臺中高等行政法院判決

104年2月11日辯論終結

原告

菱生精密工業股份有限公司

代表人

葉樹泉

訴訟代理人

陳怡成律師

訴訟代理人

周家年律師

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

洪正中

訴訟代理人

張世昌

　林鉦能

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年1月17日府授法訴字第1030011386號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為劉邦裕，嗣變更為黃崇典，茲由其聲明承受訴訟，有其民國（下同）103年4月1日聲明承受訴訟狀附卷可稽，嗣再變更為洪正中，再由其聲明承受訴訟，有其104年1月23日聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣行政院環境保護署為執行「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」，針對臺中市○○區○區段○○○○號土地（下稱系爭土地）進行地下水檢測，其調查結果：地下水三氯乙烯濃度達0.385毫克/公升，四氯乙烯濃度達0.0954毫克/公升，均超過第二類地下水污染管制標準（0.05毫克/公升），臺中市政府遂於102年8月2日以府授環水字第1020136395號公告（下稱系爭公告）系爭土地為地下水污染控制場址。因原告廠房坐落於系爭土地（設址：臺中市○○區○○路○○○號），經臺中市政府環境保護局以102年8月27日中市環水字第1020086172號函通知原告陳述意見後，認系爭土地業經公告為地下水污染控制場址，乃依土壤及地下水污染整治法第2條第19款規定，以102年9月24日中市環水字第1020093542號函（下稱原處分）核列原告為污染土地關係人。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠按「本法用詞，定義如下：十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2條定有明文。被告將原告認定為「污染土地關係人」，無非係以系爭土地經公告為「污染控制場址」為由，經適用土污法第2條之當然結果。惟查，原告固係系爭土地之共同使用人之一，然系爭土地苟非「污染控制場址」，原告自無從被認定為污染土地關係人。「系爭土地係污染控制場址」一事，為被告作成原處分時，適用法令之構成要件事實。原告就系爭公告部分，已向鈞院提起撤銷訴訟，倘鈞院判決撤銷系爭公告確定，則被告作成原處分時，其構成要件事實自不存在。又原告本應俟系爭公告部分之判決確定，就「系爭土地是否屬污染控制場址」一事釐清後，再行就原處分予以爭執，惟為避免原處分因法定救濟期間經過而確定，衍生其他無謂紛爭（如是否合於行政程序法第117條或第128條之規定……等），增加兩造之困擾，原告爰不待系爭公告部分之判決確定，而先提起本件訴訟，合先敘明。

㈡臺中市政府在臺中高等行政法院103年度訴字第67號土壤及地下水污染整治法事件所提之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」期末報告，已足以認定亞洲光學股份有限公司（下稱亞洲光學公司）係系爭土地之污染行為人或潛在污染責任人，被告仍對原告作成認定為污染關係人之行政處分，有違比例原則：

1.按「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：

㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。……」土污法第2條定有明文。

2.系爭土地業經臺中市政府公告為控制場址確定，此為兩造所不爭執。訴外人亞洲光學公司與原告共同向經濟部加工出口區管理處臺中分處承租系爭土地及其地上物。其中原告主要承租範圍為坐落於系爭土地地上物地下一層至地上二層，作為五廠使用；亞洲光學公司則承租地上三層。另亞洲光學公司於地上一層尚有一簡易溶劑倉庫。

3.自臺中市政府在前案訴訟所提出之「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫（第二期）」成果報告書，六、調查結果總結所載「亞洲光學公司用地內地下水皆有三氯乙烯及四氯乙烯超標情形；環保局101年計畫中，於其舊溶劑倉庫內，外土壤亦有檢出三氯乙烯污染，且舊溶劑倉庫內土壤三氯乙烯測值高於倉庫外；依工廠現勘結果，亞洲光學公司曾使用三氯乙烯及二氯甲烷做為鏡片清洗劑，於現勘時雖改以石油類溶劑清洗並準備將清洗製程移至加工出口區外北側之安和廠，該廠過去溶劑儲存情形與地下水三氯乙烯污染應具有關聯性。」；另期末報告第四章潭子加工區調查作業第4-62頁，表4.3-3所示，原告（五廠）在系爭土地上不曾使用含氯有機物。由此可知，系爭土地之含氯化物污染，係因亞洲光學公司儲存含氯溶劑不當所致，應屬昭明。亞洲光學公司就系爭土地，若非污染行為人，即是潛在污染責任人。

4.再按「但污染之發生如有應負責之行為人（行為責任人），或土地關係人（狀態責任人），則各該行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤其是污染行為人，污染之危害既由其行為而致，自應負終局之清除責任。……足見運用整治基金先行為防止污染或控制並清除污染之必要措施，實係為環境安全及國民健康之社會公益，基金支出之費用仍應由土地關係人或污染行為人負償還之責，土地關係人償還基金支出費用時，得向污染行為人求償，換言之，污染行為人始為最終之清除責任人。」最高行政法院99年度判字第478號判決著有明文。據此，主管機關依法認定污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人等身分之目的，在於課予清除污染之義務。其責任先後次序為：

⑴污染行為人、⑵潛在污染責任人、⑶污染土地關係人及⑷土壤及地下水污染整治基金。倘有負先次序責任者存在，自無認定後次序責任者之必要。蓋負先次序責任者，既負有先次序之清除義務，並無向後次序責任者求償之可能。

5.被告依現有事證既足以認定訴外人亞洲光學公司為污染行為人、或潛在污染責任人，由其負擔清除污染之義務，即無將原告認定為土地污染關係人之必要，蓋即便認定原告為土地污染關係人，因土地污染關係人屬後次序之備位責任，並無助於清除義務之履行。是被告未慮及亞洲光學公司之污染行為人、或潛在污染責任人之身分，逕認原告為污染土地關係人，顯然違背行政程序法第7條關於比例原則之規定。

6.按「又土污法第7條第5項規定於99年2月間雖有所修正，然其修法理由載明：『五、修正第5項。……為明確規定必要措施之內容，爰修正得準用第15條第1項相關規定。』並未變更89年2月2日『應先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施』之立法理由。則依土污法第7條第5項之立法理由：『三、……第5項明定主管機關『應依序』命土壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。』法律雖授權各主管機關得命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，然立法理由既已載明就此部分授權應先命污染行為人採取緊急必要措施，再依序命場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，倘主管機關無正當理由，未依此授權之順序任意指定，即屬恣意裁量，而有裁量權濫用之違法。」最高行政法院101年度判字第58號判決著有明文。則主管機關為減輕、避免污染之危害或擴大，「應」「依序」命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人採取緊急必要措施。是倘有先次序義務人存在時，後次序義務人自無庸負擔公法上義務。

㈢綜上所述，原處分顯然違背比例原則之規定，且亦有出於恣意之違法，爰聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告則以：

㈠土污法第2條第17款規定，污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者；土污法第2條第19款規定，污染土地關係人係指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。

㈡系爭土地經臺中市政府以系爭公告公告為地下水污染控制場址，被告為查明該土地目前之土地使用人，函請臺中加工出口區管理單位臺中分處（即該地號之管理人）查明確認原告為土地使用人之一，另原告於訴願書中並已敘明其為系爭土地部分土地使用人，因此，被告依土污法第2條第19款之規定，認定原告為污染土地關係人，應屬適法。原告主張系爭土地非「污染控制場址」，原告即非「污染土地關係人」。然系爭土地經臺中市政府於102年8月2日公告迄今尚未撤銷或修正公告，依土污法規定，控制場址土地上非屬污染行為人之土地使用人（原告、亞洲光學公司）、管理人或所有人（臺中分處）均為污染土地關係人，且被告亦迄未公告認定亞洲光學公司為污染行為人或潛在污染責任人，被告依系爭公告及臺中分處提供之土地使用人資料，認定原告係污染土地關係人，應無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：被告核列原告係污染土地關係人，有無違反比例原則及恣意禁止原則？

六、本院之判斷：

㈠按「本法用詞，定義如下：……十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」、「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：……三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。……七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」、「污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或土壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人對於土壤、地下水污染整治計畫、污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合；各級主管機關得派員攜帶證明文件到場檢查或命提供必要之資料，該等人員不得規避、妨礙或拒絕。」為土污法第2條第16款、第17款、第19款、第12條、第15條、第25條所明定。

㈡次按行政處分一經作成，就其內容對相對人、利害關係人及原處分機關發生拘束之效力，此效力隨行政處分存續而存在。其他行政機關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，並以之作為其本身行為及決定之基礎，此即所謂行政處分之構成要件（事實）效力。而法律雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處分是否合法時，而該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷、廢止，或因其他事由失效，則行政法院基於上述構成要件（事實）效力，原則上乃不能否定該處分之效力；又「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」且為行政訴訟法第213條所明定，故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（最高行政法院72年判字第336號判例參照）。查系爭土地業經臺中市政府於102年8月2日以系爭公告公告為地下水污染控制場址，原告不服循序提起行政訴訟，經本院以103年度訴字第67號判決駁回後，原告提起上訴，復經最高行政法院以103年度判字第662號判決駁回上訴確定，業經本院調卷查明屬實，有各該判決附本院卷可稽，且為兩造所不爭執，則兩造對系爭土地經公告為地下水污染控制場址之處分均應受拘束。又原告係屬系爭土地之使用人亦不爭執，則被告依土污法第2條第19款之規定，以原處分核列原告為污染土地關係人，自無不合。

㈢原告雖稱原處分違反比例原則及恣意禁止原則。經查，被告尚未核認亞洲光學公司係系爭土地之污染行為人或潛在污染責任人，業據被告供陳明確。縱被告依現有證據足認亞洲光學公司為污染行為人或潛在污染責任人，惟依前揭土污法第15條規定，主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，得命污染土地關係人提供必要之替代飲水、豎立告示標誌或設置圍籬、移除或清理污染物及採取其他應變必要措施；前揭土污法第25條規定，污染土地關係人對於污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合，於各級主管機關派員到場檢查或命提供必要之資料時，不得規避、妨礙或拒絕；污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依土污法第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項及第4項、第24條第3項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任（土污法第31條參照）；污染土地關係人違反土污法第17條或第18條規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得勒令歇業（土污法第40條第2項參照）；污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰（土污法第41條第3項第2款參照），是污染土地關係人有應與污染行為人、潛在污染責任人應負連帶清償責任者，亦有污染土地關係人因未盡善良管理人之注意義務，而應單獨受罰者。另依土污法第2條第19款之立法理由載明：按控制場址之污染行為人不明或不執行控制計畫時，依現行規定，可能因無應負責之人，致污染無法有效控制，考量污染土地關係人亦應避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增訂污染土地關係人於控制場址之適用，並於後續條文規定其責任。是原告縱非污染行為人或另有污染行為人、潛在污染責任人，被告依上揭說明仍有核認原告為污染土地關係人之必要，原告訴稱原處分違反比例原則及恣意禁止原則，核非可採。又原告所引最高行政法院99年度判字第478號判決，係上訴人台塑石化股份有限公司請求退還土壤及地下水污染整治費事件（該案經判決上訴駁回）；最高行政法院101年度判字第58號判決，係請求依土污法第7條第5項規定，執行應變必要措施之事件，均與本件僅單純核認為污染土地關係人之事件不同，自難比附援引，併予敘明。

七、綜上所述，原告主張均無可採。被告以原處分核認原告係污染土地關係人，經核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭