臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)103年度訴字第344號

• 裁判案由: 土地變更編定
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 104 年 01 月 07 日
• 法官: 王德麟、蔡紹良、詹日賢
• 法定代理人: 卓伯源
• 原告: 梁文曲
• 被告: 彰化縣政府

臺中高等行政法院判決
103年度訴字第344號103年12月24日辯論終結原 告　梁文曲
梁易荃
共 同
訴訟代理人　蔡文斌　律師
曾獻賜　律師
被 告　彰化縣政府
代　表　人　卓伯源
訴訟代理人　郭志偉
上列當事人間土地變更編定事件，原告不服內政部中華民國103
年7月22日台內訴字第1030001450號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）本件原告於起訴時其訴之聲明為：①撤銷訴願決定及原處分。②被告就系爭土地（詳如下述）應作成土地使用分區為鄉村區，並變更土地使用編定為乙種建築用地之處分；或作成系爭土地變更使用編定為甲種建築用地，有其行政訴訟起訴狀附本院卷（第5頁）可稽。嗣原告於本院103年11月27日準備程序時，就上開聲明中之「被告就系爭土地應作成土地使用分區為鄉村區，並變更土地使用編定為乙種建築用地之處分」部分為撤回，有該筆錄附本院卷（第104頁）可稽，核與行政訴訟第113條規定相符，且無礙於公益之維護，已發生撤回之效力，故此部分即非本件之審理範圍。
（二）次按土地使用編定之「更正」係指土地使用編定登記後，因原編定有錯誤或遺漏等情事，予以更正使之正確、完整而言，故土地編定是否符合更正編定之要件，當應以編定當時之事實狀態為基準。至於土地使用編定後，其使用現狀有變更者，乃申請使用編定「變更」登記之問題。原告前於101年6月27日向被告申請將系爭土地由原編定之特定農業區農牧用地「更正」為鄉村區乙種建築用地，因要件不符，經被告以101年7月9日府地用字第1010189077號函
駁回所請。原告不服，提起訴願，遭內政部102年1月22日台內訴字第1010280675號訴願決定駁回，復提起行政訴訟，經本院102年度訴字第80號判決駁回，業經最高行政法
院102年度裁字第1613號裁定駁回確定在案，經本院依職
權調取上開卷宗核閱屬實。然本件原告係申請「變更」系爭土地使用編定為甲種建築用地，其訴之聲明與前揭事件不同，故並非同一事件，而無「一事不再理原則」之適用，本院依法自應為實體審理。
二、事實概要：
緣原告梁文曲為彰化縣福興鄉○○段1172、1172-1、1175地號土地所有權人，原告梁易荃為同段1174地號土地所有權人。原告於民國103年5月5日向被告申請將其前述4筆土地（下稱系爭土地）由「特定農業區農牧用地」變更編定為「甲種建築用地」，被告以本件與非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，得申請變更編定為建築用地之要件不符，以103年5月23日府地用字第1030155154號函（下稱原處分）否准原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）系爭土地原不應劃定為特定農業區：
1、按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保
育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」所揭示之立法目的。次按製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第5條第1款規定：「特定農業區－係指優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」據此，主管機關劃定土地使用分區為特定農業區時，除應符合「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施之土地」之要件外，尚應具備「有特別保護之必要性」。
2、系爭土地東側為鄉村區乙種建築用地，西側同段1171地號為甲種建築用地，北側係水溝（並非灌溉溝渠），南側則為道路，由圖面觀之，系爭土地與北側特定農業區並非構成完整區塊，而係突出於南側，兼以土質劣等，實非適宜與北側土地一併編定為特定農業區。是依系爭土地及周邊土地使用分區及編定情形觀之，系爭土地難謂有必須加以特別保護之情形，將系爭土地使用分區與北側土地一併劃定為特定農業區，實屬錯誤。
（二）原處分及訴願決定斷章取義內政部94年9月12日內授中辦
地字第0940726072號函釋（下稱內政部94年9月12日函釋
）且有違行政程序法第9條之規定：
1、按內政部94年9月12日函釋略以：「．．．非都市土地使
用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地
，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而
外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範
圍。」次按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行
政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」。2、系爭土地係突出於臨接之鄉村區西側，北邊為水溝隔絕，南邊為道路隔絕，系爭土地西側則為甲種建築用地，系爭土地已與北邊農牧用地完全隔絕，依前開函釋，自應視為凹入範圍。原處分及訴願決定對於「但第3款凹入鄉村區
之土地有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5
公頃以下者，仍得視為凹入範圍。」完全棄置不論，而僅以「非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款所稱
凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則」駁回原告之請求，原處分及訴願決定顯然係對前揭函釋斷章取義，刻意忽視對原告有利之部分，與行政程序法第9條有利不利一律注意之規定有違
。
（三）非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，有違授權明確性：
1、土地之使用編定，涉及土地之利用價值，對土地所有權人之財產權有巨大之影響，非有法律明確授權，主管機關不得制定法規命令予以限制，否則即有違司法院釋字443號
解釋理由書揭示之授權明確性原則。
2、非都市土地使用管制規則第35條之1第1項，係區域計畫法第15條第1項授權之法規命令。惟區域計畫法第15條僅泛
指「其管制規則，由中央主管機關定之」，以土地使用編定對人民財產權有重大影響觀之，區域計畫法第15條所空泛授權者，只能是細節性、技術性之規定，或允許對人民造成些微不便，但是主管機關不能以本條之授權，制定實體要件限制人民財產權。然在非都市土地使用管制規則第35條之1第1項，卻就土地變更編定定有實體要件，該要件實質上涉及土地使用權能之限制，對人民財產權之限制難謂尚屬輕微，在無具體明確之授權下，實不容主管機關逕為規定。請鈞院依司法院釋字第371號解釋意旨，裁定停
止訴訟並聲請司法院大法官解釋。
（四）綜上，系爭土地西側、東側均為建築用地，北側為水利地、南側為交通用地，全然無連接任何特定農業區農牧用地，又道路、水利用地為明顯之自然界線，是原告依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款、第6項請求變更系爭土地之使用編定為甲種建築用地等語，並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②被告應依原告103年5月5日申請書之申請，就系爭土地作成變更土地使用編定為
甲種建築用地之行政處分。
四、被告則以：
（一）系爭土地經查使用分區及使用地類別編定為「特定農業區農牧用地」，面積合計為0.2525公頃，與非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第1款、第2款、第5款規定不符
。又系爭土地平均寬度超過10公尺，非屬非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第4款規定之狹長土地。又系爭
土地毗鄰土地使用分區及使用地類別編定情形：①東側為三元段1176地號土地：鄉村區乙種建築用地。②西側為三元段1171地號土地：特定農業區甲種建築用地。③北側為三元段1080地號土地：特定農業區水利用地。④南側為三元段1077地號土地：特定農業區交通用地。基此，系爭土地非屬三面連接鄉村區情形，不符非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定，及內政部94年9月12日函釋意旨。本件不符非都市土地使用管制規則第35條之1第1項各款規定，被告以原處分駁回原告申請，於法並無違誤。（二）至原告於起訴所陳系爭土地不應劃定為特定農業區，應更正土地使用分區部分，查原告前於101年6月27日向被告提出申請，亦因要件不符，經被告以101年7月9日府地用字
第1010189077號函駁回所請，原告提起訴願，經內政部102年1月22日台內訴字第1010280675號訴願決定書駁回訴願，原告提起行政訴訟，經鈞院102年度訴字第80號判決駁
回，原告提起上訴，業經最高行政法院102年度裁字第1613號裁定駁回等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本（本院卷第40-41頁）、系爭土地地籍圖謄本（同卷第43頁）、原告103年5月5日非都市土地變更編定申請書（同卷第35頁）、被告原處分（同卷第10頁）、訴願決定書（同卷第11-12頁）
、原告訴願書（訴願卷第43-53頁）、原告起訴狀（本院卷
第4-9頁）附卷可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：系爭
土地是否符合「非都市土地使用管制規則」第35條第1項第3款、第6項規定，得申請變更為甲種建築用地？茲論述如下
：
（一）按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」
（二）次按區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用
管制規則第35條之1第1項及第6項規定規定：「（第1項）非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在0.12公頃以下。三、凹入鄉村區之土地，外圍有道路、水溝、機關、學校、軍事等用地隔絕，或其他經直轄市或縣（市）政府認定具明顯隔絕之自然界線，面積在0.5公頃以下
。四、毗鄰鄉村區之土地，對邊為各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區或道路、水溝等，所夾狹長之土地，其平均寬度未超過10公尺，於變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。五、面積未超過0.012公頃，且鄰接無相同使用地類別。．．．
。（第6項）第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地；於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」核非都市土地使用管制規則之性質，係屬依法律授權而訂定之法規命令。
（三）再按內政部94年9月12日函釋：「主旨：關於非都市土地
使用管制規則第35條之1執行疑義乙案，請依會商結論辦
理，請查照。說明：．．．二、有關．．．非都市土地使用管制規則第35條之1執行疑義，案經．．．開會研商，
獲致決議如下：（一）非都市土地使用管制規則第35條之1第3項規定，土地所有權人個別申請變更編定時，其『整體認定』範圍界線之認定方式：．．．2、非都市土地使
用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地
，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時，而
外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以下者，仍得視為凹入範
圍。．．．。」查該函釋係內政部基於主管機關之地位，就非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款規定闡
明其法規原意，揆諸司法院釋字第287號解釋意旨，應自
法規生效之日起有其適用。
（四）由上可知，適用非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地，除應具備「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地」之要件外，尚須符合該條第1項各款規定之一者，始得
為此申請，已灼然甚明。
（五）經查，本件原告於103年5月5日經由彰化縣鹿港地政事務
所向被告提出「非都市土地變更編定申請書」及「請求書」，主張依非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，申請將系爭土地由「特定農業區農牧用地」變更編定為「甲種建築用地」，經被告審查後，以原處分否准原告申請，其要旨略以：「主旨：有關台端等2人所有福興鄉○
○段1172、1172-1、1174、1175地號等4筆土地特定農業
區農牧用地，申請變更編定為甲種建築用地一案，所請於法無據，礙難辦理，請查照。說明：一、依據本縣鹿港地政事務所103年5月12日鹿地二字第1030003192號函轉台端等2人103年5月5日（該函誤載為同年月12日）申請書辦理。二、依『非都市土地使用管制規則』第35條之1第1項．．．復依內政部94年9月12日內授中辦地字第0940726072
號函釋略以：．．．。三、經查本案申請變更編定土地面積合計為0.2525公頃，西側毗鄰特定農業區甲種建築用地（三元段1171地號），北側毗鄰特定農業區水利用地（三元段1080地號），南側毗鄰特定農業區交通用地（三元段1077地號），僅東側毗鄰鄉村區乙種建築用地（三元段1176地號），未符上開變更編定之要件，所請礙難辦理。．．．。」等情，除如前述外，並有彰化縣鹿港地政事務所103年5月12日鹿地二字第1030003192號函及原告103年5月5日請求書附本院卷（第36、37頁）可稽，揆諸前揭規定
及說明，依法核無不合。
（六）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、原告於本院103年11月27日準備程序時，已撤回「被告就
系爭土地應作成土地使用分區為鄉村區」部分之聲明，已如前述，故原告主張依區域計畫法第1條及製定非都市土
地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第5條第1款規定，劃定土地使用分區為特定農業區時，除應符合「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施之土地」之要件外，尚應具備「有特別保護之必要性」，惟系爭土地不具備「有特別保護之必要性」，故系爭土地不應劃定為特定農業區，而應劃定為「鄉村區」部分之主張及理由（原告於本院103年11月27日準備程序時之陳述參照，見本院卷105頁），即無庸加以審酌。
2、次查，被告原處分略要情形已如前述，其中關於原處分說明二所載：「復依內政部94年9月12日內授中辦地字第0940726072號函釋略以：．．．。」該部分之全文為：「．
．．（非都市土地使用管制規則）第35條之1第1項第3款
所稱凹入鄉村區之土地，應以三面連接鄉村區，且整筆土地均在凹入之範圍內為原則，但第3款凹入鄉村區之土地
有部分凸出現象時，而外側已為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事用地隔絕，其面積在0.5公頃以
下者，仍得視為凹入範圍。」有原處分附本院卷（第10頁）可稽。且原處分說明三中詳述系爭土地之面積為0.2525公頃，並記載其四面毗鄰土地所屬之「使用分區」及「使用地類別」，即系爭土地西側毗鄰特定農業區甲種建築用地（三元段1171地號），北側毗鄰特定農業區水利用地（三元段1080地號），南側毗鄰特定農業區交通用地（三元段1077地號），僅東側毗鄰鄉村區乙種建築用地（三元段1176地號），再參酌上開地籍圖及原告所提出之「系爭4
筆土地及周邊土地地籍圖」（即原證4，本院卷第19頁參
照），明顯可知，系爭土地所凹入之使用分區為「特定農業區」，即上開西側、北側及南側所毗鄰「特定農業區」之甲種建築用地（三元段1171地號），水利用地（三元段1080地號）及交通用地（三元段1077地號），而系爭土地東側雖毗鄰「鄉村區」乙種建築用地（三元段1176地號），然其僅為將系爭4筆土地「合成一筆土地綜合觀察」而
得到之結果，亦僅係一面毗鄰而已，並無前揭內政部94年9月12日函釋所載：「但第3款凹入鄉村區之土地有部分凸出現象時．．．仍得視為凹入範圍」之情形，故被告原處分業已審酌上開內政部94年9月12日函釋全部意旨後，認
定系爭土地不符合非都市土地使用管制規則第35條之1第1項第3款所稱凹入鄉村區之土地的情形，而作成否准之處
分，依法核無違誤。是原告主張被告原處分對內政部94年9月12日函釋斷章取義，有違行政程序法第9條規定云云，亦有誤解，不能採取。
3、又原告主張非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定，已就土地變更編定之實體要件加以規定，而限制人民土地使用權能難謂輕微，在無具體明確之授權下，實不容主管機關逕為規定，故該管制規則有違授權明確性原則云云。然查，該管制規則係屬依法律授權而訂定之法規命令，依中央法規標準法第5條、第6條等規定，應以法律規定之事項，固然不得以命令之方式定之。惟參照司法院釋字第443號解釋揭示之「層級化法律保留」原則，涉及人民自
由權利之限制者，如符合授權明確性之要求，並非不得以命令之方式加以規範。非都市土地使用管制規則有關非都市土地農牧用地使用管制之規範，符合授權明確性之要求，並未違反法律保留原則（最高行政法院96年度判字第2003號判決意旨參照）。是原告主張非都市土地使用管制規則第35條之1第1項規定違反法律授權明確性云云，顯有誤解，不足採取。另其請求本院依司法院釋字第371號解釋
意旨，裁定停止訴訟並聲請司法院大法官解釋，核無必要，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張俱非可採。原處分否准原告變更系爭土地使用編定為甲種建築用地之申請，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判命被告應依原告103年5月5日申請書之申請，就系爭土地作成變更土地使
用編定為甲種建築用地之行政處分，俱無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　1 月 7 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官　王　德 麟
法 官　蔡 紹 良
法 官　詹 日 賢

以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　104　 年　　1 月 7 日
書記官　詹 靜 宜