臺灣屏東地方法院102年度簡字第14號

臺灣屏東地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第14號

　　　　　　　　　　　　　103年 3月 7日辯論終結

原告

洪國倉

訴訟代理人

李錦臺律師

被告

交通部觀光局大鵬灣國家風景區管理處

代表人

簡慶發

訴訟代理人

周中臣律師

　　　　　　黃錫耀律師

上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國102 年3 月22日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、本件有關原告不服如附表編號1 、2 、4 之處分（含該部分訴願決定），已由本院另行裁定移由高雄高等行政法院審理，就此合先敘明。

二、事實概要：緣被告以原告於民國101 年9 月20日14時50分許，在○○鄉○○沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為，依發展觀光條例第60條第1 項（訴願機關已更正為第60條第2 項）及水域遊憩活動管理辦法第27條第1 項第1 款（訴願機關已更正為第28條第1 款）及發展觀光條例裁罰標準第12條附表8 第2 項規定，開立101 年9 月20日鵬罰字第000000000 號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新台幣（下同）15,000元，並於101 年12月5 日觀鵬管字第0000000000號函檢附第0000000000號執行違反發展觀光條例事件罰鍰催繳書（下稱催繳書）通知原告於101 年12月31日前繳納罰鍰，原告不服提起訴願，經交通部於102 年3 月22日以交訴字第0000000000號訴願決定書駁回原告之訴願，原告不服乃依法提起行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠按「本法所稱行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定」，行政程序法第92條定有明文。查本件被告於94年9 月13日以觀鵬管字第0000000000號公告有關大鵬灣風景特定區海域遊憩區及琉球風景特定區域之「從事水上摩托車活動應行注意事項」，此公告性質應為上開行政程序法第92條規定之行政處分而非行政命令，已對原告產生規制作用。

㈡次按「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第8 條定有明文。本件原告因信賴上開注意事項之行政處分，遂貸款購買數百萬元之水上摩托車等相關器材，再於97年10月6 日向屏東縣政府申請設立完成營利事業登記證（屏商字第00000000號），且取得丙級水上摩托車教練及中華民國水上初級救生員資格，而原告員工黃聰輝亦取得中華民國水上初級救生員之資格，另原告向保險公司投保公共意外責任險，並繳交營業稅，然原告於97年11月6 日以97全字第000000函送被告申請營業許可，而被告於同年11月20日回覆暫不受理相關營業活動等語。另原告多次就水上摩托車之申請營業許可之情事向被告詢問，然被告迄未置理，詎至99年6 月21日被告以觀鵬管字第0000000000號公告劃定琉球風景區之水域遊憩活動禁止區域及分區限制相關事宜，將○○鄉○○沙灘（即該公告之F 區）列為非動力活動區，僅能從事潛水、風浪板、獨木舟等活動，而無水上摩托車活動，並以原告於101 年9 月20日14時50分許，在○○鄉○○沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為為由，對原告為原處分，裁處原告罰鍰15,000元，實有違信賴保護原則，此100 年7 月6 日屏東地方法院檢察署以屏檢榮玉99他0000字第00000 號函謂：「大鵬灣國家風景區管理處在管理上有明顯疏失等，亦有越權違誤之處，然原處分機關自94年9 月13日公告（觀鵬管字第0000000000、0000、0000號），其內容為浮潛、水上摩托車、獨本舟等水域活動管理辦法，迄98年5 月20日屏東地方法院檢察署就上開瀆職案開庭，均未歸劃動力區，實有失職之處．．」等語，亦可證明。

㈢綜上所述，為此不服提起訴訟。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠按被告於94年9 月13日公告之「從事水上摩托車活動應注意事項」，係依發展觀光條例第36條所授權制定之水域活動管理辦法第9 條及第28條第2 款所制定，其性質為行政規則，並非行政處分。

㈡又發展觀光條例第36條所授權主管機關制定之管理辦法，係就「活動」為規範；水域遊憩活動管理辦法第9 條亦係要水域管理機關得視水域遊憩活動區域管理需要，訂定「活動」注意事項，尚不及於水域遊憩活動營業之申請問題。有關經營觀光遊樂業之申請，則屬發展觀光條例第35條規定之範圍，即依發展觀光條例第35條第1 項之規定，經營觀光遊樂業者，應先向主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光遊樂業執照，始得營業。本件係於大鵬灣國家風景區內提供遊客之水上摩拖車，亦屬於風景特定區域觀光地區提供觀光旅客遊樂之設施，而經營此等觀光遊樂設施業者，依上開發展觀光條例第35條第1 項之規定，應先向主管機關申請核准後，始有可能合法營業，此觀原告97年11月6 日之申請函，主旨載明：「．．並申請水域活動許可證」，足證原告明知經營水上摩托車須經許可，如未經取得許可，則不得合法經營，從而原告本應承擔申請而未獲許可之風險，故原告並無「提出申請必可營業」之信賴基礎，而不得主張信賴保護。至於94年9 月13日被告所公告之從事水上摩拖車活動應注意事項，其中第三項雖規定業者於本風景區海域實際從事水域遊憩活動經營行為前，應將下列文件函送被告，係就業已經核准依法得經營觀光遊樂設施業者，並向被告申請取得許可後，於「實際從事」水域遊憩活動時，必須提出確保活動得安全實施之文件而已，尚與營業之申請無關，故亦無所謂核備或許可等問題。再者，原告於97年11月6 日向被告申請水域活動許可證前即已違法從事水上摩托車活動，經屏東縣政府警察局東港分局於97年8 月16日基於遊客安全，對原告未向主管機關申請許可，擅自在海域內從事水上摩托車之行為，函請屏東縣政府建設處工商科就無照營業部分予以裁處，由此可知，原告在97年8 月16日以前即已在系爭區域違法經營水上摩托車活動，故原告經營水上摩托車活動，顯非因信賴被告94年9 月13日觀鵬管字第0000000000號公告，又依該公告之規定所為之經營活動。且原告之水上摩托車，經台信鑑定有限公司鑑定：「出產10年以上之中古商品，使用期已久；使用環境為海上活動，因此現況較顯陳舊，因標的物品為水上活動設備，需具有使用安全性的考量，是以市場交易條件較有限制，加上相關零件多為國外進口，取得困難，相似物品交易條件不高，而4 輀水上摩托車，其中一輛無引擎。」。由此亦可知，原告早已在系爭區域經營水上摩托車活動，而與被告之公告無關，依上開所述，被告經營水上摩托車活動與該公告間，欠缺信賴之因果關係。再者，原告水上摩托車狀況皆屬老舊，安全堪慮，顯亦不符合上開公告所要求的「七、業者應提供保養良好、無損壞之水上摩托車及裝備。」。又原告97年11月6 日函向被告申請水域活動許可證，其所附之救生員證件係中華民國紅十字會於91年9月21日發給「洪○○」之水上安全救生員證書影本，惟該證書有效期限三年，故於申請時乃早已失效之證書。至於原告行政陳報狀所附之洪國昌丙級水上摩拖車教練證影本及中華民國水上救生協會初級救生證影本，及黃聰輝之中華民國水上救生協會救生員證影本，皆非原告97年11月6 日申請函所附之證件；且該等證件之發證日期，均在97年11月6 日以後，故亦不可能係97年11月6 日申請時所附之證件。另被告97年11月20日觀鵬管字第0000000000號函覆原告上開申請即謂：「有關小琉球週邊海域相關遊憩活動種類及範圍，本處刻已研擬作業中，目前活動區域及標示尚未設置完成，在未正式公告前，暫不受理相關營業活動申請」等語，則被告為不受理處分，原告若對此處分不服，應就此不受理處分為行政救濟。然原告並無進行行政救濟，故原告即知其未依法完成申請程序，不得在系爭區域經營水上摩托車活動。尤其在原告97年11月6 日申請之前，被告業已於97年8 月27日在網路回覆原告：「．．水域使用許可向本處提出營業許可申請。小琉球水域目前因尚未完成分區規劃，本處將於近期內邀集屏東縣政府、琉球鄉公所及琉球區漁會等相關單位，共同研商管理措施並劃定活動範圍等，俾依法公告及建立營業管理機制，現階段在未依前述程序申請營業核准前，應請停止相關水上遊憩營業活動．．」，故原告於97年11月6 日申請許可之前，即應知在被告未與相關單位共同研商管理措施，劃定活動範圍，並依法公告及建立營業管理機制前，是不可能允許水上摩托車活動之經營。原告在其97年11月6 日申請時，既知被告尚未完成並公告上開相關事宜，不可能為許可處分，詎原告仍為之，縱有損害，唯此損害乃原告所能預見，尚非因信賴被告之行為所致。

㈡次按發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5 條及第6 條規定，「水域管理機關限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為或禁止水域遊憩活動區域時，應公告之」、「違反本公告者，依發展觀光條例第60條、水域遊憩活動管理辦法第27條、第28條及發展觀光條例裁罰標準第12條規定，處行為人新臺幣5,000 元以上2 萬5,000 元以下罰鍰，並禁止其活動；行為具營利性質者，處新臺幣1 萬5,000 元以上7 萬5,000 元以下罰鍰，並禁止其活動。」被告機關中華民國99年6 月21日觀鵬管字第0000000000號函公告劃分小球海域水域遊憩活動禁止區域及限制分區亦有明文。查99年6月21日前，小琉球海域尚無公告劃分水域遊憩活動禁止區域及限制分區，被告基於水域遊憩活動主管機關之協助立場，提醒原告如欲從事水域遊憩活動之營業，應依法提出營利事業登記證等相關程序之申請，並無任何同意開放騎乘水上摩托車之行政作為，且因當時小琉球海域水域遊憩活動之「種類」、「範圍」、「時間」及「行為」或「禁止水域遊憩活動區域」，仍於研擬階段，為維護遊客安全，被告亦不建議於小琉球海域從事水上摩托車之活動。嗣於99年6 月21日後，被告業已公告劃分小琉球海域水域遊憩活動禁止區域及限制分區，為避免水上摩托車經營業者及遊客有違反前開公告之行為，故於小琉球中澳沙灘設置告示牌，惟原告仍罔顧法令規定，持續違法從事水上摩托車之經營行為，被告已多次介紹原告從事臨時工、輔導轉業或改至其他合法場地經營，惟原告無視各項宣導及輔導作為，被告爰自100 年4 月30日始開立第1 張處分書。次查被告94年9 月13日觀鵬管字第0000000000號、0000000000號及0000000000號等公告，僅針對從事潛水、水上摩托車及獨木舟等訂定相關安全注意事項，非同意該等水域遊憩活動均可於全轄區範圍內活動，亦即，倘未來被告針對轄區公告劃分水域遊憩活動禁止區或限制分區時，仍應遵循該分區從事「動力」或「非動力」之水域遊憩活動，故原告認為前開3 公告即可於小琉球海域從事水上摩托車經營，應屬誤會。

㈢綜上所述，原告主張信賴保護原則之適用，尚無理由，被告依法裁罰，即無違誤。並聲明：原告之訴駁回。

五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有被告99年6 月21日被告以觀鵬管字第0000000000號公告、原處分、採證照片、繳款書（原處分卷第87-89 、135-138頁）、交通部102 年3 月22日以交訴字第0000000000號訴願決定書（見本院卷第7-11頁）可稽，洵堪認定。

六、本院之判斷：

㈠按發展觀光條例第36條：「為維護遊客安全，水域管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域；其管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。」、第60條第1 項：「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及行為之限制命令者，由其水域管理機關處新臺幣五千元以上二萬五千元以下罰鍰，並禁止其活動。」及第2 項：「前項行為具營利性質者，處新臺幣一萬五千元以上七萬五千元以下罰鍰，並禁止其活動。」。

㈡又按水域遊憩活動管理辦法第1 條：「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第三十六條規定訂定之。」、第3 條：「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：一、游泳、衝浪、潛水。二、操作乘騎風浪板、滑水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香蕉船等各類器具之活動。三、其他經主管機關公告之水域遊憩活動。」、第4 條第1 項第1 款：「本辦法所稱水域管理機關，係指下列水域遊憩活動管理機關：一、水域遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定管理機關。」、第5 條第1 項：「水域管理機關依本條例第三十六條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為時，應公告之。」、第8 條第2 款：「從事水域遊憩活動，應遵守下列事項：．．二、不得違背水域管理機關對活動種類、範圍、時間及行為之限制公告。」、第9 條：「水域管理機關得視水域遊憩活動區域管理需要，訂定活動注意事項，要求水域遊憩活動經營業者投保責任保險、配置合格救生員及救生（艇）設備等相關事項。水域管理機關應擇明顯處設置告示牌，標明該水域之特性、活動者應遵守注意事項，及建立必要之緊急救難系統。水域遊憩活動經營業者，違反第一項注意事項有關配置合格救生員及救生（艇）設備之規定者，視為違反水域管理機關之命令。」、第28條第1 款：「從事水域遊憩活動，具營利性質而有下列各款情事之ㄧ者，由水域管理機關依本條例第六十條第一項規定處罰之：一、違反第八條從事水域遊憩活動應遵守事項之規定。」。上開水域遊憩活動管理辦法係基於發展觀光條例授權所為之規定，亦未有違母法授權之情事，本院自得援為判決之依據。

㈢再按發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第12條：「從事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法之規定者，由水域管理機關依附表八之規定裁罰。」、附表八第2項：「．．違反水域遊憩活動之種類、範圍或時間限制任何一項，並具營利性質者。處新臺幣一萬五千元，並禁止其活動。」。上開裁罰標準，係交通部基於基於發展觀光條例授權，為簡化下級機關執行個案之裁量，而就各類違規行為、違規情節等作整體衡量，所定之裁量基準，核與發展觀光條例無違，本院自得加以援用。

㈣經查：

①被告依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1 項規定，於99年6 月21日以觀鵬管字第0000000000號公告，將○○鄉○○沙灘（即該公告之F 區）列為非動力活動區，限制僅得從事潛水、風浪板、獨木舟活動；並僅限於每日日出後至日沒前活動乙節，有卷存99年6 月21日以觀鵬管字第0000000000號公告、照片可稽（見本院卷第45-47頁）。

②原告於101 年9 月20日14時50分許，在○○鄉○○沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為乙事，有原處分、採證照片可證（見原處分卷第135、137頁）。

③本件原告無信賴保護原則之適用：

⑴被告於94年9 月13日以觀鵬管字第0000000000號公告有關大鵬灣風景特定區海域遊憩區及琉球風景特定區域之「從事水上摩托車活動應行注意事項」，係依發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第9 條規定，基於水域遊憩活動區域管理需要，所訂定之行政規則，該注意事項本身並未直接對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為等產生限制、准許等之規制作用。故被告於上開99年6 月21日以觀鵬管字第0000000000號公告前，對於琉球風景特定區域，因未為水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制，故得從事水上摩托車器具之活動，僅依上開「從事水上摩托車活動應行注意事項」規定而為管理，則此「從事水上摩托車活動應行注意事項」自難作為原告信賴之基礎。

⑵況縱認「從事水上摩托車活動應行注意事項」得為信賴基礎，惟原告於97年11月6 日，以97全字第970001函送被告申請從事水上摩托車活動營業許可，其所備之救生員洪嘉興，其證書載明「中華民國91年09月21日（有效期限三年）」等語，亦已超過期限（見原處分卷第4-29頁），亦不符合「從事水上摩托車活動應行注意事項」第3 條第3 項「合格救生員名冊及證照文件影本」之規定，則原告本於該「從事水上摩托車活動應行注意事項」信賴基礎而展開具體之信賴行為，亦未具足。至於原告所附之洪國昌丙級水上摩拖車教練證影本及中華民國水上救生協會初級救生證影本，及黃聰輝之中華民國水上救生協會救生員證影本，發證日期均係在原告上開申請函日期之後即97年12月5 日，足徵此二人之證件並非原告97年11月6 日申請函所附之證件。又證人即被告承辦人員劉勇助於本院審理時亦證述：「（原告自94年9月13日公告後至99年6 月21日禁止公告日這段期間，是否有向被告機關申請小琉球水域從事水上摩托車營業？）有，只有一次，口頭的部分只是進來問，沒有申請。（口頭的部分原告有無提出資料？）答無，原告只是進來洽詢，洽詢的事情不一定，有時是詢問申請水上摩托車營業的條件、反應有些業者沒有營業執照。（原告有無口頭跟你說要申請水上摩托車營業，並檢附登記文件、責任保險證明文件、救生員名冊及證照？）沒有，如果有，就會叫他直接具文申請。」等語（見本院卷第129 頁背面），且本件亦無相關證據可資證明原告除97年11月6 日該次申請外，另有提出申請，則原告本於該「從事水上摩托車活動應行注意事項」信賴基礎而展開具體之信賴行為，亦未具足。

⑶再者，發展觀光條例第36條規定：「為維護遊客安全，水域管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之」等語，即已明文規定得為限制，自有發生廢止或變更之可能，故原告既能預見秩序變更之可能，其信賴亦不值得保護。

⑷綜上，原告並無信賴保護原則之適用，是原告此部分主張自無可採。

㈤末按，訴願程序屬於行政程序，經訴願審理程序作成之訴願決定，本質上亦屬於行政處分，故訴願決定機關在訴願程序終結前，得追加、補充或更替一切足以支持行政處分合法性之事實資料及法律主張，以支持行政處分實質合法性，此參照訴願法第79條第 2項：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」之規定自明。而基於行政訴訟之職權調查原則，行政法院應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束（行政訴訟法第125條第1項及第189條第1項規定參照），行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，且行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回原告之訴訟，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之（參酌最高行政法院100 年度判字第1811號判決）。本件原處分雖有關「違反事實」欄載為「於中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車」（未載明「並具營利行為）、「處分理由及法令依據」欄載為「一、發展觀光條例第60條第1 項。二、水域遊憩活動管理辦法第27條第1 項第1 款。三、發展觀光條例裁罰標準第12條附表8 第2 項。」（應為發展觀光條例第60條第2 項、水域遊憩活動管理辦法第28條第1 款及裁罰標準第12條附表8 第2 項），惟訴願決定已改認原告「確有於原處分機關所為公告非動力水域活動區騎乘水上摩托車，並具營利性質行為之違規事實」，並適用「發展觀光條例第60條第2 項、水域遊憩活動管理辦法第28條第1 款及裁罰標準第12條附表8 第2 項」規定（見本院卷第10頁背面），且被告於訴狀中表明「具營利行為之違規案件」並引用法條為「發展觀光條例第60條、水域遊憩活動管理辦法第27條、第28條及發展觀光條例裁罰標準第12條」等語（見本院卷第38、40頁），故原處分之瑕疵已不存在。至於原處分未為「並禁止其活動」之裁罰部分，依行政訴訟法第195 條第2 項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」亦即，行政法院之判決如認原行政處分係適用法規不當而變更原處分時，有「不利益變更禁止原則」之適用，是本院不得為較原處分不利於原告之判決。

㈥綜上所述，本件原告有於上開時間，在中澳沙灘公告非動力區海域騎乘水上摩托車並具營利行為，應可認定，從而被告依為發展觀光條例第60條第2 項、水域遊憩活動管理辦法第28條第1 款及裁罰標準第12條附表8 第2 項規定，裁處原告罰鍰15,000元，即無違誤，原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。