臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)104年度訴字第208號｜法律人

臺中高等行政法院判決 104年度訴字第208號104年11月12日辯論終結原告　崧凌股份有限公司代　表　人　吳炎山訴訟代理人　龔正文　律師複代理人　陳宏盈　律師訴訟代理人　梁徽志　律師被告　彰化縣和美鎮公所代　表　人　阮厚爵訴訟代理人　施廷勳　律師複代理人　詹皓傑　律師上列當事人間水污染防治法事件，原告不服彰化縣政府中華民國104年5月6日府法訴字第1040087094號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣原告從事金屬製品製造業（電鍍等金屬表面加工業）、化學材料製造業、化學製品製造業（見本院卷第160頁、第161頁之經濟部工廠登記證、經濟部公司執照），領有彰化縣環境保護局民國（下同）101年1月2日核發之彰縣環水許字第02233-00號水污染防治許可證（核准許可種類及有效期間：廢（污）水排放地面水體許可證；自101年1月2 日起至106年1月1日止），而於103年4月24日以其坐落彰化縣和美鎮○○里○○○路○號工廠，向被告申請事業廢（污）水搭排排入健康新村六街糖友段456地號雨水下水道，案經被告審查後於103年5月14日以和鎮建字第1030009600號函（下稱103年5月14日同意搭排許可）附帶條件，函復同意搭排。嗣因當地里民連署異議，被告乃於103年9月1日以和鎮建字第1030017064號函（下稱103年9月1日系爭函1）知原告略以：「本鎮糖友里里民提出異議反映貴公司申請搭排之雨水下水道每逢大雨必淹，需仰賴抽水機方能退水，其搭排放流水將使水量增加恐淹水更甚，故本所依據103年5月14日和鎮建字第1030009600號函第5條規定暫停貴公司之搭排同意許可，俟貴公司與該里里民溝通協調無異議或無違規情事後再予同意搭排」等語，而經原告於103年9月9日陳述意見表示：「……經參考里民提出異議事項，願將搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口……」，被告則以同年9月12日和鎮建字第1030018305號函（下稱103年9月12日系爭函2）復略以「……本所原則同意經協商後之意見，由貴公司將搭排管線延伸至健康新村六街與彰新路口雨水下水道，並請檢附管線施工前、中、後照片函知本所同意後始得恢復搭排。」又原告申請搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口一事，復因附近居民反對，搭排放流管無法施工，原告遂再於103年9月22日以崧字第1030922001號函向被告申請改為排入糖友段1042地號道路側溝，經被告另以103年9月24日和鎮建字第1030019242號函復（下稱103年9月24日系爭函3）准予同意在案。原告不服被告上開103年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3，提起訴願，經訴願機關彰化縣政府於104年5月6日以府法訴字第1040087094號訴願決定：「一、關於103年9月1日和鎮建字第1030017064 號及103年9月24日和鎮建字第1030019242號函部分，訴願駁回。二、關於103年9月12日和鎮建字第1030018305號函部分，訴願不受理。」原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠請求撤銷原處分之理由： ⒈關於被告以103年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2 表示「暫停」103年5月14日同意搭排許可部分：被告前以103年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2表示「暫停」103年5月14日同意搭排許可部分，除違反行政程序法第110條第3項效力繼續存在之規定外，也沒有說明法律之依據；原先103年5月14日同意搭排許可之內容，更沒有所謂「暫停」之字句。是以，被告以法律、原許可內容所無之「暫停」事項，限制原告之權利，顯然違法不當。 ⒉關於被告以103年9月24日系爭函3表示「撤銷」103年5月14日同意搭排許可部分：按行政處分之撤銷，以處分違法為限；至於行政處分之「廢止」，則必須具有行政程序法第123條規定之事由，始得為之。本件另查關於103年5月14日同意搭排許可，並未拘束原告於申請排放位置變更時，被告得撤銷該許可。是以，被告又係以法律、原許可內容所無之條件，限制原告之權利，顯然違法不當。此外，所謂「下水道逢大雨會淹水」，與原許可內容所謂「因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地」容有不同，蓋因本件原告管線尚未完工，並無破損、洩漏、致淤積之情事；又縱若有下大雨淹水問題，原告並未完成該工程，亦與該工程無關，自無「工程涉及他人土地」問題。 ⒊本案被告所附附款為「因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地者，應由申請人自行負責，倘有他人向原處分機關提出異議時，將逕撤銷搭排許可案。」是以，本案附款內容卻為「得撤銷」，與行政程序法第123條第2款「得廢止」之規定容有不同，為無效之附款。 ⒋退言之，若認附款有效而得廢止，本案亦不符附款條件：本案若認附款有效而得廢止行政處分，由於廢止之條件為「因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地者，應由申請人自行負責，倘有他人向原處分機關提出異議時，將逕撤銷搭排許可案。」本件既未「因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地」，自不符合廢止之要件。 ⒌被告認為任何民眾均可不附理由異議，並執此廢止已核准之行政處分，顯然違反比例原則。 ⒍鄉、鎮公所僅為水道管理單位，並非環保單位，本案被告擅以環保問題廢止搭排許可，存有裁量逾越之不當情事。㈡至於訴願決定認為，依據原告103年4月24日切結書第8點被告得撤銷本案許可云云。經查，原告103年4月24日切結書第8點約定：「使用期間如有妨害公共或他人權益者，具切結書人應即負責改善或停止使用，否則被告機關得隨時限制使用或撤銷許可及拆除其設施物」。然原告根本尚未蓋好使用搭排，文義上不符合該點關於「使用期間」之約定。此外，該點必須先責令原告改善或停止使用後，才有後續限制使用之法律效果，被告逕自撤銷許可，完全未予原告改善、停止使用或限制使用之機會，顯然違反「比例原則」。㈢訴願決定另認為103年9月24日系爭函3欠缺訴之利益云云。經查，103年9月24日系爭函3重申因原告申請排放位置變更，原本103年5月14日核發之和鎮建字第1030009600號搭排同意許可予以撤銷並失其效力，此部分仍有訴之利益。㈣關於被告所謂已透過103年9月22日函（按：應係103年9月24日系爭函3之誤繕）表示同意搭排部分： ⒈前揭函文內容略以：「貴公司（即原告公司）原101年間取得彰化縣環境保護局核發之水污染防治許可證（彰縣環水許字第02233-00號）記載排放地面水體放流口（東向TM2座標202466、北向TM2座標0000000）係位於本所管轄之道路測溝，依據臺灣省彰化農田水利會100年12月7日彰水管字第1000013547號函確認排放水未直接排入灌溉渠道及在不違反水利法相關規定並依據該法第78條之3原則同意彰化縣環境保護局核定之放流排注點，惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放。」被告乃執此認為本案原告之訴為無理由，另無保護必要。 ⒉然查： ⑴原告前據原告103年9月24日系爭函3向彰化縣政府申請展延，然彰化縣政府環境保護局卻來函要求補正，補正意旨略以：「附件8環保局非道路側溝主管機關，故請依規定取得主管機關排注許可之同意函後再行申辦（依前次意見）」。是以，彰化縣環境保護局不認為此函為同意函，無法執為申請延展水污染防治許可證。 ⑵彰化縣環境保護局認為此函非搭排同意許可，原告認為原因有二： ①放流口是依據101年水污染防治許可證內被告之搭排許可為準，並非彰化縣環境保護局所核定：依據原證8彰化縣環境保護局許可證申請搭排問答網頁，辦理水污染防治許可文件申請或延展時，必須檢附管理機關之同意文件。而先前101年彰化縣環境保護局核發的水污染防治許可證，是依據搭排主管機關即被告在101年的搭排許可記載放流口。但現在被告卻說放流口是彰化縣環境保護局核定的，導致彰化縣環境保護局因為「放流口的核定機關為道路側溝主管機關，而環保局不是核可放流口的道路側溝主管機關」，所以不認為此函係搭排同意許可。 ②放流水水質水量並非由環保主管機關檢驗：放流水水量與水質標準，依行政院環境保護署（下稱環保署）87年10月23日（八七）環署水字第0071805號發布之「事業及污水下水道系統廢（污）水處理設施之操作及放流水水質水量申報作業注意事項」第4項第㈠點規定：「申報之放流水水量水質採樣、檢測，須委託中央主管機關認可之環境檢驗測定機構辦理。」是以，放流水水質水量也非由環保主管機關（於本件為彰化縣環境保護局）檢驗，然前揭函文誤認主管機關為檢測機關，以致於彰化縣環境保護局不承認此函。㈤本案請求被告作成搭排許可之法律依據： ⒈按事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，放流水排入專用雨水下水道、灌溉渠道或私有水體者，應檢附該管理機關（構）或所有人之同意文件影本，水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法第14條第1項第6款定有明文。 ⒉次按事業排注或排放廢污水於道路側溝，依水利法第78條之4規定，係屬市區排水主管機關權責，故應依市區排水相關法令向市區排水主管機關申請之。經濟部水利署93年12月7日「研商廢污水搭排申請作業疑義會議紀錄」決議在案。 ⒊經查：本案系爭道路側溝主管機關為被告，為兩造所不爭執，則揆諸前揭法律規定，原告向彰化縣環境保護局申請或變更水污染防治許可前，必須先準備道路側溝主管機關即被告之同意文件影本。若未能備齊，彰化縣環境保護局即如原證7所示，請申請人依規定取得主管機關排注許可後，再行申辦。㈥綜上所述，原處分確有瑕疵，已嚴重影響原告之權益等情。並聲明求為判決⒈訴願決定及被告103年9月1日和鎮建字第1030017064號函、103年9月12日和鎮建字第1030018305號函、103年9月24日和鎮建字第1030019242號函（即103年9月1 日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3 ）行政處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：㈠原告向被告申請「於雨水下水道搭排」（即搭排）以排放事業廢水之事實經過如下： ⒈原告關於本件所涉搭排第一次申請：原告103年4月24日第一次檢附申請書與各項切結書、檢驗報告等資料向被告申請許可「於雨水下水道搭排」，原告標示之「放流水口」渠道位於「和美鎮○○段○○○○號土地雨水下水道」（如 104年8月18日狀附附圖A點），途經和美鎮○○段○○○○○ 號、1046地號、905地號、1147地號、456地號等土地，有原告提出之申請書可稽。被告審查後，於103年5月14日核准同意搭排。從而，被告103年5月14日作成之第一次行政處分，係同意原告自其設定之流放口「和美鎮○○段○○○ ○號雨水下水道」沿途搭排。 ⒉原告向被告第一次申請「變更」其設定之放流水口途經搭排位置：嗣後因前揭「放流水口」鄰近居民抗爭且向被告陳情，被告因而以103年9月1日系爭函1通知原告，請其與糖友里里民溝通協調、無違規情事後，再行搭排。原告遂於103年9月9日寄送（無字號）信函予被告並申請由原本獲核准搭排之「健康新村六街糖友段456地號雨水下水道」放流水口位置變更為「健康新村六街與彰新路口下水道」（參鈞院卷附被證一及狀附附圖B點），嗣經被告以103年9月12日系爭函復以「附條件同意搭排」。故原告第一次申請之搭排位置變更至放流水口「健康新村六街與彰新路口下水道」沿途搭排，被告作成103年9月12日系爭函2 為附條件之同意。 ⒊原告向被告第二次申請「變更」其設定之放流水口途經搭排位置：孰料原告嗣後又因變更後之「健康新村六街與彰新路口」放流水口位置鄰近居民抗爭，導致無法施作搭排工程，遂於同年9月22日寄送發文字號崧字第1030922001 號信函，向被告申請由原本獲核准搭排之「健康新村六街與彰新路口下水道」放流水口位置變更為「健康新村六街糖友段1042地號道路側溝」（如狀附附圖Ｃ點）。原告復以103年9月24日系爭函3，同意原告以糖友段1042地號道路側溝排注口沿途搭排。㈡關於證人即彰化縣環境保護局承辦人員蔡佳汝於鈞院104年9月22日準備程序中之證述，說明如下： ⒈證人蔡佳汝證稱：「（被告訴代問：被告依據水利法第78條之3原則同意彰化縣環保局核定之放流排注點，環保局有意見的是這句話？）對，環保局請被告不要用彰化縣環保局的字眼，只要回答同不同意就好」（參上揭期日筆錄第12頁、第13頁）。惟查，被告於103年9月24日系爭函3 說明欄二提及「貴公司原101年間取得彰化縣環境保護局核發之水污染防治許可證（彰縣環水許字第02233-00號）記載排放地面水體放流口（……座標），……『原則同意』彰縣環保局核定之放流排注點，……」，其中所述「原則同意彰縣環保局核定之放流排注點」等文字，不過係在說明放流排注點之位置即係原告101年間獲彰化縣環境保護局核准之位置（含詳細座標），此參103年9月24日系爭函3說明欄內前後、完整文字內容即明；且亦已清楚表示「原則同意」原告該次申請之放流排注點（即彰化縣環保境保護局101年間核定）。故實無證人所述被告回答不清楚之疑義。 ⒉蔡佳汝證稱：「環保局後來的要求沒有一定要照這個格式來寫，只要載明以自己名義同意原告申請之地點即可，被告103年5月14日函即有記載明確的地點」、「（被告訴代問：是否請庭上提示環保許可附件第17頁，上面記載座標，環保局當成許可證文件的附件，即代表環保局同意附件記載之內容作為許可之一部分？）是」（參首揭期日筆錄第16頁至第18頁）。是可知：⑴彰化縣政府或法令並未要求「搭排同意書」需具備特定之格式。⑵再者，既然原告在向被告申請搭排許可之申請書附件中之「水污染防治許可證（文件）」之「附件」，係「環保局許可內容之一部分」，則該「水污染防治許可證（文件）」附件第17頁已明白記載揭示「放流口座標」，則何以證人仍認被告准許之搭排許可未載明原告之「申請地點」？⑶而103年9月24日系爭函3內容包含：①作成處分者即文件開頭為「彰化縣和美鎮公所函」；②於說明欄第二點載「原則同意」原告申請之放流排注點；③核准之放流排注點位置即係彰化縣環境保護局101年核定之放流排注點，並已明白標示其位置之座標。換言之，103年9月24日系爭函3內容已包含證人要求「搭排同意處分」須載明之三事項（即處分作成名義人、准許與否、准許地點），則彰化縣環境保護局尚有何理由質疑103年9月24日系爭函3之明確與否或效力？ ⒊蔡佳汝證稱：「許可證均有規定排放的標準，我沒有辦法每一家每一天都去抽驗，原告排放點，環保局沒有辦法24小時或8小時去抽驗，被告的意思，要環保局確實證明原告沒有問題，環保單位如何幫原告證明」云云。是由上開證詞可知，彰化縣環境保護局並非不知被告有作成103年9月24日系爭函3原則同意搭排之處分，不過係因誤認為被告於處分中加註「惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放」之文字，係反要求彰化縣環境保護局保證原告排放之廢水須符合檢驗標準之要求方能排放。惟證人之認定顯然誤解被告所為103年9月24日系爭函3文字內容之意思，進而以此質疑該行政處分內容究竟是否合於該局要求之表示文字或內容，並以此理由不准原告之申請。 ⒋第查，被告雖為道路側溝管理機關，但並非污水排放之管理機關，無可能就污水排放事項為任何要求或保證。說明如下：⑴首查，放流水水質、水量由環保主管機關即彰化縣環境保護局檢驗，乃法定事務分配，不因被告在系爭處分中就此為何等表示而影響。換言之，被告於系爭行政處分中有無誤認檢測機關，與環保局是否核准原告之申請毫無關聯。⑵次查，被告所為之系爭處分說明欄第二點係稱「……惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放」，依照水利法、水污染防治法、水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法，環保主管機關本即應對於放流水水量、水質進行檢驗，毫無疑義。 ⒌綜上說明可知，本件爭議係起於彰化縣環境保護局錯誤解讀被告作成之103年9月24日系爭函3文字內容，並非被告不同意原告最終之排注申請；再者，駁回原告之請求者，係彰化縣環境保護局（參原告104年10月6日準備程序時庭呈之彰化縣政府104年8月14日府授環水字第1040276379號函），被告對原告歷次之搭排申請均為許可，故原告對並未否准其請求之被告提起本件訴訟，實係違誤。㈢原告雖主張被告103年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3所為行政處分應予撤銷。惟查，上揭三份函文（通知或行政處分）並無侵害原告之權利，致原告須有提起訴訟並加保護之必要，足徵本件訟爭欠缺訴之利益。爰說明如下： ⒈「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，否則即無進行爭訟而為實質審查之實益」、「提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，即所謂之訴之利益，若依所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上為無理由，行政法院得以判決駁回之」（最高行政法院104年度判字第254號、100年度判字第1339號等判決理由參照）。⒉原告從事電鍍等金屬表面加工業，因作業中會排放廢污水，為取得彰化縣環境保護局核發「水污染防治許可證」，故應該局規定之要求，向被告申請准許其於和美鎮轄區內，非屬農田水利會管轄渠道之現有「雨水下水道」中之特定地點即「流入口」，並其水流行經路徑之下水道內「架設排水管路」（即所謂搭排），以排放廢水於「流入口」之雨水下水道中。 ⒊按下水道法第2條、第7條、第24條、第28條分別規定：「本法用辭之定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備。七、排水區域：指下水道依其計畫排除下水之地區」、「公共下水道，由地方政府或鄉（鎮、市）公所建設及管理。但必要時，主管機關得指定有關之公營事業機構建設、管理之」、「下水道機構，得派員攜帶證明文件檢查用戶排水設備、測定流量、檢驗水質」、「下水道排放之放流水，超過水污染防治主管機關規定之放流水標準者，下水道機構應即改善」。彰化縣下水道管理自治條例第16條規定：「雨水下水道專供市區所有雨水之排除使用。但污水下水道尚未完成地區，得兼供污水之排洩，至污水下水道竣工公告使用為止」。是可知：⑴「雨水下水道」之設計，僅在供「雨水」排洩之用；且目前彰化縣和美鎮為尚未完成「污水下水道」之地區，故依上揭彰化縣下水道管理自治條例第16條規定，雨水下水道尚須供「排入污水」之用，其流量及負載本已吃緊。⑵準此，被告就同一事業單位申請排放廢水之「流入口搭排」作業，縱予核准，亦僅能准許「單一流入口搭排」位置，不得重複准許多處「流入口搭排」位置，因若再有複數「流入口搭排」位置，事業單位排水流量根本無法控制在「限定或可預期之合理流量」內，如超出合理或預定流量，極可能超出被搭排雨水下水道本身之負載量，於下雨時大幅提高雨水下水道排水不及，導致淹水之風險，屆時被告顯難加以管理，勢將危害公益。或例如某事業申請二以上之「流入口搭排」位置，若其不定時、不定點排放未處理妥善之廢污水於不同「流入口」，暗渡陳倉，亦有污染、破壞環境且難以監控、觀測之高度可能，同樣危及重大公益。 ⒋惟查，被告就同一事業單位申請排放廢水之「流入口搭排」作業，縱予核准，亦僅能准許「單一流入口搭排」位置，不得重複准許多處「流入口搭排」位置。又證人即彰化縣環境保護局承辦人蔡佳汝於鈞院104年9月22日準備程序中亦證稱：「准許新地點，當然可以撤銷舊地點……」，益徵被告所言非虛。另由原告提出之搭排申請文件所附表三「和美鎮公所水利建築物搭排切結書」，或表九「和美鎮公所水利建造物申請工廠搭排排放事業廢水切結書」，其中均要求申請人即具切結書人針對「單一特定搭排渠道排放口」之位置、排水量、行經路線地號等為明確記載。換言之，事業單位申請流入口搭排事項，係對「特定、單一」位置提出，並不能申請複數之「流入口搭排」許可，本件亦係如此。 ⒌原告於103年4月24日、同年9月9日、同年9月22日，分別以不同「流入口」位置向被告申請於不同位置之下水道「搭排」，而被告亦分別於同年5月14日、同年9月12日、同年9月24日發函通知同意原告之申請。惟如上陳，因原告僅能申請「單一流入口及搭排位置」，故被告既已於103 年9月24日系爭函3中同意原告改於糖友段1042地號道路側溝設置排注口，自須「廢止」原告先前就另一「流入口搭排」位置所為之103年5月14日同意搭排許可之行政處分，此等作為於法無違，且原告103年9月24日之請求既已獲得滿足，被告廢止原本之103年5月14日行政處分，對其權益，毫無損害可言；原告之權益既無因103年9月24日系爭函3受侵害，伊提起本件訴訟主張撤銷103年9月1日系爭函1 、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3，自係欠缺訴之利益，無權利保護必要，至為灼然。㈣另分別說明原告請求撤銷各次系爭行政處分或觀念通知均不合法之理由如下： ⒈原告以被告依法律、原許可內容所無之「暫停」事項，限制原告之權利，顯然違法不當，主張103年9月1日系爭函1存有瑕疵云云。惟查： ⑴按「原判決以獎勵金之發給，為授益行政處分，而獎勵金領取人所書立切結書性質係『準負擔』附款之性質等，核無違誤」、「上訴人業已舉證證明被上訴人確有中途放棄，致無法繼續撫育之事實，若被上訴人未能舉證證明此情係因病、蟲害、天然災害等不可抗力因素所致者，則被上訴人即有違原造林獎勵目的，核與上揭獎勵造林實施要點第7點第2項所定之獎勵金領取人即被上訴人應加利息賠償已領取之獎勵金之要件相符。又因係受益人即被上訴人未履行準負擔，上訴人自得依上揭行政程序法第123條第3款之規定，廢止先前之核准造林及發給獎勵金之授益行政處分；且依同法第125條但書之規定，受廢止之核准造林及發給獎勵金之授益行政處分得溯及既往失其效力」（最高行政法院101年度判字第421號、99年度判字第1216號判決理由參照）。 ⑵原告於申請「搭排」許可時一併簽署、檢附「和美鎮公所水利建造物搭排切結書」（下稱切結書），揆諸上揭實務見解，其性質應屬「準負擔附款」無疑。按該切結書第3點及第8點記載：「三、搭排放水之工程設施應經和美鎮公所同意並按和美鎮公所核准規格施工，其所需工程費用由具切結書人負擔」、「八、使用期間如有下列情事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使用，否則，和美鎮公所得隨時限制使用或撤銷許可即拆除其設施物，所有損失與和美鎮公所無關，且本府無須付賠償責任。……4.妨害公共或他人權益」；又被告所為103年5月14日同意搭排許可之函文說明欄第5點附記：「五、本案僅係同意放流水排入旨揭地號雨水下水道，……倘有他人向本所提出異議時，將逕撤銷搭排許可案；……」，足見被告已於該處分附加「廢止權保留」之附款。從而，依103年5月14日同意搭排許可之「廢止權保留附款」、上揭切結書即「準負擔附款」內容，可知於有第三人以「妨害公共或他人權益」為由向被告提出異議時，原告應即負責改善或停止使用，被告得隨時限制原告使用搭排或撤銷許可。 ⑶經查，103年5月14日同意搭排許可之同意搭排位置即糖友段456地號土地鄰近糖友里居民向彰化縣議員尤瑞春等民意代表陳情，表示原告上開搭排位置接近雨口自來水深井僅200或500公尺，鄰近居民又眾多，嚴重影響附近居民之權益，不宜於此處搭排等等，轉知被告。故被告方以103年9月1日系爭函1通知原告有糖友里民陳情，表示原告若於被告准許原同意搭排位置即糖友段456地號土地排放廢水，將造成逢雨淹水之問題，已有影響公益與他人權益之事實，依103年5月14日同意搭排許可第5點「暫停」該許可，俟原告與糖友里居民溝通協調無異議或無違規情事後，再同意使用搭排。 ⑷雖103年9月1日系爭函1內容文字以「暫停搭排同意許可」，然其真意係指上揭切結書第8點所謂之「限制使用」，雖被告用語略有不同，然既係依上開原告自願簽署之切結書內容而來，自屬有據，不能僅以被告「暫停」二字之用語失準即謂已違反行政程序法；且被告既係「暫時限制原告使用搭排」，要求原告改善即與糖友里居民溝通協調無異議或無違規情事後再使用搭排，並無廢止103年5月14日同意搭排許可之行政處分，顯見103年9月1日系爭函1並無就公法上具體事件作成對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施，僅係要求原告「改善」，以符合103年5月14日同意搭排許可之附款要求而已。從而103年9月1日系爭函1應僅係「觀念通知」，非行政處分，準此，原告於本件訴請撤銷，尚屬無據。 ⑸退步言，縱假設鈞院認103年9月1日系爭函1已符合行政處分之形式及實質要件，惟被告係本於前揭切結書第8 點及103年5月14日同意搭排許可說明欄第5點廢止權保留之附款內容，因而作成103年9月1日系爭函1內容，縱所用「暫停搭排同意許可」之文字有誤，惟其處分並無逾越裁量權或施加原所無之義務，於法並無違誤。故原告僅以該通知內容誤用「暫停」之文字，即謂該通知應予撤銷云云，並無理由。 ⒉被告所為103年9月12日系爭函2，乃係應原告變更搭排位置至健康新村六街與彰新路口之申請。惟此行政處分附有「檢附管線施工前、中、後照片函知本所同意後始得恢復搭排」之「附停止條件附款」（參說明欄第三點），亦即當原告履行該附款內容後，103年9月12日系爭函2始告生效。然查，原告嗣後又於103年9月22日再度向被告申請變更搭排位置至糖友段1042地號道路側溝排注口，被告照准，且原告迄今亦無履行上開「檢附管線施工前、中、後照片通知被告同意」條件。換言之，103年9月12日系爭函2 未曾發生效力，原告訴請撤銷一未生效力之行政處分，顯屬失據。再者，103年9月12日系爭函2內容根本未有任何通知原告「暫停」之文字或意思，原告以該函有表示暫停5月14日同意搭排許可之行政處分之情云云，容有誤會。 ⒊原告主張103年9月24日系爭函3內容包含撤銷103年5月14 日同意搭排許可之行政處分之行為違法不當，並無理由。經查：⑴被告所為103年9月24日系爭函3，係同意原告以發文日期103年9月22日、發文字號崧字第1030922001號函申請將「放流水排入糖友段1042地號道路側溝排注口」，亦即申請變更搭排位置。而既然原告僅能向被告申請許可單一流入口搭排位置，則原告最終申請之上揭糖友段1042地號道路側溝搭排位置已經被告同意，被告自當廢止先前准許原告申請之舊搭排許可位置，方不會造成原告取得多處「流入口搭排」許可之錯誤，危及公益。職是，被告於系爭9月24日行政處分一併廢止（行政處分文字誤植為「撤銷」）先核准之103年5月14日同意搭排許可之行政處分，自屬有據。⑵次按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」行政程序法第123條第4款定有明文。經查，原告於申請新搭排位置並獲核准時，即足認被告先前核准原有搭排位置之103年5月14日同意搭排許可之行政處分所依據之「原告有於456地號土地流入口搭排需求」之事實，已發生變更；且若不廢止先前核准之103年5月14日同意搭排許可之行政處分，將造成原告同時取得「二處流入口搭排許可」，至將有害於前述公益之情形。故被告依上揭規定，同樣得合法廢止103年5月14日同意搭排許可之行政處分，併此陳明。⑶再者，觀原告自103年4月24日數度向被告申請搭排許可時，每次申請之內容均僅係「變更搭排位置」，未曾變更其他申請內容。換言之，由原告數度申請之內容可知，原告僅需一處搭排位置即可滿足其需求並符合彰化縣環境保護局審查水污染防治許可證時之條件。足徵原告於向被告申請不同搭排位置時，顯已有拋棄前次申請獲核可之利益之意思，自不能在被告核准「後申請」且廢止「前申請」之行政處分時表示異議，蓋原告之權利，完全無因被告廢止先前授益處分而受有損害。㈤原告另主張：訴願決定理由認被告得按切結書內容第8點「使用期間如有下列情事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使用，否則，和美鎮公所得隨時限制使用或撤銷許可即拆除其設施物，所有損失與和美鎮公所無關，且本府無須付賠償責任」約定，廢止本案許可乙情，顯有違誤云云，尚非的論。經查： ⒈搭排許可處分作成後，申請人始得對雨水下水道通路施工與使用，換言之，切結書第8點所謂之「使用期間」，自應由被告同意搭排之行政處分作成時開始起算，包含原告施工架設排水管路、使用排水管路，直至使用期限屆滿日止，均在切結書第8點所謂之「使用期間」範圍內。故原告對「使用期間」範圍之解釋，係屬誤會。 ⒉原告雖謂被告未先與伊「改善」之機會，即逕撤銷許可，亦屬違誤云云。惟查，被告103年9月1日系爭函1係通知原告暫停搭排同意許可，「要求原告與糖友里里民協調或無違規情事後」再予同意，且並無通知廢止103年5月14日同意搭排許可之行政處分。換言之，103年9月1日系爭函1，本質上即係先予原告「改善」之機會，並非逕行廢止103 年5月14日同意搭排許可之行政處分。而原告接獲該通知後，亦以「申請變更排放渠道位置」為改善、解決爭議之方式，顯見被告前揭未先予伊改善機會之主張，與事實不符。㈥綜上，本件訴訟之癥結所在，並非被告所為103年9月24日系爭函3未同意原告之搭排申請，或被告是否違法廢止103年5 月14日搭排同意許可之行政處分等等，而係彰化縣環境保護局「不承認」103年9月24日系爭函3內容已清楚記載被告「原則同意」原告之排注申請（含排注地點）；至被告既已作成核准之103年9月24日系爭函3且其內容明確並無不清楚之處，則無論被告嗣後如何回應彰化縣環境保護局之詢問，均已不影響原已作成103年9月24日系爭函3之效力。從而，原告並無對被告提起本件行政訴訟之訴之利益，應係尋求對彰化縣環境保護局所為前揭駁回之行政處分之救濟途徑，始為適當。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、兩造之爭點：被告104年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3是否為行政處分？原告請求撤銷，有無理由？經查：㈠按行為時（即96年12月12日修正施行）水污染防治法第14條規定「（第1項）事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢(污)水。（第2項）前項登記事項有變更時，非於中央主管機關所定期限內辦理變更登記，其排放廢(污)水，不得與原登記事項牴觸。（第3項）排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請文件、應辦理時間、變更程序及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」（按此條文於104年2月4日修正為【第1項】事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出申請，經審查核准始可變更。【第2項】前項登記事項未涉及廢（污）水、污泥之產生、收集、處理或排放之變更，並經中央主管機關指定者，得於規定期限辦理變更。【第3項】排放許可證與簡易排放許可文件之適用對象、申請、審查程序、核發、廢止及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。）而水污染防治措施計畫及許可申請審查辦法（101年1月3日修正施行)第14條亦規定：「第1項）事業或污水下水道系統申請許可證（文件）審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：一、基本資料表。二、負責人身分證明文件影本。三、主管機關或目的事業主管機關核發之相關許可、登記、執照或其他證明文件影本。但新設事業因目的事業主管機關訂有設立許可、試車會勘及登記之制度，而非以登記證明文件申請者，不在此限。四、水措資料及其相關書面文件，內容應包括：㈠收集、運送、輸送、處理、前處理、排放、計量等相關資料、圖說。㈡採樣、檢測、監測相關資料、圖說。㈢緊急應變方法。㈣相關設施及管線工程之設計、圖說。㈤水措設施設置完工及標示完妥之照片、證明文件。五、應執行試車者，其廢（污）水處理設施及污泥處理設施之試車計畫書，內容應包括：㈠試車期間。㈡試車程序。㈢參與試車單位。㈣檢測計畫。㈤試車期間之製程操作條件。污水下水道系統應包含納管用戶類別、家數及廢（污）水量。六、放流水排入專用雨水下水道、灌溉渠道或私有水體者，該管理機關（構）或所有人之同意文件影本。七、部分廢（污）水納入污水下水道系統之納管事業，其聯接使用證明影本。八、污水下水道區域內採專管排放者，該下水道管理機關（構）同意專管排放之文件影本。九、委託處理者，其廢（污）水委託處理契約書影本。十、採廢（污）水（前）處理設施委託代操作者，其契約書影本。其屬應設置廢（污）水處理專責單位或人員者，並應檢附實際執行代操作業務人員之專責人員合格證書影本。十一、水措設施設置於他人土地者，該土地所有人或管理人同意文件影本。十二、應實施環境影響評估者，其審查通過之環評書件影本。十三、申請資料確認書。十四、設置廢（污）水處理設施者，其廢（污）水處理設施及污泥處理設施操作手冊。十五、其他經核發機關指定之文件。（第2項）前項屬應先檢具水措計畫之事業，且依水措計畫核准內容建造、裝置者，申請許可證（文件）應填具申請表，並檢附下列文件：一、水措計畫核准文件影本。二、前項第4款第5目、第5款至第15款之文件。但第11、第12款之文件申請水措計畫審查時已檢附且未變更者，得免檢附。（第3項）前2項屬申請排放許可證之事業，檢附之試車計畫書、水措設施設置完工及標示完妥照片、證明文件，應經技師簽證。」彰化縣下水道管理自治條例第2條規定：「（第1項）本自治條例所稱主管機關為本府。（第2項）彰化縣（以下簡稱本縣）下水道之建設管理，由下列機關（構）辦理：一、縣轄內污水下水道系統之規劃、建設及管理由本府辦理。二、跨鄉（鎮、市）之區域性雨水下水道之規劃、建設及管理由本府辦理。三、鄉（鎮、市）轄內雨水下水道之規劃、建設及管理由鄉（鎮、市）公所辦理。四、其他機關或公營事業機構建設之下水道為由該機關（構）管理或由本府指定機關（構）管理之。」次按，行政程序法第93條規定：「（第1項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五、保留負擔之事後附加或變更。」㈡原告係從事金屬製品製造業、化學材料製造業、化學製品製造業，領有彰化縣環境保護局101年1月2日核發之彰縣環水許字第02233-00號水污染防治許可證（核准許可種類及有效期間：廢（污）水排放地面水體許可證；自101年1月2日起至106年1月1日止），於103年4月24日以其坐落彰化縣和美鎮○○里○○○路○號工廠，向被告申請事業廢（污）水搭排排入健康新村六街糖友段456地號雨水下水道，案經被告審查後於103年5月14日以和鎮建字第1030009600號函（即103年5月14日同意搭排許可）復原告以「主旨：有關貴公司申請本所和美鎮○○段○○○○號土地放流水使用雨水下水道搭排乙案，本所原則同意。說明：一、……三、本案經本所同意搭排在案，惟彰化縣環境保護局核定之水污染防治許可證（101年1月2日彰縣環水許字第02233-00號）至106年1月1日止，本所依據排水管理辦法第22條規定先核發附帶停止條件之許可處分請貴公司須於上述許可截止日前取得後續水污染防治許可，若未於期限內取得，本所將撤銷同意搭排，且本同意函自始不生效力。四、使用期間請確實遵守並執行切結書相關規定，另若需增加搭排日流量，應重新提出申請。五、本案僅係同意放流水排入旨揭地號雨水下水道，惟因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地者，應由申請人自行負責，倘有他人向本所提出異議時，將逕撤銷搭排許可案；另本所雖同意搭排，惟當該地區污水下水道系統建置完成後，應即向污水下水道管理機關申請納排。六、副本抄送彰化縣環境保護局及臺灣彰化農田水利會，請環保局依其主管機關權責加強巡查及水質採樣檢測，倘發現違規情事，請逕向申請單位提出，並副知本所，本所將撤銷同意搭排許可且本同意函自始不生效力。……。」即附帶條件同意搭排。嗣因當地里民連署異議，被告乃於103年9月1日以和鎮建字第1030017064號函（即103年9月1日系爭函1）知原告略以：「……二、本鎮糖友里里民提出異議反映貴公司申請搭排之雨水下水道每逢大雨必淹，需仰賴抽水機方能退水，其搭排放流水將使水量增加恐淹水更甚，故本所依據103年5月14日和鎮建字第1030009600號函第5條（按應係說明第5項）規定暫停貴公司之搭排同意許可，俟貴公司與該里里民溝通協調無異議或無違規情事後再予同意搭排」等語，而經原告於103年9月9日函陳述意見稱：「……參、次查基於友善鄰里之情誼及良好企業之社會責任，願意一、因民眾反映本公司搭排放流口位於本鎮易淹水地區而影響社區遇水必淹之情形，本公司願將搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口。二、並將自交通部中央氣象局發布颱風陸上警報起至解除陸上颱風警報止暫停營運及排放廢污水，以消除鄰里間恐有淹水之疑慮。……」，被告則以103年9月12日和鎮建字第1030018305號函（即103年9月12日系爭函2）復略以「……本所原則同意經協商後之意見，由貴公司將搭排管線延伸至健康新村六街與彰新路口雨水下水道，並請檢附管線施工前、中、後照片函知本所同意後始得恢復搭排。」又原告申請搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口一事，復因附近居民反對，搭排放流管無法施工，原告遂再於103年9月22日以崧字第1030922001號函向被告申請改為排入糖友段1042地號道路側溝，其申請「主旨：有關本公司放流水申請排入貴所道路側溝（糖友段1042地號），請核示。說明：⒈本公司原申請搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口，但因附近居民極力反對，故搭排放流管無法施工。⒉本公司於101年取得彰化縣環境保護局所核發之水污染防治許可證（彰縣環水許字第02233-00號），其許可證上記載排放地面水體放流口（東向TM2座標202466、北向TM2座標：0000000）為貴所管轄之道路側溝（糖友段1042地號）。⒊本公司所排放放流水水質濃度、水量經由環保單位或委託合格檢測公司檢驗合格後始得排放，如查不實，貴所可逕為停止排放該溝渠。」經被告另以103年9月24日和鎮建字第1030019242號函復（即103年9月24日系爭函3）原則同意，略以：「主旨：有關貴公司申請放流水排放本所道路側溝（糖友段1042地號）乙案，復如說明。說明：一、復貴公司103年9月22日崧字第1030922001號函。二、貴公司原101年間取得彰化縣環境保護局核發之水污染防治許可證（彰縣環水許字第02233-00號）記載排放地面水體放流口（東向TM2座標202466、北向TM2座標0000000）係位於本所管轄之道路側溝，依據臺灣省彰化農田水利會100年12月7日彰水管字第1000013547號函確認排放水未直接排入灌溉渠道及在不違反水利法相關規定並依據該法第78條之3原則同意彰縣環保局核定之放流排注點，惟放流水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放。三、本案需在不影響既有排水狀況下，且於豪雨期間注意側溝水流及鄰近排水系統情形，如倘造成淹水情事以致造成第三人損害或國家賠償事件者，由申請人負全部責任。四、因貴公司申請排放位置變更，原本所103 年5月14日核發之和鎮建字第1030009600號搭排同意許可予以撤銷並失其效力。」在案。原告不服被告上開103年9月1 日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3 ，提起訴願，經訴願機關彰化縣政府於104年5月6日以府法訴字第1040087094號訴願決定：「一、關於103年9月1日和鎮建字第1030017064號及103年9月24日和鎮建字第1030019242號函部分，訴願駁回。二、關於103年9月12日和鎮建字第1030018305號函部分，訴願不受理。」原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有原告公司變更登記表、經濟部工廠登記證、經濟部公司執照、101年1月2 日彰縣環水許字第02233-00號水污染防治許可證（許可登記事項含首頁共20頁）、和美鎮公所搭排申請文件檢核表、和美鎮公所水利建造物搭排水申請書、和美鎮公所水利建造物搭排切結書、和美鎮公所水利建造物搭排承諾書、和美鎮公所水利建造物申請工廠搭排排放事業廢水切結書、放流位置圖、力山環境科技股份有限公司103年3月13日水質樣品檢測報告、臺灣省彰化農田水利會100年12月7日彰水管字第1000013547號函、搭管管路圖、土地登記第二類謄本（和美鎮○○段1042、1043、1046、905、1147、456等地號）、施工照片、103年5月14日同意搭排許可、糖友里里民反對電鍍廠設立自救會連署書、彰化縣議員尤瑞春、和美鎮民代表林明生聯合服務處103年8月19日彰議春服字第515號函、被告103年9月1日系爭函1、原告103年9月9日陳述意見函、被告103年9月12日系爭函2、原告103年9月22日以崧字第1030922001號函、被告103年9月24日系爭函3、原告訴願書、彰化縣政府 104年5月6日府法訴字第1040087094號訴願決定書等件資料附於訴願卷及本院卷可稽，上開事實堪信為真實。本件原告係從事電鍍等金屬表面加工業，因作業中會排放廢污水，為取得彰化縣環境保護局核發「水污染防治許可證」，應該局規定之要求，向被告申請准許其於和美鎮轄區內，非屬農田水利會管轄渠道之現有「雨水下水道」中之特定地點即「流入口」，並就其水流行經路徑之下水道內「架設排水管路」（即所謂搭排），以排放廢水於「流入口」之雨水下水道中。原告於103年4月24日向被告申請將其事業排放之廢水排入位於「和美鎮○○段○○○○號土地雨水下水道」中，並於行經路徑之下水道中搭排，經被告審查後於103年5月14日以和鎮建字第1030009600號函核准（即103年5月14日同意搭排許可），後因放流入口鄰近居民爭議且向被告陳情，被告因而以103年9月1日系爭函1通知原告，請其與糖友里里民溝通協調、無違規情事後，再行搭排。原告乃於同年9月9日寄送（無字號）信函予被告，稱其願配合協調並因而向被告申請由原本同意之「健康新村六街糖友段456地號雨水下水道」搭排位置變更為「健康新村六街與彰新路口下水道」，嗣經被告以103年9月12日系爭函2以附條件同意。惟變更後之「健康新村六街與彰新路口」搭排位置又因鄰近居民抗爭，致原告無法為搭排工程施工，原告於103年9月22日以崧字第1030922001號信函，向被告申請從原本同意之「健康新村六街與彰新路口下水道」搭排位置變更為「健康新村六街糖友段1042地號道路側溝」，被告亦復以103年9月24日系爭函3，同意原告以糖友段1042地號道路側溝為排注口位置。則原告於103年4月24日、103年9月9日、103年9月22日，分別以不同放流入口位置向被告申請於不同位置之下水道或道路側溝「搭排」，而被告亦分別於103年5月14日同意搭排許可、103 年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3發函通知暫停搭排同意許可或同意原告之申請。因原告僅能申請「單一流入口及搭排位置」，被告最後既已於103年9月24日系爭函3中同意原告改於糖友段1042地號道路側溝設置排注口，而廢止原告先前就另一「流入口搭排」位置所為之103年5月14日同意搭排許可，揆諸前揭規定及上揭相關資料，原處分並無違誤。㈢原告雖起訴為前揭被告103年9月1日系爭函1、103年9月12日系爭函2、103年9月24日系爭函3所為行政處分應予撤銷之主張，然查： ⒈有關被告103年9月1日系爭函1部分： ⑴按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由被告依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」行政程序法第123條第3款、第124條及第125條著有明文。而所謂負擔，原則上係指行政機關作成授益處分同時，另片面課予相對人一定作為或不作為義務。惟我國行政實務上，授益處分有時可能著眼於相對人出具切結書，承諾履行一定作為或不作為義務而後始決定作成，因此，授益處分的相對人對行政機關負有切結書所宣示之義務，可認係一種「負擔」，而其存在，也的確構成行政機關當初願意作成授益處分的關鍵考量因素。此於學說上，有稱之為「準負擔」或「處分外負擔」（以下稱之為「準負擔」），與上開法文中所謂之負擔雖不相同，確實亦發揮與負擔相同的功能，且無信賴保護之顧慮。 ⑵原告為取得事業廢（污）水放流水排入下水道管理機關之同意文件，於103年4月24日向被告提出搭排健康新村六街糖友段456地號雨水下水道之申請搭排許可時，一併簽署、檢附「和美鎮公所水利建造物搭排切結書」、「和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」（見訴願卷第122頁至第124頁），其為負擔附款。案經被告於103年5月14日以和鎮建字第1030009600號函（即103年5月14日同意搭排許可）以附帶條件回復表示：「說明：……三、本案雖經本所同意搭排在案，惟彰化縣環境保護局核定之水污染防治許可證至106年1月1日止，本所依據排水管理辦法第22條規定先行核發附帶條件之許可處分，請貴公司須於上述許可截止日前取得後續水污染防治許可，若未能於期限內取得，本所將撤銷同意搭排，且本同意函自始不生效力。四、使用期間請確實遵守並執行切結書相關規定，另若需增加搭排日流量，應重新提出申請。五、本案僅係同意放流水排入旨揭地號雨水下水道，惟因排水設施之管線破損、洩漏、致渠道淤積或相關工程涉及他人土地者，應由申請人自行負責，倘有他人向本所提出異議時，將撤銷搭排許可；另本所雖同意搭排，惟當該地區污水下水道系統建置完成後，應即向污水下水道管理機關申請納排……」（見訴願卷第62頁、本院卷第20頁及第21頁該函），而原告於103年4月24日申請搭排時所附水利建造物搭排切結書第8點載有略以「使用期間如有下列情事之一者，具切結書人應即負責改善或停止使用，否則，和美鎮公所得隨時限制使用或撤銷許可及拆除其設施物……：4.妨害公共或他人權益。」而於「和美鎮公所水利建造物搭排承諾書」亦表示「……願意承諾廢（污）水排放後，如發現日後造成排水渠道內有影響水流、水質或農、居民有抗議情事，乙方（即原告）接獲甲方（即被告）通知辦理改善，乙方不得以任何理由拒絕……」在案。是以，原告如有未能於期限內取得彰化縣環境保護局核定之水污染防治許可、增加搭排流量而未再申請被告同意、侵害他人權益經提出異議或有對於公益造成危害等約定事由發生或條件成就情形，該下水道管理機關即被告當可依上開同意搭排許可之附款條件及原告切結、承諾事項，本於管理機關之權限與職責而為適當處分。從而，被告以原告申請經里民提出異議，符合被告發給103年5月14日同意搭排許可函所示「……倘有他人向本所提出異議時……」之事由發生，屬於條件成就情形，而以103年9月1日系爭函1為暫停103年5月14日同意搭排許可之意思表示，待無違反上開附款約定或危害公益情事後，再予恢復搭排同意，係屬被告基於該下水道管理機關地位所為之裁量權行使，難認有違反比例原則、不當聯結禁止原則或有裁量逾越之情事。原告主張被告103年9月1日系爭函1以法令、上開附款所無之條件，廢止其搭排許可云云，尚有誤解，被告103年9月1日系爭函1所為處分，依前開說明，並無違誤，原告此部分主張並非可採。 ⒉有關被告103年9月12日系爭函2部分： ⑴按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關（行政機關）就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項定有明文。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」亦經司法院釋字第423號解釋有案。 ⑵原告於103年4月24日第一次檢附申請書與各項切結書、檢驗報告等資料向被告申請許可「於雨水下水道搭排」，原告所標示之「放流水口」渠道位於「和美鎮○○段○○○○號土地雨水下水道」，經和美鎮○○段○○○○○號、1046地號、905地號、1147地號、456地號等土地，此有原告提出之申請書可稽（見訴願卷第125頁）。被告審查後，於103年5月14日核准同意搭排。此為同意原告自其設定之流放口「和美鎮○○段○○○○號雨水下水道」沿途搭排。嗣後因前揭「放流水口」鄰近居民抗爭且向被告陳情，被告因而以103年9月1日系爭函1通知原告，請其與糖友里里民溝通協調、無違規情事後，再行搭排（見本院卷第58頁至第78頁之被告103年9月1日系爭函1及相關連署書），已如前述。原告於103年9月9日寄送（無字號）函稱：「……參、次查基於友善鄰里之情誼及良好企業之社會責任，願意一、因民眾反映本公司搭排放流口位於本鎮易淹水地區而影響社區遇水必淹之情形，本公司願將搭排放流管延伸至健康新村六街與彰新路口。二、並將自交通部中央氣象局發布颱風陸上警報起至解除陸上颱風警報止暫停營運及排放廢污水，以消除鄰里間恐有淹水之疑慮。……」（見訴願卷第58頁、本院卷第46頁及第47頁）予被告，並申請由原已獲核准搭排之「健康新村六街糖友段456地號雨水下水道」放流水口位置變更為「健康新村六街與彰新路口下水道」，經被告以103年9月12日和鎮建字第1030018305號函（即103年9月12日系爭函2）復略以「……本所原則同意經協商後之意見，由貴公司將搭排管線延伸至健康新村六街與彰新路口雨水下水道，並請檢附管線施工前、中、後照片函知本所同意後始得恢復搭排。」之「附條件同意搭排」。原告原申請之搭排位置已變更至放流水口「健康新村六街與彰新路口下水道」沿途搭排，被告作成103年9月12日系爭函2為附條件同意之處分。因而被告所為103年9月12日系爭函2，乃係應原告變更搭排位置至健康新村六街與彰新路口之申請。惟此行政處分附有「檢附管線施工前、中、後照片函知本所同意後始得恢復搭排」之「附停止條件附款」，當原告履行該附款內容後，103年9月12日系爭函2即告生效。原告此部分主張被告103年9月12日系爭函2表示「暫停」103年5 月14日同意搭排許可，除違反行政程序法第110條第3項效力繼續存在之規定外，也沒有說明法律之依據，103 年5月14日同意搭排許可之內容，並無所謂「暫停」之字句，被告以法律、原許可內容所無之「暫停」事項，限制原告之權利，顯然違法不當云云，亦無可採。 ⒊有關被告103年9月24日系爭函3部分： ⑴按「訴願之提起，係人民對官署之違法或不當處分致損害其權利或利益時請求救濟之方法。如無損害其權利之處分存在，自不得對之提起訴願。」最高行政法院著有59年判字第157號判例可資參照。下水道法第2條、第7 條、第24條、第28條分別規定：「本法用辭之定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。五、下水道用戶：指依本法及下水道管理規章接用下水道者。六、用戶排水設備：指下水道用戶因接用下水道以排洩下水所設之管渠及有關設備。七、排水區域：指下水道依其計畫排除下水之地區。」、「公共下水道，由地方政府或鄉（鎮、市）公所建設及管理。但必要時，主管機關得指定有關之公營事業機構建設、管理之」、「下水道機構，得派員攜帶證明文件檢查用戶排水設備、測定流量、檢驗水質」、「下水道排放之放流水，超過水污染防治主管機關規定之放流水標準者，下水道機構應即改善」。而彰化縣下水道管理自治條例第16條規定：「雨水下水道專供市區所有雨水之排除使用。但污水下水道尚未完成地區，得兼供污水之排洩，至污水下水道竣工公告使用為止」。是可知：「雨水下水道」之設計，僅在供「雨水」排洩之用；且目前彰化縣和美鎮為尚未完成「污水下水道」之地區，業據被告陳明在卷，依上揭彰化縣下水道管理自治條例第16條規定，雨水下水道尚須供「排入污水」之用，其流量及負荷本已顯吃緊。因而被告就同一事業單位申請排放廢水之「流入口搭排」作業，縱予核准，亦僅能准許「單一流入口搭排」位置，不得重複准許多處「流入口搭排」位置，因若再有複數「流入口搭排」位置，事業單位排水流量根本無法控制在「限定或可預期之合理流量」內，如超出合理或預定流量，將超出被搭排雨水下水道本身之負載量，於下雨時將又造成大幅提高雨水下水道排水不及，而有淹水之風險，亦增加管理之困難度，勢將危害公益。如某事業申請二以上之「流入口搭排」位置，若其不定時、不定點排放未處理妥善之廢污水於不同「流入口」，亦有污染、破壞環境且難以監控或檢測之困難，亦同樣危及重大公益。再另由原告於103年4月24日提出之搭排申請文件所附表三「和美鎮公所水利建造物搭排切結書」，或表九「和美鎮公所水利建造物申請工廠搭排排放事業廢水切結書」（見訴願卷第121頁、第123頁至第124頁、本院卷第114頁、第115頁、第117頁），其中均要求申請人即具切結書人針對「單一特定搭排渠道排放口」之位置、排水量、行經路線地號等為明確記載。換言之，事業單位申請流入口搭排事項，係對「特定、單一」位置提出，並不能申請複數之「流入口搭排」許可，本件當亦如此。 ⑵本件原告申請搭排雨水下水道一事，原告復於103年9月22日再向被告提出申請，請求改排入糖友段1042地號道路側溝，經被告以系爭函3略以：「有關貴公司申請放流水排放本所道路側溝（糖友段1042地號）……原則同意……惟放流水水量及水質標準，由環保主管機關檢驗合格核定後始得排放……因貴公司申請排放位置變更，原本所103年5月14日核發之和鎮建字第1030009600號搭排同意許可予以撤銷並失其效力。」即同意原告放流水排入其所申請變更位置等情，有原告103年9月9日函、 103年9月22日崧字第1030922001號函及系爭函3等影本附卷可稽。 ⑶經查：被告所為103年9月24日系爭函3，係同意原告以103年9月22日崧字第1030922001號函申請將「放流水排入糖友段1042地號道路側溝排注口」，亦即申請變更搭排位置。而原告僅能向被告申請許可單一流入口搭排位置已如前述，則原告最終申請之上揭糖友段1042地號道路側溝搭排位置業經被告同意，被告自應將先前准許原告申請之舊搭排許可位置予以廢止，方不致造成原告取得多處「流入口搭排」許可，有危及公益之情事。是被告於103年9月24日系爭函3一併廢止（按被告上開行政處分文字誤植為「撤銷」）先已核准之103年5月14日系爭函1行政處分，自屬有據。再「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」為行政程序法第123條第4款所規定。原告於申請新搭排位置並獲核准時，即足認被告先前核准原有搭排位置之103年5月14日同意搭排許可之行政處分所依據之「原告有於456地號土地流入口搭排需求」之事實，已發生變更；若不廢止先前核准之103年5月14日同意搭排許可之行政處分，將造成原告同時取得「二處流入口搭排許可」，將有害於前述公益之情形。被告依上揭之規定，得合法廢止103年5月14日同意搭排許可之行政處分。再由原告自103年4月24日數度向被告申請搭排許可時，每次申請之內容均僅係「變更搭排位置」，未曾變更其他申請內容。是由原告上開數次變更申請之內容可知，原告僅需一處搭排位置即可滿足其需求並符合彰化縣環境保護局審查水污染防治許可證時之條件。足證原告於向被告申請不同搭排位置時，已有放棄前次申請獲核可之意思，自不能在被告核准「後申請」且廢止「前申請」之行政處分時表示異議，蓋被告之廢止先前授益處分而原告之利益並未受有損害，原告主張103年9月24日系爭函3內容包含撤銷103年5月14日同意搭排許可之行政處分之行為違法不當，亦無可取。 ⑷至原告主張被告103年9月24日和鎮建字第1030019242號函（即103年9月24日系爭函3）說明二，被告一直認為是已經同意原告的搭排許可，但彰化縣環境保護局一直認為該函並不是符合其同意搭排的標準，被告與彰化縣環境保護局兩個政府機關對該函文之解釋並不一致，已造成原告的困擾。目前本件申請對象是彰化縣環境保護局，上開函文是被告出具的行政處分，原告僅能向被告提起本件訴訟，希望被告就該部分能作成比較適合的更正或適合的處分，讓彰化縣環境保護局認為是核准的函文部分乙節，查被告於103年9月24日系爭函3說明欄二已載明「貴公司原101年間取得彰化縣環境保護局核發之水污染防治許可證（彰縣環水許字第02233-00號）記載排放地面水體放流口（……座標），……『原則同意』彰縣環保局核定之放流排注點，……」，其中所述「原則同意彰縣環保局核定之放流排注點」等文字，係說明放流排注點之位置即係原告101年間獲彰化縣環境保護局核准之位置（含詳細座標），此有103年9月24日系爭函3在卷可參（見本院卷第24頁），其已得由說明欄內前後、完整文字內容，且亦已清楚表示「原則同意」原告該次申請之放流排注點。而證人即彰化縣環境保護局之承辦人員蔡佳汝於本院雖證稱「環保局後來的要求沒有一定要照這個格式來寫，只要載明以自己名義同意原告申請之地點即可」，然由103年9月24日系爭函3內容已包含：①作成處分者即文件開頭為「彰化縣和美鎮公所函」；②於說明欄第二點載「原則同意」原告申請之放流排注點；③核准之放流排注點位置即係彰化縣環境保護局101年核定之放流排注點，並已明白標示其位置之座標。換言之，103年9月24日系爭函3內容已包含「搭排同意處分」須載明之3事項（即處分作成名義人、准許與否、准許地點），況彰化縣政府就原告依水污染防治法申請廢（污）水排放地面水體許可證變更乙案駁回原告之申請，係原告未能於規定期間內補正完成而駁回（見本院卷第243頁原告所提彰化縣政府104年8月 14日府授環水字第1040276379號函），原告對此不服，應依法對彰化縣政府之上開處分提起行政救濟，方為正辦，而非反稱被告之103年9月24日系爭函3非同意原告的搭排許可函，是原告此部分主張，亦無可採。五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分（即被告103年9月1日系爭函1、被告103年9月12日系爭函2、被告103年9月24日系爭函3）並無違誤，訴願決定就被告103年9月1日系爭函1、被告103年9月24日系爭函3部分予以維持，核無不合。而就被告103年9月12日系爭函2部分認係原告向被告申請同意搭排之觀念通知，非為准駁之決定，對外尚不發生法律效果，非屬行政處分，而為不受理之決定，其所持理由雖有未洽，惟其結果並無不同，仍應予以維持。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　104　年　　11　　月　 26 　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林秋華法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　年　　12 　月　 3 　日書記官李孟純

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)104年度訴字第208號

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