標，則為要約之表示（最高法院90年台上字第1368號判決意旨參照），故在被告國衛院決定得標廠商而為承諾之表示前，難認與投標廠商間有何法律行為存在，是原告主張：該招標公告在本質上屬於附條件之法律行為（存在被告國衛院與原告間）等語，顯屬無據而不可採，被告國衛院與原告間既無附條件之法律行為，原告自無取得期待權之情事，從而原告進而主張其期待權遭被告乙○○侵害，被告依民法第184 條第1 項前段、第188 條第1 項前段應負連帶賠償責任等語，更屬無憑。

㈡原告又主張：本件縱不構成侵權行為，被告國衛院亦構成締約上過失，原告得依第245 條之1 第1 項第3 款規定請求信賴利益之損害，即原告準備投標所支出之費用，包括：交通費用、人力費用、製圖費用、領標費用、影印費用、紙張信封費用等237,700 元等語。經查：

⒈按依政府採購法第74條、第82條及第83條規定，廠商就其與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得提出異議及申訴，其提出申訴後，由採購申訴審議委員會審議判斷；審議判斷，視同訴願決定。可見廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，係屬公法上之爭議。又於審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法處置之情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議、申訴所支出必要費用，為政府採購法第85條第3 項所明定。則廠商是項給付請求權，既係基於上開公法上之爭議所發生，自應循行政訴訟程式以資解決，不得依民事訴訟程式向普通法院訴請裁判（最高法院94年台上字第1792號判決意旨參照）。再者，行政機關為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段。其因各該行為所生爭執之審理，屬於公法性質者歸行政法院，私法性質者歸普通法院。惟立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量，就審判權歸屬或解決紛爭程式另為適當之設計。此種情形一經定為法律，即有拘束全國機關及人民之效力，各級審判機關自亦有遵循之義務。

⒉由上可知，招標機關於招標、審標、決標時違反法令，經採購申訴審議委員會指明應另為適法處置之情形，廠商得依政府採購法第85條第3 項向招標機關請求償付其準備投標、異議、申訴所支出必要費用，且立法機關有意將該解決紛爭程式定位為行政訴訟程式，將之排除於普通法院審判權範圍之外，從體系解釋之觀點而論，自應將民法第245 條之1 締約上過失規定之適用範圍於解釋上予以限縮，使之不包括政府採購法第85條第3 項所規範之廠商向招標機關請求償付必要費用問題，否則廠商一方面得依政府採購法第85條第3 項規定循行政爭訟程序向行政法院訴請裁判，一方面又得依民法第245 條之1 締約上過失之規定循民事訴訟程序向普通法院訴請裁判，徒增適用法規之不確定及救濟途徑之紊亂。是以，原告依第245 條之1 第1 項第3 款規定請求被告國衛院賠償原告準備投標所支出之費用237,700 元，依上說明，在解釋上並非民法第245 條之1 締約上過失規定之適用範圍，且於事件本質上乃屬公法上之爭議，應另循行政爭訟程式救濟，故難准許，應予駁回。

六、從而，原告依民法第184 條第1 項前段、第188 條第1 項前段規定及民法第245 條之1 第1 項第3 款規定，請求被告應連帶給付原告3,247,605 元，及自95年8 月29日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算之利息，洵屬無據，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，已失所附麗，應併予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻防方法及所提證據，業經審酌，核與本件判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

民事庭法　官　張 文 毓