臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度簡上字第58號

• 裁判案由: 環境影響評估法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)
• 裁判日期: 106 年 03 月 01 日
• 當事人: 冠軍建材股份有限公司

臺中高等行政法院判決
105年度簡上字第58號上 訴 人　冠軍建材股份有限公司
代　表　人　林榮德
訴訟代理人　張詠善　律師
被上訴人 　苗栗縣政府
代　表　人　徐耀昌
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年6月16日臺灣苗栗地方法院105年度簡字第1號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人為「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增」開發案（前身為信益陶瓷工業股份有限公司所提之振興經濟方案工廠毗鄰地變更計畫環境影響說明書、造橋廠一、二期工業用地合併變更計畫環境影響差異分析報告）之開發單位，前經被上訴人審查系爭開發行為環境影響說明書，作成有條件通過環境影響評估之審查結論（下稱系爭審查結論），並於民國100年3月28日以府環綜字第1007800542號公告審查結論在案。嗣被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）於102
年11月14日派員執行現場監督查核，發現系爭開發基地（即坐落於苗栗縣○○鄉○○○段0○號等31筆土地）為施工階
段有D-0902廢污泥暫存區未加蓋，露天堆置污泥，且無阻攔設施，任其散布於路面、排水溝等缺失，經被上訴人審認有未依審查結論切實執行之情形，違反環境影響評估法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款規定裁處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰。上訴人循序提起訴願，仍經訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，前經原審法院以105年6月16日105年
度簡字第1號行政訴訟判決駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明暨原判決關於證據取捨、認定事實及適用法規之論據，均詳如原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略謂：
㈠本件被上訴人係以上訴人之廢污泥暫存區「未加蓋，屬露天堆置，且無阻攔設施，任其散佈於路面、排水溝」為事實基礎，認定上訴人未依照被上訴人公告之系爭審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定而予以裁罰處分。然系爭審查結論僅要求「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」，並未課予上訴人須設「阻攔設施」且不得使污泥散佈於路面或排水溝之義務。顯見原處分係以系爭審查結論所未要求之事項率認上訴人未依審查結論切實執行，堪認原處分所記載之事實、理由與所依據法令規定之要件不相合致，而影響處分主旨之成立，洵屬違反明確性原則，即達到違法應予撤銷之程度。上訴人已於原審主張上情，惟原判決一方面未察原處分所憑法令依據與事實理由不合致，顯然違背行政程序法第5條及第96條規定，而有不適用法規或適用不當之違背
法令；他方面則就上訴人上開重要攻擊方法未置一詞，判決理由難謂完備與明瞭，驟為不利上訴人之認定而影響判決結果，同有判決不備理由之當然違背法令。且原判決作成上訴人未依系爭審查結論履行「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」之負擔，核屬違反環境影響評估法第17條規定之結論，然竟未指摘原處分係以系爭審查結論所未要求之「無阻攔設施，任廢污泥散佈於路面、排水溝」理由，而為上訴人未依系爭審查結論切實執行之認定結果，應有違法，可見原判決理由前、後不合一之情。且原審據以推斷上訴人確實未依系爭審查結論切實執行而為不利上訴人之認定，顯已影響判決結果，難謂無判決理由矛盾之當然違背法令。
㈡依環境影響評估法第1條、第6條第1項、第7條第1、2項規定及依同法第5條第2項規定頒佈之開發行為環境影響評估作業準則第31條規定，足見所謂開發單位負有承諾審查結論所載事項之義務，應與其開發行為之施工期間勾稽，即在開發行為施工期間內均屬開發單位之承諾期間，開發單位是否有切實執行審查結論，自應以承諾期間屆滿後之查核結果為準。本件上訴人在系爭審查結論所為之承諾，應以上訴人就系爭開發行為而向被上訴人申請獲准之施工期間即100年6月6日
至106年6月5日期間為準，而被上訴人係於該承諾期間未屆
滿前之102年11月14日發現有所謂違反系爭審查結論之情事
為由，作成原處分，顯然違背上開環境影響評估法諸規定，原審不察，未予指正原處分之違法及不當，自有判決適用環境影響評估法不當之違背法令。又原判決未使開發單位負有承諾審查結論所載事項之義務，與其開發行為之施工期間相互勾稽，而任自主管機關得隨時稽核，以致造成「開發單位在施工開始時即應完全履行承諾事項」之不當結果，亦見原判決之認定有違背「開發單位在施工一開始時事實上不可能即完全履行承諾事項」之經驗法則，而構成不適用法規或適用不當之違背法令。
㈢原判決以：「原告編號D-0902廢污泥暫存區露天堆置大量污泥，且未設阻攔設施，導致泥水流入排水溝一情，有環境影響評估監督查核會議紀錄、現地監督查核表、現場照片在卷可佐（本院卷第52至54頁、第56頁、第58至60頁），原告對此亦不爭執，堪信為真。」乙節，事實上，上訴人對於「堆置污泥」乙節始終主張僅係為因應作業需要而將污泥暫時置於暫存區而顯露於外，至「未設阻攔設施，導致泥水流入排水溝」之情，則從未不予爭執，甚至在原審言詞辯論時對上情予以否認，並要求被上訴人舉證證明。可見原判決明顯未依卷內事證認定事實，有行政訴訟法第243條第1項判決不適用證據法則之違背法令。
㈣主管機關依環境影響評估法第18條規定並監督開發單位有無依環境影響說明書、評估書及審查結論者，必須認為已對環境造成不良影響，始須命開發單位限期提出因應對策，再交經主管機關審查核准再切實執行。換言之，如主管機關認並無對環境造成不良影響，即無須要求開發單位提出因應對策。又依環境影響評估法第1條、第2條規定，被上訴人為認定預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護目的之地方主管機關。則本件被上訴人既已於102年11月
14日派員至「冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增計畫」場址，依環境影響評估法第18條規定辦理環境影響評估監督查核會議時，並未要求上訴人提出因應對策，足以證明身為主管機關之被上訴人並未認為上訴人暫時堆置對於環境造成不良影響。原審未予尊重被上訴人主管機關所認定不影響環境之結果，除違背環境影響評估法第17條、第18條規定外，亦有認定事實不依卷證之不當，而構成適用法規不當之違背法令。又苟如原審另欲推翻被上訴人原本認定之事實，惟並未載明所推翻意見或法律上理由，率認系爭污泥暫存區已造成環境不良影響云云而維持原處分不利上訴人之結果，顯影響判決結果，自難辭判決不備理由之當然違背法令。
㈤另上訴人於原審已在訴之聲明欄陳明原處分及訴願決定均撤銷。是原處分除罰鍰外之環境講習裁處部分，上訴人亦有起訴，原判決率認環境講習未經起訴云云，自與行政訴訟法第105條第1項第2款、第209條第2項等規定未洽等語，並求為
廢棄原判決，撤銷原處分及訴願決定。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠按環境影響評估法第4條第1款規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該
行為之規劃、進行及完成後之使用。」第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條規定：「（第1項）開發行為進行中及
完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書（第2項）
。開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討。（第3項）主管機關發
現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」第23條第1項第1項第1款規定：「有下列情形之一，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第7條第3項、第16條之1或第17條之規定者。」
環境影響評估法施行細則第41條規定：「主管機關或目的事業主管機關為執行本法第18條所定職權，得派員赴開發單位或開發地點調查或檢驗其相關運作情形。」
㈡經核原審認定本件上訴人因執行冠軍建材股份有限公司工廠產能及面積擴增開發案，提出環境影響說明書供審查，並作成有條件通過環境影響評估審查結論，課其於施工及營運階段應履行「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」之義務，並經被上訴人以100年3月28日以府環綜字第1007800542號公告在案，而經被上訴人環保局派員於102年11月14日至開發
基地查核，發現污泥堆置場未加蓋，屬露天堆置，且無攔阻設施，任其散佈於路面、排水溝等事實，已引據卷附審查結論公告、環境影響評估監督查核會議紀錄、環境影響評估現地監督查核表及檢附圖片檔案資料為憑，並無違背經驗法則與論理法則，並不因上訴人於原審就上開事實爭執與否，而影響其真實性之認定。
㈢關於本件上訴人主張：系爭審查結論僅要求「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」，並無課予上訴人須設攔阻設施，且不得使污泥散佈於路面、排水溝之義務，然原處分卻認定上開事項均為系爭審查結論命之負擔義務，而據以認定上訴人有未執行之情事，原處分自有違反行政程序法第5條及第
96條規定之情形，原判決就上訴人就此部分之重要攻擊方法未為論述，自有判決不備理由及理由矛盾之違法云云。惟按「行政行為之內容應明確。」固為行政程序法第5條所明定
，且依同法第96條第1項第2款規定，裁罰處分書未記載違規之行為事實者，即構成違法應予撤銷之事由。然原處分書所記載之構成處罰要件事實，已足使受罰人瞭解行政機關所由依據之原因事實及法令者，即不能因其附帶敘述該違規行為之客觀情狀與危害情形，即謂其違反上開規定未記載事實之情形。經稽之原處分已記載上訴人編號D-0902廢污泥暫存區未加蓋，屬於露天堆置等情事至明，核與卷證相符，至於其尚載謂：「且無設攔阻設施，任其散佈於路面、排水溝」乃描述上訴人不但未執行系爭審查結論所要求履行之義務，且未作其他防範措施，致發生危害之情狀至明。核諸上開說明，尚不能因此認定原處分有違反行政程序法第5條及第96條
第1項第2款之情形。因上訴人上開主張並不足以動搖原處分適法性之認定，則原判決就此部分不生實質效果之主張，未於判決理由中論駁，而於判決理由末段說明其此部分攻擊方法不影響判決結果，而不逐一論列，尚無所謂判決不備理由之違誤。
㈣揆諸前引環境影響評估法第17條及第23條之規範目的在於發揮並確保環境影響評估制度之實質功能及效果。是故，開發單位提出環境影響說明書，經主管機關評估審查後之結論若非無條件通過，而係課予開發單位應履行一定內容之負擔者，開發單位即應切實執行，不能只著眼於經濟利益，置全民共同賴以生存之環境遭受不良影響於不顧，致使全民及後代子孫蒙受災難。又開發單位須否履行審查結論所命之負擔，應綜觀全般情況實質判定之，倘審查結論課予開發單位履行之負擔，係以造成環境不良影響結果之原因情況為準據者，當有該原因情況發生時，開發單位即負有執行審查結論所命負擔之義務。易言之，依前引環境影響評估法第4條第1款之規定，開發行為固可區分為規劃、進行及完成後之使用等不同階段，但開發行為一旦伴隨產生足以對環境不良影響之原因情況時，開發單位自應於各該原因情況發生之初，即執行審查結論所命之負擔，以防範不良影響之結果發生，而非俟環境不良影響之結果發生後或其結果惡化時，始負有執行審查結論之義務。因此，倘開發基地已產生足以使環境受不良影響之原因情況時，為防範其不良影響環境，開發單位即應著手執行審查結論，殊難藉詞其開發階段行為尚未屆滿為由，而卸免應履行之義務，其有違反義務者，即應按章受罰。又觀諸同法第18條之規範目的，係賦予主管機關對於開發行為追蹤、監督及命開發單位就非原評估範圍之新不良影響提出因應對策之權限。故主管機關非因開發單位已執行審查結論所命之負擔，仍不足以達到防免環境受不良影響之結果，即無啟動上開規定之機制命開發單位提出因應對策之必要。換言之，開發基地倘無發生環境影響評估未預見之不良影響原因情況，而僅係開發單位違反環境影響評估法第17條規定，未切實執行審查結論者，即屬於同法第23條第1項第1款所規定之違規情形，核與同法第18條規定之適用無涉。稽之卷附被上訴人公告之系爭審查結論所載（見原審卷第46頁），主管機關對於上訴人之開發案件係有條件通過環境評估審查，命上訴人實施開發行為時，應履行「污泥之堆置場應加蓋，不得露天堆置」之負擔至明。而本件經被上訴人環保局於102年11月14日至系爭開發案基地監督查核時，發現現場確
已堆置污泥，並散佈於路面及排水溝等情屬實，有卷附現地監督查核表及實況照片可憑。則上訴人就上開開發案件既已開始施工，且產生足以造成環境不良影響之成堆污泥，即應執行系爭審查結論所命之負擔，於污泥堆置場加蓋，不得露天堆置，防免其四處散逸，無從以其預定之施工期間尚未屆滿，即卸免此項法定義務。故本件上訴人因未切實執行系爭審查結論所命之負擔，自有違反環境影響評估法第17條規定之行為事實，構成同法第23條第1項第1款之處罰要件，被上訴人作成原處分予以裁罰，核無違法適用法令之情形可指。是故，上訴人以其施工期間尚未屆滿，仍處於承諾期間，得不受系爭審查結論規範云云，資以指摘原處分違法，容欠允洽，委無足取。
㈤從而，本件被上訴人認定上訴人未切實執行審查結論，違反環境影響評估法第17條規定，該當同法第23條第1項第1款規定之處罰要件，而作成原處分對上訴人裁處罰鍰30萬元，自屬適法有據。原判決認定上訴人確有上開行政違章行為屬實，而駁回其第一審之訴，並無違法，上訴人上訴指摘原判決具有判決不備理由、理由矛盾、不適用法規及適用不當等違背法令情形云云，並無可採。
五、另上訴人指稱：原處分關於裁處環境講習部分，亦在起訴範圍之內，然原判決竟認定該部分未經起訴，與行政訴訟法第105條第1項第2款、第209條第2項等規定未洽乙節，惟第一
審對於起訴有漏未判決之情事，當事人應向原審請求補充判決，非屬上訴救濟之範疇。是本件上訴人以原審漏未就原處分關於命上訴人負責人林榮德個人接受環境講習2小時部分
予以判決為由，資為指摘原判決違法之論據，於法顯屬無據。況且，觀諸本件上訴人提出於第一審之起訴狀僅列上訴人公司，並無併列上訴人負責人林榮德為共同原告，且所主張之事實理由亦僅就上訴人公司受裁罰30萬元部分為論述，殊難認原處分關於命上訴人負責人林榮德個人接受環境講習2
小時部分，為起訴效力所及，附此敘明。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴所論述之理由，已足以構成其結論之正當性，難謂有不備理由、理由矛盾或判決不適用法規或適用不當等違背法令情事，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　1　　 日臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官　王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 蔡 紹 良
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中　　華　　民　　國　　106　 年　　3　　 月　　1　　 日書記官　凌 雲 霄