臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)101年度訴字第143號
關鍵資訊
- 裁判案由都市計畫
- 案件類型行政
- 審判法院臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
- 裁判日期101 年 08 月 03 日
臺中高等行政法院裁定 101年度訴字第143號原 告 即被選定當事人 廖萬慶 徐福義 徐天佑 被 告 內政部營建署 代 表 人 葉世文 訴訟代理人 林瑞峰 上列當事人間都市計畫事件，原告不服內政部中華民國101年3月29日台內訴字第1010001648號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 理 由 一、事實概要：原臺中縣政府於民國91年間「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討案）」中發布實施前竹區段徵收地區都市○○○○○○區段徵收財務不可行且界定範圍圖文不符，難以執行，爰辦理「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收開發）案」。原告於原臺中縣政府辦理該變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將原臺中縣烏日鄉○○里○○路○○○○路以西之角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，附帶條件：依「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」辦理，並應於計畫發布實施日起3年 內依該原則提出申請，逾期未申請者恢復為農業區，並納入變更內容明細表編號四案。惟該等變更內容經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次及同年8月23日第762次會審議決議不予採納在案。原告於同年10月18日、10月19日、10月26日分別向內政部及臺中市政府提出陳情，經被告以100年 10月21日營授辦審字第1003510614號函轉請臺中市政府查明依法處理，並副知原告，嗣又以100年11月8日營授辦審字第1003580840號函復原告渠等所提意見，前已納入「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發再提會討論案」公民或團體陳情意見編號10案，並經內政部都市計畫委員會100 年8月23日第762次會審議完竣等語。原告不服前揭2件函文 ，提起訴願經訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。 二、按「因不動產徵收、徵用或撥用之訴訟，專屬不動產所在地之行政法院管轄。除前項情形外，其他有關不動產之公法上權利或法律關係涉訟者，得由不動產所在地之行政法院管轄。」為行政訴訟法第15條所明定。本件原告係請求被告關於原臺中縣烏日鄉○○里○○路○○○○路以西之角地，應依都市計畫法第19條規定，重為核定該角地由第三種住宅區、綠地，變更為乙種工業區之行政處分，兩造係爭執該角地應否依都市計畫法相關規定變更使用分區，係屬關於不動產之公法上權利或法律關係而涉訟之情形，得由該不動產所在地之行政法院即本院管轄，是本院對本件自有管轄權，另本件經廖萬慶、徐福義、徐偉凱、徐天佑、徐其豐、徐福謙、林煥錡、徐連財、黃美麗、陳佩憶等10人依行政訴訟法第29條第1項之規定，選定原告廖萬慶、徐福義及徐天佑為本件當 事人，均合先敘明。 三、原告起訴意旨略以： ㈠原臺中縣烏日鄉○○里○○路○○○○路以西之角地（下稱 系爭角地），位於儒峰鑄造工業股份有限公司（下稱儒峰公 司）金屬冶煉事業之下風處，現在及既往存在有空氣汙染問 題，有礙居住安全及衛生，原告爰就「變更烏日都市計畫（ 配合○○○區區段徵收開發」案（下稱系爭變更都市計畫案 ）提出陳情建議將該角地由第三種住宅區及綠帶，逕為變更 劃定為工業區，經原臺中縣都市計畫委會列為變更內容明細 表編號四案（下稱系爭變更四案）送審，經採納並有附帶條 件：「依『都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則』（下稱 處理原則）處理，如當事人不於公告實施3年內提出申請，就回復為農業區。』然經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次審議會（下稱第739次會）以尚不符處理原則之適用而 不予採納。惟都市計畫法明定，都市計畫公開展覽期間，公 民之口頭或書面意見應由地方機關審議，連同都市計畫一併 送中央機關核定之。本件依100年6月30日臺中市都市計畫委 員會就系爭變更都市計畫案補辦公開展覽說明會資料所示， 已取消系爭變更四案部分，是其決議取消該變更四案之處分 ，對外已發生法律效力；而內政部都市計畫委員會99年8月23日第762次會（下稱第762次會），通過業已取消之系爭變更 四案之變更都市計劃案，然至目前尚未核定。前揭公開展覽 及會議，原告均有到場以書面及口頭提出意見，說明系爭角 地現在及既往情況有空氣汙染問題，有礙居住安全及衛生， 依照都市計畫法第34條，不得編定為住宅區。但從被告決議 套用處理原則後，即對原告陳情建議無回應，原告始向臺中 市長及內政部長陳情，重申公民之通盤檢討意見及就系爭第 739及第762次會處分牴觸法律部分，尋求補正，被告竟回函 敘述過去處理歷史，稱其對陳情內容沒有准駁，非為行政處 分等語，合先敘明。 ㈡按都市計畫係由中央與地方機關協同完成，攸關政治清明與 人民幸福，為多階段行政處分，而對外發生關鍵性法律效力 者，則為中央機關的決策處分，不服其處分時，自得依法起 訴，最高行政法院91年判字第2319號判例即著有明文。而被 告主管都市計畫法，理應優先適用並忠實執行法律。惟系爭 第739次會之會議記錄明載主席不在，副主席不在，代理主席1小時後也離席而去，再互推代理主席，會議繼續進行，且會議委員背後代表何種專業或何種公權力皆無披露，則該會議 委員之組成是否合乎規定？法定主席副主席從缺的會議，有 無依相關法條審查？如何審查？如何定案？不無疑義。 ㈢次按內政部自訂之處理原則，法令位階屬行政規則，非立法 院通過之法律，且係依據都市計畫法第27-1條第2項規定而訂定，規範土地所有人申請變更細部都市計畫時，應提供何種 負擔的規定，自不應無法律明文授權而擴張權限，排斥都市 計畫法第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及 建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」之適 用，否則即有違行政程序法第150條、158條及中央法規標準 法第11條、第16條之規定。又處理原則第2條明定，該原則僅適用於都市計畫工業區內廠商，已編工業區內土地不敷使用 ，擴廠需用毗鄰土地的申請變更細部都市計劃之情形。況本 件原告所提建議，尚非屬由公民依都市計畫法第24條申請「 變更細部都市計劃」提出申請變更者，自無適用處理原則提 出申請變更之道理。是原告就系爭變更都市計畫案所提之系 爭變更四案，既係由原臺中縣都市計畫委員會依據都市計劃 法第27條第1項第4款及同條第2項之規定，代烏日鄉公所逕為變更都市計劃，依法逕為變更當然係有法律依據及事實需要 的決定，即無須人民申請變更，自無適用處理原則去申請變 更的必要。再者，被告決議在系爭角地維持原計劃第三種住 宅區，然以該角地現在及既往空氣汙染該區域的事實，被告 此決議即抵觸都市計畫法第34條禁止之明文規定及同法第1條改善居住環境之立法宗旨，亦違背第5條「都市計劃應依據其現在及既往情況規劃」之規定，即有明顯重大疏失，屬自始 無效之處分，應予撤銷。另第739次會就變更四案之決議「尚不符『都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則』之適用．． ．建議維持原計劃」邏輯不通，因「不符『都市計畫工業區 毗鄰土地變更處理原則』之適用」此句，表明該變更四案不 適用處理原則以申請變更，亦即符合逕為變更的屬性；而此 句與下句「決議維持原計劃」間，並無因果關係。被告既認 定本件逕為變更之屬性，理當依法審查其變更內容，且該第 739次會無反對理由，理當依法通過審核，遽該第739次會決 議維持原計劃，不准變更之理，顯背離法律規定而應為無效 。 ㈣又按都市計劃法第5條規定，都市計劃應依據其現在及既往情況規劃。系爭角地地全部面積僅0.61公頃，北臨儒峰公司， 該公司為特殊工業，向來有空氣污染問題，依行政院環保署 環署空字第0060914號令意旨，應設置隔離帶，寬度至少60公尺以上。然第739次會決議維持原計劃，卻僅以4公尺寬綠 地，而非至少60公尺以上隔離特殊工業，即設置第三種住宅 區，顯違反前揭行政院院環保署函令，且無法律上理由，直 接抵觸都市計畫法第34條之禁止規定及同法第1條、第2條、 第5條及第19條之規定，其處分應自始無效，原處分及訴願決定就此認事用法顯有違誤，應予撤銷。而第762次會就系爭角地之決議，係延續第739次會之決議，亦應一併撤銷。並考量系爭角地全區僅0.61公頃且緊臨儒峰公司，受自然形成之下 風空氣所汙染，如編為工業區，可省去設置隔離帶，亦即以 60公尺寬之環中路就近承當隔離帶的角色，讓系爭角地承當 工業經濟發展的角色，既符合現在及既往情況，亦符合前揭 都市計畫法規定及行政院環保署函令。綜上，爰聲明求為判 決：1.訴願決定、被告100年10月21日營授辦審字第1003510614號函及100年11月8日營授辦審字第1003580840號函均撤銷 。2.被告第739次會及第762次會審決議關於系爭變更四案部 分撤銷，被告應依都市計畫法第19條規定，重為核定系爭角 地為工業區之行政處分。 四、按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件 ，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予 以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有 明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1 項規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院44年判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。又人民因中央或地方機關駁回其依法申請之案件，認為違法而損害其權利或法律上利益者，經依訴願程序後，固得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。然所謂「依法申請之案件」係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而「應作為而不作為」則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關所為答覆對於該人民之權利或法律上利益不生任何准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定要旨參照）。且因行政機關 對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分（最高行政法院90年判字第1637號判決、97年裁字第4107號裁定意旨參照）。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。復按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十起訴不合程式或不備其他要件者」為行政訴訟法第107條第1項第10款所規定。 五、再按司法院釋字第156號解釋理由：「主管機關變更都市計 畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」，是主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，為行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，人民之請求主管機關變更都市計畫，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，而係主管機關變更都市計畫後，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，此具有行政處分之性質，因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，方得依法提起行政救濟。六、又按都市計畫法第26條規定固然係課予都市計畫擬定機關每3年或5年至少通盤檢討一次，且依據發展情況並參考人民建議作成必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用等法律上義務，惟公法法規雖課予行政機關某種作為義務，並不當然可以據此導出人民具有得為此項請求作為之主觀公權利，依「保護規範（目的）說」，必須該項法規之規範目的，至少兼具有保護個人利益始足當之。茲查都市計畫通盤檢討之基礎，依都市計畫法第26條第2項授權訂定之「 都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第5條之規定，「至少包 括自然及人文景觀資源、人口規模、人口密度分佈、建築密度分佈、產業結構及發展、土地利用、公共設施容受力、住宅供需、交通運輸等項目」，足證都市計畫通盤檢討事項包羅廣泛，非以個別人民利益之保護為目的，依前開保護規範說（併參司法院釋字第469號解釋），實難僅依都市計畫法 第26條第1項之規定，導出人民有請求都市計畫擬定機關應 為如何都市計畫通盤檢討變更之主觀公權利。甚者，即便最攸關個人利益之公共設施保留地，誠如司法院釋字第336號 解釋所言，其與都市計畫之整體，具有一部與全部之關係，因此，亦無僅就個人所有公共設施保留地，請求都市計畫擬定機關應為如何變更權利(最高行政法院99年度裁字第2778 號裁定意旨參照)。都市計畫法第27條亦規定都市計畫經發 布實施後，遇有該條第1項各款之情形，當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更 ，同屬行政機關依法令行使職權之行為，亦應為相同之解釋，即人民無請求行政機關為都市計畫變更之公法上權利。 七、經查，本件原臺中縣政府於91年間「擴大及變更烏日都市計畫（第三次通盤檢討案）」中發布實施前竹區段徵收地區都市○○○○○○區段徵收財務不可行且界定範圍圖文不符，難以執行，爰辦理「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發」案。原告於原臺中縣政府辦理該變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，附帶條件：依「都市計畫工業區毗鄰土地變更處理原則」辦理，並應於計畫發布實施日起3年內依該原則提出申請，逾期未申請者恢復為農業區 ，並納入變更內容明細表編號四案(本院卷49頁)。該等變更內容經內政部都市計畫委員會99年9月21日第739次及同年8 月23日第762次會審議決議不予採納在案(同卷49,58頁反面)。原告於同年10月18日、10月19日、10月26日分別向內政部及臺中市政府提出陳情，經被告以100年10月21日營授辦審 字第1003510614號函轉請臺中市政府查明依法處理，並副知原告(同卷60頁)，嗣又以100年11月8日營授辦審字第1003580840號函復原告渠等所提意見，前已納入「變更烏日都市計畫（配合○○○區區段徵收開發）再提會討論案」公民或團體陳情意見編號10案，並經內政部都市計畫委員會100年8月23日第762次會審議完竣等語(同卷61頁)。依上，原告於原 臺中縣政府辦理該變更都市計畫案期間提出陳情建議，經該府酌予採納，將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區，惟此變更都市計畫案，依都市計畫法第28條再依同法第19條第1項之規定，仍應將審計議結果及主要計畫報請 被告核定之，非謂縣市政府同意變更，未經被告審核，即發生變更都市計畫之效力，本件亦非屬土地權利關係人為促進土地利用，依都市計畫法第24條之規定，配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部都市計劃，並附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，依同法第23條規定辦理之情形。是原告請求原臺中縣政府將系爭角地由第三種住宅區、綠地變更為乙種工業區乙案，僅係人民陳情或建議之性質，並無請求被告應將該變更案審核通過之權利，被告上開100年10月21日營授辦審字第1003510614號函及以100年11月8日營授辦審字第1003580840號 函，其內容均略以：「有關廖萬慶、徐福義等8人對『變更 烏日都市計畫(配合○○○區區段徵收)再提討論案』所提意見，因事涉都市計畫之擬定、變更及實施，係屬貴管權責，轉請查明依法處理逕復。」，僅為單純事實之敘述及理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分，原告認被告該2函件為行政處分，並對之提起訴願 ，依上開規定及說明，自有未合；另第739次及第762次會議，被告未將該變更案審核通過.，因原告並無請求被告為都 市計畫變更之公法上權利，此並非原告依法申請之案件，被告並不負有作為義務，該2次會議關於系爭變更案未審核通 過，原告不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請被告應為審核通過之行政處分。是本件原告請求撤銷被告上開2 函件、訴願決定及第739次會及第762次會審決議關於系爭變更四案部分，被告應依都市計畫法第19條規定，重為核定系爭角地為工業區之行政處分，因原告並無此公法上之權利，且無法補正，其起訴自非適法，應予駁回。 八、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法 第95條、第85條第1項，裁定如主文。 中 華 民 國 101 年 8 月 3 日臺中高等行政法院第三庭 審判長法 官 沈 應 南 法 官 王 德 麟 法 官 許 武 峰 以上正本證明與原本無異。 如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。 中 華 民 國 101 年 8 月 10 日書記官 許 騰 云
