臺中高等行政法院判決

104年4月30日辯論終結

原告

江秋昭

被告

苗栗縣政府

代表人

徐耀昌

訴訟代理人

林榮進

張恆維

上列當事人間平均地權條例事件，原告不服內政部中華民國103年10月28日臺內訴字第1030208815號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：原告所有坐落苗栗縣苗栗市○○段222-2、222-5地號（重測後為文聖段748、749地號）等2筆土地（下稱系爭土地）位屬苗栗都市計畫乙種工業區。前苗栗縣稅捐稽徵處（現已改制為苗栗縣地方稅務局）為辦理地價稅徵免事宜，曾以民國（下同）96年2月26日苗稅土創字第0961005530號函請被告查復苗栗縣苗栗市○○段245-267地號等101筆土地之使用分區及是否為公共設施完竣地區、公設完竣年度及其界線內外面積若干。案經被告於96年4月4日會同相關單位辦理現場會勘，認定系爭土地屬公共設施已完竣地區，並以96年5月9日府商都字第0960068809號函將會勘紀錄送請前苗栗縣稅捐稽徵處依法辦理，系爭土地遂自97年起按一般用地稅率課徵地價稅。原告以102年7月16日申請書向被告稅務局申請系爭土地課徵田賦，經該局審認與土地稅法第22條第1項課徵田賦規定不符，以102年7月18日苗稅土字第1022020599號函復所請不准。嗣原告以系爭土地自始為從事農業耕作迄今，66年編定為乙種工業區，該區並無相關工業開發計畫設施，逕以國華路之開闢，其周邊公共設施完竣為由，課徵地價稅，認與事實有違，陸續以102年7月30日申請書、102年9月12日陳情書向被告及被告稅務局陳情派員實地勘查是否屬公共設施已完竣地區及退還不當課徵之稅款，經被告分別以102年8月8日府商都字第1020152250號函及102年10月15日府商都字第1020199330號函復略以系爭土地所在街廓南側30m計畫道路（國華路）已開闢完成，系爭土地亦面臨該計畫道路，前於96年4月4日會勘認定為公共設施完竣地區。原告復以103年4月25日陳情書再次向被告陳稱該計畫區內確定是公共設施未完竣區域，請求重新考量，擇期現場履勘。被告乃以103年5月2日府商都字第1030086957號函復原告：「……說明：……二、本府重申，按平均地權條例施行細則第36條規定：……，爰公共設施完竣係指申請基地所在『街廓』之道路、排水系統等設施已完竣，自來水及電力『可』自計畫道路接通輸送，非申請基地現況已有自來水及電力設施。三、查旨案前經本府96年4月4日逕行勘查，且經本府102年8月8日府商都字第1020152250號函及102年10月15日府商都字第1020199330號（副本諒達）函復在案，上開地號土地確屬公共設施完竣地區，本案既經本府現勘認定無誤，故無庸再至現場勘查之必要，尚請諒察。」（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）緣原告繼承先父所遺系爭土地，自始從來為種植水稻之用，縱使因繼承亦未作改變。該等用地在66年被告因都市計畫編定為乙種工業用地預定地，被告並未按計畫在該區從事相關供水、供電、道路、環保之污水處理等公共設施之開發，該計畫區迄至目前為止，並未作細部計畫，諸多廠商因此無法進駐設廠，故本計畫區仍維持從來農業耕作之使用，自無可爭。

（二）被告於96年4月4日未通知所有權人實地訪勘、瞭解現況，就逕以該區為公共設施完竣地區，核定課稅，顯與事實有違；致令稅務局依不實之核定向地主開徵地價稅，累積高達百萬餘元，此舉對從事農業經營者委實不公、不義，更有違稅制，欠缺公理性。原告為維權益，多次向被告陳為現場作履勘，瞭解真相，承辦單位多以「苗栗市○○道○○○路）已完成開闢，公共設施完竣」為由，拒絕履勘。惟查，國華路是苗栗市之環道，屬臺13縣省公路系統，非屬本都市計畫工業區內之計畫道路，被告故重申，依平均地權條例施行細則第36條規定，其定義是指一般性可供建築使用地而言，惟本區土地是透過政府都市計畫核定為「乙種工業用地」，是既定之工業區。都市計畫內工業用地之開發，區內應有整體性的開發計畫，須有特定計畫道路、供水、供電、廢污水處理排放等公共設施，均須完備，方可稱「公共設施完竣」。又本計畫目前並無上列所指設施，都市計畫劃定迄今亦未作細部計畫，尚停滯在農地使用之範疇，此由計畫圖示可資證明。被告一再假以「苗栗市外環道已完成使用，所有公設完竣為藉口」，私作論斷，葬送原告權益，殊不知本計畫區並未實施細部計畫，如擬申請設立工廠，如無臨馬路，無法取得指定建築線供水、供電申請，須自行架設管路，負擔非比尋常；無排放水設施及污水處理設施，為作環境影響評估曠日費時，讓有心投入工業生產者裹足不前，反影響都市均衡發展甚鉅，被告有失處事之方向及態度。

（三）查本計畫用地依土地稅法第22條第1項第2款規定「公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者」徵收田賦，次按土地稅法施行細則第23條第1項所稱：公共設施未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等4項設施而言，徵收田賦甚為明確。被告自始以苗栗市外環道之公共設施完竣為由，從不接受協商，更甚為拒絕履勘，查外環道計畫案計畫區非屬乙種工業區開發之道路，二者屬性不同、管理單位不同，是二不同之個案，被告混淆是非、墨守成規，漠視百姓權益，有欠公允。

（四）雖被告以平均地權條例施行細則第36條作依據，一再強調該區公共設施已完竣為由，乃於答辯狀中指稱證物九中所舉之排水溝屬排水系統，惟查，該渠道是從前使用之灌溉溝渠，非工業使用之排水系統，與事實不符。另查，II-18-12M之道路於104年春假前才開通，屬國華路內側之道路，又國華路屬臺13縣省道公路系統，也非屬乙種工業區計畫內開發之道路。被告雖重申：依平均地權條例施行細則第36條第1項規定「本條例第22條第1項第2款所稱『……公共設施尚未完竣……』」及平均地權條例施行細則第36條補充規定「公共設施尚未完竣」係指道路、自來水、排水系統、電力4項中任何一項尚未建設完竣者即屬之，及「鄰接街廓」應依法發布都市計畫（包括細部計畫）之街廓為準，惟由原告附證可證，本計畫區內確無上列各項設施，亦無細部計畫，乃無爭之事實。

（五）綜上所述，因被告違誤致使原告無故繳納高額地價稅之損失，乃提起本件行政訴訟，並聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）查系爭土地係屬苗栗都市計畫主要計畫之「乙種工業區」，前經被告稅捐稽徵處96年2月26日以苗稅土創字第0961005530號函詢苗栗縣苗栗市○○段245-267地號等101筆土地（含本件系爭2筆土地）之使用分區及是否為公共設施完竣地區，經被告於96年4月4日邀集各相關單位辦理現場會勘後，被告於96年5月9日以府商都字第0960068809號函送會勘紀錄暨前開101筆土地公共設施完竣情形彙整表予相關單位，其中系爭土地為公共設施已完竣地區。

（二）次查被告稅務單位依規函知原告應改課徵地價稅，原告於102年7月16日向被告稅務局申請苗栗縣苗栗市○○段222-2、222-3、222-5地號等3筆土地課徵田賦，被告稅務局於102年7月18日以苗稅土字第1022020599號函表示系爭土地已屬公共設施完竣地區，應依土地稅法第14條規定按一般用地稅率課徵地價稅，原告後於102年7月30日、102年9月12日、103年4月25日向被告及被告稅務局申請查明系爭土地公共設施完竣情形及請求現場履勘，並陳情表示前開乙種工業區內被告無開發計畫、細部計畫及位於區內施作道路、自來水、排水、電力設施讓工廠進駐使用，被告復於102年8月8日、102年10月15日、102年11月5日、103年5月2日以府商都字第1020152250、1020199330、1020218405、1030086975號函多次說明前開系爭土地已開闢完成、亦有排水側溝，且依被告都市○○道路○○○道路圖所示，國華路確已開闢完成，本案土地直接面臨國華路，且依平均地權條例第36條規定意旨，公共設施完竣係指申請基地所在「街廓」之道路、排水系統等設施已完竣，自來水及電力「可」自計畫道路接通運輸，非申請基地現況已有自來水與電力，爰本案土地公共設施完竣情形無誤，並已於96年4月4日辦理現場會勘在案，故無再至現場勘查之必要。

（三）綜上所述，本案依平均地權條例施行細則第36條認定系爭2筆土地為公共設施完竣區及被告96年5月9日以府商都字第0960068809號函送會勘紀錄暨前開101筆土地公共設施完竣情形彙整表處分並無違誤等情，以資抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院查，上開事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書；被告所屬稅務局96年2月26日苗稅土創字第0961005530號函、102年7月18日苗稅土字第1022020599號函、102年8月5日苗稅土創字第1021414308號函、102年8月5日苗稅土字第1022021954號函、102年8月19日苗稅土字第1022023321號函、102年10月25日苗稅土字第1022031027號函；被告96年5月9日府商都字第0960068809號函、102年8月8日府商都字第1020152250號函、102年8月9日府商建字第1020157446號函、102年11月5日府商都字第1020218405號函、102年11月12日苗稅土字第1023016351號函、102年10月1日苗稅土字第1022026849號函、102年10月15日府商都字第1020199330號函、103年5月12日苗稅土字第1032011350號函、104年3月20日府商都字第1040056162號函；苗栗縣苗栗市公所97年8月26日苗市工字第0970016326號函、103年4月29日苗市工字第1030009196號函、104年2月3日苗市工字第1040002751號函；原告97年至103年地價稅繳納證明書、102年7月30日、102年9月12日、103年4月25日申請書；原告陳情書、使用分區證明書、原使用及原地形狀態照片；系爭土地土地登記謄本、都市計畫圖影本、地籍圖資料、臺灣電力公司苗栗區營業處104年3月17日苗栗字第1041711130號函、104年3月11日臺水三苗字第10400003930號函等件附卷可稽，為可確認之事實。

五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭土地所在位置之道路、自來水、排水系統、電力等4項設施是否皆已建設完竣？原處分所為公共設施業已完竣之認定，有無違誤？茲分述如下：

（一）按「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。但都市土地合於左列規定者，亦同：……二、公共設施尚未完竣前，仍作農業用地使用者。」平均地權條例第22條第1項第2款定有明文。另「本條例第22條第1項第2款所稱公共設施尚未完竣前，指道路、自來水、排水系統、電力等4項設施尚未建設完竣而言。前項道路以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。公共設施完竣之範圍，應以道路兩旁鄰接街廓之一半深度為準。但道路同側街廓之深度有顯著差異者或毗鄰地形特殊者，得視實際情形由直轄市或縣（市）政府劃定之。」復經平均地權條例施行細則第36條規定甚明。次按，「依平均地權條例施行細則第36條規定，關於電力設施完竣之認定標準，係指『可自計畫道路接通輸送者為準』，並經本部以88年10月26日臺（88）內地字第8813234號函復貴府在案，又公共設施完竣與否之認定，依上開規定，係以該地道路、自來水、排水系統、電力等4項設施實際情形認定，至建築基地是否已申請建築非屬認定要件。」「按本部80年11月14日臺內地字第8079342號函『查平均地權條例施行細則第36條第1項、第2項所稱排水系統以能排水為準，係指排水系統設施能排水而言，自然排水者不能認定為排水系統建設完竣。』其認定重點在有無設置排水設施、正常狀態下能否排水，至於排水系統之排水程度，非屬公共設施是否完竣之認定標準。」則經內政部89年7月5日臺（89）內地字第8909724號、97年7月23日臺內地字第0970121134號函釋在案（參見本院卷第152頁、第155頁）。上開函令係主管機關本於統一解釋法令之職權，為執行平均地權條例施行細則第36條規定所為之解釋性行政規則，並未增加法律所無之限制，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自所解釋法律之生效日起有其適用。

（二）本件系爭土地位於被告60年6月30日府建土地字第45604號函公布實施苗栗都市計畫之「乙種工業區」（參見本院卷第140頁），前經被告稅捐稽徵處以96年2月26日苗稅土創字第0961005530號函詢苗栗縣苗栗市○○段245-267地號等101筆土地（含本件系爭2筆土地）之使用分區及是否為公共設施完竣地區（參見本院卷第82頁），被告遂於96年4月4日邀集承辦都市計畫、地政、稅捐、苗栗市公所及電力、自來水公司等各相關單位至現場辦理會勘，並以96年5月9日府商都字第0960068809號函送會勘紀錄及前開101筆土地公共設施完竣情形彙整表予相關單位，認定系爭土地為公共設施已完竣地區（參見本院卷第74頁至第76頁），苗栗縣地方稅務局並據以自97年起按一般用地稅率課徵地價稅（參見本院卷第51頁至第56頁），分別有前揭函、會勘紀錄、97年至102年地價稅繳納證明書及都市計畫使用分區證明書在卷可稽。雖原告主張「國華路是苗栗市之環道，屬臺13縣省公路系統，非屬本都市計畫工業區內之計畫道路，依平均地權條例施行細則第36條規定，其定義是指一般性可供建築使用地而言，惟本區土地是透過政府都市計畫核定為『乙種工業用地』，是既定之工業區。都市計畫內工業用地之開發，區內應有整體性的開發計畫，須有特定計畫道路、供水、供電、廢污水處理排放等公共設施，均須完備，方可稱『公共設施完竣』。又本計畫目前並無上列所指設施，都市計畫劃定迄今亦未作細部計畫，尚停滯在農地使用之範疇，此由計畫圖示可資證明。」云云。但查，依前揭平均地權條例施行細則第36條規定意旨，公共設施完竣係指土地所在位置之道路、排水系統等設施已完竣，自來水及電力「可」自計畫道路接通運輸，非其現況已有自來水與電力而言。本件原告所有之系爭土地正位於30米計畫道路國華路旁，該路於80年間即已開闢通行，有原告之陳情書、地籍圖、空照圖、苗栗縣苗栗市公所97年8月26日苗市工字第0970016326號函及檢附都市計畫道路尚未開闢道路圖、都市計畫圖在卷可稽（參見本院卷第27頁、第92頁至第98頁）。而該計畫道路設有排水側溝，復有現場照片在卷可稽（參見本院卷第126頁至第128頁），並為原告所不爭執（參見本院卷第8頁、第9頁照片），當能供系爭土地排水。另系爭土地緊鄰之國華路658號（即裕新汽車公司）前路段於84年間即已設置電力管線，該管線係配合當地住戶申設用電所建置，有臺灣電力股份有限公司苗栗營業處104年3月17日苗栗字第1041700030號函及附圖在卷可稽（參見本院卷第131頁及第132頁）。以系爭土地面臨國華路之現況而言，其供電技術應屬可行，堪認系爭土地確實可自計畫道路接通運輸電力無誤。又系爭土地週邊之國華路600巷已有埋設自來水管線，當地民眾亦可申請裝設自來水，復經臺灣自來水股份有限公司第三區管理處104年3月11日臺水三苗字第10400003930號函及附圖存卷可查（參見本院卷第134頁及第135頁），當可認定系爭土地確實可自計畫道路接通運輸自來水無訛。綜此所陳，系爭土地所在位置之道路、自來水、排水系統、電力等4項設施皆已建設完竣，自不符合平均地權條例第22條第1項第2款所稱公共設施尚未完竣之要件。原告主張本區土地是透過政府都市計畫核定為乙種工業用地，是既定之工業區，都市計畫內工業用地之開發，區內應有整體性的開發計畫，須有特定計畫道路、供水、供電、廢污水處理排放等公共設施，均須完備，方可稱「公共設施完竣」，本計畫目前並無上列所指設施云云，純屬其主觀認知，並非可採。

（三）雖原告復主張「都市計畫劃定迄今亦未作細部計畫，尚停滯在農地使用之範疇，此由計畫圖示可資證明。被告一再假以『苗栗市外環道已完成使用，所有公設完竣為藉口』，私作論斷，葬送原告權益，殊不知本計畫區並未實施細部計畫，如擬申請設立工廠，如無臨馬路，無法取得指定建築線供水、供電申請，須自行架設管路，負擔非比尋常；無排放水設施及污水處理設施，為作環境影響評估曠日費時，讓有心投入工業生產者裹足不前，反影響都市均衡發展甚鉅，被告有失處事之方向及態度。」云云。經查，依法發布都市計畫範圍內之都市土地，可否依平均地權條例第22條第1項第2款規定徵收田賦，純以其所在位置之道路、自來水、排水系統、電力等4項設施是否建設完竣為斷，並不以實施細部計畫為必要，此觀平均地權條例第3條第1款、第22條、平均地權條例施行細則第36條之規定自明。另平均地權條例施行細則第三十六條補充規定第3點規定：「本條第3項所稱『公共設施完竣之範圍』，在尚無細部計畫、都市○○○街廓或都市○○街廓顯屬特殊地區之深度，得由直轄市或縣（市）政府視實際情形劃定之。」亦明定尚無細部計畫之情形仍有平均地權條例施行細則第36條規定之適用。可見，立法者顯無將都市土地是否經擬定細部計畫作為都市土地徵收田賦之限制條件，俾能擴大徵收田賦之範圍。本件既經查明系爭土地所在位置之道路、自來水、排水系統、電力等4項設施皆已建設完竣，並不符合平均地權條例第22條第1項第2款所稱公共設施尚未完竣之要件，已如前述，自不得僅以都市計畫實施後尚未擬定細部計畫為由，逕以主張系爭土地之公共設施尚未完竣。況且，系爭土地所在地區已於101年10月12日發布實施「擬定苗栗都市計畫細部計畫」，亦有上開都市計畫使用分區證明書及擬定苗栗都市計畫細部計畫圖在卷可稽（參見本院卷第140頁、第170頁），並非如原告所稱尚未實施細部計畫。又原告所有之系爭土地既緊鄰30米計畫道路國華路旁，且該路於80年間即已開闢通行，自已符合道路設施已建設完竣之要件，原告所稱國華路並非都市計畫工業區內道路，自不能認為系爭土地之道路設施業已建設完竣云云，即屬其主觀見解，委非可採。再依前揭函釋意旨，公共設施完竣與否之認定，係以該地道路、自來水、排水系統、電力等4項設施實際情形認定之，並非以基地是否已申請建築為必要。而該申請自來水、電力之費用如何，亦非認定公共設施是否完竣之依據。本件原告所有之系爭土地既位於30米計畫道路國華路旁，則原告徒以「如原告擬申請設立工廠，如無臨馬路，無法取得指定建築線供水、供電申請，須自行架設管路，負擔非比尋常」為由，主張本件應准許徵收田賦云云，亦非可採。

六、綜上所述，原處分認定系爭土地所在位置之公共設施業已完竣，並否准其重新履勘之申請，經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。

七、兩造其餘陳述或主張於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭