臺灣士林地方法院100年度國簡上字第2號

• 裁判案由: 損害賠償
• 案件類型: 民事
• 審判法院: 臺灣士林地方法院
• 裁判日期: 101 年 03 月 15 日
• 法官: 林政佑、藍雅清、蕭錫証
• 當事人: 徐南槐

臺灣士林地方法院民事判決　　　　　　100年度國簡上字第2號上　訴　人　徐南槐
指定送達處所：臺北郵政第111之061號被上訴人　　行政院勞工委員會
法定代理人　王如玄
訴訟代理人　賴彥亨
吳品霏
上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國100 年3 月11日本院士林簡易庭100 年度士國更一字第1 號第一審判決提起上訴，本院於101 年2 月23日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人在原審起訴主張：被上訴人依勞動基準法（下稱勞基法）第1 條規定，負有保障勞工權益之職責。惟被上訴人未於民國94年7 月1 日勞工退休金條例（下稱勞退條例）新制施行前善盡周知職責，將勞退條例所規定新制退休金計算方式（下稱新制）與勞基法原規定舊退休金計算方式（下稱舊制）之重大不利差異，依行政程序法第5 條、第7 條第2 項、第8 條、第9 條、第10條之意旨及第68條第3 項等規定，以掛號方式郵寄通知上訴人。被上訴人唯一提供的，僅是事後雇主使用的書面徵詢表，內容亦欠缺要點。而雇主說明會在勞退條例施行前不久舉辦，會中完全未提及退休金給付標準變少，亦無被上訴人訴訟中所附之文宣，口口相傳亦非法定通知方式，上訴人自94年選用新制前，直到98年間，對制度變革均無所悉，本案攸關勞工退休保障，自應以相關勞工為對象以掛號通知，但被上訴人顯然未為之，被上訴人應負責通知並提供充分真實資訊，俾供勞工選擇新制或舊制，雇主縱有徵詢勞工之義務，亦不能取代被上訴人通知之責，被上訴人未將客觀之差異告知上訴人顯有過失，被上訴人為勞退條例之立法提案人，於推行舊制改新制時，有義務據實告知有利害關係之舊制勞工，被上訴人怠於執行職務，一味強調按新制領取退休金之方式較舊制方便，且可避免雇主倒閉等風險，並推出二選一之方式，限命無知勞工擇一選定，不得悔改，致上訴人不疑有他，相信被上訴人宣導內容而選擇適用新制。詎上訴人於98年3 月1 日辦理退休時，方發覺自94年7 月1 日適用勞退條例時起，至98年2 月28日退休前1
日為止之年資，僅能按照勞退條例之規定，領得雇主於該期間內每月按6 ％所提繳之勞工退休金，而非按勞動基準法所規定每年以2 個基數計算之退休金，致上訴人所能領取之退休金減少新臺幣（下同）15萬2,656 元，因而受有損失，上訴人遂於同年9 月21日以書面向被上訴人提出賠償請求，被上訴人業已於同年10月16日表明拒絕賠償。為此，依國家賠償法第2 條第2 項後段之規定，請求被上訴人給付等語，並聲明：被上訴人應給付上訴人15萬2,656 元，及自98年3 月1 日起至清償日止之法定遲延利息等語。
二、被上訴人在原審則以：上訴人依個人意願選擇於94年7 月1
日起適用新制，依勞退條例第10條規定，自同日起之年資無法再適用勞基法之退休金制度。上訴人之雇主敦煌書局股份有限公司（下稱敦煌書局）對上訴人自是日起之工作年資，即無再依勞基法規定給付退休金之義務，此係法律適用之結果，上訴人無退休金之損失可言。另被上訴人製作宣導品表明勞工有充分選擇權，選擇勞退舊制者於新制實施後5 年內尚可改選新制，勞工並無選擇新制之時間急迫性；復有宣導品舉例說明退休金計算方式、明述選擇新制者不得再改選舊制。93年6 月30日勞退條例公布後，被上訴人為宣導勞退條例，除於網站設置專區說明、召開記者會發布新聞外，93年、94年度與各縣市政府、經濟部中小企業處、各工商總會、工會等相關單位辦理宣導會共1,076 場（約17萬2,800 人參加），參加對象包含公民營事業單位、大型及中小型企業，明確說明勞工之權利及新舊制退休金計算之差別，並透過電視宣導、報紙、期刊、廣播加強宣導新制實施，印製各種宣導手冊供勞工索取，並設置號碼為0000000000之免費服務電話，善盡周知義務；被上訴人於勞退條例通過後，已積極運用相關資源宣導勞退新舊制之內容及差異，並提醒勞工應審慎選擇，被上訴人無義務通知到每一個勞工之義務。況新、舊制之適用孰優孰劣，端視勞工個人之工作年資、職涯發展計畫、勞資雙方約定內容及事業單位經營狀況而定，尚難一概而論，且上訴人選擇新制，自承係參加雇主自行舉辦之宣導會之故，與被上訴人之宣導未有必然關聯。勞退條例之實施不等同被上訴人有依行政程序法送達之義務，被上訴人無故意、過失等語資為抗辯，並聲明：駁回上訴人在原審之訴。
三、原審判決駁回上訴人全部請求，上訴人不服該第一審判決提起上訴，所陳除與在原審相同者外，另補稱：依據最高法院99年度台上字第836 號判例（應為判決之誤），被上訴人應負證明其已依法行政之義務，而被上訴人所指印製文宣供索取、辦理宣導會、網站設置專區說明、召開記者會發佈新聞稿、透過媒體宣導、免費電話服務等，已善盡周知義務，惟上開方式，無一具備正式公文書形式，印製文宣供勞工索取，免費電話服務，屬被動性質，成效低落。參與宣導會之勞工約17萬餘人，僅佔全國勞工10％，而低層勞工多不會上網，效果有限，召開記者會之對象則為記者，非舊制勞工，況報社無刊載義務，勞工亦無閱報義務，上訴人不屬於機關、國營事業、各工商總會、工會之組織成員，對於被上訴人透過電視宣導、期刊、廣播，毫無所悉。被上訴人捨棄以郵寄通知，或是網路經雇主轉知勞工等最簡便方式，而以上開方式，其所為不僅不合通知之程式，實際上是毫無通知的作為。另據報載，迄至100 年7 月11日，尚有民眾不瞭解新舊制度，被上訴人被迫再辦理宣導，已證明甚多勞工與上訴人皆未獲被上訴人合法通知，已違反憲法第153 條及行政程序法第5 條、第7 條、第9 條、第10條、第43條、第93條、第96條、第97條、第110 條、第165 條、第166 條，與勞動基準法第1 條、第55條規定。況依大法官會議釋字第97號、第469 號等解釋意旨，被上訴人所列舉之諸項措施，縱使為真實，無論因故意或過失，應無取代合法通知舊制勞工之效力，且新制確實存有退休金減少之缺失，被上訴人至少應在正式書表明確告知簽約當事人。上訴人於原審曾質疑被上訴人之訴訟代理人越權，原審未詳加查證，逕予援引訴訟代理人越權之言詞，有違被上訴人之真意。至其於上訴程序中，抗辯無週知義務，違反民事訴訟法第195 條、第447 條，應不予斟酌。上訴人因時效消滅而無從依民法第88條、第89條尋求救濟，為可歸責於被上訴人等語，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人15萬2,656 元，及自98年3 月1 日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。被上訴人在上訴程序中，所陳除與原審相同者外，另補陳：被上訴人是否依行政程序法第68條第3 項規定，以掛號方式送達所有勞工，所宣導之內容是否必須包含新舊制度退休金計算之差異等，法律既無明文規定，被上訴人縱未依上訴人主張之方式進行宣導，亦非怠於執行職務等語，並聲明：上訴駁回。
四、查上訴人自89年4 月11日起在敦煌書局股份有限公司任職，而於94年5 月17日填具勞工退休金制度選擇意願徵詢表，勾取選擇採取新制，而自94年7 月1 日起適用勞工退休條例規定之勞退新制，由雇主逐月提撥退休準備金。嗣上訴人至98年2 月28日退休，核算其勞工保險工作年資共8 年10月，採用舊制年資為5 年3 月，平均薪資為每月3 萬3,311 元，按舊制年資以每年2 個基數計算，舊制年資可得11個基數，於退休時領得之舊制退休金金額為36萬6,421 元，另經勞工保險局核定通知，上訴人改選新制後可領退休金各7 萬3,476
元、3,636 元，及帳戶收益762 元等情，為兩造所不爭執，且有舊制退休金試算表（本院士林簡易庭99年度士國簡字第1 號第11頁，該案卷下稱甲卷宗）、勞工保險局核定通知書（甲卷宗第12頁）、勞工退休金制度選擇意願徵詢表（甲卷宗第42頁）等，附卷可稽，堪認為真實。
五、兩造爭執要點：
㈠被上訴人就勞退新制與舊制之差異與利弊，是否有逐一通知送達全國全部勞工並個別提供資訊加以說明之義務？
㈡被上訴人如負前項義務，其於勞退新制施行前，是否已對上訴人盡該義務？
㈢被上訴人如未盡前項義務，則應否依國家賠償法第2 條第2
項後段規定，對上訴人負國家賠償責任及其應賠償之金額若干？
六、按「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」；「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」；「前二項賠償義務機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為賠償義務機關。」國家賠償法第10條第1 項、第9 條第1 項及第3 項前段分別定有明文。是當事人主張公務員執行職務不法侵害其權利，依據國家賠償法第2 條第2 項規定請求國家機關賠償者，應以書面向該公務員所屬機關請求，如該公務員所屬機關因國家機關裁併、改組，而為獨立機關時，則應以請求時該公務員隸屬之承受業務或新成立機關為義務人，踐行前揭國家賠償法第10條第1 項所定之程序後，如經拒絕賠償或不能達成協議，方得提起國家賠償訴訟。本件上訴人主張被上訴人所屬公務員怠於執行職務，依據國家賠償法第2 條第2 項後段規定請求被上訴人機關給付，自應循上開程序，方堪認為合法。而上訴人已於起訴前之98年9 月21日向被上訴人請求國家賠償，並經拒絕，有上訴人提出之被上訴人機關函及拒絕賠償理由書（甲卷宗第21頁以下）在卷可憑。揆之上揭規定，應認上訴人起訴符於協商前置之程式，於法為無不合。
七、茲上訴人主張依據國家賠償法第9 條、第2 條第2 項後段規定，訴請被上訴人給付，被上訴人則以前開情詞置辯。本院判斷如下：
㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」國家賠償法第2 條第2 項定有明文。而法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償（大法官會議釋字第469 號解釋）。是該條項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，必以國家制定之法律規範，不僅授與推行公共政策之權限，且係為保障人民生命、身體及財產等法益，並該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，方負上開消極不作為之國家賠償責任。
㈡次按行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定之行為或不作為之行為，為行政程序法第165 條所稱之行政指導。而行政指導為實現行政目的之行政手段之一，且為行政機關在公法上所採取之行政手段，行政指導藉由行政機關，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定之行為或不作為之行為，雖屬行政機關之任意性事實行為，無法律上之拘束力，然行政機關為行政指導時，仍應注意有關法規規定之目的，不得濫用，同法第166 條第1 項亦有明文。而行政指導在學理上又可分為助成之行政指導、規制之行政指導、及調整之行政指導。所謂助成之行政指導，指對私人提供資訊或技術援助之行政指導；規制之行政指導，指本來應以行政處分規制者，而代之以勸告形式要求國民協助者；調整之行政指導，指為調整住民與業者間利害對立，解決其紛爭，行政以斡旋、仲介等方式介入，而要求法定外之作為與不作為之行政指導。
㈢依據行政院勞工委員會組織條例第1 條、第4 條、第7 條第6 款規定，行政院為處理全國勞工行政事務，設勞工委員會，下設勞資關係處等8 處、室，其中勞動條件處掌理關於推動勞工退休制度之督導事項，是關於勞工退休制度，被上訴人雖負有督導義務之職務。然應以督導為其職務之範疇。而勞退條例經立法院通過後，由總統於93年6 月30日公布，並自公布後1 年施行。該條例第2 條規定之主管機關，在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府，固堪認被上訴人為勞退條例之中央主管機關，且依同條例規定，被上訴人負有組成監理委員會監督勞工退休基金之運作，擬定雇主提繳率、核定年金生命表、結算基準等義務，但勞退條例中，並未規定被上訴人就勞退制度之變革，對各別或可特定之勞工負有何種說明、利弊分析義務，而以第2 章特別就關於勞工退休金制度之變革，專章規範其適用及銜接，以第8 條第1 項前段、第9 條規定，該條例施行前已適用勞動基準法之勞工，於本條例施行後仍服務於同一事業單位者，得選擇繼續適用勞動基準法之退休金規定，雇主應自本條例公布後至施行前一日之期間內，就本條例之勞工退休金制度及勞動基準法之退休金規定，以書面徵詢勞工之選擇。可知此勞工退休制度之變革，法律係以於該條例施行前已適用勞動基準法之勞工，於條例施行後仍服務於同一事業單位之條件下，賦予勞工自由選擇之權，任憑勞工自由意思決定而選擇，其未選擇者，則依法繼續適用勞動基準法規定之退休金給付制度，並由雇主負以書面徵詢是否選用新制之義務。被上訴人為勞退制度之變革，雖法無應為如何宣導、說明之規定，但其因負有督導勞工退休制度之義務，為達法令及政策推動之行政目的，主動提供勞工相關變革之資訊，而以書面、言詞或平面、電子、網路媒介加以宣導、說明而提供資訊，性質上應屬對私人提供資訊，應屬助成之行政指導，而助成性之行政指導對受指導人而言，乃任意不受拘束，雖仍屬行政機關行使公權力之行為，雖依法治國原則及人民基本權利保護角度，應認同有國家賠償法請求賠償之適用，但仍以被上訴人有過失錯誤之行政指導，致人民權利、自由受侵害，而有相當因果關係為必要，即苟有此行為，按諸一般情形，不適於發生此項損害，即無相當因果關係。行為與行為後所生之條件相競合而生結果，二者倘無必然結合之可能，行為與結果，仍無相當因果關係之可言。而被上訴人所為勞工退休制度之宣導、說明，既屬行政指導性質，即與行政處分迥異，所應適用之行政程序規範有別，上訴人主張被上訴人所為係屬行政處分，不僅與其援引第2 條第2 項後段為請求權基礎之怠於執行職務不合，且此無行政程序法第93條、第96條、第97條、第110 條關於行政處分規定之適用，亦無違反大法官會議第97號解釋之問題。上訴人指摘被上訴人行為違反該等解釋及規定，未對上訴人送達關於新、舊退休金制度利弊之說明，乃怠於執行職務，而應負損害賠償義務云云，洵屬誤會。
㈣被上訴人為達上開宣導、說明勞工退休金制度變革之行政目的，業已編列預算執行，製作大量宣導手冊等文宣，並在該委員會網站內，設置退休金試算軟體及相關問題問答，另在各地對商業會、工業會、縣市政府召開說明會、座談會、宣導會，利用平面、電子、廣播、電視媒體及大眾交通運輸工具廣告宣傳，併以郵寄向不特定人投遞達750 萬8,196 件文宣，有經費執行表（甲卷宗第143 頁）、宣導手冊（甲卷宗第46頁以下、第148 頁）、網頁列印資料（甲卷宗第49頁以下、第93頁以下及本院99年度國簡上字第1 號卷第55頁以下）、說明會資料（甲卷宗第65頁）及中華郵政股份有限公司函（本院卷第91頁以下），已堪認被上訴人確已廣為宣導、說明勞工退休金制度之變革。此再參之被上訴人為提供勞工諮詢之需要，已設置免費諮詢電話外，上開宣導手冊已載明適用勞動基準法規定之舊制較佳之情況（甲卷宗第46頁問題14及第47頁、第48頁以下宣導手冊第29頁），並表列新舊制退休金計算方式之差異，網站內設之試算表亦可供試算退休金額，並提供關於新舊制優劣之問答（甲卷宗第51頁）與新舊制比較表（甲卷宗第56頁），確已明確說明新舊制度之差異，且未涉何種何種對於上訴人之決定，難認有何怠於執行職務之事實，亦無違於憲法第153 條規定國家應制訂勞工保護法律，實施勞工保護政策之意旨，或行政執行法第5 條、第7 條、第9 條、第10條、第43條所定之明確性原則、比例原則、公平原則、不當連結禁止原則、經驗及論理法則，與應告知當事人之義務。至行政程序法第165 條，係關於行政指導之定義性規定，尚無被上訴人違反作為義務之問題；同法第166 條，則規定行政指導行為應符合法規規定目的，禁止濫用，並應於相對人拒絕指導時，應即停止指導且不得據以對相對人為不利之處置，即規定行政指導濫用之禁止與應任許相對人決定是否接受指導。被上訴人上開宣導、說明勞工退休制度行為，既符於勞退條例之立法，並合於憲法第153 條實施保護勞工政策之意旨，無怠於執行職務可言，亦未強制上訴人接受指導，要無不法。上訴人執前情指摘，要非可取。
㈤觀之勞退條例第1 條第1 項規定，該條例之立法目的，在於增進勞工退休生活保障，加強勞雇關係，促進社會及經濟發展。即係為有利於勞工退休生活保障而立法為退休金制度之變革，而因涉及制度之銜接，並新、舊制度對個別勞工適用結果之優劣，涉及年資、雇主營運狀況、勞工久任與否等各種因素，並多不確定情狀，且分別為年金保險制、勞工個人帳戶制，利弊本非可一概而論，自無從強求被上訴人機關對各別勞工指導評斷選擇之優劣，而應由勞工自行考量後選擇，且同條例第9 條第1 項後段亦規定，勞工屆期未選擇者，於該條例施行後仍可繼續適用勞動基準法之退休金規定，故勞工是否進行選擇、選擇何種制度，均有決定之自由。被上訴人上開助成性之行政指導行為，僅負責提供法律變動之資訊，供作參考之用，被上訴人仍享有決定之自主性，其對於有關自己權益事項，實有充分時間與機會研究、尋求諮詢加以理解後本於自由意思決定，不能謂被上訴人有上開行政行為，上訴人即可無庸自行判斷選定新制之風險，而全諉由被上訴人負責，更不能以上訴人受同一雇主僱用至退休之退休金結算金額多寡之結果，回溯推論當時選定適用新制，致其何種權利或自由受侵害。上訴人既出於自己自由意思決定選定適用新制，依勞工退休金條例規定，自94年7 月1 日後，關於上訴人退休金之權益即無再適用勞動基準法規定之餘地。上訴意旨指摘被上訴人違勞動基準法第1 條、第55條致其受損害，尤為無憑。又縱認上訴人最終領得之退休金數額因適用新、舊制結果而有不同，亦不能認為與上訴人所主張之被上訴人怠於執行職務間，有相當因果關係。揆之上揭規定及說明，應認上訴人主張被上訴人怠於執行職務致其受損害，非屬有據。
八、從而，上訴人主張依據國家賠償法第9 條、第2 條第2 項後段規定，訴請被上訴人給付損害賠償及法定遲延利息，為無理由。原審判決予以駁回，於法為無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。至兩造其餘攻擊、防禦方法，經本院悉予審酌後，認均無礙於本件之判斷，於茲不贅。
九、據上論結，上訴人之上訴為無理由，依民事訴訟法第436 條之1第3 項、第449 條第1 項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 3 月 15 日民事第二庭 審判長法 官 林政佑
法 官 藍雅清
法 官 蕭錫証
以上正本係照原本作成。
本件判決不得上訴。
中 華 民 國 101 年 3 月 21 日書記官 何婉菁