臺中高等行政法院判決

104年4月15日辯論終結

原告

伍盛工業股份有限公司

代表人

高培珊

訴訟代理人

陳永昌 律師

被告

臺灣菸酒股份有限公司豐原捲菸研發製造工廠

代表人

陳子文

訴訟代理人

胡峰賓 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國103年9月19日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告參與被告辦理之「『82mm銀白色捲筒鋁箔紙（霧面）200,000公斤』（標案案號：00-0000-0-000）、『78mm捲筒淺金色鋁箔紙92,000公斤』（標案案號：00-0000-0-000）、『82mm銀白色捲筒鋁箔（霧面）260,000公斤』（標案案號：00-0000-0-000）、『91mm單面白色銅版紙8,700卷』（標案案號：00-0000-0-000）、『82mm銀白色捲筒鋁箔、捲筒鋁箔紙（62mm）GP、天葉6mg計186,000公斤』（標案案號：00-0000-0-000）」採購案（下稱系爭5件採購案），分別於民國93年12月31日、94年2月15日、94年12月6日、95年9月22日、96年1月17日由賀慶工業股份有限公司（下稱賀慶公司）得標，原告即領回押標金。嗣被告以103年6月26日臺菸酒豐菸行字第1030002325號函（下稱原處分），通知原告因系爭5件採購案涉有政府採購法第87條第3項妨礙投標情事，屬同法第31條第2項第8款規定其他經主管機關認定有影響採購公正之行為，並經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）98年度偵字第27833號緩起訴處分（下稱系爭緩起訴處分）認定在案，應追繳押標金共計新臺幣（下同）413萬4,529元。原告不服，提起異議，經被告以103年7月16日臺菸酒豐菸行字第1030002594號函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告仍不服，提起申訴經行政院公共工程委員會（下稱工程會）103年9月19日訴0000000號採購申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠本件追繳押標金之請求權，應自押標金之發還日起算時效，至遲應以可合理期待被告得為追繳時起算時效：按最高行政法院101年度判字第679號判決意旨及同院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，本件追繳押標金之請求權，應自押標金之發還日起算時效，倘鈞院認不應自押標金之發還日起算時效，則應調查審認可合理期待被告得為追繳之時點，以利具體認定追繳押標金時效之起算點。

㈡臺灣菸酒股份有限公司（下稱臺酒總公司）政風處於收受財政部政風處98年2月27日函及其函附事證資料後，應已掌握案情，其於同年3月進行簽核流程，被告應已受臺酒總公司告知，至遲於被告收到臺酒總公司於98年4月8日以台菸酒菸字第0980007513號函(下稱98年4月8日函)及其函附「異常採購缺失彙整表」時，應認被告當時應已掌握案情，故本件被告依職權為押標金追繳之時效起算點，應早於臺酒總公司政風處98年5月19日台菸酒政處字第0980001122號函（下稱98年5月19日函）送法務部調查局時：

1.按審計部於98年2月25日以台審部五字第0980000704號函(下稱98年2月25日函)發函財政部政風處，其函文已指明系爭5件採購案有以下異常情形：⑴原告均授權歐長發出席開標、決標會議及申請領回押標金，惟據臺北菸廠提供之賀慶公司勞工保險卡影本等資料，歐長發自80年迄今任職於賀慶公司；⑵原告、賀慶公司得標之若干採購案，其驗收紀錄均記載由歐長發代表出席驗收；⑶抽選原告、賀慶公司得標開具之出貨單、供貨證明書比對，其格式、簽署人（填單人及主管）、筆跡及載貨車號均相同等情，屬於影響採購公正之違反法令行為等語，並製作「異常採購缺失彙整表」列為其附件。財政部政風處則於同月27日發函臺酒總公司政風處，要求查處上開異常情形，並將審計部該函列為附件，至此臺酒總公司政風處已掌握以下具體事證資料：⑴歐長發之賀慶公司勞工保險卡影本及名片；⑵各該採購案之廠商簽到表、領回押標金票據及通知開標結果表、授權書、押標金憑證影本黏貼單；⑶賀慶公司出貨單、供貨證明書、各該採購案之開標及決標紀錄、驗收紀錄等，依上開書面資料，即可輕易認定歐長發係賀慶公司之員工，竟代表競標廠商即原告出席開標、決標、驗收等，顯有妨礙投標之事實。

2.又財政部政風處於98年2月27日以財政處字第09812104880號函(下稱98年2月27日函)臺酒總公司政風處查處後，即開始進行調查，嗣於同年3月間會簽至總公司行政處、各事業部，並呈核臺酒總公司董事長，其簽呈載明：原告、賀慶公司涉有重大異常關聯之圍標情事，屬於影響採購公正之違反法令行為，並要求各事業部督促檢討改善等語。衡諸常情，臺酒總公司菸事業部收到上開簽呈後，應會立即與所屬被告聯繫案情，要求被告配合調查，以免類似違反情事再度發生。

3.其後，臺酒總公司於98年4月8日發函菸事業部、被告等菸廠，要求落實查證投標廠商有無異常關聯，並檢附審計部製作之「異常採購缺失彙整表」；而觀諸該彙整表，其「異常情形」欄位已具體載明上開妨礙投標之事實，與臺酒總公司政風處98年5月19日函、系爭緩起訴處分之內容大致相符，堪認被告收到該彙整表後，即足以掌握案情。

4.綜上，臺酒總公司政風處於收受財政部政風處98年2月27日函及其函附事證資料後，應已掌握案情，其於同年3月進行簽核流程，被告應已受臺酒總公司告知，至遲於被告收到臺酒總公司98年4月8日函及其函附「異常採購缺失彙整表」時，仍應認被告當時應已掌握案情，故本件被告依職權為押標金追繳之時效起算點，應早於臺酒總公司政風處98年5月19日函送法務部調查局時。被告遲至103年6月26日始發函通知追繳押標金，即已罹於時效。另原告雖於工程會103年8月27日預審會議中，屢次請求命被告提出當時函送之相關事證資料，以釐清追繳押標金時效之起算點，但本件預審委員以無調查必要為由拒絕調查，即有調查未盡之違誤，致工程會在資訊不充足下為判斷，其所為判斷顯有未洽。

㈢工程會訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號等3件採購申訴案件，與本件之基本事實相同，上開案件工程會申訴審議判斷均認定應可合理期待招標機關於98年5月19日依職權為押標金之追繳，應自斯時起算時效，即已罹於時效，故均撤銷原異議處理結果，可供參考：

1.工程會訴0000000號採購申訴案件（申訴廠商為賀慶公司、招標機關為臺酒總公司）部分：依該案申訴審議判斷理由觀之，工程會預審委員審酌臺酒總公司政風處於98年5月19日函送調查局之相關事證資料後，認定可合理期待臺酒總公司於98年5月19日依職權為押標金之追繳，並提案經大會表決通過。至於當時函送調查局之相關事證資料，臺酒總公司係以「密件」提供給工程會預審委員，並未提供賀慶公司，僅摘錄移送函之內容列為證物，難窺見相關事證資料之全貌，有待鈞院調查審認。又依上開移送函略以：「……二、……2.查伍盛公司投標上開19件採購案，均授權『歐長發』出席開標、決標會議及嗣後申請領回押標金等事宜，惟由臺北菸廠提供賀慶公司勞工保險卡影本等相關資料顯示，歐員自民國80年1月迄今，係任職於賀慶公司，目前並擔任「副理」職務……據驗收紀錄所記載……又抽選賀慶公司及伍盛公司得標開具之出貨單與供貨證明書等各1案比對……『賀慶公司』及『伍盛公司』為不同之投標廠商參與競標，卻有同一廠商之員工出席開標及驗收等異常情形……有觸犯政府採購法第87條第4項之罪嫌。」等語，益見臺酒總公司政風處於98年5月19日函送法務部調查局之相關事證資料應已完整，充分掌握案情。且原告授權歐長發出席開標、決標、驗收等，臺酒總公司依所轄分支機構即臺北菸廠提供之賀慶公司勞工保險卡，即可輕易認定歐長發係賀慶公司之員工，竟代表競標廠商即原告出席開標、決標、驗收等，顯有不法，亦即本件所涉違法情節均可經由書面資料，輕易認定有妨礙投標之事實，是該案工程會申訴審議判斷認定應可合理期待於98年5月19日依職權為押標金之追繳。

2.工程會訴0000000號採購申訴案件（申訴廠商為原告、招標機關為臺酒總公司）部分：依該案申訴審議判斷理由觀之，可見臺酒總公司政風處於98年5月19日函送調查局之相關事證資料應已完整，使工程會為與前開案件相同之認定。

3.工程會訴0000000號採購申訴案件（申訴廠商為賀慶公司、招標機關為臺酒總公司臺北菸廠）部分：依該案申訴審議判斷理由觀之，可見臺北菸廠雖係臺酒總公司所轄之分支機構，仍應認臺北菸廠於98年5月19日亦已知悉有妨礙投標之事實，始與常情無違。

㈣比較與本件相關之工程會採購申訴案件，僅有本件遭申訴駁回，顯係調查未盡所致：

1.本件原告與臺酒總公司及其分支機構間，先前於工程會計4件採購申訴案件（案號訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號），賀慶公司與臺酒總公司及其分支機構間，先前於工程會計4件採購申訴案件（案號訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號），上開8件採購申訴案件所涉計20件採購案，與系爭緩起訴處分所載20件採購案相同，足見上開8件採購申訴案之基本事實相同。

2.又本件工程會預審委員拒絕調查當時函送法務部調查局之相關事證資料（本件最先召開預審會議，且僅開會1次），而另外7案之工程會預審委員均有命招標機關提出上開資料，因此認定可合理期待其於98年5月19日依職權為押標金之追繳。上開7案中有5案（訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號、訴0000000號）經申訴審議判斷原異議處理結果撤銷，其餘2案（訴0000000號、訴0000000號）申訴審議判斷主文為「第1案至第3案原異議處理結果撤銷，第4案申訴駁回」，其判斷理由略謂該第4案（標案案號00-0000-0-000）不在臺酒總公司政風處98年5月19日函送法務部調查局偵辦之範圍等語，可能係臺酒總公司政風處漏未移送所致，此部分原告、賀慶公司尚未提起行政訴訟。

3.承上，可見與本件相關另外7案之工程會預審委員，檢視臺酒總公司政風處於98年5月19日函送調查局之相關事證資料後，均認臺酒總公司及其分支機構應已掌握案情。況本件違法情節可由開標、決標、申請領回押標金、驗收等相關書面資料，輕易認定原告有妨礙投標之事實，被告自得基於行政調查權，依職權為押標金之追繳，無須等待刑事有罪判決或檢察官緩起訴處分之認定。

㈤就被告答辯狀，原告主張如下：

1.被告稱其僅為臺酒總公司之分支機構，且臺酒總公司政風處係以「密件」函送法務部調查局，被告無從知悉本件違法情事等語。惟被告自承本件係經臺酒總公司內部調查違法情事後，再將調查所得相關事證資料，交付其政風處，由政風處函請法務部調查局偵辦，亦即臺酒總公司政風處係被動接受其他單位之調查結果，反而係較晚掌握案情之內部單位，故無法憑臺酒總公司政風處以密件函送調查局即遽認被告無從知悉本件違法情事。又衡諸常情，臺酒總公司應會邀集被告參與本件調查過程，除調取相關事證資料外，應會詢問被告承辦單位辦理開標、決標、申請領回押標金、驗收等細節，以查明被告員工有無涉及不法。況臺酒總公司、被告等分支機構進行內部調查，並決定交由政風處函送法務部調查局偵辦，事涉多件採購案，其合計採購金額甚高，理應有「內部簽呈紀錄」。是被告雖係臺酒總公司之分支機構，在調查過程中應已掌握案情（其時點應早於臺酒總公司政風處），斯時即可合理期待其為押標金之追繳，被告答辯顯有悖於常情。

2.被告稱其於103年3月17日收受財政部通知函前，基於筆跡疑均相同等原因，僅係懷疑本件由歐長發代表原告及賀慶公司等不同投標廠商為相關採購參與行為，然被告無從查驗是否為同一人即尚未確知本件違法情事等語。惟依前開臺酒總公司政風處98年5月19日移送函，可知依本件開標、決標、申請領回押標金、驗收等相關書面資料，即可輕易認定歐長發代表原告、賀慶公司出席開標、決標、驗收等會議之事實，故該移送函明確肯定係同一人所為，被告答辯顯係卸責之詞。

3.被告引用最高行政法院101年度判字第8號判決、同院100年度判字第1474號判決，似有主張應以原處分機關收受刑事有罪判決之時點，認定其何時可得知悉違法情事之意，應有誤解。蓋觀諸被告所引用之最高行政法院101年度判字第8號判決及同院100年度判字第1474號判決，其案件事實分別為法務部調查局宜蘭縣調查站檢送刑事有罪判決予臺灣電力股份有限公司，該公司方知投標廠商借用其他公司名義參加投標之事實；臺灣桃園地方法院發函檢附刑事有罪判決予國防部，國防部方知投標廠商借用其他公司名義投標之事實，可見上開2則判決之案件事實，均係原處分機關經司法單位告知有違法情事（政府採購法第87條第5項），且較不易發覺其違法態樣（投標廠商借用其他公司名義投標）。然本件係臺酒總公司政風處主動函送法務部調查局偵辦，提供先前調查所得之相關事證資料，且可經由該等書面資料輕易認定其違法情事，與上開2則判決之案件事實迥異，尚不得比附援引。

㈥綜上，縱採行政程序法第131條第1項之5年消滅時效見解，被告應於98年5月19日前，已然知悉原告有妨礙投標之事實，遲至103年6月26日發函送達原告通知追繳押標金，即已罹於時效，可見本件申訴審議判斷、異議處理結果及原處分有重大違法，應予撤銷。

四、被告答辯略以：

㈠本件追繳系爭押標金之公法上請求權，應自被告可得知悉原告有違反政府採購法相關規定行為時，為時效起算日：1.按民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」又最高法院63年台上字第1885號判例意旨，所謂民法第128條規定請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀態而言。準此，請求權之時效，係指權利人得行使請求權之狀態起算，應無疑義。

2.次按最高行政法院101年度判字第8號判決意旨：「……被上訴人係於98年2月16日接獲宜蘭縣調查站檢送之宜蘭地院97年度宜簡字第540號刑事簡易判決書……始知上訴人有借用皓鳴公司投標之事實，則被上訴人於98年4月16日……以原處分向上訴人追繳系爭採購案之押標金……並未罹於行政程序法第131條第1項所定5年公法上請求權之時效……」、同院100年度判字第1474號判決意旨：「……被上訴人係於98年8月10日接獲桃園地院……檢送該院98年7月22日94年度訴字第2154號判決……始知上訴人有意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或證件參加投標之事實，則被上訴人於98年12月17日……以原處分向上訴人追繳系爭押標金……並未罹於行政程序法第131條第1項所定之5年公法上請求權之時效……」等語。故本件追繳押標金之公法上請求權之行使，應自被告可得知悉原告有違反政府採購法相關規定行為時，為時效起算日，應無疑義。

㈡被告行使請求權並未罹於時效：本件被告係由臺酒總公司103年3月17日收受財政部103年3月17日台財祕字第10300049580號函（下稱103年3月17日函）並通知後，始得知高雄地檢署於99年5月31日以系爭緩起訴處分確認原告代表人有違反政府採購法第87條第3項規定之情事。是本件縱以臺酒總公司103年3月17日收受上開函文之日起算時效，而被告係於同年6月26日發函向原告請求追繳押標金並合法送達，自無原告主張罹於時效之可能。

㈢原告主張被告早已掌握案情等語，應無理由：

1.依系爭緩起訴處分內容，可知被告係「懷疑」本件有不法情事，而請相關單位進行調查，調查後始得知原告負責人有違法情事，並無原告所主張被告早已掌握案情之事。又本件係於98年間，由臺酒總公司政風處函送法務部調查局請求調查，然被告僅屬臺酒總公司之分支機構，權責並不相同；而政風系統屬揭弊調查單位，其移送時基於偵查不公開原則，係以機密文件自行移送，被告根本無從知悉；且本件斯時係因相關文件格式、筆跡相同等情，使被告懷疑有不法情事，惟具體內容尚未確知，經臺酒總公司初步調查認有違法嫌疑後，始由臺酒總公司政風處自行函請法務部調查局依法偵查，直至偵查結果結束後，亦係由臺酒總公司於103年3月17日收受財政部函並通知被告後，被告始可確知原告有違反政府採購法規定之情事，故依工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函意旨：「……四、至於是否依本法第87條規定處置，建請將相關事證移送檢調單位處理」等語，被告欲依政府採購法第87條第3項規定追繳押標金，自應以得知緩起訴或刑事判決確定後，始確知可依法追繳押標金，而非如原告主張，應以臺酒總公司政風處發函時間起算。

2.原告主張被告收受臺酒總公司98年4月8日函及檢附審計部製作之異常採購缺失彙整表時，已掌握案情等語。然該異常採購缺失彙整表僅為臺酒總公司相關單位內部初步調查結果，並無對外公信力，原告如何僅憑該表內容，即認被告知悉本件有違反政府採購法相關規定？且「異常」是否即屬違反政府採購法或相關法規規定？又該表已明載僅為「異常」之彙整表，連已開始進行調查之臺酒總公司政風處等單位，均仍無法認定該表內容是否即足表示原告有違法情事。縱原告所主張臺酒總公司政風處早於98年2月27日收受財政部政風處函文後，即可認定原告有違法情形之假設屬實，亦與原告主張被告得知之情無關，原告一再將臺酒總公司其他單位與被告混為一談，實屬無稽。更有甚者，如依原告主張，該表因內容與緩起訴處分書內容大致相同，故被告早可得知原告有違法情事等語，然被告除本非調查之權責單位外，臺酒總公司政風處更無通知被告之義務，且政風處相關文件係以密件通知，衡情更不可能邊調查邊通知，則被告如何知悉原告有違反政府採購法相關規定行為？

3.再依臺酒總公司政風處98年5月19日函記載，係先收受財政部政風處98年5月15日財政處字第09812111700號書函及法務部政風司98年5月8日政三字第0981102440號書函後，依據相關初步調查結果陳述之事實內容，顯見斯時並無任何機關確知原告是否有違反政府採購法相關規定情事，此由該98年5月19日函明載「得標廠商『疑』涉有圍標情事」、「……二、旨揭廠商『疑』涉圍標情節陳述如下……『賀慶公司』及『伍盛公司』為不同之投標廠商參與競標，卻有同一廠商之員工出席開標及驗收等『異常情形』……以上廠商均『疑』有違反政府採購法……」等語，益證縱為臺酒總公司政風處初步調查後，仍無法確認是否確有違法情事。況被告並非調查單位，無調查權，臺酒總公司政風處復因前開情形未提供相關資料，被告無法確認原告有本件違法之可能。更有甚者，該案日後調查偵辦結果如何、相關人員是否違法？違反何法？被告根本無從預先得知，至多僅可謂被告確有懷疑之情，然與原告主張之「合理可期待」實有相當程度落差，原告以此主張被告早於函送法務部調查局調查時即已掌握該案案情，顯無理由。

4.復依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，原告雖引其他案件工程會所為申訴審議判斷內容，作為被告罹於時效之證明，然本件時效起算點仍應由鈞院依本件內容認定，與他案無關；況原告所提相關工程會申訴審議判斷內容，雖係以工程會97年2月14日工程企字第09700060673號函判斷，然該函文係指：「……卻由同一廠商之人員代表……」而被告直至收受財政部103年3月17日函通知確信有此事前，均仍僅屬懷疑，而非已確知可依法追繳押標金，故原告主張被告早已掌握案情等語，應無理由。

5.另本件開庭時原告以「一定」、「很容易就可以判斷」、「不可能不知道」等詞句說明被告早已知情，卻未提出任何證據佐證其主張；而原告主張「投標資料一定在被告處」、「這些標單、勞保卡等資料調出來一看就知道原告跟賀慶2家是完全一樣、同一人」等語，然被告縱有相關投標資料，但相關標單、勞保卡等資料，既係分別掛名於原告及賀慶2家公司名下，被告如何無故針對特定廠商進行調查、交叉比對？遑論被告根本非屬調查單位。故原告主張被告早已得知原告違反政府採購法相關規定行為等語，顯僅屬其自行臆測之詞，並不足採。

6.縱臺酒總公司於98年已知原告有圍標情事，亦不表示被告即會得知此事。蓋臺酒總公司政風處發予被告外之其他單位函文，既屬密件，而被告又非其發函之受通知人，被告如何得知函文內容？又就臺酒總公司體系而言，臺酒總公司政風處之地位係與臺酒總公司菸事業部同級，而被告則屬於臺酒總公司菸事業部分支層級，則臺酒總公司政風處並無於進行調查時通知被告之義務。況臺酒總公司政風處之職責本即應在案件確定前，對認為恐有不法之案件內容負保密義務，怎可能一邊調查一邊告知各單位？

7.退萬步言，縱臺酒總公司係於98年7月28日始確信原告有圍標情事，更證被告並無罹於時效問題。蓋臺酒總公司政風處雖於98年5月19日函送偵辦，但因尚無明確、完整之證據，依然在進行調查；其後更係由臺酒總公司桃園印刷廠（原林口印刷廠）向賀慶公司查證驗收是否由他公司員工出席辦理，該公司始於98年7月28日回函中明確坦承此事實。則按最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議內容，追繳押標金消滅時效係以「可合理期待機關得為追繳時」起算，相較98年5月19日臺酒總公司政風處移送偵辦時僅有懷疑，若即向廠商追繳有執法過當之嫌，且若日後廠商申訴成功，機關豈非更將面臨廠商追討利息，而造成業外損失之境？是本件若以臺酒總公司政風處認定可合理期待機關得為追繳時為時效起算點，其時間點亦為98年7月28日以後，則被告於103年6月26日追繳，自無罹於5年時效。

8.末者，就追繳押標金時效問題，臺酒總公司前曾去函工程會，經該會函復以：「……為個案之審議判斷，至有關追繳押標金消滅時效起算之疑義，將另召開會議研議以明確界定」等語，顯見追繳押標金時效問題，計算起算點之相關規定仍未明確。然無論係以何者計算起算時間，承前開說明，被告均無罹於時效，應無疑義。

五、本件兩造之爭點為：本件被告以原告於系爭5件採購案涉有政府採購法第87條第3項妨礙投標情事，屬同法第31條第2項第8款規定其他經主管機關認定有影響採購公正之行為，並經系爭緩起訴處分認定在案，而於103年6月26日以原處分向原告追繳押標金，是否已罹於5年之公法上請求權時效？

六、本院判斷：

㈠按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」、「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」、「以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確之結果者，處5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」分別為政府採購法第1條、第31條第2項第8款及第87條第3項所明定。又「依來函說明一，3家投標廠商(龍○風電腦公司、毅○資訊有限公司、大○物管理顧問有限公司)之押標金為台灣銀行連號本票，且皆為大○物管理顧問有限公司於88年12月9日向台灣銀行公館分行申請，如大○物管理顧問有限公司有政府採購法(以下簡稱本法)第31條第2項第2款之情形，應依招標文件規定不發還該3家廠商之押標金，其已發還者，並予追繳。如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。三、來函說明二，貴會限制該3家廠商1年不得參與貴會任何採購招標案乙節，與本法第101條至第103條之規定不符，應改依第101條規定，就所發現之情形，將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。四、至於是否依本法第87條規定處置，建請將相關事證移送檢調單位處理。」為工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋(下稱工程會89年1月19日函)在案。

㈡又按「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。『以詐術或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一百萬元以下罰金。』為政府採購法第87條第3項所規定；同條第6項並罰其未遂犯。廠商於投標前基於使開標發生不正確結果之犯罪目的，合議不為競價，營造係不同廠商競標之假象，分別參與投標，足使招標機關之審標人員誤認彼等與其他廠商間確有競爭關係，破壞招標程序之價格競爭功能，縱因無法預知有若干競爭者及競爭對手之競標價格為何而未必能決定性左右決標結果，然客觀上已實質增加得標機會，仍有使開標發生不正確結果之危險。

甲、乙關聯廠商之代表人既以合議不為競價之假性競爭方式，分別以甲、乙廠商參與採購案投標，雖開標結果為流標或未得標，彼等代表人仍應成立共同犯政府採購法第87條第6項、第3項之以詐術使開標發生不正確結果未遂犯，而非不能犯。採購機關自得據之對甲、乙廠商分別為追繳押標金之處分。」為最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議所明釋。

㈢本件原告參與被告辦理之系爭5件採購案，分別於93年12月31日、94年2月15日、94年12月6日、95年9月22日、96年1月17日由賀慶公司得標，原告即領回押標金。嗣被告以原處分(本院卷27頁)，通知原告因系爭5件採購案涉有政府採購法第87條第3項妨礙投標情事，屬同法第31條第2項第8款規定其他經主管機關認定有影響採購公正之行為，並經高雄地檢署以系爭緩起訴處分(同卷28頁)認定在案，應追繳押標金共計413萬4,529元，原告不服，循序提起本件行政訴訟。經查，被告原處分以原告參與其辦理之系爭5件採購案，原告涉有政府採購法第87條第3項妨礙投標情事，屬同法第31條第2項第8款規定其他經主管機關認定有影響採購公正之行為，應追繳押標金，係以系爭緩起訴處分為唯一依據(原處分說明欄誤載原告涉有政府採購法第87條第4項之罪，及將系爭緩起訴處分認為係臺灣高雄地方法院98年度偵字第27833號刑事判決有罪)，而該緩起訴處分以張○○、原告及賀慶公司犯有政府採購法第87條第3項之罪，係以張○○為原告及賀慶公司之實際負責人，賀慶公司員工歐長發分別代表該公司及原告參與投標並出席驗收，該2家廠商間並無相互競爭之實，以詐術虛增投標廠商家數，並使投標發生不正確之結果等情。按工程會上開89年1月19日函係事先就該等投標廠商特定之行為態樣及類型，為明確函釋且公告之，俾供投標廠商及招標機關依循，該函雖僅對於3家投標廠商於投標時，其所繳交押標金為台灣銀行連號本票，且係由同一家投標廠商向台灣銀行申請，認屬政府採購法第31條第2項第2款之情形，應依招標文件規定不發還該3家廠商之押標金，其已發還者，並予追繳，惟如招標廠商發現該3家廠商人員涉有犯同法第87條之罪者，亦屬有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。於本件賀慶公司員工歐長發分別代表該公司及原告參與投標並出席驗收，是該2家廠商關於系爭5件採購案，衡諸事理，彼此訊息相通，顯無相互競爭之情形，堪以認定原告人員涉有政府採購法第87條第3項之罪等情，此與工程會89年1月19日函前開所舉具體情事類似(投標廠商間彼此密切關連無競爭之實)及同為投標廠商人員涉有犯同法第87條之罪，被告原處分認定原告於系爭5件採購案，亦屬有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應予追繳，尚屬有據。

㈣再按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」為最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議所明釋。

㈤準此，本件被告原處分以原告於系爭5件採購案，屬有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應予追繳，惟被告對於原告行使公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效之規定，因5年不行使而消滅。又此公法上請求權，應依客觀具體明確事證，予以認定被告自可合理期待其得對原告追繳時，起算其消滅時效期間，原告主張被告本件追繳押標金之請求權，應自押標金發還原告之日起算，並非可採。又工程會89年1月19日函意旨係以投標廠商人員涉有犯同法第87條之罪，而屬有影響採購公正之違反法令行為，未如同法第101條第1項第6款有關招標機關對於投標廠商停權之規定，其要件為犯同法第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者，自不須以經刑事司法機關認定為要件；另依行政程序法第36及第43條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」且同法第38至第42條之規定，亦賦予行政機關依職權調查事實及證據時，有製作書面紀錄、書面通知相關之人陳述意見、要求當事人或第三人提供必要之文書、資料或物品、選定鑑定人及實施勘驗等權限，並參酌法務部93年8月17日法律字第0930032588號函：「按行政程序法（以下簡稱本法）對於行政機關依職權或依申請作成行政決定前之調查證據、認定事實，係採職權調查主義，故行政機關對於應依職權調查之事實，負有概括調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實、作成行政決定（本法第36條、第37條及第43條規定參照），前經本部91年1月23日法律字第0090049092號函釋在案。至於與行政決定有關事實是否存在，行政機關應依各種合法取得之證據資料，本於其確信予以認定。」意旨，是被告以原告人員涉有犯同法第87條第3項之罪，應依行政程序法上開相關規定，為職權行政調查及審酌相關證據資料後，予以事實認定，而非以系爭緩起訴處分為依據(最高行政法院104年度判字第135號、104年度判字第80號、103年度判字第493號及103年度判字第481號等判決意旨參照)。又工程會訴0000000號、訴0000000號及訴0000000號等3件採購申訴案件，與本件之基本事實類似(申訴廠商分別為原告與賀慶公司)，該等申訴審議判斷意旨均認「……政府採購法第31條第2項第8款追繳押標金之規定，並不以經檢察官起訴或緩起訴為其要件，縱然招標機關當時認為事證有所不足，亦應按行政程序法第36條之規定，應依職權調查相關證據，而非等他人通知檢察官之偵查結果後，始行追繳，始符公法上請求權時效制度在督促權利人行使權利之本旨」(同卷110頁反面,119頁反面至120頁,128頁反面至129頁)。

㈥次查，經本院向臺酒總公司政風處函詢系爭5件採購案，被告於何時發現原告人員於投標時，涉有犯政府採購法第87條第3項之罪事宜，經該處於104年3月2日以臺菸酒政處字第1041900497號函復並檢具相關資料(同卷150-228頁)。依該等資料顯示，本件係審計部以臺酒總公司辦理含系爭5件採購案等共22件採購案，有廠商出席開標之代表人為其他競標廠商之員工、明顯資格不符廠商參與投標、押標金連號及廠商投標文件內容筆跡雷同等，並製作「異常採購缺失彙整表」，於98年2月25日函財政部政風處查明妥適處理(同卷153頁)，財政部政風處以98年2月27日函請臺酒總公司政風處查處(同卷152頁)，臺酒總公司又以98年4月8日函檢送審計部製作之「異常採購缺失彙整表」，請被告辦理採購案件時應落實查證投標廠商有無關連性(同卷219頁)。嗣臺酒總公司政風處另以98年5月19日函，檢具相關事證資料，請法務部調查局依法偵辦關於上開採購案，其中得、參標廠商有無涉有圍標情事，而影響採購公正性(同卷220頁)。

㈦依上開審計部製作之「異常採購缺失彙整表」，系爭5件採購案為12-16項次，該表記載系爭5件採購案異常情形為原告均授權由「歐長發」出席開標、決標會議及嗣後申請領回押標金等事宜，惟據臺酒總公司臺北菸廠所提供之賀慶公司勞工保險卡影本等相關資料顯示，自80年1月迄今，歐員係任職於賀慶公司，目前擔任該公司副理職務(詳附件A-1)等語(同卷155頁)，並有歐長發之勞工保險卡及其名片影本可稽(同卷158頁正反面)，是被告於收受臺酒總公司98年4月8日函檢送審計部製作之「異常採購缺失彙整表」後，即可得知賀慶公司為系爭5件採購案之投標及得標廠商，歐長發於投標時擔任該公司副理職務，原告亦均授權歐長發代表原告出席開標、決標會議及嗣後申請領回押標金等情。另經本院向高雄地檢署調閱98年度偵字第27833號事件偵查卷宗，其中法務部調查局臺北市調查處卷中，臺酒總公司政風處98年5月19日函檢送該調查處有關被告辦理系爭5件採購案之開標及決標紀錄、原告授權歐長發代表其出席採購案會議之授權書、投標廠商簽到表(歐長發代表原告簽章)、押標金憑證影本黏貼單(由歐長發為簽署代表人)及廠商領回押標金票據表(歐長發為領回押標金廠商代表)等事證，該等投標文件資料均為被告於辦理系爭5件採購案所製作，是被告於收受臺酒總公司98年4月8日函意旨後，依其所職掌之系爭5件採購案之資料，已足認定賀慶公司員工歐長發分別代表該公司及原告參與投標並出席驗收，該2家廠商關於系爭5件採購案，彼此間關係密切及訊息相通，顯無相互價格競爭及以詐術虛增投標廠商，有使開標發生不正確結果之情形，依上開最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，原告人員顯涉有政府採購法第87條第3項之罪，而符合工程會89年1月19日函意旨，有影響採購公正之違反法令行為，自得向原告追繳已發還之系爭押標金。縱使臺酒總公司98年4月8日函檢送審計部製作之「異常採購缺失彙整表」並未檢送附件A-1之歐長發之勞工保險卡及其名片影本，因該名片影本註明係臺酒總公司臺北菸廠物料課98年1月10日洽賀慶公司歐先生傳真等語，被告即得請求臺酒總公司或該公司臺北菸廠傳真歐長發之勞工保險卡及其名片影本。又被告為系爭5件採購案之招標機關，依政府採購法相關規定，及行政程序法第36條至第43條之規定，本得依職權調查投標廠商有無違反採購公正及法令規定事宜，亦可合理期待被告於數日內，向同為投標廠商之賀慶公司及原告投標代表人歐長發，或函請勞工保險局，提供歐長發有無任職於賀慶公司之事證，為職權行政調查及事實認定，不須俟系爭緩起訴處分為依據。

㈧從而，本件被告主張其並無調查權，無法掌握原告所涉案情，迄臺酒總公司103年3月17日收受財政部103年3月17日函(同卷226頁)並通知後，始得知高雄地檢署以系爭緩起訴處分確認原告代表人有違反政府採購法第87條第3項規定之情事，自無可採。被告又稱依工程會89年1月19日函意旨：「……四、至於是否依本法第87條規定處置，建請將相關事證移送檢調單位處理」等語，被告欲依政府採購法第87條第3項規定追繳押標金，自應以得知緩起訴或刑事判決確定後，始確知可依法追繳押標金乙節，然工程會該函意旨，應指招標機關依行政程序法第36條至第43條之規定，發動行政調查程序，職權調查投標廠商人員有無涉有政府採購法第87條第3項規定之罪，其調查權限所得資料未明或尚不足以認定事實，再函請有犯罪偵查權之檢調單位處理，以求發現真實，並非招標機關捨其法定調查權限及所職掌之投標相關文件資料，而完全委諸檢調單位處理，是被告上開所稱，自有誤解。

七、綜上所述，本件被告遲至103年6月26日，方以原處分通知原告追繳系爭押標金，距其收受臺酒總公司98年4月8日函，已有5年2月餘期間，顯已逾行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效，因5年不行使而消滅之規定，而罹於時效，自有違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞以維持，亦有未合。本件原告請求撤銷申訴審議判斷、異議處理結果及原處分，為有理由，應由本院將之均予撤銷，以維法制。又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述，與本件判決結果，不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭