臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)100年度訴更一字第33號｜法律人

臺中高等行政法院判決 100年度訴更一字第33號100年11月3日辯論終結原告　陳仁欽訴訟代理人　李漢中　律師被告　臺中市政府代　表　人　胡志強訴訟代理人　謝勝隆　律師上列當事人間因申請旅館業登記事件，原告不服交通部中華民國99年1月19日交訴字第0980067351號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以99年度訴字第88號判決，被告不服提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1227號判決廢棄，發回本院更審，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。本審及發回前上訴審之訴訟費用除確定部分外均由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告於民國（下同）98年6月25日向被告申請在臺中市○○○段9之1地號上建物即臺中市○區○○路1049號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15設置「日華金典會館」，經營旅館業，被告因其申請營業樓層之16樓及20樓層中，尚有其他用途之使用場所，並非整層供旅館使用，經核與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，遂以98年8月6日府新觀字第0980195143號函退回原告之申請，要求原告補正後再提出申請（下稱原處分）。嗣被告另於98年8月 28日以府新觀字第0980221553號函知原告如有不服原處分，應於文到30日內提出訴願，並於98年8月31日送達。原告不服，循序提起行政救濟，經本院以99年度訴字第88號判決「訴願決定及原處分均撤銷。被告對原告於98年6月25日申請在臺中市○○○段9之1地號上建物即臺中市○區○○路1049號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15設置『日華金典會館』之案件，應依本判決之法律見解另為處分。原告其餘之訴駁回。」被告不服，就對其不利部分提起上訴，經最高行政法院以100年度判字第1227號判決廢棄，發回本院更為審理。二、本件原告主張：㈠依臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款規定「都市計畫住宅區設置旅館應符合下列規定：非整幢建築物使用者，應取得該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意。」則在臺中市都市計畫住宅區內設置旅館，並不以整幢供旅館使用為要，即可以部分建築物設置，惟須經該營業樓層區分所有人之同意，及該棟建築物區分所有權人會議決議同意，方屬正辦。至於僅以部分建築物供作旅館使用，是否須該營業樓層全部作為旅館使用乙節，因上揭辦法僅要求必須經過該營業樓層區分所有權人之同意，及全棟區分所有權人會議決議同意，並無要求營業樓層必須全部供作旅館始可之明文，自毋庸營業樓層必須全部供作旅館，要屬當然。至於旅館業管理規則第5 條第1項：「旅館業應設有固定之營業場所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。」雖該條項所謂同一處所意指為何，目前並無相關函釋，惟依法條文字以觀，同一處所似應指同一位址、同一場所，亦即原告申請於16樓之2設置旅館，然亦有同一家旅館設置於16樓之2，抑或16樓之2有其他住宿場所共同使用，茲本件並非同一處所設有二家旅館或其他住宿場所，自非屬旅館業管理規則第5條第1項所定情形，從而被告即應准許原告所申請於臺中市○○○段9 之1地號（臺中市○區○○路1049號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15）設置日華金典會館，乃竟否准，自有違誤。另系爭20樓之17房間純粹作為辦公之用，此由權狀謄本上所示使用區分記載為辦公用途可資證明，至於所有權人將戶籍遷入2017室部分，要與目前實際作為辦公用途之情形，並無影響。㈡交通部觀光局雖於98年12月31日以觀賓字第0980600529號函就有關旅館業管理規則第5條第1項規定之立法目的乙案略謂「說明：經查旅館業管理規則第5條第1項：『旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。』之規定，其立法目的及精神，除要求旅館業提供固定之營業處所供旅客住宿外，並要求該場所不得有其他旅館或住宿場所共同使用，主要為避免其他非住宿該旅館之民眾，進出其營業場所，影響旅客住宿安全及安寧，爰為保護消費者權益，旅館業之設立以整層或整幢作為旅館使用為宜。」云云在案。惟查交通部早於98年10月21日即以交路㈠字第0980010001號箋函立法委員盧秀燕明確陳稱：「承囑臺中市民陳仁欽先生向臺中市政府申請旅館設置未獲同意，請依法瞭解協助乙案，經查本案臺中市政府曾以98年9月10 日府新觀字第0980224910號函請本部觀光局釋示，本部觀光局嗣以98年9月28日觀賓字第0980600378號函回復，略以：旅館業管理規則第5條第1項：『旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。』之規定，係為避免旅館與其他旅館或住、宿場所位於同一處所，並未規定辦公室不得存在，故不宜作為本案准駁之依據。」等語，堪認原處分、訴願決定及前揭交通部觀光局否准原告之申請，即有違法，不足維持無誤。㈢綜上，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務訴訟，並聲明除經本院前審判決確定部分外，求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應准許原告所申請於臺中市○○○段9之1地號（即臺中市○區○○路1049號16樓之2 至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20 樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15）設置「日華金典會館」。三、被告則以：㈠原告訴之聲明第2項之請求，其性質無非屬行政訴訟法第5條課予義務之給付之訴，此點，亦為前審所肯認，並援引同法第200條第4款規定而為有利原告之裁判在卷。惟查： 1.得否提起課予義務之訴，須合於該條所定「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回」之要件，但細繹原處分之意旨，尚非「否准」原告上揭申請案，只是認為原告當時申請之營業場所範圍內尚有他人之其他用途場所存在，容有與旅館業管理規則第5、8條及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條等規定相違，遂請原告先就申請內容與法規不符處予以補正後再提出申請，核上開「命補正」之行為，仍係「承認」原告有因申請該案而得授益之權利，並非終局的「否認」其權利，則原處分之「命補正」情形，尚與所謂的「駁回」情形有別，故本件既無駁回原告申請案，依法不得提起課予義務之訴。 2.依旅館業管理規則第3條規定「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例（指發展觀光條例）或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」、第5條第1項規定「旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。」原告申請案（指於住宅區設立旅館之核准），雖非進行至申請旅館業之「登記」階段，但由於旅館之「設立」事項，依發展觀光條例第66條及旅館業管理規則第3條規定，亦有旅館業管理規則之適用，故該案如有應補正事項，參照該規則第11條「申請旅館業登記案件，有應補正事項者，由地方主管機關記明理由，以書面通知申請人限期補正。」及行政程序法第7、9、10條規定，地方主管機關自得命其補正，如有逾期未補正情形，始得依同規則第12條「申請旅館業登記案件，有下列情形之一者，由地方主管機關記明理由，以書面駁回申請：經通知限期補正，逾期仍未補正者。不符本條例或本規則相關規定者。經其他權責單位審查不符相關法令規定，逾期仍未改善者。」規定予以駁回。就本件言，前揭規則既就「命補正」及「駁回」等情明定其各自適用之條文，而非一概而論，故原處分之「命補正」，實不能逕解為「駁回」之情形。 3.實則「命補正」與「駁回」兩者，或有認均係行政機關拒絕人民請求之公法上消極意思表示（前審係稱「隱含」否准申請之意旨），但就法律上意義，尚有不同，此可以訴訟法之「繫屬」為參考概念；於前者，原申請案於「命補正」後，尚處於行政機關管轄狀態中，尚須視申請人補正情形而為「駁回」或「准許」甚或「再命補正」等決定，該案仍為該機關日後行使職權之對象；後者，駁回後即告終局脫離該機關之管轄狀態，除有提起訴願情形外，該機關基本上已無再為任何行政決定之義務，故兩者間非無從區別及無區別實益。各法規間之相同用語，除另有規定外，本應做同一解釋，以行政訴訟法第107條第1項、民事訴訟法第249條第1項、土地登記規則第56、57條等規定為例，亦均有「駁回」及「命補正」等用語，依其法規所定，兩者之適用範圍及要件、法律效果殊異，顯其意義各有不同。 4.是否符合行政訴訟法第5條所定訴訟要件，實屬法院依職權應隨時調查之事項（同法第107條第1項第10款參照），故即便兩造前未爭執、前審及上訴審亦未加審酌，此等「不作為」尚不能將此程序上之重大違誤於事後補救。 5.「命補正」之決定，或有影響人民之權利或法律上之利益之虞，故法律亦賦與其行政救濟管道，而前審更以得依訴願程序為救濟管道予以肯認，但觀課予義務訴訟之立法宗旨，無非為避免因行政機關之固持己見，一再為駁回申請案之處分，致申請人須反覆撤銷駁回處分之訴訟而造成虛擲社會資源之情形而設，以為預防。但行政機關如未堅持異見，尚待該申請人補正適法要件後即得處分，自不存在「須重複撤銷相同駁回處分」之可能，故就「命補正」情事，既已有其他救濟管道存在，實不須將該條所定「駁回」之範圍擴大解釋。況原處分乃就原告之申請案「初次」函請補正，非以同一理由「重複」退回，且通知補正事項及理由亦甚明確，原告當得自原處分書面所載，明瞭其缺失情形，俾利補足，故對其申請之權利不受影響，應無遽行請求課予行政機關作為義務之必要。且是否命補正，實牽涉決定機關之裁量權，如許擴張解釋認得由法院行使裁量權，則法院之所為，恐有侵害行政機關裁量權之嫌，極不妥適。 6.至於「補正」事項為何乙節，原處分已敘明於原告申請營業範圍內尚有他人辦公處所（實則，尚有第三人居住或設籍等情事，業如前狀）存在，與旅館業管理規則第5條規定意旨不符，遂請原告補正後再提出申請等節，則原處分所載主旨、事實、理由及法令依據等項，均甚明確，原告得據以知悉「補正」事項之內容即為「應整層使用」乙點，無不明確，亦與行政程序法第96條規定相符。 7.至於原處分送達後，被告復於98年8月28日再函知原告原處分訴願期間乙節，被告認為應僅係完成行政程序法第96條第1項所定書面行政處分之應記載事項，尚非另為新處分。即該函文無非在完成行政處分之法定程式而已，並非因認為原處分乃屬「駁回」性質遂予告知，蓋不服行政處分，法既明定行政機關有告知救濟方法之義務，自當依法辦理，而此作為與行政處分之性質究屬「駁回」或「補正」何者無關，被告嗣後告知救濟方法之行為，當不能逕解為回溯確認原處分為「駁回」處分之意思表示。㈡有關原告主張在臺中市都市計畫住宅區內設置旅館，並不以整幢供旅館使用為要，亦即可以部分建築物設置，惟須經該營業樓層區分所有人之同意，及該棟建築物區分所有權人會議決議同意乙節，經查，原告98年6月25日申請於臺中市○ 區○○路1049號16樓及20樓設置旅館，且已取得16樓及20樓該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意；惟申請範圍中，經查16樓尚有16樓之13、16樓之14、16樓之16、16樓之17等4間辦公室（佔16樓營業面積95.063745平方公尺/317.69平方公尺＝29.92%）；20樓尚有20樓之1、20樓之7、20樓之13、20樓之16、20樓之17等5間辦公室（佔20樓營業面積162.383745平方公尺/248.99平方公尺＝65.21%），亦即16樓及20樓在其申請營業區劃內尚有其他用途使用場所，且所占辦公室面積之比率分別為29.92%及65.21%之多。經與旅館業中央主管機關交通部觀光局研議確認，該申請案就字義上符合臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款，惟並不符該辦法第5條第1項第3款及中央訂定之授權法規旅館業管理規則第5條第1項之立法意旨，旅館業應於整層樓或有獨立區劃空間，以利於住宿旅客安全及旅館業者經營管理。其次，依據地方制度法第30條第2項，被告訂定之臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款因非整幢建築物使用，恐有供其他住宿場所共同使用，與中央訂定之授權法規旅館業管理規則第5 條第1項牴觸，亦屬無效。㈢被告前於98年9月10日以府新觀字第0980224910號函請交通部觀光局釋示，經該局於98年9月28日以觀賓字第0980600378號函回復略以，旅館業應設有固定之營業場所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用，並未規定辦公室不得存在乙節，本案被告為瞭解旅館業管理規則第5條第1項之立法目的及立法意旨，曾於98年7月29日電詢旅館業務中央主管機關交通部觀光局旅館業查報督導中心課長吳勉勤表示，旅館業管理規則第5條第1項之立法目的及精神，在於保障住宿旅客之安全、安寧及旅館經營管理，旅館仍應為整樓層使用，方可保護消費者權益及符合法令精神；另為再釐清並確認旅館業管理規則之立法意旨，被告於98年9月1日親訪交通部觀光局旅館業查報督導中心主任黃玉珍、課長吳勉勤等2人，皆認為旅館業管理規則第5條第1項之立法理由、目的及精神，在於同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，其意旨應擴及不得有辦公室等用途之共同使用，以維護住宿民眾安全及安寧，且旅館之經營管理應單純且應整層區劃。原告於98年9月4日提起訴願，交通部訴願審議委員會於98年12月22日召開本案審議委員會，會中交通部觀光局代表亦表示，基於立法理由、目的及精神，旅館業同一處所不得有二種不同用途使用，應擴及辦公室等，交通部訴願審議委員會亦併請交通部觀光局函補充說明，交通部觀光局乃於98年12月31日以觀賓字第0980600529號函載略以，為保護消費者權益，旅館業之設立以整層或整幢做為旅館使用為宜。茲檢呈「旅館業管理規則」制定機關（交通部觀光局）就該規則第5條第1項規定之「立法理由」，其所述內容與該局98年12月31日觀賓字第0980600529號函相同。㈣最高行政法院發回意旨內，諭就前審卷第45、46、50、51頁之同意書內容及原告事先知悉、承諾應作整層使用等問題為調查及闡明，被告認為該同意書有如下之瑕庛： 1.觀上述同意書，或有以訴外人「中港金典國際酒店股份有限公司」（如簡雅玫所有之16樓之12及16樓之15等兩戶、關長華所有之16樓之13及16樓之14等兩戶、黃麗玲所有之16樓之17一戶）或以訴外人「日華金典國際酒店股份有限公司」（除上揭五戶外之其餘13戶）為其承諾（同意）之對象，並非以原告為之，依債之相對性（即其拘束力）而言，僅上揭公司取得渠等之同意，則屬不同人格之原告，當自不得逕自援用。 2.「中港金典國際酒店股份有限公司」（下稱中港金典公司）業於98年6月17日間經主管機關核准解散，而原告甚或與其關係密切之訴外人「日華金典國際酒店股份有限公司」（下稱日華金典公司），卷內亦無渠等概括承受前揭公司債權及債務之證明，則該項同意書，依經驗及論理法則，自應認與原告無涉，則原告據此申請，仍難謂已取得營業樓層全部所有權人之同意。 3.前揭同意書中，尚有「附生效條件」者，蓋立據之區分所有權人中，有要求「日華金典公司」應履行特定條件後，伊出具之同意書始生效力者（如吳玉玲所有之20樓之1、曾啟銘所有之20樓之7、王孝霖所有之20樓之11、樊建芩所有之20 樓之13、蔡宜佑與蔡秀雄共有之20樓之17），此實難確認立據人之真意，而在原告亦未提出任何有關於上開訴外人已履行特定條件之事證前，上揭同意書之效力，即待商榷。 4.況同意書係以「基於本大樓整體規劃、有效管理、互助和諧及繁榮互利等因素考量；茲此同意中港（或日華）金典公司將其坐落於第16（或20）層樓之房屋，依法登記旅館用途」為其用語，依文義解釋，立據之區分所有權人係僅對於訴外人公司將變更其專有房屋部分之用途為旅館乙點為同意，但就設置旅館後，最有可能影響其使用該樓層共有部分（如走道梯間）權益部分，卻無隻字片語提及，則立據人有無同意將該樓層之共有部分亦供旅館使用之真意，頗值斟酌。 5.觀96年12月1日之中港晶華大樓第九屆區分所有權人大會決議第二案之案由，係載：「提請同意日華金典會館所有之套房（含承租戶）及辦公室變更為旅館使用」，其行使同意之客體，亦係專指日華金典會館業管範圍內之套房及辦公室，尚不包含該樓層之他人房屋在內，故綜觀上述同意書及會議紀錄，原告據以申請旅館設立之房屋，僅及於自己管領部分，從不曾涵蓋他人管領部分，此情，亦有與旅館業管理規則第5條規定意旨相違之處，故命其補正，當有必要。 6.諸上瑕疵，雖前審或上訴審並未明示，且兩造於前審時亦未爭執，但行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益時，亦同。（行政訴訟法第134條參照）；且於前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要證據。（同法第135條參照）；復就事實關係之調查，行政法院亦應依職權調查，不受當事人主張之拘束。（同法第125條第1項參照）；故即便兩造於前審未爭執同意書之效力，但被告仍得於前審所為之「不爭執」（縱認有所謂「自認」之情事），而於更審時追復為爭執，就此重要之攻擊及防禦方法之調查及取捨，既明定不受當事人主張之拘束，則於更審時，當應職權探知並予查明，俾符發回意旨。㈤最高行政法院發回意旨內，就行為時旅館業管理規則第5條第1項規定，諭示「是於同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，其意旨應擴及不得有辦公室等用途之共同使用，以維護住宿民眾安全及安寧，且旅館之經營管理應單純且應整層規劃使用，方可保護消費者權益。」之見解，被告除表贊同外，並補充如下： 1.按訴願卷第115頁所載該規則之制定說明（即立法院第五屆第二會期第11次會議議案關係文書）即謂：「旅館業係提供旅客住宿之場所，故應有固定之營業場所，且同一場所不應由二家或其他住宿場所共同使用，爰於第一項明定，資為地方政府審查旅館業登記案件核駁依據。」被告據此命為補正，即非無據。 2.原告於前審行現場履勘程序時，亦稱不同意伊專有部分做為旅館使用之9戶，仍保留原用途使用，不啻亦承認伊申請範圍內確有辦公室及客房存在之情事。 3.經調取系爭大樓第16及20樓等樓層之設籍情形後，又發現訴外人蔡宜佑早於90年間即設戶籍於伊與人共有之20樓之17房屋，足證原告申請範圍內已有供他人設籍生活之事實。原告稱2017室之房間純粹作為辦公之用乙節，容有誤會，蓋參該建物謄本所示，該屋之所有權人並非該公司甚或原告所有，而係訴外人蔡秀雄及蔡宜佑共有者，且謄本所載係指該建物之「主要用途」為辦公室，非謂「唯一用途」。復觀系爭建物使用執照（即87年中工建使字第600號），系爭20樓層之用途，係載「辦公室、國際觀光旅館、客房」等語，則訴外人蔡宜佑設立其戶籍於此（旅館及客房兩者，本即為居住之使用），亦無不合。況且，就該屋之用途為何，亦唯蔡秀雄及蔡宜佑所能說明，尚非外人得代其發言，而以屋外掛有水錶牌及電錶牌及蔡宜佑設籍多年等情而言，自難否定訴外人蔡宜佑居住於該屋之可能。 4.前審卷第169、170頁所示變更後營業樓層之平面圖，不同意將其專有部分亦提供旅館使用之住戶，其專有部分與旅館之客房係處「交錯相鄰」之情形，於使用上，甚難切割。 5.前審履勘時，在場之系爭大樓物業管理公司現場經理楊開泰證稱略以：「20樓之1及20樓之7之所有權人非長期居住。」、「20樓之13並未出租他人，所有權人偶爾回來居住或過夜，屋內使用情形不明。」、「20樓之17之所有權人是否前來居住，須查詢登記簿，不清楚使用情形。」等情，亦徵原告申請範圍內有與他人住宿用途交織重疊之情事。 6.綜上，既然無從與其他住宿場所切割而各自使用共有部分，如率爾准許原申請案，自難符合上揭發回意旨就「旅館業管理規則」所揭櫫之維護住宿民眾安全及安寧並保護消費者權益等目的。從而，被告認原告之申請與旅館業管理規則第5 條第1項規定不符，惟其不符情形，尚非不能補正，故原處分退回原告之申請案並請伊補正，尚且合於行政程序法第7 、9、10條及旅館業管理規則第11條等相關規定。㈥最高行政法院卷第45、46頁，被告於99年3月間，另已核准訴外人王俊賢所營「日華金典會館」於系爭大樓之第17及第19樓層設置旅館，故原告起訴縱有理由，但被告就相同之商業名稱（即「日華金典會館」），如再核准原告之申請案，不啻形成兩個「日華金典會館」之設立，恐有違反商業登記法第28條關於在同一縣市不得使用與他人商業相同名稱之規定，故現實上既已有使用「日華金典會館」名稱之營利事業存在，則原告復以同一名稱申請旅館之設立，顯無保護之必要，自係符合行政訴訟法第107條第3項所指「逕予駁回」之情形。㈦本件繫屬後，被告就原告申請案又提出諸多不適法之事實，例如「同意書之對象不盡然為原告」、「部分同意書係附停止條件，效力尚待斟酌」、「申請範圍內尚有他人居住或設籍」等項，在在指向「原告有無取得該營業樓層之全體所有權人同意整層充為旅館用途」乙點，而此乃旅館業管理規則第5條規定所加規範者，上述情節，固為原處分所未詳載，但於本件撤銷訴訟，依行政訴訟法第125條第1項及第135條規定，既係採職權調查，不受當事人主張之拘束，則上述情節既然屬實，被告自當一併提出，請鈞院審酌等語，資為抗辯，並聲明除判決確定外求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點：被告98年8月6日府新觀字第0980195143號函是否為准駁之行政處分？被告以原告申請設立旅館業之營業樓層之16樓及20樓層中，尚有其他用途之使用場所，並非整層供旅館使用，認與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，退回其申請案，是否適法？五、經查：㈠按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」為司法院釋字第423號解釋在案。本件原告於98年6月25日向被告申請於臺○市○區○○路1049號16樓及20樓設置日華金典會館，經營旅館業，經被告審核後，認其申請營業樓層之16樓及20樓層中，尚有其他用途之使用場所，並非整層供旅館使用，與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，遂以98年8月6日府新觀字第0980195143號函退回原告之申請，要求原告補正後再提出申請，嗣並於98年8月28日以府新觀字第0980221553號函補正教示條款，告知原告如有不服原處分，應於文到30日內提出訴願等情。原處分函雖僅諭知退回原告之申請，要求原告補正後再提出申請等語。然該處分既已表明原告在系爭建物16樓及20樓申請設置旅館，其申請營業區劃內尚有其他用途使用場所，與旅館業管理規則第5條第1項規定意旨不符。則該處分所載內容與旅館業管理規則第12條第2款規定「不符本條例或本規則相關規定者」應予駁回申請之規定相同，是原處分乃在否准原告前揭申請案，且嗣後被告另以98年8月 28日府新觀字第0980221553號函補正教示條款，告以如有不服原處分，可於文到30日內提出訴願，顯見原處分函係被告針對原告前揭申請案件所為之終局決定，且已寄送原告而對外直接發生法律效果，揆諸前開解釋意旨，足堪認定為行政處分。被告主張原處分函僅為補正之通知，尚不發生行政處分之效力，要無足採。㈡次按發展觀光條例第66條第2項規定「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」據此，中央主管機關交通部於91年10月28日以交通部交路發字第091B000123號令訂定旅館業管理規則，並於97年9月18日以交通部交路字第0970085054號令修正及增訂部分條文。而行為時旅館業管理規則第5條第1項規定「旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。」參其立法理由及目的，在於保障住宿旅客之安全、安寧及旅館經營管理。是於同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，其意旨應擴及不得有辦公室等用途之共同使用，以維護住宿民眾安全及安寧，且旅館之經營管理應單純且應整層區劃使用，方可保護消費者權益。另按，地方制度法第19條規定：「下列各款為縣（市）自治事項；‧‧‧一、關於組織及行政管理事項如下：‧‧‧（五）縣（市）新聞行政。‧‧‧六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行。（二）縣（市）建築管理。‧‧‧十、關於交通及觀光事項如下：‧‧‧（三）縣（市）觀光事業。」第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」及同法第27條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。前項自治規則應分別冠以各該地方自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所訂定之自治規則，除法律或自治條例另有規定外，應於發布後依下列規定分別函報有關機關備查：一、其屬法律授權訂定者，函報各該法律所定中央主管機關備查。二、其屬依法定職權或自治條例授權訂定者，分別函送上級政府及各該地方立法機關備查或查照。」是縣（市）政府就地方自治事項享有自治之權限，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。本件被告為因應「臺灣省都市計畫住宅區旅館設置要點」停止適用後相關住宅區非法旅館之輔導及管理問題，並參酌交通部觀光局召開91年12月30日研討會議結論，於92年7月21日以府法規字第09201072262號令訂定發布臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法，並於97年1月23日府法規字第0970015495號令修正發布第3、5條條文，並經交通部97年2月15日交路（一）字第0970001337號函同意備查在案。上開設置辦法係被告本於法定職權就審查都市計畫住宅區旅館設置所訂定之規定，目的在執行有關旅館業管理之自治事項，性質上應屬自治規則，該辦法與法律並無牴觸，自得予以適用。而臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款則規定：「都市計畫住宅區設置旅館應符合下列規定：‧‧‧三、非整幢建築物使用者，應取得該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意。」準此，都市計畫住宅區設置旅館，應設有固定之營業處所，該同一處所不得有二種不同用途使用，而非整幢建築物使用者，應取得該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意。㈢查原告於98年6月25日向被告申請在臺中市○區○○路1049 號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15等房間設置「日華金典會館」，經營旅館業，惟因其申請營業樓層之16樓及20樓層中，16樓尚有16樓之13、16樓之14、16樓之16、16樓之17等4間房間；20樓尚有20樓之1、20樓之7、20樓之13、20樓之16、20樓之17等5間房間，以辦公室用途使用，亦即16樓及20樓在其申請營業區劃內尚有其他用途使用場所，並非同一樓層均變更為旅館並供旅館業使用，為兩造所不爭執（見本院前審卷第108、109頁勘驗筆錄），復有臺中市都市計畫住宅區旅館設置申請書及臺中市○區○○路1049號16樓、20樓變更後平面圖附卷可稽（本院前審卷第86-88 頁）。又16樓、20樓區分所有權人簡雅玫等16人出具之同意書，係同意將中港大樓「整體規劃、有效管理」，依法登記為旅館用途，則原告於申請設置旅館前，即已知悉須整層規劃使用，而原告申請設置「日華金典會館」，經營旅館業，既非以整層作為旅館使用，揆諸前揭法條規定及說明，原告之申請即不符行為時旅館業管理規則第5條第1項規定，同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，且應擴及不得有辦公室等用途之共同使用之意旨，被告據以駁回，並無不合。原告主張其並非同一處所設有二家旅館或其他住宿場所，自非屬旅館業管理規則第5條第1項所定情形，並舉交通部觀光局98年9月28日觀賓字第0980600378號函示規定「旅館業管理規則第5條第1項：『旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。』之規定，係為避免旅館與其他旅館或住、宿場所位於同一處所，並未規定辦公室不得存在，故不宜作為本案准駁之依據。」（本院前審卷第94頁）而認被告否准原告之申請，即有違法云云。惟交通部觀光局嗣於98年12月31日以觀賓字第0980600529號函就有關旅館業管理規則第5條第1項規定之立法目的乙案略謂「說明：經查旅館業管理規則第5條第1項：『旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。』之規定，其立法目的及精神，除要求旅館業提供固定之營業處所供旅客住宿外，並要求該場所不得有其他旅館或住宿場所共同使用，主要為避免其他非住宿該旅館之民眾，進出其營業場所，影響旅客住宿安全及安寧，爰為保護消費者權益，旅館業之設立以整層或整棟作為旅館使用為宜。」（本院前審卷第29、30頁）之規定，已變更前函之見解，且原告此部分主張，亦與前揭旅館業管理規則第5條第1項之立法理由及目的不符。是原告此部分之主張，自不足採。又本件原告既未以16樓及20樓整層申請作為旅館使用，則20樓之17房屋究作為辦公室或住宿場所使用，依上說明，並不影響原告申請不合法之認定。㈣次查，原告申請在臺中市○區○○路1049號中港晶華大樓之第16樓、20樓設置旅館，因其非整幢建築物使用者，依臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款之規定，應取得該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意。原告雖已取得中港晶華大樓區分所有權人會議決議同意，有該會議紀錄附卷可按（本院前審卷第145-150頁）。然16樓、20樓區分所有權人出具之同意書，除其中區分所有權人日華金典公司所有之部分，同意原告使用外（本院前審卷第151、152頁），其餘簡雅玫所有之16樓之12及16樓之15等2戶、關長華所有之16樓之13及16樓之14等2戶、黃麗玲所有之16樓之17，係同意「中港金典公司」依法登記為旅館用途；而陳冠哲所有之16樓之16、吳玉玲所有之20樓之1、洪榮昭所有之20樓之3、廣大整合網路工程股份有限公司所有之20樓之6、曾啟銘所有之20樓之7、王孝霖所有之20樓之11、林碧蒂所有之20樓之12、樊建芩所有之20樓之13、陳淑滿所有之20樓之14、王煙村所有之20樓之15、陳姵宇所有之20樓之16、蔡宜佑、蔡秀雄共有之20樓之17，其等係同意「日華金典公司」依法登記為旅館用途，有同意書附卷可憑（本院前審卷第153-168頁）。上開區分所有權人簡雅玫等16人之同意書係分別以「中港金典公司」及「日華金典公司」為同意之對象，並非以原告為同意之對象。而「中港金典公司」業於98年6月17日間經主管機關核准解散並清算完結，有「中港金典公司」之公司基本資料查詢表附卷可考（本院卷第75頁），且原告亦未提出其概括承受前揭公司債權及債務之證明，或另取得區分所有權人簡雅玫等16人之同意書，則原告既未經上開區分所有權人簡雅玫等16人之同意，自不得援用該等同意書作為本件原告申請之依據。原告據此申請，仍難謂已取得營業樓層全部所有權人之同意。是原告主張其已得第16樓、20樓全部區分所有權人之同意，亦無足採。㈤綜上所述，原告於98年6月25日向被告申請在臺中市○區○ ○路1049號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20 樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之 15設置「日華金典會館」，經營旅館業，被告認與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，遂以98年8月6日府新觀字第 0980195143號函駁回原告之申請，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷訴願決定及原處分，並請求判決（除本院前審判決確定外）被告應作成准許原告所申請於臺中市○○○段9之1地號上建物即臺中市○區○○路1049號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20 樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之 15設置「日華金典會館」之行政處分，為無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　10 　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官　王茂修法官劉錫賢法官林秋華以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。中　　華　　民　　國　　100　年　　11　　月　　16 日書記官李孟純

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)100年度訴更一字第33號

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