臺中高等行政法院判決

104年11月19日辯論終結

原告

李水松

訴訟代理人

高馨航 律師

被告

臺中市政府

代表人

林佳龍

訴訟代理人

張朝倫

　許秋貴

　李美儀

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國104年6月22日台內訴字第1040028195號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣經濟部所屬台灣自來水股份有限公司（下稱台水公司）為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程，經內政部民國（下同）102年11月13日台內地字第1020348800號函核准徵收原告所有臺中市○○區○○段767、771地號土地（下稱系爭土地），嗣經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收，公告期間為102年11月15日起至102年12月16日止。原告於102年11月22日提出異議，被告以102年12月3日府授地用字第1020234124號函復原告略以，系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地市價每平方公尺新臺幣（下同）12,000元，進行市價變動幅度（104.96％）之調整，計算結果為每平方公尺12,600元。原告不服，申請復議，案經提交臺中市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年6月30日103年第4次會議，決議系爭土地以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元，被告乃以103年7月22日府授地用字第1030137923號函將103年第4次地評會之復議結果通知原告。原告仍不服，提起訴願，案經內政部審認，本案徵收公告期滿次日起算第15日為102年12月31日，核屬於102年度徵收計畫，依土地徵收補償市價查估辦法（下稱查估辦法）第17條及第28條規定，應以101年9月1日為估價基準日完成宗地市價之評議作業，供需用土地人計算徵收補償價額之基準。復因其屬102年下半年徵收計畫，依同辦法第29條規定，應於102年6月30日前將土地市價變動幅度資料送交地評會評定變動幅度結果，以供需用土地人作為調整徵收補償地價之依據。惟地評會103年第4次會議關於系爭土地市價之決議，係以102年11月15日為估價基準日，違反上開查估辦法規定，被告以103年7月22日府授地用字第1030137923號函將地評會103年6月30日103年第4次會議復議結果通知原告，即有違誤等由，以103年11月28日台內訴字第1030237724號決定撤銷上開103年7月22日函處分，責由被告於2個月內另為適法之處分在案。被告遂依據上開訴願決定意旨，提交該市地評會103年第9次會議重新復議，決議以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，被告並據以103年12月24日府授地用字第1030266756號函（下稱原處分）復原告復議結果。原告仍表不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠經查，被告於101年12月28日召開地評會101年第6次會議，評定系爭土地之補償市價。需地機關即台水公司流於形式之協議價購程序，顯與正當法律程序有違，洵屬不當：

⒈本件配水池工程徵收土地案，係於102年11月13日，經內政部核准徵收。內政部並以台內地字第1020348800號函，發文通知土地所有人即原告。

⒉按「土地徵收是對財產權具目的性之侵害，而非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益之最後不得已措施。因此國家對興辦公共事業所需之土地，必須用盡所有法律之手段，均不可得，最後始得以徵收方式為之。準此，需用土地機關倘有適當之公有土地足供所需興辦公共事業之需求時，需用土地機關自應優先利用其公有土地，否則即與都市計畫法第42條之立法精神不符。又土地需地機關雖曾與土地所有權人舉行協議價購會議，惟協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地，自應確實踐行土地徵收條例第11條所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。」最高行政法院96年度判字第1442號判決要旨參照。

⒊依據土地徵收條例之立法精神，應先踐行協議價購，嗣協議價購不成後，始進入土地徵收程序。然查，被告係於101年12月28日，需地機關即台水公司尚未與原告進行協議價購前，即召開地評會101年第6次會議，評定系爭土地之補償市價。即被告在原告土地被徵收前，甚至早於需地機關台水公司召開協議價購會議半年前，即先召開101年度第6次地評會評定徵收補償市價，顯然不符合土地徵收程序，且架空協議價購之程序，實無法就徵收土地為合理或相當之補償，侵害原告之財產權甚鉅。揆諸前揭最高行政法院之見解，被告於土地徵收前即召開地評會，顯與正當法律程序有違，洵屬不當。

⒋況且，101年第6次地評會已評定系爭土地市價每平方公尺12,600元。然，台水公司於102年6月25日召開第1次協議價購會議，卻提出以每平方公尺4,340元協議價購，協議價格顯然未達地評會評定市價之三分之一。嗣後，於102年9月11日，需地機關即台水公司驟將協議金額提高為每平方公尺10,710元，然，此協議金額仍未達101年第6次地評會評定之市價為每平方公尺12,600元。嗣台水公司於102年9月17日再次發函，協議價購金額仍維持每平方公尺10,710元。協議價購期間事隔不到3個月，議價幅度竟上漲了2.5倍，其理何在？顯見，台水公司協議價購之過程，皆屬敷衍了事，徒具形式之開會，置原告之權益於不顧，顯與正當法律程序有違，洵屬不當。

㈡本件配水池工程徵收土地案，係於102年11月13日，經內政部核准徵收，並經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收。被告於102年12月4日，即發函通知原告須於102年12月24日領取補償費，顯未符合土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項徵收當期市價之規定，洵有違誤：

⒈被告於102年11月14日以府授地用字第10202209745號函發文通知土地所有人即原告，徵收公告期滿日為1個月（自102年11月15日起至102年12月16日止）。是依據前開被告之函文，本案之徵收公告期滿日即為102年12月16日，合先敘明。

⒉依據土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，徵收當期之市價，指「徵收公告期滿次日起算第15日」經地評會評定之當期市價。是本案之當期市價之基準日，應為徵收公告期滿日（即102年12月16日）隔日即102年12月17日，起算第15日，是本案當期市價之基準日應為102年12月31日，至為灼然。

⒊然查，被告於102年12月4日即發函通知原告須於102年12月24日領取補償費，領取補償費之日期（即102年12月24日）顯係在徵收公告期滿日（即102年12月31日）前，且未經地評會評定，洵與土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項規定之「徵收當期之市價」相違。

㈢臺中市地評會於103年12月17日召開103年第9次會議，擬評市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元云云。其案例蒐集期間為101年3月2日至101年9月1日，顯與前揭土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定相違，估價基準日顯有違誤：

⒈如前所述，依據土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項之規定，本件徵收補償費當期市價之基準日應是徵收公告期滿日（即102年12月16日）次日起算第15日，即102年12月31日。是地評會於103年6月30日召開103年第4次會議，就本件徵收補償費，亦認同應以102年11月作為估價基準日，故修正評議價格為每平方公尺21,700元。

⒉詎料，被告卻於103年12月24日以原處分通知原告，系爭地價補償費調整後為每平方公尺14,000元，顯然較上開103年第4次復議決議之價格低，實難令原告甘服。

⒊按訴願法81條規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」今內政部認為原告訴願有理由，要求被告依內政部所訂定查估辦法辦理，被告卻於103年12月24日將徵收市價從每平方公尺21,700元調降為每平方公尺14,000元，該決議結果顯然不利益於原告，違反訴願法立法精神及第81條之明文規定，亦有違行政程序法第8條之規定，洵屬不當。

⒋況且，土地徵收條例及其施行細則法律位階在內政部所訂定之查估辦法之上，內政部頒布之查估辦法不能與前二者牴觸，亦不能凌駕土地徵收條例及其施行細則之上而優先適用。否則即有母法之「當期市價」被授權命令之「估價基準日」所取代之弊病。又，內政部並非解釋法律機關，今地評會依據土地徵收條例及其施行細則做出之決議以102年11月15日為基準日，並以每平方公尺21,700元市價辦理土地徵收，內政部竟以原告就前項決議提出訴願，認定訴願有理由，卻要求被告「本案縱屬102年下半年徵收計晝，仍應依查估辦法第29條規定以101年9月1日為基準日再依市價變動幅度調整地價辦理土地徵收」，內政部應是適用法律機關，而非解釋法律之機關，其濫用職權干涉被告之決定，洵屬不當。

⒌本案103年6月30日地評會復議決議以每平方公尺21,700元補償原告土地，並要求需地機關台水公司於103年10月22日需將差額匯款。然查，台水公司並未於103年10月22日之期限內撥款給被告辦理補償，卻一再發函向被告及內政部要求展延云云。顯見，本件實因需地機關無法於30日內撥款差額，而非估價基準日之違誤，應予辨明。

㈣綜上所述，本件原處分應有違法不當情形，訴願決定誤予維持而駁回訴願亦有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠本件系爭土地為山坡地保育區農牧用地，係屬非都市土地，依土地徵收條例第22條、第30條，103年11月14日修正前查估辦法第10條第1項、第11條、第18條、第20條及第21條規定辦理市價查估。

㈡經查本案屬「大肚、龍井高地區監理所配水池工程」徵收範圍內土地，經需用土地人（台水公司）依規定報送被告辦理102年度土地徵收補償市價查估作業，作業單位（臺中市龍井地政事務所，於103年11月分設自臺中市清水地政事務所）係依土地徵收條例第30條及查估辦法等相關規定辦理，本案估價基準日為101年9月1日，依上開查估辦法第17條規定，蒐集101年3月2日至l01年9月1日期間買賣實例並據以劃分地價區段，以估計徵收土地宗地單位市價，本案於101年12月28日提經地評會101年第6次會議評議通過在案。

㈢原告對徵收土地市價補償價額有異議，於102年11月22日由黃國書議員電話轉述代為提出異議，被告於接受異議後，即依土地徵收條例第22條規定予以受理查明處理，惟原告不服被告查處結果，於102年12月13日請求復議，於103年5月1日提經地評會103年第2次會議復議決議，由作業單位查估102年11月徵收公告當期之市價後，再提會審議；再於103年6月30日提經地評會103年第4次會議復議通過在案，評定以102年11月15日為估價基準日之查估結果（每平方公尺21,700元）作為本案徵收補償金額，併予敘明。

㈣然原告不服復議結果（每平方公尺21,700元），於103年8月2l日提起訴願並經內政部訴願決定，其理由略以「……原處分機關縱認本案係屬102年度下半年徵收計畫。與前一年完成評議作業的宗地市價有相當程度落差，亦應依查估辦法第29條規定進行市價變動幅度調整補償地價，而不應逕改估價基準日為102年11月15日。……原處分應予撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」故本案依法再提請臺中市地評會103年第9次會議復議且議決依查估辦法規定，以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元作為本案徵收補償金額。

㈤本案系爭土地為山坡地保育區農牧用地，屬非都市土地，依查估辦法第10條、第11條規定，作業單位以「監理站北側巷道以南至遊園段界，南屯區界以西至遊園路」，劃設為大肚區第P001-00號地價區段，而原告所有之系爭土地即劃屬第P001-00號地價區段內。

㈥依查估辦法第18條規定，比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。另依查估辦法第20條規定，預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。故本案作業單位於大肚區遊園段第P001-00號地價區段選取767、771地號作為比準地（合併評價單元），並選取同段727地號、148地號及160地號等3件買賣實例為比較標的，茲分析如下：

⒈大肚區遊園段727號（比較標的1）：土地正常單價為11,493元/平方公尺。

⒉大肚區遊園段148地號（比較標的2）：土地正常單價為11,795元/平方公尺。

⒊大肚區遊園段160地號（比較標的3）：土地正常單價為10,586元/平方公尺。

⒋比準地地價估計（即系爭土地）：

⑴比較標的1（即大肚區遊園段727地號），個別因素調整率為8.5％；成交日期為101年7月2日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為0％；比較標的1試算價格為12,595元/平方公尺。

⑵比較標的2（即大肚區遊園段148地號），個別因素調整率為10％；成交日期為101年7月25日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為12.5％；比較標的2試算價格為14,742元/平方公尺。

⑶比較標的3（即大肚區遊園段160地號），個別因素調整率為7.5％；成交日期為101年7月2日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為10.25％；比較標的3試算價格為12,672元/平方公尺。

⑷考量差異百分率絕對值加總分別為9.5％、23.5％及23.75％，並依各比較標的價格形成因素之相近程度，分別給予50％、30％、20％之權重，最後決定比準地地價為13,300元/平方公尺（12,59550％＋14,74230％＋12,67220％）。

㈦本案系爭土地之宗地市價：系爭土地即為本徵收案之查估比準地，故其宗地市價為每平方公尺13,300元。又因本徵收案經內政部102年11月13日核准，並由被告於102年11月14日以府授地用字第1020220974號公告，故尚須依土地徵收條例第30條第3項規定，依每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據，該變動幅度亦於102年6月26日提送地評會102年第3次會議評議通過，所屬大肚區市價變動幅度為104.96％，經計算調整結果，系爭土地徵收市價為每平方公尺14,000元。

㈧有關原告主張「本案當期市價之基準日應為102年12月31日」乙節，查本案徵收公告期滿次日起算第15日為l02年12月31日，核屬於102年下半年度徵收計畫，被告依查估辦法第17條及第28條規定，以101年9月1日為估價基準日完成系爭土地宗地市價之評議作業，並依同辦法第29條規定進行市價變動幅度調整系爭土地補償地價，於法並無違誤。

㈨有關原告主張「擬評市價之依據為何？宗地地價評議圖為何？」乙節，查被告係依據查估辦法辦理本案土地徵收補償市價查估作業，相關地價查估內容已詳述如前，經臺中市地評會審議通過在案，並無違誤

㈩有關原告主張「何以本次103年第9次會議結果較不利於原告？是本次復議決議顯然違反信賴保護原則，應予撤銷」乙節本案103年第4次地評會復議結果（每平方公尺21,700元）經內政部於103年11月28日以台內訴字第1030237724號函檢送之訴願決定書予以撤銷原處分，故原處分係屬不正利益，不生效力。被告依前開訴願決定依法以101年9月1日為估價基準日，查估系爭土地徵收補償價額為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，查估過程皆依規定辦理，並無違誤，應無原告指陳違反信賴保護原則之適用。有關原告主張「決議結果顯然不利益於原告，違反訴願法立法精神及第81條之明文規定」乙節，查訴願法第81條第1項但書有關不得為更不利益之變更或處分規定，依行政法院（按已改制為最高行政法院，下同）62年判字第298號判例意旨：「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定。」故受理訴願機關之變更原行政處分，以及發回後原行政處分機關另為之處分，如有原處分適用法律錯誤，尚非不得為更不利益之變更或處分。內政部103年11月28日訴願決定書內容以本徵收案屬102年下半年徵收計畫，原處分以102年11月15日為估價基準日，違反查估辦法第17條及第28條，應以101年9月1日為估價基準日之規定為理由，撤銷原處分。被告適用正確法律重為處分（估價基準日101年9月1日），應不受訴願法第81條第1項但書有關不得為更不利益變更或處分規定之適用。有關原告主張「土地徵收條例及其施行細則法律位階在內政部所訂定之查估辦法之上，內政部頒布之查估辦法不能與前二者牴觸，亦不能凌駕土地徵收條例及其施行細則之上而優先適用」乙節，按查估辦法係內政部基於土地徵收中央主管機關之職權，依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關徵收土地之補償市價，其地價調查估計程序、方法及應遵行事項等查估技術性及細節性事項所為之規範，並未逾越其授權之範圍。被告及地評會評定之徵收當期市價，應依上開查估辦法辦理，故應無原告指陳法律位階牴觸與優先適用之疑義。綜上，本案系爭土地相關市價查估作業，皆依土地徵收條例第30條及查估辦法等規定辦理，並無違誤，原告主張並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：本件有無訴願法第81條第1項但書不利益禁止變更原則之適用？被告認定系爭土地之估價基準日為101年9月1日，查估市價為每平方公尺13,300元，並經市價變動幅度104.96％調整為每平方公尺14,000元，以做為系爭土地之徵收補償價額，是否適法？經查：

㈠按土地徵收條例第22條規定：「（第1項）權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。（第4項）直轄市或縣（市）主管機關依第20條規定發給補償費完竣後，徵收計畫之執行，不因權利關係人依前3項規定提出異議或提起行政救濟而停止。（第5項）徵收補償價額經復議、行政救濟結果有變動或補償費經依法發給完竣，嗣經發現原補償價額認定錯誤者，其應補償價額差額，應於其結果確定之日起3個月內發給之。」第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」而土地徵收條例施行細則第30條亦規定：「（第1項）本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。（第2項）前項當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。」又103年11月14日修正前之土地徵收補償市價查估辦法第10條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區段另編區段號。（第3項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段，並得視臨街情形或原建築使用情形再予細分。（第4項）帶狀公共設施保留地穿越數個地價不同之區段時，得視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」、第11條規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。」、第17條規定：「第1項）依第13條或第14條估計之土地正常單價應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日指每年9月1日，案例蒐集期間為當年3月2日至9月1日。但屬第27條第1項但書規定者，估價基準日指3月1日，案例蒐集期間為前一年9月2日至當年3月1日。」、第18條規定：「比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。都市計畫區內之公共設施保留地毗鄰之地價區段，亦同。」、第20條規定：「（第1項）預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。但都市計畫範圍內之公共設施保留地，不在此限。（第2項）前項宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等影響地價個別因素依影響地價個別因素評價基準表之最大影響範圍內調整。（第3項）依前2項估計預定徵收土地宗地市價，應填寫徵收土地宗地市價估計表。（第4項）第1項預定徵收土地其範圍內各宗地個別因素資料及地籍圖，以需用土地人函文通知直轄市、縣（市）主管機關者為準。」、第21條規定：「比準地地價及宗地市價，應以每平方公尺為計價單位，其地價尾數依下列規定計算：一、每平方公尺單價在新臺幣100元以下者，計算至個位數，未達個位數無條件進位。二、每平方公尺單價逾新臺幣100元至1,000元者，計算至十位數，未達十位數無條件進位。三、每平方公尺單價逾新臺幣1,000元至100,000萬元者，計算至百位數，未達百位數無條件進位。四、每平方公尺單價逾新臺幣100,000萬元者，計算至千位數，未達千位數無條件進位。」、第28條規定：「依第21條計算之宗地市價應於每年底前完成評議作業，次年1月前提供需用土地人，作為次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。屬前條第1項但書規定者，應於當年6月底前完成評議作業，7月前提供需用土地人，作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」、第29條規定：「依第26條計算土地市價變動幅度結果應於每年6月底前送交地價評議委員會評定，於7月前提供需用土地人，作為7月至12月間調整徵收補償地價之依據。」

㈡本件經濟部所屬台水公司為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程，經內政部102年11月13日台內地字第1020348800號函核准徵收原告所有臺中市○○區○○段767、771地號土地（即系爭土地），嗣經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收，公告期間為102年11月15日起至102年12月16日止。原告於102年11月22日經由市議員黃國書以電話向被告提出異議（被告地政局製有公務電話紀錄），被告以102年12月3日府授地用字第1020234124號函復原告略以，系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地市價每平方公尺12,000元，進行市價變動幅度（104.96％）之調整，計算結果為每平方公尺12,600元。原告不服，於102年12月6日及102年12月13日具異議書，申請復議，案經提交地評會103年6月30日103年第4次會議，決議系爭土地以102年11月15日為估價基準日，評定市價為每平方公尺21,700元，被告乃以103年7月22日府授地用字第1030137923號函將103年第4次地評會之復議結果通知原告。原告仍不服，提起訴願，案經內政部審認，本案徵收公告期滿次日起算第15日為102年12月31日，核屬於102年度徵收計畫，依查估辦法第17條及第28條規定，應以101年9月1日為估價基準日完成宗地市價之評議作業，供需用土地人計算徵收補償價額之基準。復因其屬102年下半年徵收計畫，依查估辦法第29條規定，應於102年6月30日前將土地市價變動幅度資料送交地評會評定變動幅度結果，以供需用土地人作為調整徵收補償地價之依據。惟地評會103年6月30日103年第4次會議關於系爭土地市價之決議，係以102年11月15日為估價基準日，違反上開查估辦法規定，被告以103年7月22日府授地用字第1030137923號函將地評會103年6月30日103年第4次會議復議結果通知原告，即有違誤等由，以103年11月28日台內訴字第1030237724號訴願決定撤銷上開103年7月22日府授地用字第1030137923號函處分，責由被告於2個月內另為適法之處分在案。被告遂依據上開訴願決定意旨，提交臺中市地評會103年12月7日103年第9次會議重新復議，決議以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，被告並據以103年12月24日府授地用字第1030266756號函（即原處分）復原告復議結果。原告仍表不服，提起訴願遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，並有內政部102年11月13日台內地字第1020348800號函、被告102年11月14日府授地用字第1020220974號公告、被告地政局公務電話紀錄、被告102年12月3日府授地用字第1020234124號函、原告102年12月6日及102年12月13日異議書、地評會103年6月30日103年第4次會議紀錄、被告103年7月22日府授地用字第1030137923號函、內政部103年11月28日台內訴字第1030237724號訴願決定書、地評會103年12月17日103年第9次會議決議、被告103年12月24日府授地用字第1030266756號函（即原處分）、原告訴願書、內政部104年6月22日台內訴字第1040028195號訴願決定書等件資料附原處分卷及本院卷可稽，上開事實自堪認定。

㈢本件系爭土地為山坡地保育區農牧用地，此有土地建物查詢資料附原處分卷可參（見原處分卷第47頁及第48頁），係屬非都市土地，屬「大肚、龍井高地區監理所配水池工程」徵收範圍內土地，經需用土地人台水公司依規定報送被告辦理102年度土地徵收補償市價查估作業，作業單位係依土地徵收條例第30條及查估辦法等相關規定辦理，其估價基準日為101年9月1日，依上開查估辦法第17條規定，蒐集101年3月2日至l01年9月1日期間買賣實例並據以劃分地價區段，系爭土地為山坡地保育區農牧用地，屬非都市土地，已如上述，依查估辦法第10條、第11條規定，作業單位以「監理站北側巷道以南至遊園段界，南屯區界以西至遊園路」，劃設為大肚區第P001-00號地價區段，而原告所有之系爭土地即劃屬第P001-00號地價區段內。依查估辦法第18條規定，比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。另依查估辦法第20條規定，預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。本案作業單位於大肚區遊園段第P001-00號地價區段選取767、771地號作為比準地（合併評價單元），並選取同段727地號、148地號及160地號等3件買賣實例為比較標的，以估計徵收土地宗地單位市價，於101年12月28日提經地評會101年第6次會議評議市價為13,300元通過在案。此有臺中市各行政區102年度用地徵收工程報送查估一覽表、地評會101年12月28日101年第6次會議紀錄、臺中市102年度用地徵收工程市價查估說明表【序號：32】、徵收土地宗地市價評價表、徵收土地宗地市價估計表、宗地個別因素清冊、地價區段勘查表、比準地地價估計表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表附卷可參（見本院卷第87頁至第98頁），原告對徵收土地市價補償價額有異議，於102年11月22日由黃國書議員電話轉述代為提出異議，被告於接受異議後，即依土地徵收條例第22條規定予以受理查明處理，而以102年12月3日府授地用字第1020234124號函復原告略以，系爭土地市價查估基準日為101年9月1日，徵收宗地市價每平方公尺12,000元，進行市價變動幅度（104.96％）之調整，計算結果為每平方公尺12,600元，已如前述，惟原告不服被告查處結果，於102年12月13日具異議書請求復議，被告於103年5月1日提經地評會103年第2次會議復議決議，由作業單位查估102年11月徵收公告當期之市價後，再提會審議；再於103年6月30日提經地評會103年第4次會議復議通過在案，評定以102年11月15日為估價基準日之查估結果（即每平方公尺21,700元）作為本案徵收補償金額，原告仍不服復議結果（每平方公尺21,700元），於103年8月2l日提起訴願並經內政部103年11月28日台內訴字第1030237724號訴願決定，其理由略以「……原處分機關縱認本案係屬102年度下半年徵收計畫。與前一年完成評議作業的宗地市價有相當程度落差，亦應依查估辦法第29條規定進行市價變動幅度調整補償地價，而不應逕改估價基準日為102年11月15日。……原處分應予撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。」被告再提請地評會103年12月17日103年第9次會議復議且議決依查估辦法規定，以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元作為本案徵收補償金額，是系爭土地即為本徵收案之查估比準地，故其宗地市價地價為每平方公尺13,300元。又因本徵收案經內政部102年11月13日核准，並由被告於102年11月14日以府授地用字第1020220974號公告，故尚須依土地徵收條例第30條第3項規定，依每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據，該變動幅度亦於102年6月26日提送臺中市地評會102年第3次會議評議通過，所屬大肚區市價變動幅度為104.96％，經計算調整結果，系爭土地徵收市價為每平方公尺14,000元，則被告以103年12月24日府授地用字第1030266756號函（即原處分）復原告，揆諸前揭規定，原處分並無違誤。

㈣原告起訴雖主張，土地徵收條例及其施行細則法律位階在內政部所訂定之查估辦法之上，內政部頒布之查估辦法不能與前二者牴觸，亦不能凌駕土地徵收條例及其施行細則之上而優先適用，又本件配水池工程徵收土地案，係於102年11月13日，經內政部核准徵收，並經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收。被告於102年12月4日，即發函通知原告須於102年12月24日領取補償費，顯未符合土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項徵收當期市價之規定，被告於102年11月14日以府授地用字第10202209745號函發文通知土地所有人即原告，徵收公告期滿日為1個月（自102年11月15日起至102年12月16日止）。是依據前開被告之函文，本案之徵收公告期滿日即為102年12月16日，而依據土地徵收條例施行細則第30條第1項規定，徵收當期之市價，指「徵收公告期滿次日起算第15日」經地評會評定之當期市價。是本案之當期市價之基準日，應為徵收公告期滿日（即102年12月16日）隔日即102年12月17日，起算第15日，是本案當期市價之基準日應為102年12月31日，被告於102年12月4日即發函通知原告須於102年12月24日領取補償費，領取補償費之日期（即102年12月24日）顯係在徵收公告期滿日（即102年12月31日）前，且未經地評會評定，洵與土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項規定之「徵收當期之市價」相違。又系爭土地被告擬評市價之依據為何，宗地地價評議圖為何，而被告地評會於103年6月30日召開103年第4次會議，就本件徵收補償費，亦認同應以102年11月作為估價基準日，故修正評議價格為每平方公尺21,700元。地評會於103年12月17日召開103年第9次會議，擬評市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，被告於103年12月24日以原處分通知原告，系爭地價補償費調整後為每平方公尺14,000元，顯然較上開103年第4次復議決議之價格低，實難令原告甘服。訴願法第81條已規定：「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。」今內政部認為原告訴願有理由，要求被告依內政部所訂定查估辦法辦理，被告卻於103年12月24日將徵收市價從每平方公尺21,700元調降為每平方公尺14,000元，該決議結果顯然不利益於原告，違反訴願法立法精神及第81條之明文規定，亦有違行政程序法第8條之信賴保護原則規定，洵屬不當云云，然查：

⒈按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第30條所規定，其101年1月4日修正及增訂之立法理由為「一、現行徵收土地，以公告土地現值加成補償方式各方指教意見甚多，目前無論相關機關、專家學者，或民間反應，均不乏主張採市價補償，使被徵收土地所有權人得以在同一地段買回性質相同及面積之土地，較為公平合理，亦可排除徵收（或區段徵收）之阻力，故於第1項規定以市價補償其地價，並刪除原第2項。另都市計畫區內土地經劃定為公共設施保留地，其土地利用即受限制，如以其土地本身市價補償其地價，將使土地所有權人蒙受過度之損失，基於保障公共設施保留地所有權人之權益，乃規定應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。

二、參考國外體例，徵收土地補償地價多以土地徵收當期之土地市價為補償基準，因此市價由主管機關查價後送請地價評議委員會評議決定，爰增訂第2項。三、參考日本土地收用法第71條規定之作法及精神，除按照土地徵收申請時鄰近類似土地之市價為基準補償其地價外，考量需用土地人申請徵收至中央主管機關核准徵收時（一般約需半年以上），鄰近類似土地市價如有變動，為求公平合理，並有效推動徵收作業，爰增列第3項，由地價調查單位將調查之地價變動幅度提交地價評議會定期評定作為徵收補償地價調整之依據。四、有關市價查估等查估技術性及細節性規範，為符法律授權明確性，爰第4項明定由中央主管機關定之。」是查估辦法係內政部基於土地徵收中央主管機關之職權，依土地徵收條例第30條第4項規定之授權，就有關徵收土地之補償市價，其地價調查估計程序、方法及應遵行事項等查估技術性及細節性事項所為之規範，並未逾越其授權之範圍。因此直轄市、縣（市）政府及其所屬地評會評定之徵收當期市價，應依上開查估辦法辦理。原告主張土地徵收條例及其施行細則法律位階在內政部所訂定之查估辦法之上，內政部頒布之查估辦法不能與前二者牴觸，亦不能凌駕土地徵收條例及其施行細則之上而優先適用乙節，自非可採。

⒉又按「（第1項）依第13條估計之土地正常單價或第14條採用之收益實例租金或權利金應調整至估價基準日。（第2項）前項估價基準日為每年9月1日者，案例蒐集期間以當年3月2日至9月1日為原則。估價基準日為3月1日者，案例蒐集期間以前一年9月2日至當年3月1日為原則。（第3項）前項案例蒐集期間內無適當實例時，得放寬至估價基準日前一年內。」、「（第1項）需用土地人依第20條第4項所為之通知，應於每年9月1日前送達直轄市、縣（市）主管機關，作為次年土地徵收補償查估之依據。但屬當年具急迫性或重大公共建設推動之需者，得於當年3月1日前送達。（第2項）需用土地人未及於前項期限前提供直轄市、縣（市）主管機關辦理徵收範圍市價查估作業所需資料者，應提供查估之市價予直轄市、縣（市）主管機關，或協調直轄市、縣（市）主管機關查估市價，提交地價評議委員會評定，所需費用並得由需用土地人負擔。」、「依第21條計算之宗地市價應於依第20條第4項所為通知之次年2月底前提供需用土地人，作為通知之次年報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。屬前條第1項但書規定者，應於當年7月底前提供需用土地人，作為當年7月至12月報送徵收計畫計算徵收補償價額之基準。」亦分別為查估辦法第17條、第28條及第29條所規定。查本件經濟部所屬台水公司為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池」工程，經內政部102年11月13日台內地字第1020348800號函核准徵收原告所有臺中市○○區○○段767、771地號土地（即系爭土地），嗣經被告以102年11月14日府授地用字第1020220974號公告徵收，公告期間為102年11月15日起至102年12月16日止。是本案徵收公告期滿次日起算第15日為102年12月31日，核屬於102年下半年度徵收計畫，被告依查估辦法第17條及第28條之規定，以101年9月1日為估價基準日完成系爭土地宗地市價之評議作業，並依查估辦法第29條規定進行市價變動幅度調整系爭土地補償地價，核無違誤。原告主張本案之當期市價之基準日，應為徵收公告期滿日（即102年12月16日）隔日即102年12月17日，起算第15日，即本案當期市價之基準日應為102年12月31日，被告於102年12月4日即發函通知原告須於102年12月24日領取補償費，領取補償費之日期（即102年12月24日）顯係在徵收公告期滿日（即102年12月31日）前，且未經地評會評定，洵與土地徵收條例第30條及土地徵收條例施行細則第30條第1項規定之「徵收當期之市價」相違云云，亦非可採。

⒊再本案系爭土地為山坡地保育區農牧用地，屬非都市土地，依查估辦法第10條、第11條規定，作業單位以「監理站北側巷道以南至遊園段界，南屯區界以西至遊園路」，劃設為大肚區第P001-00號地價區段，而原告所有之系爭土地即劃屬第P001-00號地價區段內，已如前述，而依查估辦法第18條規定，比準地應於預定徵收土地範圍內各地價區段，就具代表性之土地分別選取。另依查估辦法第20條規定，預定徵收土地宗地市價應以第18條選取之比準地為基準，參酌宗地條件、道路條件、接近條件、周邊環境條件及行政條件等個別因素調整估計之。本案作業單位於大肚區遊園段第P001-00號地價區段選取767、771地號作為比準地（合併評價單元），並選取同段727地號、148地號及160地號等3件買賣實例為比較標的，即⑴大肚區遊園段727號（比較標的1）：土地正常單價為11,493元/平方公尺。⑵大肚區遊園段148地號（比較標的2）：土地正常單價為11,795元/平方公尺。⑶大肚區遊園段160地號（比較標的3）：土地正常單價為10,586元/平方公尺。⑷比準地地價估計（即系爭土地）情形：①比較標的1（即大肚區遊園段727地號），個別因素調整率為8.5％；成交日期為101年7月2日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為0％；比較標的1試算價格為12,595元/平方公尺。②比較標的2（即大肚區遊園段148地號），個別因素調整率為10％；成交日期為101年7月25日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為12.5％；比較標的2試算價格為14,742元/平方公尺。③比較標的3（即大肚區遊園段160地號），個別因素調整率為7.5％；成交日期為101年7月2日，交易日期調整百分率為1％；區域因素調整百分率為10.25％；比較標的3試算價格為12,672元/平方公尺。④考量差異百分率絕對值加總分別為9.5％、23.5％及23.75％，並依各比較標的價格形成因素之相近程度，分別給予50％、30％、20％之權重，最後決定比準地地價為13,300元/平方公尺（12,59550％＋14,74230％＋12,67220％），以作為估計徵收土地宗地單位市價，而於101年12月28日提經地評會101年第6次會議評議市價為13,300元通過在案等情，亦據被告陳明在卷，並有臺中市各行政區102年度用地徵收工程報送查估一覽表、地評會101年12月28日101年第6次會議紀錄、臺中市102年度用地徵收工程市價查估說明表【序號：32】、徵收土地宗地市價評價表、徵收土地宗地市價估計表、宗地個別因素清冊、地價區段勘查表、比準地地價估計表、買賣實例調查估價表、影響地價區域因素分析明細表附卷可稽（見本院卷第87頁至第98頁），是被告依查估辦法第10條、第11條、第18條、第20條等規定為依據而擬評市價，並無違誤。

⒋而訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分，固為訴願法第81條第1項所規定，然按最高行政法院62年判字第298號判例要旨：「依行政救濟之法理，除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得為更不利於行政救濟人之決定。」、31年判字第12號判例要旨：「訴願係人民因行政官署之違法或不當處分致損害其權利或利益時請求救濟之方法訴願官署自不得於其所請求之範圍外與以不利益之變更。」、35年判字第26號判例要旨：「訴願係人民因行政官署之違法或不當處分，致損害其權利或利益時，請求救濟之方法。受理訴願官署，如認訴願為無理由，祇應駁回訴願，自不得於訴願人所請求範圍之外，與以不利益之變更，致失行政救濟之本旨。」由上述判例可知，係在原處分無適用法律錯誤之情形之下，訴願機關才有不利益禁止原則之適用。是受理訴願機關之變更原行政處分，以及發回後原行政處分機關另為之處分，如有原處分適用法律錯誤，尚非不得為更不利之變更或處分。內政部103年11年28日台內訴字第1030237724號訴願決定以本徵收案屬102年下半年徵收計畫，被告以102年11月15日為估價基準日，違反查估辦法第17條及第28條應以101年9月1日為估價基準日之規定為理由，撤銷原處分。是被告適用正確法律，依據上開訴願決定意旨，提交地評會103年12月7日103年第9次會議重新復議，經決議以101年9月1日為估價基準日，查估徵收土地擬評宗地市價為每平方公尺13,300元，經市價變動幅度（104.96％）調整後為每平方公尺14,000元，並據以重為103年12月24日府授地用字第1030266756號函（即原處分）之處分，揆諸上開判例意旨及說明，應不受訴願法第81條第1項但書有關不利益變更禁止規定之適用，亦無違信賴保護原則情事，原告主張內政部認為原告訴願有理由，要求被告依內政部所訂定查估辦法辦理，被告卻於103年12月24日府授地用字第1030266756號函之處分將徵收市價從每平方公尺21,700元調降為每平方公尺14,000元，該地評會決議結果及被告處分顯然不利益於原告，違反訴願法立法精神及第81條之明文規定，亦有違行政程序法第8條之信賴保護原則規定之不當情形云云，尚無足採。

⒌至原告提及需地機關即台水公司流於形式之協議價購程序，顯與正當法律程序有違部分，查本件需地機關即台水公司於102年6月25日與原告進行協議價購系爭土地前，曾函請被告提供系爭土地102年度市價資訊，作為協議價購之價格，此有臺中市政府地政局102年6月10日中市地用字第1020021811號函在原處分卷可憑（見原處分卷第165頁），惟經協商結果，原告表示只有系爭土地，不願被價購，致協議不成，而台水公司再參照內政部101年3月15日台內地字第10101307672號函釋，蒐集政府相關實價登錄資訊，綜合評估與本件配水池工程位置距離、自然條件、公共建設、工商活動、土地利用現況等因素之資料，訂定協議價購之市價後，再次與原告進行協議價購，惟仍未能達成協議，此亦有102年6月25日「大肚、龍井高地區監理所高地配水池工程」用地取得協議價購會議紀錄、台水公司為辦理「大肚、龍井高地區監理所高地配水池工程」協議價購市價綜合評估、台水公司第四區管理處102年9月17日台水四總字第1020018226號函等件資料附於原處分卷可稽（見原處分卷第168頁至第175頁、第194頁至第198頁、第225頁至第226頁），是原告顯無協議價購意願，尚無原告所述台水公司協議價購過程敷衍了事或未履行實質協議價購之情事，而流於形式之協議價購程序，況此部分係屬內政部是否核准徵收處分或徵收處分是否失效範疇，非本件徵收補償處分之範圍，原告此部分主張，亦無可取。

五、綜上所述，原告主張尚非可採，被告原處分於法核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞指摘原處分及訴願決定違法，應予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，與判決結果無影響，爰不逐一審論，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭