臺中高等行政法院判決

原告

張王秋蘭

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

蘇奕端

上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國99年9月29日台內訴字第0990127258號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告起訴後，被告原為臺中縣政府，嗣於訴訟進行中，因臺中縣、市於民國（下同）99年12月25日合併，本件業務由臺中市政府承受，茲據新代表人胡志強具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告所有坐落臺中市○里區○○路188號建築物（下稱系爭建物），位於「變更擴大后里都市計畫」之乙種工業區範圍內，被告於96年9月20日派員前○○里區○○路186、188號建物稽查，查獲訴外人林莉蓁於上址開設「夜來香歡唱廣場」，實際經營視聽歌唱業。被告認林莉蓁違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條關於乙種工業區之土地使用管制規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以97年3月7日府建城字第0970061738號函附同文號處分書處使用人林莉蓁罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並副知原告（即建築物所有權人）請協助立刻停止違規使用（第1次裁處）。嗣被告再於98年12月28日派員前往該建築物稽查，發現現場仍實際經營視聽歌唱業，惟登記負責人經向財政部臺灣省中區國稅局豐原分局（縣市合併前為臺中縣分局）查詢為訴外人莊正成。被告乃以99年2月8日府建城字第0990045607號函通知訴外人莊正成及原告陳述意見，原告逾期未陳述意見，被告遂以99年4月27日府建城字第09901301201號函檢附同文號處分書處莊正成6萬元罰鍰，並應於文到之日起停止使用，另以99年4月27日府建城字第09901301202號函檢附同文號處分書處原告6萬元罰鍰，並應於文到日起停止使用。原告不服，就罰鍰部分提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠依都市計畫法臺灣省施行細則第18條但書規定「一般商業設施，不在此限。」所謂一般商業設施，指稱一般零售業、一般服務業及餐飲業，其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。原告將系爭房屋租賃給承租人，租賃契約書第10條明定房屋不得供非法使用，影響公共安全。並特別約定標記僅得限「餐飲業使用」，承租人亦以小吃店使用，店名為「夜來香飲食店」，而非「夜來香歡唱廣場」。

㈡又對於有無違法使用等問題，應由承租人自行承擔，不應歸責於出租人。承租人初經營確實以飲食店為使用、收益，後變相違反經營，實為原告所不知情，且原告將系爭建物出租予他人後，即搬離該處居住於臺中市○里區○村路49號，亦未收到被告97年3月7日府建城字第0970061738號函。嗣承租人於98年12月28日遭稽查，至收受被告之裁處書時，才知情違反都市計畫土地使用分區管制規定，承租人同意會立即歇業。承租人因全球經濟不景氣，小吃店營運不善，已向原告提出停止租賃及歇業等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。

四、被告則以：

㈠經查，本案係於乙種工業區範圍內經營視聽歌唱業，經被告於96年9月20日聯合稽查在案，且被告業於97年3月7日以府建城字第0970061738號函裁罰當時負責人林莉蓁罰鍰6萬元，並副知建物所有權人即原告在案「台端提供建物供人違規使用，請協助立即停止違規使用，如經查報仍未改善，將依『都市計畫法』第79條規定處以土地建物所有權人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。」現經被告影響治安行業統一聯合稽查小組再於98年12月28日稽查，現場設有開放式卡拉OK，沙發桌椅共5組，KTV包廂共1間。經函詢財政部臺灣省中區國稅局豐原分局該址營業人營業稅資料，知該營址僅負責人變更為莊正成，仍經營視聽歌唱業，顯原告未依被告97年3月7日函文停止違規用。本案違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，被告乃依都市計畫法第79條第1項規定及臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定，以99年4月27日府建城字第09901301202號處分書處建物所有權人即原告6萬元罰鍰，並告知若不停止使用將再按次處罰。

㈡原告雖謂其係收到被告裁處書才知情，其於租賃契約已約定承租人不得違法使用，承租人違法使用應自行負責，及承租人承租後係作小吃店使用，店名為「夜來香飲食店」而非「夜來香歡唱廣場」乙節，查該行號於第1次裁罰時，已依臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準規定，於97年3月7日以府建城字第0970061738號函副知建物所有權人即原告協助立即停止違規使用，惟再次稽查時，現場仍經營視聽歌唱業，得依前開裁罰基準規定，裁處使用人或管理人12萬元，土地或建物所有人6萬元，本次係第2次查報在案，違規事實明確，被告爰依都市計畫法第79條規定裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤。又依被告稽查紀錄現場設有開放式卡拉OK，沙發桌椅共5組，KTV包廂共1間，判定實際營業項目非屬餐飲業。再依都市計畫法臺灣省施行細則第18條第3項規定略以「第3款及第4款設施之申請，縣(市)政府於辦理審查時，得依據地方實際情況，對於各目之使用細目、使用面積、使用條件及有關管理維護事項作必要之規定」，被告針對上開規定另行發布「臺中市都市計畫甲種乙種工業區申請設置公共服務設施公用事業設施及一般商業設施總量管制作業要點」，惟被告並無核發核准設置使用文件，另該要點一般商業設施之使用細目未含視聽歌唱業。而有關店名乙節，被告於99年5月28日拍攝行號招牌照片，確實為「夜來香歡唱廣場」。至原告稱承租人同意立即歇業乙節，查本次裁罰係以當時違反之相關關係人作處分，若再次經被告稽查仍未改善，被告仍依法續處。綜上，本案違規情事明確，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第18條許可使用規定等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告以系爭建物之使用人違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條關於乙種工業區之土地使用管制規定，第一次裁罰使用人，並副知系爭建物之所有權人即原告，請其協助立刻停止違規使用。被告第二次稽查時，系爭建物仍違規使用，被告即依都市計畫法第79條規定，裁處原告6萬元罰鍰，是否適法。

六、經查：

㈠按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」為都市計畫法第79條第1項所明定。次按「乙種工業區以供公害輕微之工廠與其必要附屬設施，及工業發展有關設施使用為主，不得為下列建築物及土地之使用。但公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，不在此限：．．．前項所稱工廠必要附屬設施、工業發展有關設施、公共服務設施及公用事業設施、一般商業設施，指下列設施：．．．一般商業設施：㈠一般零售業、一般服務業及餐飲業：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。㈡一般事務所及自由職業事務所：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。㈢運動休閒設施：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。㈣銀行、信用合作社、農、漁會信用部及保險公司等分支機構：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十。㈤大型展示中心或商務中心：使用土地面積超過一公頃以上，且其區位、面積、設置內容及公共設施，經縣（市）政府審查通過者。㈥倉儲批發業：使用土地面積在一公頃以上五公頃以下、並面臨十二公尺以上道路，且其申請開發事業計畫、財務計畫、經營管理計畫，經縣（市）政府審查通過者。

㈦旅館：其使用土地總面積不得超過該工業區總面積百分之十，並以使用整棟建築物為限。前項第一款至第四款之設施，應經縣（市）政府審查核准後，始得建築；增建及變更使用時，亦同。第三款及第四款設施之申請，縣（市）政府於辦理審查時，得依據地方實際情況，對於各目之使用細目、使用面積、使用條件及有關管理維護事項作必要之規定，其使用土地總面積，並不得超過該工業區總面積百分之五十。」行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條所規定。又行為時臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第2點規定，對於違反都市計畫法類別為視聽歌唱、舞廳、舞場、三溫暖、特種咖啡茶室、酒家、酒吧、美容美髮業及其他類似之營業場所者，第一次違規處罰使用人或管理人同時副知土地或建築物所有權人，第二次違規處土地或建築物所有權人6萬元罰鍰。

㈡本件原告所有坐落臺中市○里區○○路188號之系爭建物，位於「變更擴大后里都市計畫」之乙種工業區範圍內，被告於96年9月20日派員前○○里區○○路186、188號建物稽查，查獲訴外人林莉蓁於上址開設「夜來香歡唱廣場」，實際經營視聽歌唱業。被告認林莉蓁違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條關於乙種工業區之土地使用管制規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，以97年3月7日府建城字第0970061738號函附同文號處分書處使用人林莉蓁罰鍰6萬元，並副知原告（即建築物所有權人）請協助立刻停止違規使用（第1次裁處）。嗣被告再於98年12月28日派員前往該建築物稽查，發現現場仍實際經營視聽歌唱業，惟登記負責人經向財政部臺灣省中區國稅局豐原分局查詢為訴外人莊正成。被告乃以99年2月8日府建城字第0990045607號函通知訴外人莊正成及原告陳述意見，原告逾期未陳述意見，被告遂以99年4月27日府建城字第09901301201號函檢附同文號處分書處莊正成6萬元罰鍰，並應於文到之日起停止使用，另以99年4月27日府建城字第09901301202號函檢附同文號處分書處原告6萬元罰鍰，並應於文到日起停止使用。原告不服，就罰鍰部分提起訴願，遭決定駁回，固非無見。

㈢惟按最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議，就承租人有未依建物核定之使用類組使用租賃建物之違章行為時，主管機關得否依建築法第91條第1項第1款規定對建物所有權人予以裁處之法律問題一則，作成如下之決議：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲（建物所有權人）處罰。」，準此意旨，即對於建物之未按使用組類進行使用之違章行為，建築法第91條第1項雖明文以建築物所有權人、使用人為裁罰對象，惟行政機關進行裁罰時，仍應行使裁量權，以裁罰能否達到行政目的為考量重點，擇其處罰對象，如未予裁量，率將法定之裁罰對象納入併予裁處，即屬裁量濫用之違法。而內政部91年11月21日台內營字第0910081556號函著有釋示：「．．．二、為免旨揭規定執行產生疑義並減少類似爭訟，請貴府參酌本部八十八年七月十六日台八八內營字第八八七三八六九號函有關建築法第九十條規定之執行方式略以：『．．．為達直接處罰嚇阻行為效果，第一次違規處罰對象為其使用人並副知所有權人，其後經勒令停止使用不停止使用之連續處罰，得認定所有權人為共犯，併罰之。』辦理。」。惟此函釋未予考量共同違章行為人之成立要件，不論建物所有權人與使用人有無共同違章之意思聯絡，遽然以共同違章行為人論處，以裁處作為嚇阻之手段，自屬違法之裁量，本院自得不予適用。

㈣查訴外人莊正成於94年11月25日在系爭建物設立「夜來香飲食店」，營業項目為食堂、麵店、小吃店、視聽中心，有財政部臺灣省中區國稅局豐原分局函1件附卷可稽（本院卷第46頁）。是原告應於94年11月間即已將該系爭建物出租他人使用，其於本院審理中另提出出租予林莉蓁使用之房屋租賃契約書，約定租金每月8千元，租期自97年6月30日起至99年6月30日止，此有房屋租賃契約書附於本院卷可憑，是依民法第421條之規定，承租人在此租期內就建物取得使用收益之權利，除有法定或意定之終止事由，原告得予終止租約外，別無收回使用之權利。而本件被告於98年12月28日前往系爭建物稽查之違章行為人為莊正成（原告稱系爭建物由林莉蓁轉租予莊正成），而前開都市計畫法第79條第1項規定裁罰之對象為所有權人、使用人或管理人，被告未予考量系爭建物上存有租賃關係，所有權人之原告於法不能於短期間即時回復建物之合法使用，又非共同行為人，被告遽予裁處，顯無法達到都市○○○○○○○○段遏阻不法使用之目的，揆諸前開說明，被告已對使用人莊正成為裁罰，並命其立即停止違規行為，已足達成行政目的，而被告復對原告所為裁罰處分，顯有恣意為行政處分之違誤。況被告於97年3月7日以府建城字第0970061738號函附同文號處分書處使用人林莉蓁罰鍰6萬元，並副知原告（即建築物所有權人）請協助立刻停止違規使用（第1次裁處）。惟該函文係於97年3月12日寄存於后里郵局，有送達證書附卷可參（本院卷第55頁）。查原告雖設籍在臺中市○里區○○路188號，然原告既已將該建物出租予他人，並搬離該處居住於臺中市○里區○村路49號，已據原告陳明在卷，客觀上原告並未在臺中市○里區○○路188號居住，該處即非原告之住居所，則被告將該文書送達於非法定應受送達處所，自難謂已發生送達之效力，必須等到該文書實際由原告領受，始生送達之效力。而原告陳稱其並未收取該函文，則被告以該函副本通知原告請協助立刻停止違規使用，揆諸上開說明，該函對原告尚未發生通知之效力，被告自亦不得依行為時臺中縣處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準之規定，予以處罰。

㈤綜上所述，本件被告以原告未善盡建築物所有權人責任維護建物合法使用之法律義務，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則第18條規定，而依都市計畫法第79條第1項規定予以裁處，因未審酌系爭建物存有租賃關係，原告於出租期間不具使用收益權限，被告恣意以其為裁罰對象，不符都市計畫法行政目的之必要裁量，而為系爭處分，核有違誤。訴願決定予以維持，亦有未合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，為有理由，應由本院將此部分撤銷，以符法制。又本件為簡易訴訟程序案件，爰依法不經言詞辯論逕為判決。另兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭