臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)104年度訴字第320號｜法律人

臺中高等行政法院判決 104年度訴字第320號105年3月24日辯論終結原告　和益油廠股份有限公司代　表　人　曾秀卿訴訟代理人　吳啟勳　律師被告　雲林縣政府代　表　人　李進勇訴訟代理人　楊育美上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年7月30日衛部法字第1040016047號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告於民國（下同）69年5月5日經核准設立，經營大豆、米糠、花生、玉米等榨油加工製造及買賣、植物性高油酸、油渣加工、脂肪酸製造買賣等業務。被告所屬衛生局於103年9月17日、19日及10月3日與被告所屬農業處、建設處及環保局組成聯合稽查與取締小組進行查察，原告皆表示其生產之脂肪酸係售予承德油脂股份有限公司（下稱承德油脂公司）作化工原料。嗣被告因檢舉得知原告有販賣給食品工廠大統益股份有限公司（下稱大統益公司），被告所屬衛生局與臺灣臺中地方法院檢察署、內政部警政署保安警察第七總隊乃於104年3月18日前往調查，經審認原告有提供資料不實之情形，違反食品安全衛生管理法第47條第11款規定，爰以104年4月20日府衛食字第1047000451號裁處書處罰鍰新臺幣（下同）3,000,000元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）被告以原告連續3次涉對應提供之資料有提供不實之情形，依食品安全衛生管理法第47條第11款規定，以原處分處罰鍰3,000,000元，原告實難甘服。第查： ⒈被告所屬衛生局等機關，於103年9月17日、19日及10月3 日前來原告處稽查時，均說明要求原告提供相關客戶發票資料，然並未明確說明要求提供所有客戶之發票資料，因承德油脂公司為原告臺灣的總經銷廠商，佔原告營業收入高達94.5％，因此之故，原告乃整理提供承德油脂公司的發票資料，所提供之資料並無不實之情形。又被告所屬衛生局104年3月18日稽查時，查核人員詢問有關承德油脂公司的銷售流向時，因原告與承德油脂公司間之交易，有極少量的情形是依承德油脂公司之指示，直接出貨大統益公司，因此，原告即主動告知有出貨給大統益公司之情形，實無隱匿之意，否則，原告何須主動告知呢？ ⒉原告長期的銷售模式，均透過總經銷商承德油脂公司進行相關銷售工作，大統益公司是承德油脂公司轉介的客戶，原告長期以來的認知是透過承德油脂公司進行銷售，故於查核原告客戶發票資料時，才提供承德油脂公司的發票。嗣於查核人員要求說明承德油脂公司銷售通路時，方併說明提供大統益的銷售資料，原告絕無隱瞞之惡意。 ⒊又原告有關交易均依規定開立發票，也均依規定彙整向稅捐機關申報，被告也可向其所屬稅務局取得原告相關交易發票資料，原告根本毫無隱瞞相關交易資料之可能，抑且毫無隱瞞之意義，本件容是疏忽或溝通理解上之誤所致。（二）本件爭訟前經被告103年10月27日以府衛食字第1030020162號函財政部中區國稅局北港稽徵所略以：「主旨：有關本縣『食品安全聯合稽查及取締小組』為稽查飼料用油脂流向乙案，……俾利本縣衛生局依法處辦及移送雲林地方法院檢察署偵辦……」云云，其後被告將原告及其代表人移送臺灣雲林地方法院檢察署偵辦，經該署以104年度他字第473、755號案件偵辦在案。嗣後該署以原告及其代表人曾秀卿涉嫌違反食品安全衛生管理法案件，因查無犯罪事實，顯與犯罪無關，已予結案，有臺灣雲林地方法院檢察署104年8月21日雲檢銘孝104他473字第24060號函可稽，鈞院可函調該案卷參辦。又關於大統益公司是否違反食品安全衛生管理法案件，經相關單位查辦部分，經查： ⒈磷脂產品的粘度可用大豆油、「脂肪酸」或氣化鈣等流體化添加劑來調節。實際工業生產中，通常流質磷脂的生產可以利用以下幾種方法：向油腳中加入氯化鈣、「加脂肪酸」或植物油……作為輔助劑，有美國學者具雷所著油脂化學與工藝學乙書中所載可稽。因此，即令大統益公司將購自原告之脂肪酸用於生產飼料級卵磷脂之製程，於法亦無不合。另臺南市政府衛生局前於103年11月27日前往大統益公司稽查得悉，大統益公司係將原告出售之脂肪酸用於生產飼料級卵磷脂之製程，並未發現有流入食用油品之情事，此由臺南市政府衛生局就此未對大統益公司施以任何裁罰觀之，事實甚明。臺灣臺中地方法院檢察署偵辦之中聯公司涉有違反食品安全衛生管理法罪嫌乙案，亦未查得原告有將次高酸油、高酸油作為食用油品等情；又大統益公司飼料用卵磷脂之停產，乃因經該管行政機關要求「分廠分造」所致，鈞院均可調取相關案卷參辦。是被告於本件以其主觀臆測之方式無限上綱之推論抗辯以合理化其不合理之裁罰，殊非可取。 ⒉此外，經上司法院、法務部相關網站查詢，均未發現大統益公司有因涉嫌將「脂肪酸」流入食用油品而遭偵查起訴之情形。又大豆原油，其酸價1-3，需去游離脂肪酸且精鍊後才能符合CNS大豆沙拉油規格（酸價0.15以下），有食用大豆油CNS國家標準證。而蒸餾大豆脂肪酸，其酸價 195-205，亦有蒸餾大豆脂肪酸CNS國家標準可稽，顯見，脂肪酸無法還原成大豆沙拉油（酸價0.15以下）。換言之：⑴食用大豆油：係先將原料大豆經過萃取成豆粕（或黃豆粉）及大豆原油。其後再將大豆原油經過「去酸之製程」產出酸價0.15以下符合CNS國家標準之食用大豆油，及剩餘之高酸油。⑵蒸餾大豆脂肪酸：係以上開高酸油為基礎原料，經過「取酸之製程」產出酸價高達195-205符合 CNS國家標準之脂肪酸。⑶上開製程為兩極之不同製程，其產出物係兩種不同極端之產品，脂肪酸根本不可能再製成食用大豆油，亦不可能再加回食用大豆油，事理法理甚明。 ⒊又原告公司於69年5月5日經核准設立，其業務範圍包括：「大豆、米糠、花生、玉米等之榨油加工製造及買賣業務、植物性高酸油、油渣加工、脂肪酸製造買賣業務……。除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」有原告公司登記資料可證。另依據被告郵寄交付104年11月20 日府建行二字第1043905135號函略以：「主旨：檢送『和益油廠有限公司』申請工廠設定登記相關資料影本1份供參，請查照」所示，訟爭「脂肪酸」之製造買賣業務，乃原告申請核准製造買賣之業務，有被告上開函及所檢送之原告經濟部工廠登記證、公司執照、工廠變更登記申請書可證，準此，被告指稱原告有關訟爭「脂肪酸」之製造買賣業務，非屬核准營業項目乙節，實非可取。（三）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，行政罰法第18條第1款定有明文，經查： ⒈本件被告所屬衛生局分別於104年3月24日以雲衛食字第1047000316號函及104年4月21日以雲衛食字第1047000452號函臺灣雲林地方法院檢察署有關原告涉嫌違反食品安全衛生管理法案件之情形，被告於未經回覆前，即率對原告科以法定最高罰鍰3, 000,000元，於法實有未當。又臺灣雲林地方法院檢察署於104年8月21日以雲檢銘孝104他473字第24060號函被告所屬衛生局略以：「主旨：本署偵辦104年度他字第473號、第755號被告和益油廠股份有限公司及曾秀卿涉嫌違反食品安全衛生管理法案件，因查無犯罪事實，顯與犯罪無關，已予結案，請查照。說明：……二、經查，和益公司之原料除來自大統益公司外，亦有來自中聯油脂股份有限公司、佳格食品股份有限公司等公司，和益公司經蒸餾脫臭等程序後製成植物性脂肪酸成品，再賣給承德油脂公司、大統益公司，經比對相關資料後，尚未發現有不法情事；另臺南市衛生局於103年11月27日前往大統益公司稽查得悉，大統益公司係將和益公司出售之脂肪酸用於生產飼料級卵磷脂之製程，並未發現有流入食用油品之情事；而和益公司實際負責人即曾秀卿之配偶蔡奇宏陳稱：我們進貨成本約十幾元，還要負擔運費及自己處理蒸餾，販賣的價格是波動的，依賴國際行情，也要看買家提的價錢，我賣給大統益及承德油脂公司都是同規格的產品等語，參諸和益公司之發票資料可知，和益公司販賣油脂給承德油脂公司之賣價均為30餘元不等，與販賣與大統益公司之價格相距不遠。又臺灣臺中地方法院檢察署偵辦之中聯公司涉有違反食品安全衛生管理法罪嫌乙案，亦未查得和益公司有將次高酸油、高酸油作為食用油品等情……」云云，足見，原告出售大統益公司之脂肪酸，並未有流入食用油之情事甚明。 ⒉被告以其行政強制力於103年11月18日以府建行二字第1035317428號函原告公司略以：「貴公司前經本府於63年間核准工廠登記，惟目前生產之工業用大豆脂肪酸與原登記……』不符，違反工廠管理輔導法第16條規定，請『立即停工」……說明三、查貴公司申請工廠登記之主要產品：食用油脂、建築物（廠房）面積：897.25平方公尺、動力總數：97馬力……四、次查本府於103年11月17日派員檢查結果，貴公司目前所生產之產品為工業用大豆脂肪酸、建築面積1,201平方公尺（廠房面積約1,116平方公尺）動力數約169馬力，已與原登記不符。五、另貴公司之廠地係屬北港都市計畫之住宅區，依都市計畫法臺灣省施行細則第15條規定：住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物之土地之使用略以：……二、使用電力及氣體燃料……超過3匹馬力、電熱超過30千瓦、作業廠房樓地板面積合計超過100平方公尺……者。六、綜上，貴公司之工廠登記已違反工廠管理輔導法及都市計畫法臺灣省施行細則規定，請立即停工……」云云。足見原告之停工、搬遷，乃依據被告上開函令之要求而配合所為，此為被告所明知之事實。詎被告竟睜眼說瞎話，於本件指摘原告馬上停工、搬遷工廠、搬離其管理地以使其沒有調查權云云，實難採信。 ⒊關於原告101年度至103年度營業情形說明如次：⑴101年度部分，營業收入總額130,163,495元，營業淨利5,882,928元，有101年度營利事業所得稅結算申報書可稽。其中大統益公司之交易部分為5,712,700元（佔4.93％），獲利190,262元，有委請會計師彙整之銷售金額統計及大統益公司交易發票可證。⑵102年度部分，營業收入總額97,149,917元，營業淨利4,377,260元，有102年度損益及稅額計算表可稽。其中訴外人大統益公司交易部分為6,932,530元（佔7.14％），獲利229,992元，有委請會計師彙整之銷售金額統計及大統益公司交易發票可證。⑶103年度部分，營業收入總額108,170,119元，營業淨利5,431,201元，有103年度損益及稅額計算表可稽。其中大統益公司交易部分為5,922,800元（佔5.38％），獲利222,946元，有委請會計師彙整之銷售金額統計及大統益公司交易發票可證。足見，原告與大統益公司間之交易，其獲利金額僅643,200元而已，是被告徒就原告之疏忽行為重罰3,000,000元，於法實有未洽。 ⒋又被告徒以原告向大統益公司買進次級高酸油的價格係每公斤0.28571元，製成脂肪酸產品再回賣大統益公司的價格每公斤37元，即率以其價差36.7元指稱原告獲利近200,000,000多元云云，觀諸上開之說明，顯為毫無商業常識之舉，衡諸經驗法則及論理法則，顯非可取。析言之：任何商品之銷售利益，絕不可能單以原料價格減去產品售價，即可全部視為產品利益，此為吾人一般生活經驗上可以理解之事，且產品之銷售利益，必須以原料成本、製造加工成本（包含勞力成本、設備損耗、產出率、資金成本等）、管銷成本、稅賦負擔等綜合計之，始有盈虧之可言，此亦為經驗法則及論理法則當然之理。 ⒌被告以大統益公司網路下載資料指稱其年營業額高達20,000,000,000元云云，惟其所云年營業額20,000,000,000元元，其交易內容為何？全然未有說明。又其20,000,000,000元之年營業額與本件之關連性何在？亦乏說明，則被告徒以大統益公司之年營業額，資為其本件裁罰之依據，於法亦非可取。 ⒍又本件既無證據證明原告產出之脂肪酸有流入食用油品之情事，亦無證據證明原告出售予大統益公司之脂肪酸有流入食用油品之情事。亦即原告所產出及銷售之脂肪酸並未流入食用油品而造成任何食品安全之損害。則被告主張略以：「大統益公司（即美食家公司）為統一企業、泰華油脂及大成長城等共同投資之公司，為臺灣營業規模最大的大豆提油廠，統一企業7-11全國5000多家門市，假如商品有不慎混入非食品的商品其影響層面將很廣泛」云云，資為其本件裁罰之依據，亦屬被告主觀臆測推論之詞，於法殊非可取。（四）被告對於處理違反食品安全衛生管理法事件，關於未能依法而妥適及有效之裁處，建立執法之公平性，以期減少爭議及行政爭訟之行政成本，提昇公權力乙節，並未如臺北市政府訂定有「處理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」可資遵循依據，為被告所自承。又被告未具體說明有何具體確實存在之事證足供認定應科以最高罰鍰，則被告率以原告連續3次應提供之資料有不實之情形，逕裁罰以法定最高額3,000,000元，於法尚無斟酌餘地，顯然於法容有未合。（五）綜上所述，被告率依食品安全衛生管理法第47條第11款規定，科處原告法定最高罰緩3,000,000元，且未明其科以法定最高罰鍰之具體理由，依上揭法條款之規定，顯然不符合比例原則等情，並聲明： ⒈原處分及訴願決定均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：（一）查103年9月17日被告所屬聯合稽查與取締小組進行聯合查察時，因原告陳述只賣給承德油脂公司，被告所屬建設處才會於聯合稽查紀錄內容及建議事項寫上其產業、產品不符工廠登記事項，輔導業者辦理更正；並決議原告屬化工工廠，不屬食品廠，請原告重新申請為化工工廠，且被告所屬衛生局稽查紀錄顯示有告知原告化工用之脂肪酸及油脂不可流入食品原料用途。嗣104年3月18日被告所屬衛生局配合臺灣臺中地方法院檢察署至原告查察產品用途流向，發現原告賣給承德油脂公司油漆化工原料，另有向大統益公司買進次級高酸油，價格每公斤0.28571元，再經蒸餾、真空脫氣處理後製成脂肪酸產品，再回賣給大統益公司價格（交易價格每公斤37元），原告委託蔡宏奇104年3月26日到案說明時表示：「是於101年3月30日開始賣給大統益公司，脂肪酸屬於國際行情，當時每公斤37元屬正常行情，我不知道大統益公司的用途，……」足見原告於101年已與大統益公司合作，而大統益公司（美食家股份有限公司）油品全國市占率40％，被告103年9月17日、19日及同年10月3日多次聯合稽查時，原告均未據實提供販賣對象之資料，於104年3月18日臺灣臺中地方法院檢察署調查時，始查出另一買家為大統益公司，此舉顯然在規避食品安全衛生管理法上「據實說明義務」。（二）原告供稱大統益公司為上市公司，所有交易資料在國稅單位均「極易取得」並非事實，其一原告未提供販賣對象為大統益公司，全國上市公司非常多要查與原告有合作的公司如大海撈針；其二被告多次向國稅局函調其他業者營業稅進、銷項申報資料，國稅局因營業機密無法提供，要求再循行政體系報請「財政部核定申請」才能提供業者營業稅進、銷項申報資料，被告也於104年11月4日行準備庭時當庭陳述強調，如業者不主動提供，均極難取得，尚須請臺灣雲林地方法院檢察署協助向國稅局函調業者營業稅進、銷項申報資料，則原告如直接提供大統益公司資料，根本不需曠日廢時的函調資料。故依食品安全衛生管理法第41條第1項第2款規定：「為前款查核或抽樣檢驗時，……食品業者提供……販賣對象……」原告違反此法條明確。（三）原告雖表示其101年度營業收入總額為130,000,000元，而營業淨利為5,000,000餘元，除以12個月，原告每月實際營業淨利只剩470,000餘元云云，難怪每間公司都一定要請會計師處理帳目，股東權益、公司的獲利損益、報酬率、勞力成本、盈餘等。但大統益公司向原告買進次級高酸油，價格每公斤0.28571元，製成脂肪酸產品，再回賣給大統益公司價格每公斤37元，價差每公斤高達近36.7元/20噸/月，利潤高達8,808,000元/年，是油罐車進油罐車出，根本不需廣告、上市、上櫃、招商、裝箱人力成本……，經會計師精算後卻只賺640,000餘元，獲利怎比路邊麵攤賺的還少？顯與實際獲利有巨大差異。原告進出貨「脂肪酸」價差每公斤高達近36.7元利潤，卻於聯合稽查時連續3次未提供該原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄……造成無法即時至大統益公司查核其脂肪酸產品確切用途，而大統益公司馬上停止與原告合作，也不再生產該品項產品，以致延誤追查油品真正使用流向。原告隱匿未提供正確資料，於食品安全問題嚴重時，影響行政機關加強查察油品安全之際，所造成的行政機關稽查困難、行政程序及社會成本之耗損甚鉅，違規情節重大，爰裁處罰鍰金額最高額度，實屬必要。（四）大統益公司官網仍販售脂肪酸產品，屬食品級用於供萃取維他命E作為天然抗氧化劑（含維他命E及植物固醇），而桶裝18公升沙拉油每桶在550至560元（31元/1公斤），原告賣給大統益公司之脂肪酸每公斤高達近36.7元/公斤，比人吃的沙拉油31元還貴5元，卻說販賣給大統益公司之脂肪酸是用於飼料，合作多年一被稽查馬上停止生產，是否為湮滅證據令人質疑。（五）罰款計算方式罰鍰＝非核准營業項目×隱匿×累犯×深度（消費者購買次數）×嚴重度（進貨油量）×寬度（違規產品流通範圍）×公司生產規模（30,000,000元）×上市上櫃×公司年營業額×稽查違規次數×應受責難程度×違規後稽查配合度×查核未提供販賣對象＝裁處3,000,000 元合於規定。（六）原告於69年5月5日成立時申請為「食品工廠」，營業事項為大豆、米糠、……植物高酸油、油渣加工、「脂肪酸」製造買賣業務，故原告以食品工廠賣給大統益公司脂肪酸實屬原核准製造買賣業務，而食品工廠賣給承德油脂公司做化工油漆原料，卻非原核准買賣業務，對核准買賣卻不敢告知稽查人員，隱匿情節嚴重。（七）另原告理應重罰，蓋：⒈就不法利益而言，向大統益公司買進次級高酸油，價格每公斤0.28571元，製成脂肪酸產品，再回賣給大統益公司價格每公斤37元，價差每公斤高達近36.7元/20噸/月，利潤高達8,808,000元/年，不法利益應全數沒入國庫。⒉原告年營收計算，承德油脂公司占營業收入94.5％，大統益公司（5.4％）8,808,000元÷5. 4％＝160,145,455元。⒊原告違規後稽查配合度差，要資料需很久才能提供。⒋原告以合法掩護非法，以合格掩護不合格。⒌原告食品工廠原核准製造脂肪酸產品買賣業務，未變更項目即販賣油漆。⒍被告103年9月17日、19日及同年10月3日多次聯合稽查時，原告均未據實提供販賣對象之資料，衛生局稽查紀錄顯示有告知原告化工用之脂肪酸及油脂不可流入食品原料用途，原告也簽名表示知道，3次規避稽查，欺瞞主管機關。⒎原告第1次不知道要告知，但有註明不可賣給食品廠時，等於已知此行為違法，但第2次、第3次稽查時仍不告知，屬已知違法即故意隱瞞規避責任，特意欺騙。⒏欺騙1個公務員、欺騙1群公務員、且連續性，其刑期、罰則當然不相同。⒐另原告表示其是第4次稽查時主動說出，與事實不符，查本案係因檢舉得知原告有販賣予食品工廠大統益公司，才再次會同臺灣臺中地方法院檢察署、內政部警政署保安警察第七總隊前往稽查，被告已給過原告機會惟未誠實說出，罰則當然加重。⒑原告表示承德油脂公司為臺灣代理廠商（占營業收入94.5％），大統益公司僅占5.5％，所以不知要將大統益公司發票供查核，而賣出是大統益公司不知要提供，買進是大統益就知道要提供，乃純屬原告辯解。（八）就應受責難程度言，油品為最多通用食材，幾乎從事食品製造業都需使用到，故應受責難程度是非常重。再就企業責任言，應對進、出貨產品來源把關，大統益公司（美食家股份有限公司）為統一企業、泰華油脂及大成長城等共同投資之公司，為臺灣營業規模最大的大豆提油廠，產品市占臺灣第一（55％），年產值20,000,000,000元，年營收21,849,462,000元，1996年就掛牌上市，對其上游廠商應詳查油品是否為食品級。而就寬度（違規產品流通範圍）言，統一企業7-11全國5000多家門市，假如商品有不慎混入非食品級商品其影響層面將很廣泛；就深度（消費者購買次數）與嚴重度言，年產值20,000,000,000元的油品，如果不慎混入非食品級油品，一粒米壞了一鍋粥，將使民眾無法安心食用。再就產品客製化而言，原告於104年3月18日配合檢、警稽查時，曾表示該真空脫氣處理器是將油品經真空、蒸餾處理後製成脂肪酸，其機器是可降低酸價的，原告是否有依訂單不同，而有客製化服務，原告油槽共52個，當天稽查時並非全部油槽都有抽驗到，當天只抽驗4個油槽，另有48個油槽未抽驗到，或許賣給大統益公司的油品也有在現場，只是未抽驗，故降低酸價後的產品是否有使用於食用大豆油，如原告於第1次稽查時就提供資料，或許已檢驗出販賣給大統益公司的脂肪酸是否符合食品級。（九）另原告申請為「食品工廠」其工廠環境、製造成品均不符食品級不可食用，且食品製造業應受食品安全衛生管理法第8條：「食品業者之從業人員、作業場所、設施衛生管理及其品保制度，均應符合食品之良好衛生規範準則。經中央主管機關公告類別及規模之食品業者……申請登錄，始得營業。……驗證機構。」同法第44條：「經命其限期改正，屆期不改正」有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上2億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠……，違反第8條第1項或第2項規定……」原告其主張生產販賣給大統益公司脂肪酸規避為非食品級，其工廠也說生產化工油漆原料非食品工廠，如採此罰則最高可裁罰至200,000,000元，原告69年申請食品工廠至今104年稽查查獲後才說不是食品工廠，規避此罰則，裁罰3,000,000元應屬合宜。（十）原告未申請變更就行製造化工油漆原料成為化工工廠，又多次稽查時隱匿，已致國稅局工商資料、建設處及衛生福利部食品藥物管理署之產品通路系統的資料鍵入錯誤訊息，造成登載不實，原告已涉及刑法第214條之使公務員登載不實罪。又被告是於104年3月18日稽查原告後發現其連續3次提供資料不實，才於104年4月21日將原告移送臺灣雲林地方法院檢察署及臺灣臺中地方法院檢察署，不論原告停工原因為何，工廠停工後導致臺灣雲林及臺灣臺中地方法院檢察官查察無結果，並非原告無犯罪事實。原告雖表示其停工是因103年11月17日被告「食品安聯合稽查及取締小組」稽查油脂流向乙案後，次日收到被告所屬建設處以「不符原核准之工廠登記」為由要求立即停工，原告未申請變更，就行製造化工油漆原料成為化工工廠，被告104年3月18日配合臺灣臺中地方法院檢察署、內政部警政署保安警察第七總隊前往稽查時，該公司仍有員工在生產運作，並未因公文而停工，有當天內政部警政署保安警察第七總隊錄影為證，被告卻是因本案稽查後才真正停工。被告所屬衛生局依據違規事實，於104年3月26日約談原告前來說明，並製作訪問紀要，原告對違規事實坦承不諱，核已違反食品安全衛生管理法第41條第1項第1、2款之規定，爰依同法第47條第11項科處罰鍰3,000,000元，被告以公平公正原則裁罰，並無違背所訂定之「一行為一罰則」的原則，亦無違法或裁罰不當之處。再者，原告訴願後業經訴願決定駁回，蓋其行為已違法確定，經催繳後並已完成繳款。（十一）綜上所述，原告所為之各項主張自無足採，且其違反食品安全衛生管理法之事證明確，足堪認定，是原告所訴為無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。四、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、訴願決定書、原告商業登記資料、經濟部工廠登記證、公司執照、工廠變更登記申請書；臺灣雲林地方法院檢察署104年8月21日雲檢銘孝104他473字第24060號函、103年9月17日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、103年9月17日食品安全聯合稽查及取締小組稽查紀錄表、103年9月19日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、103年10月3日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、104年3月18日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、104年3月26日訪問紀要；被告103年11月18日府建行二字第1035317428號函、104年8月7日府衛食字第1047001215號函；原告101年度營利事業所得稅結算申報書、101年銷售金額統計及發票、102年度損益及稅額計算表、102年銷售金額統計及發票、103年度損益及稅額計算表、103年銷售金額統計及發票；財政部中區國稅局北港稽徵所103年10月31日中區北港銷售字第1031955528號函（營業稅進、銷項申報）、大統益公司統一發票、大統益公司官網合資股東資料表、大統益公司官網年營業額資料、食用大豆油CNS國家標準、蒸餾大豆脂肪酸CNS國家標準等件附卷可稽，為可確認之事實。五、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：原告是否違反據實說明及提供資料之義務？有無隱瞞之故意？被告以原告違反食品安全衛生管理法第47條第11款規定裁罰3,000,000元，是否過高？有無違反比例原則？茲分述如下：（一）按食品安全衛生管理法第1條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。」第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第41條第1項第1款及第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。……」第47條第11款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。……」依上開規定，食品業者不僅不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗作為，且於上開查核或抽樣檢驗時，主管機關並得要求業者提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料、證明或紀錄，業者就此亦不得規避、妨礙、拒絕，或者提供資料不實，此為該業者所負之行政法上義務，旨在藉此強制力貫徹行政調查權之行使，確保食品衛生安全及品質，維護國民健康，尚與主管機關是否有其他查核管道無涉。（二）本件原告固然主張「被告所屬衛生局等機關，於103年9月17日、19日及10月3日前來原告處稽查時，均說明要求原告提供相關客戶發票資料，然並未明確說明要求提供所有客戶之發票資料，因承德油脂公司為原告臺灣的總經銷廠商，占原告營業收入高達94.5％，因此之故，原告乃整理提供承德油脂公司的發票資料，所提供之資料並無不實之情形。又被告所屬衛生局104年3月18日稽查時，查核人員詢問有關承德油脂公司的銷售流向時，因原告與承德油脂公司間之交易，有極少量的情形是依承德油脂公司之指示，直接出貨大統益公司，因此，原告即主動告知有出貨給大統益公司之情形，實無隱匿之意，否則，原告何須主動告知呢？」等云。經查，被告所屬衛生局先後於103年9月17日、19日及同年10月3日至原告所在地稽查油脂流向（參見本院卷第35頁、第37頁及第38頁），但原告分別表示：該公司主要生產油漆用原料脂肪酸，原料向國內油脂工廠（中聯油脂股份有限公司、佳格食品股份有限公司、大統益公司等）購買高酸油製成化工原料脂肪酸，再售於承德油脂公司，該公司生產製造生質柴油、脂肪酸、肥皂等，未生產食用油；該公司自81年開始生產化工原料脂肪酸，原料為高酸油，早期原料有進口過，於99年進口之兩批植物油精製所得之酸性油，全部用於生產油漆用原料脂肪酸，現場無保留生產紀錄，可提供產品出貨之交易發票供查核；高酸油原料經加熱、蒸餾、冷凝等製程可製成產品脂肪酸，回收率約80至90％，視原料品質而異，生產的脂肪酸皆以大豆脂肪酸或脂肪酸品賣給新北市承德油脂公司當作油漆用之原料，高酸油原料主要向國內油脂工廠中聯油脂公司、佳格食品公司、大統益公司等購買，99年原料不足才向國外進口生產，亦試驗原料品質，最終國內油脂廠供應量夠及成本低，品質尚可，目前皆向國內大廠購買高酸油原料等語，被告並告以化工用之脂肪酸及油脂不可流入食品原料之用途，違者依法辦理；原告公司油品不得作為食用油品等語，經所屬衛生局記錄及原告公司之實際負責人蔡奇宏即代表人曾秀卿之配偶簽名在案，有103年9月17日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、103年9月19日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、103年10月3日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表等件在卷可稽（參見本院卷第35頁至第38頁）。顯見，原告在上開稽查時僅說明其製成之化工原料脂肪酸係販售給承德油脂公司。另被告所屬衛生局、建設處於103年9月17日聯合稽查時發現原告係從事化工原料脂肪酸之生產，並非食品廠，故在食品安全聯合稽查及取締小組稽查紀錄表「稽查內容及建議事項」欄記載：「化工廠」、「產業、產品不符工廠登記事項，輔導業者辦理更正」等語，並經原告公司之實際負責人蔡奇宏簽名其上，有上開稽查紀錄表、經濟部公司執照、工廠變更登記申請書等件附卷可稽（參見本院卷第36頁、第158頁至第163頁）。更見，原告係生產製造非食品用之脂肪酸，而非食品原料。然於104年3月18日被告所屬衛生局配合臺灣臺中地方法院檢察署至原告查察產品用途流向時，發現原告除賣給承德油脂公司油漆化工原料外，亦向訴外人大統益公司買進次級高酸油，價格每公斤0.28571元，再經蒸餾、真空脫氣處理後製成脂肪酸產品，再回賣給大統益公司，每月20公噸，期間已有2年，交易價格每公斤37元，有104年3 月18日雲林縣衛生局工作稽查紀錄表、食品安全聯合稽查及取締小組稽查紀錄表、原告銷售金額統計表、損益及稅額計算表、統一發票、資產負債表等件在卷可稽（參見本院卷第39頁至第41頁、第47頁至第48頁、第103頁至第132頁）。另原告亦委託蔡宏奇於104年3月26日接受被告所屬衛生局訪談時表示：「公司登記負責人為曾秀卿，我是她先生，也有寫委託書，且公司實際負責人也是我。……是於101年3月30日開始賣給大統益公司。……脂肪酸屬於國際行情，當時每公斤37元屬正常行情，我不知道大統益公司的用途。……」等語（參見本院卷第51頁）；另以同日之意見陳述書表示該公司於103年自大統益公司購入原料 3,049.9噸，製成脂肪酸成品約854公噸，其中銷售大統益公司為170噸，其餘684公噸皆銷售承德油脂公司等語（參見訴願卷第43頁）。原告既供承其向大統益公司買進次級高酸油，再經蒸餾、真空脫氣處理製成脂肪酸產品後，回賣給大統益公司，且數量非少，期間更長達2年，依原告所言，被告要求其提供相關客戶發票資料時，豈有不知大統益公司即為相關客戶之理？何況，原告既能於前揭稽查時明確告知被告大統益公司為其生產油漆用原料脂肪酸來源之一，依上開與大統益公司之交易模式而言，原告更無不知應提供其相關資料之可能性。若參酌大統益公司是國內食用油之重要製造及供應商（參見本院卷第44頁至第46頁、第49頁至第50頁），自不難理解原告為何處心積慮、閃躲隱瞞其為銷售對象之原因。因此，原告在被告所屬衛生局於103年9月17日、19日及同年10月3日多次聯合稽查時，均未據實提供販售廠商之資料，違反前揭食品安全衛生管理法第41條第1項第2款、第47條第11款所規定之「據實說明義務」，其有違規事實，洵堪認定。原告訴稱其無隱匿之意云云，應非可採。（三）雖原告主張「原告長期的銷售模式，均透過總經銷商承德油脂公司進行相關銷售工作，大統益公司是承德油脂公司轉介的客戶，原告長期以來的認知是透過承德油脂公司進行銷售，故於查核原告客戶發票資料時，才提供承德油脂公司的發票。嗣於查核人員要求說明承德油脂公司銷售通路時，方併說明提供大統益的銷售資料，原告絕無隱瞞之惡意。」云云。然查，縱認大統益公司是承德油脂公司轉介的客戶，惟原告既是向訴外人大統益公司買進次級高酸油，再經蒸餾、真空脫氣處理後製成脂肪酸產品後回賣給大統益公司，並直接以大統益公司為交易對象開立統一發票，就此買賣行為而言，大統益公司始為原告之銷售對象，並非承德油脂公司，原告營業多年，當對此知之甚稔，應不致有所誤認。是原告之上開主張，顯非合理。再者，主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗時，食品業者對於主管機關要求提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料、證明或紀錄，均不得規避、妨礙、拒絕，亦不得提供不實資料，此與主管機關有無其他管道可資查證無涉，已如前述。是原告訴稱「原告有關交易均依規定開立發票，也均依規定彙整向稅捐機關申報，被告也可向其所屬稅務局取得原告相關交易發票資料，原告根本毫無隱瞞相關交易資料之可能，抑且毫無隱瞞之意義，本件容是疏忽或溝通理解上之誤所致。」一節，自對法令規定有所誤解，洵非可採。至於原告訴稱其與代表人曾秀卿嗣後經檢察官調查，並無違反食品安全衛生管理法之犯罪事實，及大統益公司將原告出售之脂肪酸用於生產飼料級卵磷脂之製程，並未發現有流入食用油品之情事，業經檢察官及相關衛生局調查明確等各節，乃原告與大統益公司是否另外涉及刑責之問題。本件原告所違反者乃前揭食品安全衛生管理法第41條第1項第2款、第47條第11款所規定之「據實說明義務」，與該等產品是否流入食用油品並觸犯相關刑責無涉。是該等刑事偵查結果縱無法認定原告、其代表人曾秀卿及大統益公司有違反食品安全衛生管理法之刑責，仍不影響本件違章行為之成立。（四）另按，「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」行政罰法第18條第1項及第2項分別定有明文。可見，行政機關於裁處行為人罰鍰時，除審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益外，尚得考量受處罰者之資力。再者，「違反行政法上義務所得之利益」，並非裁處罰鍰時應審酌之唯一因素；且行政機關對於因違反行政法上義務而獲取豐厚之不法利益者，本得裁處高於法定最高額度之罰鍰。而衡量受罰人違規行為所得利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成本及費用非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所必要支出者，即不得由不法利益中扣除。又依行政罰法第18條第1項規定旨趣，裁處罰鍰乃對於違反行政法上義務行為之行政制裁，以收嚇阻效果，故應審酌之因素除違規行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益外，尚須注意裁罰額度與受罰者之資力是否相當，是否足使受罰者知所警惕，不再輕啟僥倖之心（最高行政法院104年度判字第411號判決意旨參照）。經查，國內在103年間分別傳出強冠及正義二大豬油供應商涉及生產黑心豬油事件（參見本院卷第183頁），形成一波食安風暴時，各地方衛生機關即如火如荼展開調查，此經媒體廣為披露，原告為相關業者，理當知之甚詳。然原告向國內食用油大廠大統益公司買進次級高酸油，經蒸餾、真空脫氣處理製成脂肪酸產品後，再回賣給大統益公司，其買賣數量均非少數，且期間更長達2 年（103年間仍有170噸之成品銷售大統益公司），竟在被告所屬衛生局先後於103年9月17日、19日及同年10月3日至原告所在地稽查油脂流向時一再隱瞞此情，未據實說明及提供相關資料，多達3次，且顯有故意。雖本件未經查獲大統益公司有將原告所出售之脂肪酸流入食用油品之情事。然前揭食品安全衛生管理法第41條第1項第2款、第47條第11款所規定之「據實說明義務」，並不限於已生食品衛生安全之實害為必要。另原告所隱瞞之銷售廠商大統益公司為統一企業、泰華油脂及大成長城等共同投資之公司，生產製造各式「美食家」食用油，為臺灣營業規模最大的大豆提油廠，產量為全臺灣第一，年營業額高達200億元，為公開上市之公司，銷售通路廣佈，分別有該公司網頁資訊在卷可稽（參見本院卷第45頁、第49頁、第50頁）。姑且不論大統益公司是否涉及不法，惟該公司係屬食用油大廠，銷售通路廣佈，原告隱瞞此重要銷售資料，致使被告錯失調查先機，因而妨害行政機關之行政調查權，則是不爭之事實，自已嚴重影響國內食品衛生安全及國民健康之維護，其所生影響及其違反行政法上義務行為應受責難程度自屬重大。再就原告之資力而言，原告之資本總額為10,000,000元，其101年度營業收入總額130,163,495元，營業淨利9,111,445元（自行依法調整後金額，帳載結算金額則為5,882,928元）；102年度營業收入總額97,149,917元，營業淨利6,800,494元（自行依法調整後金額，帳載結算金額則為4,377,260元）；103年度營業收入總額108,170,119元，營業淨利7,571,908元（自行依法調整後金額，帳載結算金額則為5,431,201元），分別有101至102年度營利事業所得稅結算申報書、103年度損益及稅額計算表附卷可稽（參見本院卷第99頁、第113頁、第122頁），顯見原告為一頗具資力、營業規模之公司。而原告向大統益公司買進次級高酸油，價格每公斤0.28571元，製成脂肪酸產品，再回賣給大統益公司價格每公斤37元，價差每公斤高達近36.7元，每月銷售20公噸，時間長達2年，業經原告公司之實際負責人蔡奇宏於104年3月18日雲林縣衛生局稽查時供述明確（參見本院卷第39頁），並有統一發票在卷可稽（參見本院卷第47頁至第48頁），利潤亦屬可觀。固然原告主張於計算商品之獲利時，不可單以原料價格減去產品售價，尚應考量原料成本、製造加工成本（包含勞力成本、設備損耗、產出率、資金成本等）、管銷成本、稅賦負擔等綜合計算之。惟本件原告係向大統益公司買進次級高酸油，再經蒸餾、真空脫氣處理製成脂肪酸產品，其製程尚稱單純，所需支出之成本及費用應屬有限。況且，本件原告係違反據實說明及提供資料之義務，並無因違反該行政法上義務而有直接獲利之問題，但依其所隱瞞之交易對象係國內食用油大廠，銷售通路廣佈，且原告與該公司有相當程度之交易往來，並有可觀之利潤，竟一再隱瞞此情，多達3次，在分秒必爭之調查過程中猶延誤達半年之久，顯見本件原告之違章情節確屬重大。從而，被告審酌上情，對原告依法應提供之資料卻有提供不實之情形，乃裁處法定最高罰鍰額度300萬元，核與其違規行為應受責難程度、所生影響及其資力情況等情節相當，並足使其知所警惕，不再輕啟僥倖之心，尚難謂違反比例原則。至於原告所援引臺北市政府衛生局處理違反食品安全衛生管理法統一裁罰基準，主張依食品安全衛生管理法第47條第11款規定，違反3次亦僅裁罰10萬元至18萬元，足證本件被告裁罰不當云云。惟查，上開裁罰基準同條第2款亦同時規定：「情節重大者，視具體個案裁處罰鍰，不受前開裁處金額限制，……」（參見本院卷第229頁），已明定在情節重大之個案，並不受前開裁處金額限制。本案情節確屬重大，已如前述，被告予以裁處當未違反上開規定意旨。況該裁罰基準僅適用於臺北市政府衛生局之轄區，被告並不受其拘束。是原告此部分主張，亦難為有利原告事實之認定。六、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。七、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　7　　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　林秋華法官　張升星法官　劉錫賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　105　年　　4　　月　　7　　日書記官杜秀君

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)104年度訴字第320號

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