臺灣彰化地方法院員林簡易庭民事裁定

原告

宋馳竣

被告

農業部農田水利署

法定代理人

蔡昇甫

訴訟代理人

吳榮昌律師

複代理人

王聖凱律師

上列當事人間請求履行契約事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度，就具體事件之訴訟究應循普通訴訟程序或行政訴訟程序為之，乃由立法機關衡酌訴訟事件之性質及既有訴訟制度之功能等為設計。除法律別有規定外，對於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院釋字第466號解釋文、第533號解釋理由書，最高法院93年度台抗字第620號裁定要旨參照）。又訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷（最高法院104年度台抗字第962號、105年度台抗字第287號裁定要旨參照）。次按法院認其無審判權者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權之管轄法院，法院組織法第7條之3第1項亦有明定。故當事人就普通法院無審判權之公法爭議事件，誤向普通法院提起民事訴訟時，依上開說明，自應依職權將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又按「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄」，行政訴訟法第13條第1條定有明文。復按「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院」；「適用簡易訴訟程序之事件，以地方行政法院為第一審管轄法院」；「下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：……三、其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之金額或價額在新臺幣50萬元以下者」；「本法……所稱地方行政法院，指高等行政法院地方行政訴訟庭。」行政訴訟法第104條之1第1項、第229條第1項、第2項第3款、第3條之1後段分別定有明文。

二、復按行政契約與私法契約之劃分，原則上首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容，亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，才可認定其為行政契約：1.作為實施公法法規之手段者。即因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；2.約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；3.約定內容涉及人民公法上權益或義務者；4.約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。故若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷。例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀之願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，但一旦選定後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。依土地徵收條例第11條第1 項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」所指「協議價購」，係為達成因公益需要興辦事業取得私有土地之目的，乃徵收之法定先行且必經之程序，為徵收程序一環；倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約（最高行政法院102 年度裁字第1319號裁定意旨參照）。又所謂「徵收契約」，依德國學說認為除包含德國建設法第110條及第111條有關開始正式徵收程序以後，由徵收人與被徵收人，於徵收機關前，就徵收程序或徵收補償為全部或一部之合意外，尚包含有在未開始正式徵收程序前（但緊鄰開始進行正式徵收程序）或徵收程序進行中但不在徵收機關前，且為避免徵收程序之進行或終結，由雙方當事人所締結之契約，例如：買賣土地契約等。故徵收契約之內容應包含未開始徵收程序或開始徵收程序但未終結前，由雙方當事人，就徵收程序（是不是開始進行徵收程序或徵收開始之要件是否具備等）或徵收補償所締結之合意。是我國土徵條例第11條第1項之「協議價購」應屬廣義之徵收契約，其與徵收程序之發動有緊密關連，若不依其契約標的及目的將之歸入行政契約，似有違該契約本質及目的所具有的公權力色彩。且協議價購係規定於土徵條例中，其目的旨在緩和土地強制徵收之強迫性，故解為替代徵收之行政契約應屬適當。故因協議價購所生爭議，提起行政訴訟應由行政法院管轄（103年度高等行政法院法律座談會提案七研討結果、臺北高等行政法院111年度訴字第825號判決意旨參照）。

三、本件原告起訴主張：

㈠被告所屬農田水利署彰化管理處(下稱彰化管理處)欲取得原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段0000○000000地號土地之一部作為水利使用，故於民國113年7月2日與原告於彰化管理處辦公室二樓召開「彰化縣○○鄉○○○段0000○000000地號用地取得會議」，初步結論為由被告取得原告所有如會議記錄附圖之土地，而先行向地政事務所辦理土地分割，將被告欲取得部分之土地先行單獨分割如附表所示之土地（下合稱系爭土地）。彰化管理處再行於113年8月19日寄發農水彰化地字0000000000號函，於113年8月23日在其辦公室召開會議，事由載明：「有關本處欲辦理取得台端所有坐落彰化縣○○鄉○○○段000000地號、1255-4地號、1122-5地號、1255-6地號土地說明會」(下稱系爭說明會)，而當次會議結論為：「⒈土地所有權人同意協議價購以每平方公尺新臺幣(下同)21,280元(價購單價)、土地價購金額409,853元讓售予本處。⒉土地所有權人須先辦理完成其坐落彰化縣○○鄉○○○段000000地號、1255-4地號、1122-5地號、1255-6地號土地之抵押權塗銷登記。⒊如有衍生需繳納土地增值稅，賣方同意負擔此費用。⒋簽訂買賣契約時同意提供身分證明文件、印鑑證明、旨案土地所有權狀正本、印鑑章及其他必配之文件。⒌辦理移轉登記之代書費及規費由本署負擔，並俟產權移轉為中華民國土地後，再通知發給地價款。」等語，並由原告於同意簽立系爭土地用地取得協議價購同意書。嗣後，彰化管理處於113年10月1日以113年10月1日農水彰化字第1138562771號函向原告表示要求提供相關身分、土地文件，以利過戶及匯款使用。並要求原告於土地登記申請書、土地所有權買賣移轉契約書、不動產成交案件實際資申請書、土地增值稅申報書上蓋印鑑章。惟原告尚在等待過戶之期間，竟於114年3月5日收受彰化管理處所寄發農水彰化字第1148531480號函，告知系爭土地公告現值1.4倍共97,070元，並要求原告依照該金額出售予被告。

㈡先位之訴：兩造間就價購系爭土地之事宜，於系爭說明會達成如上結論，就買賣契約之標的物及價金已為意思表示一致，至為明顯。且被告事後又發函向原告表示要求提供相關身分、土地文件，以利過戶及匯款使用，並要求原告於土地登記申請書、土地所有權買賣移轉契約書、不動產成交案件實際資申請書、土地增值稅申報書上蓋印鑑章，可知雙方早已簽立買賣契約書，被告自應履行相關協議，被告應給付原告買賣價金409,853元，爰依買賣之法律關係，請求被告如數給付。

㈢備位之訴：縱認兩造尚未成立買賣契約，惟兩造已就買賣之標的及價金範圍為擬訂，僅尚未完成簽約事宜，至少系爭說明會議記錄得作為兩造就系爭土地已達成買賣合意之證明，應屬於買賣之預約，是以被告應依已議定之買賣條件與原告簽訂買賣契約等語。

四、被告則辯以：

㈠原告所有坐落彰化縣○○鄉○○○段0000○000000地號土地，經被告轄下機關彰化管理處管理之渠道(莿仔埤圳第一支線小給3)所占用，然該渠道(農田水利設施)與原告所有之系爭土地間具有公用地役關係，非屬無權占用，彰化管理處僅係基於憲法法庭111年憲判字第15號判決意旨，與原告展開協商價購土地（如協議價購不成將行徵收程序），爰依農田水利法第26條規定，以農田水利事業作業基金作為用地取得之財源，擔任被告之代理人，與原告展開協商。原告於系爭說明會中同意依農田水利法第9條「協議價購」之方式，以將系爭土地自彰化縣○○鄉○○○段0000○000000地號土地分割而出，以每平方公尺21,280元/平方公尺，總土地金額409,853元讓售，原告並出具系爭4筆土地用地取得協議價購同意書予被告。然彰化管理處為代理被告之執行機關，故彰化管理處於該次會議後，仍應取得被告之同意後，兩造之意思表示方有合致之可能，程序上方為合法。

㈡彰化管理處為兼具維護農民灌溉用水需求、原告財產權及國家經費財源，嚴謹的參考土地徵收條例第3條第4款、第10條第1項之意旨，為系爭4筆土地之用地取得進行興辦事業計畫，經檢討後，考量系爭4筆土地為鄉村區以乙種建築用地，被告取得後須重新編定土地使用地類別為水利用地，然系爭不動產估價報告係以系爭4筆土地最有效使用分析為基礎，以開發興建作為透天住宅使用為前提進行價值估價，所估價格未盡妥適，經考量價購金額合理性後，被告僅能同意依系爭4筆土地公告土地現值1.4倍作為本件價購之金額，並由農田水利署彰化管理處於114年3月5日以農水彰化字第1148531480號函通知原告，然未獲原告同意，故系爭4筆土地之買賣並未成立，亦無成立預約等語。

五、查本件原告起訴之對象為農業部農田水利署，兩造均不爭執協議價購土地乃將被告占用原告所有土地用作水利渠道部分，以農田水利事業作業基金作為取得水利用地進行興辦業計畫，被告更具狀表明其轄下彰化管理處僅係基於憲法法庭111年憲判字第15號判決意旨，與原告展開協商價購土地，如協議價購不成將行徵收程序等語明確，而爭議所在乃是否已藉由價購程序成立買賣契約或預約？原告可否依約請求給付價金或請求訂立本約？依上開說明可知，被告係為達成特定公法目的而與原告展開協議價購程序，性質上自屬行政契約面向，此與單純向人民購買土地或房產，屬國庫行政者有別，所生契約爭議自應循行政爭訟程序尋求救濟，並非普通法院所得受理。

六、從而，本件原告因上開公法上爭議向無受理訴訟權限之本院起訴為請求，即有未洽；又本件標的金額未達50萬元，依照行政訴訟法第229條第1項、第2項第3款之規定，以地方行政法院為第一審管轄法院並適用簡易程序，而被告之地址位於新北市新店區，爰依法院組織法第7條之3第1項規定，依職權裁定將訴訟移送至有受理本件訴訟權限之管轄法院即臺北高等行政法院地方行政訴訟庭。