臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)101年度訴字第93號

• 裁判案由: 建築法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 101 年 06 月 14 日
• 法官: 王茂修、劉錫賢、林秋華
• 法定代理人: 胡志強
• 原告: 賴銘博
• 被告: 臺中市政府

臺中高等行政法院判決
101年度訴字第93號101年6月7日辯論終結原 告　賴銘博
訴訟代理人　劉博文　律師
被 告　臺中市政府
代　表　人　胡志強
訴訟代理人　曾惠敏
陳文屹
游鈞棋
上列當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國100年11
月21日台內訴字第1000191466號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落臺中市○○區○○路○段148號地下1層建築物，領有被告核發之82中工建使字第2071號使用執照，其用途為「防空避難室兼停車空間」。被告所屬臺中市警察局第五分局曾於民國（下同）99年11月4日至現場稽查，發現
該建築物防空避難空間，其中由原告約定專用部分之防空避難室（見訴願卷第84頁之地下1樓平面圖E區部分，下稱系爭防空避難室）有裝修水泥隔間及以木板隔間之情形，該分局當場命原告於99年11月12日前改善。被告復於100年4月14日、100年4月19日派員至上開地址會勘，發現該系爭防空避難室未經許可，遭原告以非防火材料之木板隔間作為藝廊展示室，並有裝修水泥隔間之情形，未依原核准使用執照所載用途使用，被告乃以100年4月22日府授都管字第1000071184號函通知使用人即原告於100年5月10日以前自行拆除違法部分，逾期未改善者依建築法第91條規定辦理。嗣被告所屬警察局第五分局於同年4月27日、5月17日派員前往稽查，發現系爭防空避難室有裝修水泥隔間（出入口遭施作水泥磚牆封閉）之情形，該分局乃以100年5月20日中市警五分民字第1000016762號函請被告依權責裁處。被告認原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違反建築法第77條第1項規定
，乃依同法第91條第1項第2款規定，以100年6月10日府授都管字第1000098156號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令立即停止使用及恢復原狀。原告
不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告為門牌號碼臺中市○○區○○路○段148號建築物（下稱
系爭建物）之其中一戶，其地下1樓建物固經原始起造之建
商申請登記，並領有被告核發之82中工建使字第2071號使用執照，其載稱之用途為防空避難室兼停車空間等情，惟查，系爭社區是於82年12月1日建成，此有該集合式住宅之建築
物登記簿相關資料可憑，並由原告與建商以原始契約約定由原告取得如契約附圖所示地下1層E區約75坪（約248平方公
尺）系爭防空避難室，即現在系爭建物地下1樓空間之使用
權，且建商也在82年12月起與其他住戶之買賣契約中對此「約定專用」。原告於約定專用後僅作為放置少數物品之用，空間仍極寬敞，除略作木板裝潢外，並未有所謂「固定建物超過四分之一使用空間」，更未有「使該區域喪失原有防空避難用途」之情形。
㈡系爭地下室區域可否兼作其他用途使用，若可，被告以該區域經原告兼作其他用途使用及固定物超過四分之一裁罰原告應停止並將系爭地下室區域恢復原狀乙節，是否有理？
1.防空避難空間可供特定人約定專用：依內政部即建築法令主管機關之見解，公寓大廈防空避難室，仍可視其構造性質，即只要構造上得與其他部分區分，在使用上也具有一定獨立之出入通道，由全體區分所有權人，基於私法自治精神，就此部分屬於防空避難空間之約定專用。故原告與住戶間仍可就防空避難區域為約定專用，只要約定專用之使用人在不變更法定避難空間原本使用目的、性質、構造之範圍內，原告之使用、維護行為仍屬合法。
2.防空避難空間可供特定人兼作其他用途：又依內政部見解，在公寓大廈管理條例施行前即84年6月前，依該時法令已辦
理產權登記者，若地下室區域係屬防空避難設備而經約定專用，則於該條例施行後基於不溯既往原則，「仍可繼續使用」，又只要不違反防空避難目的，甚得兼作其他用途，甚至可申請對外作為臨時營業場所，有相關法令諸如內政部74年10月12日台內營字第46169號函頒布之臺灣地區防空避難場
所管理維護注意事項第7點可參。
3.防空避難空間供約定專用時，其四分之一固定設施之定義：至於使用84年6月前已建成、並已辦登記、經約定專用之防
空避難區域時，使用人固應注意固定設施不得超過整體使用之四分之一，但所謂固定設施，依上開注意事項並不算入通往地下室之樓梯、盥洗室、機械停車設備及未設門鎖之隔間。
4.綜上，系爭地下室區域既經社區全體住戶約定專用，此為兩造所不爭，又該區域範圍內原告供自己擺置少數藝品、雜物之倉儲目的使用，並未直接對外開放，原告並於系爭區域通往地下室入口之樓梯間另設有「鐵門」一道，以示此區域並不對外開放之意思。又依該區域使用現狀觀之，並未妨害防空避難之功能，尤其原告在較大的展示櫃下方均置有「滾輪」，隨時可移動，一旦有防空避難需要，可立即將相關倉儲之藝品推至牆角並騰出大片避難空間供公眾使用。詎料，被告未予詳查，徒以內政部87年頒布之防空避難設備管理維護執行要點，溯及既往稱原告使用該地下室區域之行為違反建築法，而予裁罰，不僅與法律不溯既往原則不符，更與相關法令准許舊公寓大廈住戶對防空避難空間為約定專用之情形牴觸。
㈢承上所述，原告本得基於約定專用之占有本權，獨自使用系爭地下室區域。是本件之爭點，「應非」防空避難空間兼作其他用途是否合法，而是原告在系爭地下室區域施作「木板隔間」及建商在82年間建成系爭建物時施作的「水泥隔間」此二部分，是否合乎相關建築法令規定：
1.有關木板隔間部分：原告於系爭地下室區域固曾略作木板隔間，但此木板隔間未有門鎖，故依臺灣地區防空避難場所管理維護注意事項第5點規定，「不應」算入固定施設之範圍
。
2.有關水泥隔間部分：至於建商在82年間建成系爭集合式住宅時另於系爭地下室區域周圍施行「水泥隔間」，此非原告自己施作，且建商當時施作之目的，是為區隔原告約定專用區域與其他住戶共同區域之用，換言之，此一水泥隔間為原告約定專用區域與他共同區域所「共用」，其權利義務自為原告與其他全體住戶所共同，即應由全體住戶共同除去，並非原告個人所能單獨解決。被告僅以原告為受處分人，顯然忽略此種「共同壁」之問題。且倘若僅責令原告應負維護改善義務，而其他住戶不負維護改善責任，甚至反有可能因改善過程後涉及諸多公共區域的權益問題時，其中一住戶反對，即令原告反生民事侵權之可能，益徵原處分之內容於法理、事理上均屬強人所難。故倘被告認為地下室水泥隔間之裝修違反建築法第77條之2之規範，自應以全體住戶為裁罰對象
，並由全體住戶一同改善維護，方屬妥適。此觀最高行政法院92年度判字第138號判決要旨稱「建築法第91條第1項規定違反第77條第1項、第3項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。該條條文中規定處罰
之對象既為建築物所有權人、使用人，參諸同法第90條第1
項之規定，應係指建築物所有權人或使用人，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人，應就其查獲建築物違規使用之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰」等語益明。3.參酌臺北高等行政法院97年度簡字第731號行政訴訟判決見
解，即便原告於個案中，基於「有權使用人」之地位，而有除去違章狀態之義務，然亦非表示被告於作成行政處分時可以不盡裁量義務！以該案為例，雖該案原告經法院認定為建築物之使用人，有除去違章狀態義務，然倘若被告於裁罰時未盡妥適考量，例如教示改善之時間與裁罰時間過短（該案為40日），尤其倘若違章之狀態涉及諸多考量，建物違章現狀之除去及回復，亟須費用及時間，並非短期內即可改善完成時，若被告還於短暫的時間內諭示改善並予以金錢裁罰，依此審判實務見解，被告之行政裁量顯非適法。而本件水泥隔間牆之改善涉及系爭社區內機房重地及系爭地下室區域安全狀況之權衡，況相關電路管線配置亦均在水泥隔間牆附近，原告如何改善實茲事體大，亦須相當之費用及時間，並非短期內即可改善完成。本件原告請求寬限改善時間，而被告未予酌量，即逕予裁罰處分，其裁量確有不妥。況衡諸經驗法則，若此種情形未給予足夠時間讓原告與其他住戶協商如何改善，而逕予裁罰，確有可能形成如原告所稱導致社區其他住戶逕稱「反正行政機關都已作成裁處」而對此事漠不關心，變相課予原告過重處罰之情形，此亦徵明被告之裁量，確有不當。
㈣綜上，被告認為原告將系爭地下室區域供作藝廊使用而違反防空避難目的，要求恢復防空避難功能云云，已屬錯誤。又其計算四分之一固定設施時，不應計算「木板隔間」。被告又將「共同的水泥隔間」當作是原告個人所能除去，並對原告個人裁罰，亦有違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬
元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：‧‧‧二、未依第77條第1項規定維護建
築物合法使用與其構造及設備安全者。」為建築法第77條第1 項、第91條第1項第2款定有明文。本件系爭建物領有被告所核發82中工建使字第2071號使用執照，地下層面積1100.77平方公尺，用途為防空避難室兼停車空間，原告於防空避
難室之避難逃生出入口，寬度約180公分裝修水泥隔間（參
照使用執照之地下一樓平面圖影本），封閉避難逃生出入口。此經被告派員於100年4月14日與北屯區公所赴系爭建物會勘時，查獲原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之缺失，再經同年4月19日派員現勘，查有防空避難室作為
藝廊使用之事實，嗣經同年4月27日臺中市政府警察局第五
分局轄內防空避難設備檢查紀錄，發現有裝修水泥隔間、設置固定物超過四分之一之事實，審認違反建築法第77條第1
項規定，爰依同法第91條第1項第2款規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰及建築物應立即停止使用並恢復原狀。
㈡復按防空避難設備管理維護執行要點第5點規定「防空避難
設備管理規定如下：㈠防空地下室經核准隔間者，應使用不燃材料，並不得阻塞進出口通道、變更原設計或破壞原有設施。㈡同一層地下室，供防空避難設備及其他用途等二種以上用途時，應以磚牆或鋼筋混凝土牆予以區隔。如有開口，應裝設甲種防火門、窗。㈢防空避難設備進出口通道應保持暢通。其設有電動門者，應加設人工操作開關。㈣防空避難設備，應防止滲水、漏水、積水及髒亂。照明、通風設施，保持良好，並應避免潮濕，隨時保持可用狀態。㈤防空避難設備，不得裝置危險設施，儲存危害公共安全與妨礙衛生等物品。㈥公、私之防空避難設備，由列管單位於明顯位置設置標誌牌，並應於空襲警報發布後，立即開放供民眾避難使用。」同要點第8點規定「違反本要點有關規定者，依建築
法、公寓大廈管理條例及有關法令處理。」準此，原告於防空避難室之避難逃生出入口裝修水泥隔間，並非裝設甲種防火門，隔間亦未申請核准，置放之藝術展示物品及其他物品等，雖非危險物品，但有危害公共安全及衛生之虞，違反違築法及相關法規。
㈢原告訴稱其與建商間原始合建契約約定，原告取得如合建契約附圖所示地下1層E區約75坪（約248平方公尺），即現在
系爭建物地下1樓空間之使用權，且系爭建物於84年6月28日公寓大廈管理條例施行前就已存在，依該條例第55條第2項
既許舊有公寓大廈住戶間對地下室、防空避難空間、頂樓等約定專用云云，查此係公寓大廈管理條例針對空間使用權之規範，與建築法規定建築物構造設備之公共安全考量，係屬二事，不可混為一談。
㈣原告另稱地下1樓空間部分，僅作為放置少數物品之用，空
間仍極寬敞，除略作木板裝潢外，並未有所謂「固定建物超過四分之一使用空間」情形，且被告係由警察單位代替其實際現場勘驗、測量有無違規之法定應行職務，而警察單位並非建築管理單位乙節，查依據防空避難設備管理維護執行要點（內政部81年12月5日訂定，87年1月17日修正）警察機關本有防空避難設備之查對、列管、檢查、抽查及督導權責，本案經被告所屬警察局第五分局文昌派出所於100年4月27日現勘，確有裝修水泥隔間、設置固定物超過四分之一紀綠。又原告指稱當初地下室之水泥隔間，是起造之建商私自增加，並將此一狀態轉由原告及後續住戶全體繼受云云，查該地下1層防空避難室係屬原告約定專用部分，雖非屬共同空間
，仍不得違反建築法令相關規定。
㈤綜上，原告確有於非防火區劃分間牆擅自變更改造（有裝修水泥隔間）以及室內裝修材料無使用許可之事實，違反建築法第77條第1項規定，被告先以100年4月22日府授都管字第1000071184號函（本院卷第67-68頁）限期原告於同年5月10
日前自行拆除違法部分，原告未履行，被告方以原處分裁罰等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告以原告於系爭建物地下一層防空避難室，以水泥隔間裝修，違反建築法第77條第1項「應維護建築物
合法使用與其構造及設備安全」之規定，爰以同法第91條第1項第2款規定裁罰，是否合法？
五、經查：
㈠按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。但中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善
或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：‧‧‧二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及
設備安全者。」為建築法第77條第1項、第77條之2第1項第
1款及第91條第1項第2款所明定。次按「防空避難設備管理
規定如下：（一）防空地下室經核准隔間者，應使用不燃材料，並不得阻塞進出口通道、變更原設計或破壞原有設施。‧‧‧（三）防空避難設備進出口通道應保持暢通。其設有電動門者，應加設人工操作開關。」為防空避難設備管理維護執行要點第5點第1款、第3款所規定。
㈡查坐落臺中市○○區○○路○段148號地下1層建築物，領有被告核發之82中工建使字第2071號使用執照，其用途為「防空避難室兼停車空間」（本院卷第54-57頁）。被告於100年4月14日、100年4月19日派員至上開地址會勘及其所屬警察
局第五分局於100年4月27日、100年5月17日派員前往稽查，發現該建築物防空避難空間，其中由原告約定專用部分之系爭防空避難室，其出入口已遭施作水泥磚牆封閉，並於系爭防空避難室內未經許可以木板隔間使用之事實，有土地合建契約書、預定房屋買賣契約書、100年4月14日臺中市政府都市發展局會勘紀錄、100年4月19日臺中市政府勘查建築物構造設備檢查紀錄表、100年4月27日臺中市政府警察局轄內防空避難設備檢查改善通知單、100年4月27日及100年5月17日臺中市政府警察局第五分局轄內防空避難設備檢查紀錄表及現場照片影本附卷可稽（訴願卷第74-88頁，本院卷第43-53頁），復經本院於101年4月16日至現場勘驗屬實，並製有勘驗筆錄、現場略圖及照片附卷可憑（本院卷第94-103頁），並為兩造所不爭，上開事實，堪以認定。
㈢次查，依建築法第70條第1項規定，使用執照於建築完竣後
申請，經主管建築機關查驗其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，始行發給。而被告核發之82年中工建使字第2071號使用執照之地下1樓平面圖，系爭防
空避難室有一約180公分之出入口（見本院卷第107頁使用執照之地下1樓平面圖畫螢光筆位置），是被告於核發使用執
照時，系爭防空避難室尚留該出入口，並未遭封閉，且該系爭防空避難室既約定由原告專用，並交由原告使用，而事後該出入口既遭封閉，應係原告所為，原告雖主張非其所為，於系爭防空避難室交屋時，該出入口已遭封閉，然原告與建商雅軒建設股份有限公司訂有土地合建契約書（本院卷第
132-140頁），由原告提供土地，建商提供資金，共同興建
系爭大樓，是系爭防空避難室之出入口遭封閉，亦屬原告與建商共同施作。另系爭防空避難室依規定雖得隔間使用，惟原告未經被告核准，使用一般木板隔間將系爭防空避難室隔間使用，未使用不燃材料，則原告此部分亦違反防空避難設備管理維護執行要點第5點第1款之規定。又建築法第77條第1項規定，建築物所有權人、使用人應維護「建築物合法使
用」與「建築物構造及設備安全」之作為義務。而建築法第91條第1項第2款所規定之違章責任係因建築物所有權人、使用人未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態而成立，並不論建築物所有權人、使用人是否有為導致此危險狀態之行為；故建築物所有權人、使用人係本於其為建築物所有權人、使用人之地位，就建築物之危險狀態負其自己責任，並不生行政法上義務是否繼受之問題。本件原告使用之系爭防空避難室，已將出入口封閉，然該違規之系爭防空避難室，既為原告所使用，原告自己即應負維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，此非繼受建商之行政法上義務及責任（最高行政法院98年度判字第904號判決參照）。原
告既為該系爭防空避難室之使用人，已違反上開作為義務，被告依建築法第91條第1項第2款規定，予以裁處即非無據。㈣又該違規之系爭防空避難室，雖約定由原告專用，但仍應保持系爭防空避難室出入口之暢通，不得予以封閉，且系爭防空避難室之出入口，係於被告核發使用執照後，為原告個人或原告與建商共同以水泥磚牆予以封閉，已如前述，該水泥牆壁並非該大樓之全體區分所有權人所共有，並無涉及共同牆壁之問題。原告將該出入口封閉，已使全體區分所有權人無法自該出入口進入系爭防空避難室，減損該防空避難之功能，侵害其他區分所有權人之權益，是該封閉出入口之水泥磚牆亦非全體區分所有權人所共用，原告自己即應負維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任。被告予以裁罰及命其停止使用及恢復原狀，即無不合，並無以全體區分所有權人為處分對象之必要，亦無恣意選擇處罰對象及裁量違法之情事。原告主張該水泥磚牆為原告約定專用區域與他共同區域所共用，其權利義務自為原告與其他全體住戶所共同，應由全體住戶共同除去，並非原告個人所能單獨解決，被告自應以全體住戶為裁罰對象，其僅以原告為受處分人，顯非合法云云，自無足採。本件被告所屬臺中市警察局第五分局曾於99年11月4日至現場稽查，發現系爭防空避難室有裝修
水泥隔間情形，經該分局當場命原告於99年11月12日前改善（本院卷第161-165頁）；被告復於100年4月22日以府授都
管字第1000071184號函通知原告於100年5月10日以前自行拆除違法部分，則被告已給予原告之改善期間，而原告迄未改善。原告主張被告未酌量給予適當之改善期間云云，亦無足取。
㈤原告為系爭防空避難室之使用人，依法有維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，應知系爭防空避難室出入口不得予以封閉，及系爭防空避難室未經核准，不得使用一般材料隔間（應經核准始得以不燃材料隔間），其應注意並能注意而不注意，縱非故意，亦難辭過失之責任。原告違反上開行政法上之義務，即應受罰。被告認原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違反建築法第77條第1項規定
，乃依同法第91條第1項第2款規定，以100年6月10日府授都管字第1000098156號裁處書處原告6萬元罰鍰，並就違規部
分勒令立即停止使用及恢復原狀，即無不合。另被告裁處書載明違規事實為「建築物未維護構造、設備安全合法使用」，其理由記載「原82中工建使字第2071號建築物使用執照，地下1層用途（防空避難室）之建築構造、設備有下列缺失
：一、非防火區劃間牆擅自變更改造〈有裝修水泥隔間〉。二、室內裝修材料無使用許可。」（本院卷第61頁）是被告裁處書所記載原告之違規事實，以原告將系爭防空避難室之出入口封閉，及未經核准，使用一般材料隔間為限。則兩造就此範圍外主張系爭防空避難室可否兼作其他用途及其使用範圍等項，即非被告裁處書事實及理由欄所記載之事項，自無加以論述之必要。
㈥綜上所述，原告上開主張，均無足採。從而，被告認原告未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以100年6
月10日府授都管字第1000098156號裁處書處原告6萬元罰鍰
，並勒令立即停止使用及恢復原狀之處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴論旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘主張及舉證，於本件判決之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　 6　　 月　 14 　日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　王 茂 修
法 官 劉 錫 賢
法 官 林 秋 華
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　101　 年　　 6　　 月　 21 　日書記官 李 孟 純