臺中高等行政法院判決

101年10月11日辯論終結

原告

田瑞賓

被告

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

陳瑞旺

上列當事人間因老人福利法事件，原告不服內政部中華民國101年3月28日臺內訴字第1010003503號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告未經申請設立許可，擅自於彰化縣芬園鄉○○村○○路○段303號經營老人福利機構，辦理老人安養業務，經被告於民國（下同）100年2月15日派員赴現場稽查，發現現場收容老人11人。被告認原告已違反老人福利法第36條第1項規定，乃依同法第45條第1項規定，以100年2月22日府社老字第1000044310號函檢附100年2月18日府社老字第1000044310號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並命其於文到後30日內將收容之老人轉介至其他立案之老人福利機構或通知家屬領回照顧，並將改善情形報府備查，逾期仍未辦理者，依規定得按次連續處罰。迄於100年10月28日，被告再次前往該址稽查，發現現場仍有違法收容老人事實，認定原告違反老人福利法第36條第1項規定，經限期改善而屆期未改善，乃依同法第45條第3項規定，以100年12月13日府社老字第1000392265號函檢附裁處書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰，並令於30日內對於收容之老人予以轉介安置或通知家屬領回照顧，並將改善情形報府備查。原告不服，向內政部提起訴願，並主張：其於第1次開罰後即於同年6月份結束營業，基於老人及其家屬反應不理想，方於同年10月份遷回原址重新營業，遷回後無使用原收容中心名稱、無設招牌且無新招收老人，非屬二度查獲，應依老人福利法第36條第2項裁罰新臺幣6萬元罰鍰，較為公平云云，惟遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條定有明文。本案被告未及申請設立許可之原因，乃因國有財產局處理系爭土地承購案進度緩慢所致。然原告於99年5月25日既已提出承購申請案，就此部分國有財產局辦理國有土地承購申請案之作業進度，並非原告所得掌控，自屬不可歸責於原告之事由，原告自無故意或過失，被告未衡酌於此，遽對原告裁處，於法自有未合。

（二）依「彰化縣未立案老人福利機構處理流程」暨「未經申請設立許可收容老人罰鍰標準」所載，「收容人數5-15人」、「罰鍰金額6萬元」。原告收容老人既僅11人，依該罰鍰標準自應裁罰6萬元始為公允，然被告對原告裁處金額為10萬元，顯於法有違。

（三）按老人福利法第45條第1項規定：「設立老人福利機構未依第三十六條第一項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依第三十六條第二項及第三項規定期限辦理者，處其負責人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。」同條第3項規定：「經依第一項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令於一個月內對於其收容之老人予以轉介安置；其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。不予配合者，強制實施之，並處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」被告固以原告違反老人福利法第36條第1項規定，依同法第45條第3項規定對原告裁處，惟被告此部分裁處法律，顯與事實不符。由上開規定可知，單純違反老人福利法第36條第1項規定未經許可，而設立老人福利機構者，應依第45條第1項規定處罰。經依第45條第1項限期改善，屆期仍未改善者，始得依第45條第3項規定處罰。原告縱曾於100年2月間因違反老人福利法第36條第1項規定，受被告裁處並限期改善。然原告已遵照被告函示辦理，且於100年6月停止營業，並經被告亦有派人復查明確，原告並無屆期未改善情事，從而原告100年10月重新收容老人所為，即與第45條第3項規定處罰要件不合，而應係同法條第1項規定裁處。

（四）再者，依老人福利法第36條第1項、第45條規定，係指「設立老人福利機構」為申請設立許可而言。原告前設立之「菩心安養中心」老人福利機構，業於100年6月結束營業，並經被告復查明確，已如前述。而原告於100年10月固有重新收容老人行為，然原告並未設立招牌，亦無廣告，且未新收老人。則原告「收容老人行為」，似不該當於老人福利法第36條第1項所指「設立老人福利機構之行為」，則被告以原告違反老人福利法第36條第1項，經限期改善，屆期未改善，而依同法第45條第3項規定對原告裁處，於法亦有未合。

（五）綜上所述，原處分有上述違背法令之處，自應依法予以撤銷，訴願決定未予詳核，遽而駁回原告訴願，亦有未允，為此聲明求為判決：

⒈訴願決定關於原告部分及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）按老人福利法第36條第1項規定：「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。」同法第45條第1項規定：「設立老人福利機構未依第三十六條第一項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依第三十六條第二項及第三項規定期限辦理者，處其負責人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。」同法第45條第2項規定：「於前項限期改善期間，不得增加收容老人，違者另處其負責人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」另同法第45條第3項：「經依第一項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令於一個月內對於其收容之老人予以轉介安置；其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。不予配合者，強制實施之，並處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」合先敘明。

（二）經查，被告於100年2月15日派員前往本縣芬園鄉○○村○○路○段303號稽查，發現原告未向被告申請設立許可，即逕行收容老人11人。是以，原告違反老人福利法第36條第1項規定，被告依老人福利法第45條第1項規定，裁處6萬元罰鍰，並限期6個月內完成設立許可程序在案。惟被告人員復於100年10月28日二度現址查獲原告收容11名住民，事證明確，依老人福利法第45條第3項規定裁處10萬元罰鍰，揆諸上開法令，並無違誤。

（三）原告主張其遷出再遷回現址重新營業乙節並提示財政部國有財產局臺灣中區辦事處彰化分處100年10月11日臺財產中彰一字第1001000510號函，有關國有土地複丈及標示變更登記申請書之覆函為證，惟原處分與原告主張其遷出再遷回現址重新營業之情不具關聯性，洵屬無據，原告所陳，要無可採。

（四）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院查，前揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告100年2月22日府社老字第1000044310號書函、100年12月13日府社老字第1000392265號書函、100年2月18日府社老字第1000044310號裁處書、被告查核日期100年2月15日、100年6月27日（未立案）老人福利機構查核表、被告執行維護公共安全方案訪查未立案老人福利機構檢查紀錄表、被告處理老人福利機構違反老人福利法案件裁罰基準表、彰化縣查處未立案老人福利機構辦理情形表（以前查獲列管中案件）、100年2月15日查獲未立案老人福利機構（菩心安養中心）照片、100年10月28菩心安養中心招牌以拆除但依舊經營照片、菩心安養中心內部及外部照片、原告房屋租賃契約書等件附卷可稽，為可確認之事實。

五、本件被告以原處分對原告裁罰之理由略以：「被告於100年2月15日派員前往本縣芬園鄉○○村○○路○段303號稽查，發現原告未向被告申請設立許可，即逕行收容老人11人。是以，原告違反老人福利法第36條第1項規定，被告依老人福利法第45條第1項規定，裁處6萬元罰鍰，並限期6個月內完成設立許可程序在案。惟被告人員復於100年10月28日二度現址查獲原告收容11名住民，事證明確，依老人福利法第45條第3項規定裁處10萬元。」等語，固非無見。惟查：

（一）按「私人或團體設立老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可。」「（第1項）設立老人福利機構未依第三十六條第一項規定申請設立許可，或應辦理財團法人登記而未依第三十六條第二項及第三項規定期限辦理者，處其負責人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰及公告其姓名，並限期令其改善。……（第3項）經依第一項規定限期令其改善，屆期未改善者，再處其負責人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並令於一個月內對於其收容之老人予以轉介安置；其無法辦理時，由主管機關協助之，負責人應予配合。不予配合者，強制實施之，並處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」老人福利法第36條第1項、第45條分別定有明文。其中，老人福利法第45條第3項之處罰要件，在未經設立許可即擅自設立老人福利機構之情形，係以未經設立許可之老人福利機構負責人，經依同法第36條第1項規定限期令其改善而屆期未改善者始能構成。又該老人福利法第36條第1項之應行改善者，依其規定顯係指未經設立許可之老人福利機構，應向直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可而言，並不包括同法第45條第3項所稱「令於一個月內對於其收容之老人予以轉介安置」，此觀其條文結構及語意即可知。

（二）經查，原告未經申請設立許可，擅自於彰化縣芬園鄉○○村○○路○段303號經營老人福利機構，辦理老人安養業務，經被告於100年2月15日派員赴現場稽查，發現現場收容老人11人，被告認原告已違反老人福利法第36條第1項規定，乃依同法第45條第1項規定，以100年2月22日府社老字第1000044310號函檢附100年2月18日府社老字第1000044310號裁處書，裁處原告6萬元罰鍰，並命其於文到後30日內將收容之老人轉介至其他立案之老人福利機構或通知家屬領回照顧，並將改善情形報府備查，逾期仍未辦理者，依規定得按次連續處罰等情，為兩造所不爭執，並有該公函及裁處書附卷可稽（參見本院卷第60頁至第61頁、第63頁）。依其函文及裁處書內容觀之，被告僅限令原告應於文到後30日內將收容之老人轉介至其他立案之老人福利機構或通知家屬領回照顧，並將改善情形報府備查，並未限令原告應向被告申請設立許可之改善諭知。雖原處分函說明欄第3項記載：「查臺端未經申請設立許可，即於彰化縣芬園鄉○○村○○路○段303號設置老人安養中心，本府業已於本（100）年2月15日查獲收容11名住民從事安養工作，裁處新臺幣6萬元整，限期六個月內完成設立許可程序（本府業已100年2月18日府社老字第1000044310號正本諒達），臺端至今仍未向本府申請設立許可……」等語。但查，上開被告100年2月18日府社老字第1000044310號裁處書及100年2月22日府社老字第1000044310號函，均未有前揭文所稱「限期六個月內完成設立許可程序」之記載，此外被告亦稱並無其他函文有此記載（參見本院卷第78頁），顯見被告於進行前揭第1次裁處時（即被告100年2月22日府社老字第1000044310號函檢附100年2月18日府社老字第1000044310號裁處書所為之裁處），並未為有關限期原告應向被告申請設立許可之改善諭知。因此，被告於100年10月28日查獲原告仍有違法收容老人事實，縱認已違反老人福利法第36條第1項規定，因未有限期令其應向被告申請設立許可之改善命令在先，故僅能依老人福利法第45條第1項規定裁罰，並不能依同法第45條第3項規定處罰。又被告為第1次裁處時，雖命原告於文到後30日內將收容之老人轉介至其他立案之老人福利機構或通知家屬領回照顧，惟此改善諭知並非老人福利法第45條第3項之處罰要件，已如前述，是本件被告仍以原告經限期改善而屆期未改善，乃依同法第45條第3項規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，揆諸前揭說明，其適用法律即有違誤。

（三）綜上所述，原處分依老人福利法第45條第3項規定裁處原告10萬元罰鍰，並令於30日內對於收容之老人予以轉介安置或通知家屬領回照顧，並將改善情形報府備查，核有違誤，訴願決定有關原告部分未予以糾正，遞予維持，亦有未合。原告訴訟意旨請求撤銷訴願決定有關原告部分及原處分，為有理由，應予准許。

六、兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭