臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院) - 102年度停字第13號（聲請停止執行）

臺中高等行政法院裁定 102年度停字第13號聲請人　台塑石化股份有限公司代　表　人　陳寳郎訴訟代理人　張嘉真　律師蕭憲文　律師林庭宇　律師相對人　雲林縣政府代　表　人　蘇治芬訴訟代理人　蔡孟儒陳淑芳阮雲生上列當事人間因有關工廠登記事務事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：主文聲請駁回。聲請訴訟費用由聲請人負擔。理由一、本件聲請意旨略以：㈠原處分廢止聲請人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所產混合石膏及副產石灰（系爭物品）等2項合法登記（下稱系爭產品登記），將造成聲請人發生難以回復之損害，且有急迫之情事，並非為維護重大公共利益所必要： 1.原處分之執行，乃廢止系爭物品登記，故聲請人將無法正常對外銷售系爭物品，且須將10年以來合法登記且明顯具有產業用途之系爭物品充作廢棄物處理，由於目前國內根本未有任何副產石灰作為廢棄物處理的實例，聲請人乃參考處理「污泥混合物」（因環保署102年2月7日函以污泥認定之）的處理費即每噸新台幣(下同)4,780元（計算式：4.78元/公斤×1,000公斤= 4,780元/噸）為基礎，保守估計聲請人必須額外支出每噸乾式副產石灰之處理費約5,000元（含從廠內搬運、廠內水化及最後掩埋處理），而此項預估金額業經相對人於另案鈞院102年度停字第6號102年6月 20日開庭時表示無意見在案。茲以聲請人101年全廠區生產營收狀況為例，由於彼時得合法銷售系爭物品，當然不需額外支出所謂廢棄物清運處理費用，故l01年就該製程可獲利3,444.6萬元（總支出為32億395.5萬元，總收入包含電力、蒸氣及副產石灰收入為32億3,840.1萬元）；但未來若維持101年系爭製程之產能，即副產石灰全年生產量約45.6萬噸，保守估計聲請人全年必須額外支出22億8,000萬元之副產石灰清運掩埋處理費（計算式：5,000元/噸×45.6萬噸＝22億8,000萬元），且減少每年銷售副產石灰之總收入121.2萬元，則聲請人本可獲利3,444.6萬元（以101年為例），將變成每年嚴重虧損22億4,676.6萬元（計算式:【32 億3,840.1萬元─121.2萬元】－32億395.5萬元─22億8,000元＝－22億4,676.6萬元）。 2.承上可知，若鈞院不予裁准停止執行原處分，因系爭物品乃系爭製程所產電力、蒸氣所必然伴隨生產之副產物，則聲請人如仍欲維持該製程生產電力、蒸氣之營運，即因原處分之執行，勢必需就系爭物品額外支出每噸高達5,000元之副產石灰清運掩埋處理費，如以101年之生產營收經驗觀之，按該年度副產石灰之總產量計算全年之清運掩埋處理費需高達22億8,000萬元以上，則聲請人不僅無法因系爭製程獲利，甚至未來每年得面臨高達20多億元之虧損。故原處分之執行將迫使聲請人僅能選擇關廠一途，不僅使聲請人當初建置該製程高達68億元之資本支出瞬間化為烏有，關廠後該製程原本生產所需之95名員工亦被迫面臨失業危機，且已先解聘8名約聘員工，凡此種種均已造成聲請人有形、無形等難以估計之鉅額損失，甚至造成系爭製程相關員工之工作機會岌岌不保、其等家庭喪失生計收入等影響面甚為龐大的社會成本問題，縱未來經鈞院撤銷原處分，亦無從補救；尤其為避免原處分日後如經法院撤銷，聲請人得就因原處分之執行，僅為掩埋具有產業用途之系爭物品，無謂支出高額之清運處理費用每年高達20多億元之損失，向國家求償，導致將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，自應認聲請人每年需因原處分之執行蒙受高達20多億元之損失，依一般社會通念與國庫預算支出科目視之，當然係屬「難以回復損害」之範圍。又本件假設最後一年之後取得廢棄物再利用之許可(但不一定擔保)，聲請人仍將每年必須面臨虧損，只能選擇關閉該廠區。 3.再者，相對人已於102年8月23日做成雲環廢字第1020032653號處分，以其前已廢止系爭產品登記並認定為廢棄物，聲請人應提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料予其審查，惟聲請人未為之，違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，而依同法第52條規定裁處聲請人6,000元之罰鍰，並依環境教育法第23條第1項第2款規定裁處環境講習1小時等語，故若原處分未停止執行，聲請人已被迫需於近日內另提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，而必需支付高額之每年22億8,000萬元之清運處理費，將系爭合法物品視作廢棄物掩埋處理，使系爭物品之一切產業用途摧毀；且若聲請人未配合相對人之上開處分辦理，另將遭相對人按日連續處罰之重大不利益，此益證原處分之停止執行顯有急迫情事。㈡原處分停止執行，方屬符合經行政院環境保護署（下稱環保署）核准之定稿版環評內容及環保法規，絕不致於公益有重大影響： 1.原處分廢止系爭物品之登記，要求聲請人不得再生產系爭物品，實命聲請人應從事違反環保署歷來同意核准之聲請人六輕四期擴建計畫之環評相關文件所載內容，違反環境影響評估法第17條之規定；尤其最後一次為環保署於99年3月10日核准之六輕四期擴建計畫第五次環境影響差異分析報告（下稱系爭環評報告）定稿本，已明確核准聲請人就系爭物品為產能之提升變更。故倘原處分停止執行，代表聲請人依照最為嚴謹經環保署核准之聲請人予以切實執行，此種聲請人繼續依照該環評報告所載內容產銷系爭物品之行為，方屬符合環保法規而可達到維護環境與防制污染之目的，故當不可能因原處分之停止執行，而於公益有重大影響甚明。 2.又系爭物品業已獲得合法之產品登記10年有餘，且相對人一直以來於各種政府之職權審核處分文件中，皆依法核准認定系爭物品為產品（迄101年10月仍再次於水污染防治許可證重申系爭物品確屬產品性質）。況系爭物品之性質與用途，業經公共工程委員會列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與02726章級配粒料底層之中，肯定可作為道路基、底層粒料使用；另中華民國建築技術學會則特別制定「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」，提供工程業界參考使用，並已使用於西螺154甲之道路基底層；美國等先進國家亦普遍使用為道路回填材料，取代傳統級配，其乾式產品除做成前述高強牌HSC301處理劑外，並可作為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等。故系爭物品於其性質、用途上，均屬合法登記與登錄之產品，並迭經上開機關或機構制定相關使用規範可資依循，絕不致於公益有重大影響；倘認有所謂「於公益有重大影響」之情形，則相對人勢必在10年以來審查系爭物品之登記與登錄時即會發現，甚至系爭物品使用於上開實例與產品時應已發生嚴重損害公益之情形，顯見原處分之停止執行，只不過允許系爭物品過去10年來之合法產製及正當使用程序，繼續合法產製及使用，絕無對於公益發生重大影響之可能。㈢訴願決定所引系爭物品用於土地回填會造成環境污染之虞等語，並非事實而乏科學客觀證據，且原處分及訴願決定未區分系爭物品分為乾式與水化兩種狀態之不同用途，亦未慮及水化之系爭物品除回填外尚有其他之用途，卻單依其所關切之水化之系爭物品其中一種回填用途，未詳加調查即籠統率為停止系爭產品登記，顯然違法： 1.聲請人甫生產所得之系爭物品係屬乾式狀態，其中有60％為滿足市場需求立即售出，即為「乾式」副產石灰及混合石膏，此等物品並非作為被告關切之回填用途，其用途計有製造地質改良劑、脫水固化劑、鹼激發劑（混凝土）、水泥製品、肥料原料、石膏板、隔間板、輕質磚及防火披覆等；其餘40％未立即販售之部分，為方便貯存避免揚塵，則將其泡在水中，取出後進行庫存貯放，即為「水化」副產石灰及混合石膏，而水化物品除可作為相對人關切之回填用途外，尚可作為混凝土等工程產品之原料。實際上，水化之系爭物品常年合法用於級配、工程填地材料或道路回填材料，業於前段詳述，故依照相關之使用規範使用系爭水化物品，並不會產生所謂pH值過高污染環境之問題，否則工程會及營建專業機構當無公布相關水化副產石灰之使用規範以供業者遵循執行之理。又水化之程序僅為便於貯存，並非生產製造程序，而泡水後之物品僅係狀態自「乾式」變為「水化」，用途容有不同，但依然為同一產品，此如同砂石廠或混凝土廠之級配或砂石為避免揚塵而灑水一般，灑水後仍然為級配或砂石，合先敘明。 2.承上，乾式之系爭物品之用途係作為工業與工程產品之原料，並非作為相對人關切之回填用途，其銷售量一向占產量百分之六十，運費以每噸2元為價金之方式銷售，且從未實施補貼運費之行銷策略。以該物品之下游廠商中聯資源股份有限公司為例，其購買「乾式副產石灰產品」後，可產製高強牌HSC301處理劑（即利用特殊化學配方與水混合後硬化，產生新晶體，用於地質改良工法範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控制性低強度回填材料等），其應用案例已有交通部觀光局金崙溫泉聚落周邊景觀改善工程、創見資訊（股）公司之創見大樓新建工程、高港─五甲─高雄354KV地下電纜潛盾統包工程、中龍二期煉鋼水處理場冷卻系統基樁植入工程及高雄捷運CR2（R6車站）中間樁植入工程等等；而高強牌HSC301處理劑產品之中所含乾式副產石灰含量比例，依該產品專利內容之不同，可分為10％～ 50％、4％～40％及4％～20％，又該產品自88年起開始販售，每噸之市面售價為2,050至2,150元，且每月銷售量約達17,000至18,000噸，於該處理劑產品之市占率近6成。準此，系爭乾式副產石灰既是作為工程與工業產品之材料，並非作為級配料與土地回填使用，聲請人亦從未補貼買受人推廣運費之問題，故對於聲請人生產銷售之乾式副產石灰，毫不發生相對人及訴願決定所關切之回填用途對環境或人體影響或價格下降之問題，故訴願決定及原處分籠統率對系爭「乾式副產石灰」之產品類型，均一併認定有污染環境之虞，並進而認定不廢止有害公益等語，自屬顯無理由。 3.申言之，訴願決定及相對人所執之一切認定系爭物品有污染環境或影響健康之虞、或價格下降等理由，遑論欠缺客觀及科學實據，而純屬誤會與臆測，且充其量亦僅與水化之系爭物品其中一種回填土地之用途有關，毫無任何一項理由可適用於乾式之系爭物品及水化之系爭物品其他用途，足見訴願決定及原處分並未區分系爭物品分為乾式與水化兩種狀態之不同用途，亦未慮及水化之系爭物品除回填外尚有其他之用途，卻單依其所關切之水化系爭物品其中一種回填用途，籠統率認系爭物品屬廢棄物等語，毫無理由廢止除回填用途以外之系爭產品登記，顯然違反行政程序法第123條所定廢止授益處分之要件及第7條規定之比例原則，合法性顯有疑義，益見本件縱鈞院認停止執行原處分之全部，容有無法即刻查明回填用途是否對公益有重大影響之情形（實則目前根本毫無使用不當、造成污染之證據，且依法應處罰使用不當之行為人，而非禁止聲請人產銷），但至少應就連相對人亦從未質疑產品用途有污染之虞之非用於回填部分系爭產品登記，應維持10年以來之合法產品之登記，而准予停止該部分之執行，方可將相對人因原處分之執行所造成之損害稍微減輕。㈣末者，原處分與訴願決定均嚴重違反系爭物品已10年來獲合法登記之信賴保護，且命聲請人實施違反環境影響評估法第 17條規定之違法行為，從而，原處分之內容確已違反行政程序法第4條規定之法律優位原則，顯具重大瑕疵；又原處分未詳加調查「乾式」與「水化」2種狀態之系爭物品用途有所不同，即以其所關切之水化產品回填用途，詎依行政程序法第 123條第4款之規定廢止「乾式」與「水化」2種狀態之系爭物品登記，顯然違反行政程序法第7條規定所揭櫫之比例原則，更臆測認定系爭合法物品之使用恐有危害，其合法性顯有疑義，應予撤銷，聲請人之訴絕非在法律上顯無理由等語。綜上，爰聲明求為裁定：原處分廢止聲請人系爭製程所產系爭物品之系爭產品登記，應於鈞院102年度訴字第321號有關工廠登記事務事件裁判確定前停止執行(先位聲明部分)；原處分廢止聲請人系爭製程所產系爭物品之系爭產品登記，其中除廢止系爭物品使用於回填用途以外之產品登記部分，應於鈞院102年度訴字第321號有關工廠登記事務事件裁判確定前停止執行(備位聲明部分)。二、按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」為行政訴訟法第116條所明定。該規定之立法目的，乃於行政機關之處分或決定，原則上不停止執行，然如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事，又對於公益無重大影響，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟者，自應賦與行政法院依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行，俾兼顧受處分人或訴願人之利益。而該條所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，亦即無法用經濟手段填補之精神上損害或事後填補損害。又該條係行政訴訟法對行政處分停止執行之規定，為行政訴訟暫時權利保護制度之一環，旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民，能獲得有效之權利保護。另由於停止執行程序係屬緊急程序，聲請人對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，尚無須要求為完全之證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得裁定可否准予停止執行。三、經查，本件聲請人生產之混合石膏及副產石灰產品即系爭物品，其實際用途可直接外售，用於防火披覆原料、肥料原料、石膏板原料、控制性低強度材料（CLSM）、脫水固化劑、輕質隔音磚或隔間牆填充材、隔間牆板材等；亦可用於道路級配及填土材等，有聲請人提出之公共工程委員會施工綱要規範第02722章級配粒料基層與02726章級配粒料底層之項目、中華民國建築技術學會所作之「含副產石灰之控制性低強度回填材料(CLSM)使用手冊」記載之資料(卷58-61頁)；又相對人於91年11月20日即核准聲請人麥寮一廠工廠變更登記時，同時准予合法登記系爭物品為聲請人之產品(卷36頁)。嗣相對人於102年1月30日以府建行字第1025301536號函即原處分，自即日起廢止聲請人麥寮一廠於91年11月20日核准工廠登記變更之系爭物品之產品登記(卷28頁)。四、次查，相對人以原處分廢止聲請人系爭物品之產品登記，另判定系爭物品係屬事業廢棄物，命聲請人提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理。聲請人主張其101年全廠區生產營收狀況為例，如得合法銷售系爭物品，不需額外支出所謂廢棄物清運處理費用，該製程可獲利3,444.6萬元，如維持101年系爭製程之產能，即副產石灰全年生產量約45.6萬噸，保守估計全年必須額外支出22億8,000萬元之副產石灰清運掩埋處理費，且減少每年銷售副產石灰之總收入121.2萬元，則聲請人本可獲利3,444.6萬元（以101年為例），將變成每年嚴重虧損22億4,676.6萬元等情，相對人對此情雖不爭執，惟系爭物品之噸數及清理費，均有處理數量及支出清理費用可查，並非難以計算，又聲請人係國內知名大型企業，其登記資本額為950多億元，依聲請人製作之100及101年度年報，其該2年度營收各為7,654億3,195萬元及8,545億9,723萬元，稅前淨利為依序為224億9,871萬元、27億1,895萬元(卷245頁正反面)，以此企業規模及營運狀況，與本件原處分之執行，聲請人須負擔每年系爭物品之清理費22億8,000萬元，衡情對聲請人不致發生難於回復之損害。五、再按原行政處分之合法性如顯有疑義者，法院得依聲請停止執行，固為訴願法第93條第2項及第3項所明定，惟訴訟繫屬中聲請停止執行，本案訴訟勝訴可能性之預估，納入聲請有無理由之範圍內，仍有其必要，以符合停止執行制度原則上乃在對獲得撤銷訴訟之勝訴判決者，提供有效法律保護之基本精神。而所謂合法性顯有疑義，係指該行政處分有一望即知之違法，尚非行政處分經審查結果係屬違法即均屬之(最高行政法院100年度裁字第838號裁定意旨參照)。是聲請人主張本件原處分有違法之情形，惟依相對人以原處分廢止聲請人系爭物品之產品登記，依說明欄所記載之理由，係引用相對人於102年1月28日以府環廢字第1023603869號函，判定聲請人所生產之系爭物品係屬事業廢棄物，及環保署102年1月28日以環署廢字第1020009551號函說明三，暨工廠管理輔導法第25條第1項第3款等規定，縱使該等理由經本院審查結果後，有所違誤之處，然依該處分之外觀及形式，並非有一望即可得知有違法事由，是聲請人上開主張，尚非本件得停止執行之依據。六、第查，系爭物品pH值經聲請人委請送驗為12.1至12.49，依有害事業廢棄物認定標準第5條㈠規定，事業廢棄物pH值為 12.5以上，兩者已相當接近(本院102年度停字第6號裁定理由欄第八項前段參照)。另訴願決定亦認系爭物品經下游業者回填，土壤鎳含量為130mg/kg，已達環保署所訂「土壤污染監測標準」之監測標準值，又回填物有pH值均高達12.5之情形(卷32頁反面)。聲請人麥寮一廠堆置有139萬噸系爭物品，其又有將系爭物品銷售他人供作級配及工程填地材料之情形，聲請人控管稍有誤差，其pH值可能為12.5以上，而成為事業廢棄物，其下游業者傾倒或回填系爭物品，自有污染環境及危害人體健康之虞，且難以清理回復原狀，是本件原處分之停止執行，對於公益亦有重大影響，原處分廢止聲請人系爭物品之產品登記，所欲維護國土環境避免污染之公益，亦明顯大於聲請人所生產及銷售系爭物品之利益。七、聲請人雖稱其甫生產所得之系爭物品係屬乾式狀態，其中有60％為滿足市場需求立即售出，即為「乾式」副產石灰及混合石膏，用途計有製造地質改良劑、脫水固化劑、鹼激發劑（混凝土）、水泥製品、肥料原料、石膏板、隔間板、輕質磚及防火披覆等；其餘40％未立即販售之部分，為方便貯存避免揚塵，則將其泡在水中，取出後進行庫存貯放，即為「水化」副產石灰及混合石膏，水化物品可作為回填用途，此為相對人所關切，至於尚未水化之系爭產品，並非作為回填之用，聲請人乃將本件停止執行之聲明區分為上開先位及備位聲明。惟聲請人之系爭物品原經相對人於91年11月20日即核准登記為產品，因系爭物品屬產品，並非事業廢棄物，無須由相對人控管其去向，聲請人對該產品之運用及銷售去向，係由其自行決定處理，且系爭產品僅有產品登記，而未記載其用途，相對人以原處分廢止聲請人系爭製程所產系爭物品之系爭產品登記，並曾於102年1月28日以府環廢字第1023603869號函，判定聲請人所生產之系爭物品係屬事業廢棄物，命聲請人應於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構清運處理(卷35頁)，是聲請人所生產之系爭物品已非產品，相對人歸屬為事業廢棄物，原處分並無法將系爭物品之運作使用，區隔為有無經水化過程，及是否作為回填之用，而作為不同處理，聲請人請求原處分於本案訴訟裁判確定前停止執行之先位聲明部分，固屬明確；惟聲請人另以原處分廢止聲請人系爭製程所產系爭物品之系爭產品登記，其中除廢止系爭物品使用於回填用途以外之產品登記部分，於本案訴訟裁判確定前停止執行之部分，為其備位聲明，惟該部分備位聲明仍屬其先位聲明之範圍內，聲請人將原處分廢止聲請人系爭製程所產系爭物品之系爭產品登記，其中僅就廢止系爭物品並未使用於回填用途之產品登記部分，於本案訴訟裁判確定前停止執行，該備位聲明有無必要及是否明確，姑且不論，因依上所陳，本件原處分之執行，並無急迫情事及未對於聲請人發生難於回復之損害，聲請人聲請該處分停止執行，核與首揭停止執行之要件不符，其先位聲明之聲請不予准許，則為先位聲明所涵蓋之備位聲明，基於同一理由，亦難予准許，均應予駁回。八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　14　　日臺中高等行政法院第四庭審判長法官　王茂修法官蔡紹良法官許武峰以上正本證明與原本無異。如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中　　華　　民　　國　　102　年　　9　　月　　14　　日書記官許騰云

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