110年度簡字第29號｜行政：廢棄物清理法｜裁判日期：110 年 12 月 06 日

臺灣士林地方法院行政訴訟判決 110年度簡字第29號原告財政部國有財產署代表人曾國基訴訟代理人郭曉蓉複代理人吳嘉榮律師被告新北市政府環境保護局代表人程大維訴訟代理人李知穎葉家瑋謝棋安上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府民國110 年6 月18日訴願決定書（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。事實及理由一、程序方面：本件為罰鍰處分涉訟，罰鍰金額係在新臺幣（下同）40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。二、實體方面：㈠爭訟概要：原告為新北市○○區○○○段○○○○段00000 地號土地（位於門牌號碼新北市○○區○○路○段000 號前方路段，下稱系爭土地）之管理機關。經被告於民國109 年7 月8 日15時59分許派員稽查時，發現系爭土地有磚塊、水泥等營建混合物及其他一般廢棄物（下稱系爭廢棄物），影響公共衛生之情形，而以109 年7 月17日新北環稽字0000000000號函（下稱109 年7 月17日函），限期原告於109 年8 月20日前改善完畢，嗣被告於109 年9 月5 日8 時25分許派員前往複查，發現系爭土地仍有系爭廢棄物，認原告未依限改善，已違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，而以109 年9 月14日新北環稽字第1091732392號函（下稱109 年9 月14日函）予以告發，並請原告於109 年10月20日前清除完畢，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰，並依行政程序法第102 條規定，檢送陳述意見書予原告。嗣原告所屬北區分署於109 年9 月25日以台財北管字第10900284750 號函提出陳述意見予被告。被告仍於110 年2 月26日以新北環稽字第00-000 -000000號新北市環境保護局執行違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱原處分）對原告裁處罰鍰1,200 元。原處分於110 年3 月3 日送達原告，原告不服，於110 年4 月7 日向新北市政府提起訴願，經新北市政府於110 年6 月18日以訴願決定書駁回原告之訴願（案號：0000000000號），原告不服訴願決定，而於110 年8 月12日提起本件訴訟。三、原告主張：㈠系爭土地係原告管理之國有土地，發現遭人棄置系爭廢棄物後，被告以109 年7 月17函限期原告於109 年8 月20日前清除改善，但因堆置系爭廢棄物之界址不明，經原告所屬北區分署以109 年7 月24日台財產北管字第10900218030 號函請被告派員現場會勘未果，被告再以109 年9 月14日函限期原告陳述意見，經原告北區分署109 年9 月25日台財產北管字第10900284750 號函復略以：「系爭土地現況為橋下河床，上下落差大，因施作困難需時，業請廠商施作完竣。」，嗣內政部警政署保安警察第七總隊第三大隊（下稱保七總隊第三大隊）於110 年2 月24日通知原告，業已查獲系爭土地上棄置系爭廢棄物之行為人，原告即向該大隊提起竊占告訴，但被告仍認原告未依限期改善，並以原處分裁罰原告。原告遂提出訴願，並遭新北市政府駁回原告之訴願。原告接獲訴願決定書後，發現其認事用法，與廢棄物清理法第11條規定要件不符，而提起本件訴訟。㈡按廢棄物清理法第11條第1 款規定，係課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務，此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管理力之人課予狀態責任，並非因所有人、管理人或使用人對危害發生間有因果關係而承擔責任，除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反之狀態即應負責（參照法務部110 年11月14日法律字第1100016084號函示意見）。亦即，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管理力者（近者），優先於無直接管領力（遠者）而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任，顯非法律之所平（行政院環境保護署96年6 月6 日環署廢字第0960040292號及102 年9 月11日第0000000000號函示參照）。㈢原告管理之系爭土地經發現遭人棄置系爭廢棄物後，被告雖以109 年7 月17日被告以新北環稽字0000000000號通知原告應於109 年8 月20日前清除改善，惟系爭土地位於橋下河床及道路邊坡，且現況界址不明，此為被告稽查所確認事實，故原告於發包改善前，即函請被告會同現場履勘確認界址，期間被告雖未派員到場，但原告仍依勘查結果，委請廠商進場清運施作圍籬，並申請展延清理期限，且於被告裁處罰鍰前，經由保七總隊第三大隊查獲於系爭土地上棄置系爭廢棄物之行為人，足見被告於裁罰前，即已發現系爭土地上堆置系爭廢棄物之行為人，自應以行為責任優先於狀態責任，裁罰棄置系爭廢棄物之行為人。乃被告完全疏漏未察及此，無視棄置系爭廢棄物之行為責任，置直接應負責任之行為人免受處分，而處分系爭土地管理機關之次要責任，顯非法律之所平，而悖於廢棄物清理法第11條第1 款之規定。並聲明：原處分及訴願決定撤銷。四、被告抗辯及聲明：㈠被告於109 年7 月8 日15時59分派員前往系爭土地發現有系爭廢棄物，已影響公共衛生，經查系爭土地為原告所管理，而以109 年7 月17日函限期原告於109 年8 月20日前改善完成，被告於109 年9 月5 日8 時25分派員複查，系爭土地仍有環境髒亂情事。查系爭土地管理人長期容忍堆置廢棄物，原告雖非故意亦有過失致土地有髒亂影響公共衛生之情事，顯疏於或怠於盡維護保管責任，應認為已該當廢棄物清理法第50條第1 款要件，環保署96年6 月6 日環署廢字第0960040292號函「廢棄物清理法第11條第1 款規定…上開規定，…僅需事實上之狀態，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務」，被告為系爭土地管理人負有清除之義務，至為明確。㈡原告陳稱「系爭土地未於橋下河床及道路邊坡，且現況界址不明，此為被告稽查所確認事實，故原告於發包改善前，即函請被告會同現場履勘確認界址，期間被告雖未派員到場，但原告仍依勘查結果，委請廠商進場清運施作圍籬，並申請展延清理期限」等語。惟查被告於109 年6 月8 日下午3 時即會同新北市汐止地政事務所於該址履勘會勘，經鑑界棄置地點地號為汐止區姜子寮段姜子寮小段478-2 地號，未有實際使用人，管理者為原告。被告另於109 年7 月29日下午2 時40分依原告109 年7 月24日台財產管字第10900218030 號函派員至現場會勘，現場因原告所屬人員較早離場，未能會晤原告人員，然仍有遇見原告委辦廠商，有關原告所述被告未派員與勘一節，容屬誤解，仍以電話聯繫原告北區分署人員，其表示將於8 月15日前進行清除作業，惟被告後於109年9 月5日8 時許派員前往該址複查時發現未於期限內清除改善完成，遂依法告發。㈢又原告主張「被告裁處罰鍰前，經由保七總隊第三大隊查獲系爭土地上棄置廢棄物之行為人，足見被告於裁罰前，即已發現系爭土地上棄置廢棄物之行為人，自應以行為責任優先於狀態責任，裁罰棄置營建之行為人」等語。經查被告為查證及遏阻非法棄置行為人，於109 年7 月24日10時許於該非法棄置場所架設移動式監視器，發現訴外人旭陽工程行於同年7 月30日進行非法棄置行為，而經被告移送保七總隊第三大隊，然系爭土地早棄置廢棄物非短期所為，且該址109 年4月至7 月間已有棄置情形，無法證明皆係訴外人旭陽工程行所為，即於前述期間已有廢棄物棄置影響公共衛生狀態存續，該土地管理人即負有清除之義務，被告業經鑑界確認土地管理人，參酌臺北高等行政法院96年訴字第300 號判決意旨：「該土地所、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任。必須擔負排除危害的責任。…只要符合前開規定之要件者，不問其土地面積大小，未何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責。」縱該住址位處深山且國有土地範圍廣泛，仍難免除原告清除處理責任，亦即旭陽工程行為109 年7 月30日非法棄置案件實際行為人，並已刑事移送在案，而原告實為系爭土地長期未經妥善管理維護致環境髒亂之狀態責任人，本應視為不同案件，原告縱非故意，亦難謂無過失，被告依廢棄物清理法第11條第1 款規定告發處分，於法未有不符。並聲明：原告之訴駁回。五、本院之判斷㈠按「一般廢棄物，係土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」、「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款分別定有明文。又法務部100 年11月14日法律字第1000016084號函釋略以，廢棄物清理法第11條第1 款規定，係課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務，此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管領力之人課予狀態責任，並非因所有人、管理人或使用人對危害發生間有因果關係而承擔責任，除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反之狀態即應負責。亦即僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除義務，惟行政機關於裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任者，則有直接管領力者優先於無直接管領力者而受罰，有行政院環境保護署96年6 月6 日環署廢字第0960040292號函可參。末按，該土地所、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任。必須擔負排除危害的責任。…只要符合前開規定之要件者，不問其土地面積大小，未何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責（臺北高等行政法院96年訴字第300 號判決要旨參照）。㈡按行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。前項更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書，以書面通知相對人及已知之利害關係人，行政程序法第101 條第1 項及第2 項。查被告於110 年4 月28日新北環稽字第1100810850號函說明部分敘明「本局前於110 年4 月26日新北環稽字第1100645807號函送訴願答辯書在案，惟旨揭裁處書違反事實欄『所有權人』係為誤植，應為「管理人」，特此更正。」，本件被告之更正原處分所為之誤寫部分，應屬適法，合先敘明。㈢本件係被告於109 年6 月8 日下午3 時會同新北市汐止地政事務所於系爭土地為會勘，經汐止地政事務所人員協助指界棄置系爭廢棄物地點之地號為汐止區白匏段443 、444 地號及汐止區姜子寮段姜子寮小段478-2 地號（即系爭土地），且系爭土地之管理者為原告，此有被告於現場稽查時之採證照片、109 年6 月4 日新北環稽字第1090987890號會勘通知單與會勘簽到表、土地建物查詢資料可稽，此業經本院依職權調閱訴願卷證，核閱無誤（見訴願卷第100 至111 、116 、117 、130 至145 頁）；嗣經被告再於109 年7 月8 日派員至現場稽查後仍發現該處有系爭廢棄物，而以109 年7 月17日函通知原告應於109 年8 月20日前清除改善完畢。經被告於109 年9 月5 日8 時25分派員複查，系爭土地仍有系爭廢棄物存在，而原告未依限改善，已違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，而以109 年9 月14日函予以告發，並再限期改善等情，亦有被告109 年7 月17日、109 年9 月14日函可佐（見本院卷第30、34頁）；而原告就其管理之系爭土地於被告為稽查之時，確有遭人非法棄置系爭廢棄物致影響於公共廢生等情，亦未否認。是以依廢棄物清理法第11條第1 款規定，原告就其管理之系爭土地上之系爭廢棄物即負有清除之責任，且業經被告通知限期改善而未於期限內為改善等情，而該當於廢棄物清理法第50條第1 款規定，應堪認定。㈣原告雖主張被告應優先裁罰違法棄置廢棄物而有行為責任之旭陽工程行，而非裁罰僅有狀態責任之原告云云。惟按以行政責任產生之來源為標準，可區分出兩種類型：「行為責任」與「狀態責任」。前者係由於行為而發生之責任，而「狀態責任」，則著重於與物之關係，與行為無涉，即該狀態之產生，可來自於人之行為或自然因素，關係人依法對該狀態負有一定之責任。此種狀態責任屬於對物責任，其所產生之義務係以物為中心，主要表現在排除危險，因此法規上往往會要求義務人回復物之安全狀態。區別此兩種責任類型之主要實益，應在於依法應承擔責任之人，對於該責任之產生，是否須源自於其行為。倘係「狀態責任」，只要相對人與物所生之狀態間，具有一定之關係時，即負有責任，因此，其不得主張該狀態並非出於其行為，故無責任。查原告為系爭土地管理人，系爭土地於109 年4 月時起已有建築廢棄物等放置，依前揭廢棄物清理法第11條第1 款及說明，原告應負清理廢棄物之狀態責任無疑，此有土地建物查詢資料及被告109 年4 月至9 月之現場採證照片、原告北區分署台財產北管字第10900218030 號函可稽（訴願卷第21、100 至104 、108 至111 、116 、117 、130 至145 頁）。而經被告所架設之移動式攝影機發現，旭陽工程行係於109 年7 月30日進行非法棄置行為而涉有竊涉國有土地之情，經被告移送至保七總隊第三大隊調查後移送檢察官偵辦，而旭陽工程行之負責人蔡榮峻及僱用之工人鄭明昌所涉之違反廢棄物清理條例案件，業經臺灣士林地方檢察署檢察官以110年度偵字第9765號為緩起訴處分確定，有上開緩起訴處分書可佐（見本院卷第134至136頁）。然系爭土地遭棄置廢棄物非短期所為，且該址109 年4 月至7月間已有棄置情形，而旭陽工程行負責人蔡榮峻於檢察官偵查時供稱：我們在那邊只有丟過一次，是大約半年前經過該處，看到有人在那邊丟，所以我才會丟，我丟的東西是5包垃圾跟一個紙箱，裡面是我工作的食物瓶罐，我拆除的材料沒有多少，我當初是維修管線，有拆下來的磚頭，我就拿去丟，廢鐵我拿去變賣，我丟的東西有一包是磚頭，其他都是瓶罐等語（見臺灣士林地方檢察署110年度偵字第9765號卷第257、259頁），並經本院依職權調閱上開偵查卷證核閱無誤。是以經檢察官偵查後亦僅得確認旭陽工程行之負責人蔡榮峻及僱用之鄭明昌係於109年7月30日11時47分許，於系爭土地上棄置一個紙箱及5包肥料袋之廢棄物，而與本件之系爭廢棄物之狀態及內容尚有重大之差異。再者，原告亦未提出證據證明被告於109 年6月8 日、7月8 日於系爭土地稽查發生之系爭廢棄物均為旭陽工程行所棄置，亦即應認於前述4 月至7 月間已有廢棄物棄置影響公共衛生狀態存續，且未曾有何經原告清理完畢之相關資料，原告自應負清除廢棄物之狀態責任。再者，原告為系爭土地管理人，長期未經妥善管理維護致環境髒亂，其主觀上縱無故意亦有過失。故109 年4 月至7 月間之廢棄物既無法證實均由旭陽工程行所棄置，且昇陽工程行所棄置之一包紙箱及5包肥料袋之內容亦與本件之系爭廢棄物有明顯之重大不同，原告所負清除廢棄物之狀態責任與旭陽工程行之棄置行為係屬不同案件，原告自無法以旭陽工程行係棄置廢棄物之行為人，據以免除其應清理廢棄物之狀態責任。原告此部分主張，顯無理由。六、綜上所述，原告就其管理之系爭土地上既有遭人棄置廢棄物致影響公共衛生之情事，且經被告限期通知改善仍未改善，而有違反廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之情，經被告以原處分為裁罰，核無違誤，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。八、本件第一審裁判費為2,000 元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2 項所示。中　　華　　民　　國　 110 　　年　　12　　月　　6　　日行政訴訟庭　法　官　徐文瑞以上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。中　　華　　民　　國　 110 　　年　　12　　月　　6　　日書記官　朱亮彰

臺灣士林地方法院110年度簡字第29號

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