臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第288號｜法律人

臺中高等行政法院判決 105年度訴字第288號107年9月12日辯論終結原告　新緯建築開發股份有限公司代　表　人　陳元吉原告勝緯營造股份有限公司代　表　人　張志銘原告社團法人中華民國工業安全衛生協會代　表　人　藍福良原告張鴻英黃士哲李中元林豊鈜顏曜智唐美娟共同訴訟代理人　洪崇欽　律師楊俊彥　律師原告　張雅音共同訴訟代理人　洪崇欽　律師楊俊彥　律師蘇慶良律師被告　內政部代　表　人　徐國勇訴訟代理人陳義富溫碧鋐輔助參加人臺中市政府代　表　人　林佳龍訴訟代理人林亮宇律師王雲玉律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服行政院中華民國105年6月8日院臺訴字第1050166418號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：㈠被告代表人於起訴時為葉俊榮，訴訟繫屬中變更為徐國勇，業據其具狀承受訴訟（見本院卷第962至963頁），核無不合，依法應予准許。㈡本件原告起訴時原來具狀記載其訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院卷第5頁），其後於民國107年3 月7日言詞辯論期日限縮訴之聲明為：「訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷。」（見本院卷第544頁），經核原告就原處分所規制之法律效果無關原告權益部分，本來不具訴訟實施權能，無權利保護必要，則原告自行限縮其訴之聲明僅止於自己本身權益範圍，於程序上並無不合，自為法所許，本院爰就其修正後之訴之聲明為審判。㈢本件參酌司法院新近推行之高等行政法院裁判簡化方案，僅記載兩造及輔助參加人陳述之爭點核心要旨，並將判決相關之法令條文附錄於後，合先敘明。二、爭訟概要：本件輔助參加人為配合辦理「臺中都會區鐵路高架化計畫」之重大建設，依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）（第二階段）」案（下稱系爭都市計畫變更案），報經被告以104年6月22日臺內營字第1040809939號函（下稱原處分）核定後，輔助參加人據以104年7月17日府授都計字第1040142347號公告，自104年7月20日零時起發布實施。原告等人為臺中市大智慧學苑大樓（下稱系爭大樓）之區分所有權人，系爭大樓坐落土地位於系爭都市計畫變更案內容明細表編號變5位置「停35用地與大智路口周邊地區」（下稱系爭變5案）之變更範圍內，因該址為配合鐵路高架化站區出入道路需求及縫合前、後站交通動線，新闢連通大智路之計畫道路，變更原計畫「停車場用地、商業區」為新計畫「道路用地」，致系爭大樓必需拆遷。原告不服系爭變5案，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件撤銷訴訟。三、本件原告起訴主張及聲明略以：㈠臺中市政府未依被告所屬都市計畫委員會專案小組就系爭變更主要計畫第二階段之審查意見，於委員會審議通過後，依都市計畫法第19條規定補辦公開展覽及說明會，有違正當法律程序，原處分未查，仍予核定，顯有重大違法瑕疵： 1.按都市計畫法第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」此規定應踐行之相關程序，乃都市計畫法就都市計畫擬定及變更而受影響人民陳述意見之機會，以期行政機關經由正當程序之踐行，作成合目的性之行政行為，並兼顧人民之權益。故都市計畫擬定及變更之公開展覽及說明會，既經法律明定為都市計畫擬定及變更行政程序之一環，該公開展覽及說明會程序，即係都市計畫擬定或變更程序比例原則必要性之具體體現，如未予踐行，自與正當法律程序有違。 2.被告所屬都市計畫委員會係行政程序法第114條第1項第4 款所稱之「參與行政處分作成之委員會」，依各級都市計畫委員會組織規程第2、12、13條規定，被告所屬都市計畫委員會審議都市計畫變更案件，自應就各該都市計畫變更案件之具體情形，核實審議直轄市或縣（市）政府於都市計畫變更是否確實踐行法定程序（公開展覽及舉行說明會），倘未落實審查，而徒具審議形式，其審議程序即難謂適法（最高行政法院101年度判字第953號、102年度判字第371號判決參照）。 3.系爭變更主要計畫第二階段之變更案，因變更內容案情複雜，涉及人民權益甚鉅，被告所屬都市計畫委員會經簽奉核示，由委員會委員組成專案小組先行聽取簡報，研提具體意見後，再行提會討論。而： ⑴專案小組101年12月6日第2次會議提出之初步建議意見略為：「……5.據臺中市政府列席代表說明，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，擬將本案計畫道路往東微調乙節，建議原則同意，並請將相關變更內容、面積等圖說，詳予計畫書中敘明，以利查考。6.本案如經大會審議通過，請依都市計畫法第19條規定，補辦公開屐覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體陳情意見或陳情意見與本變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期間公民或團體提出陳情意見與本變更案有直接關係者，則再提會討論。」等語。 ⑵輔助參加人雖於該次審查意見之處理情形說明：「遵照辦理」（見被告都市計畫委員會第848次會議紀錄第87 頁），惟實際上卻未於都市計畫委員會審查通過後，補辦公開展覽及說明會，即報由被告逕予核定。 ⑶而被告所屬都市計畫委員會原應本其職掌，就輔助參加人是否有具體落實踐行都市計畫變更程序（公開展覽及舉行說明會）予以調查、審議，卻未予查明，僅因輔助參加人說明遵照辦理，即於104年4月7日第848次會議決議：「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見維持原計畫，並請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。」等語。 4.綜上所述，系爭變更主要計畫第二階段變5案部分，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，已再變更將計畫道路往東微調，影響變更範圍所及土地所有權人之權益，被告於審查核定所屬都市計畫委員會審議決議各具體申請都市計畫變更案時，基於中央主管機關之權責，自仍應就都市計畫委員會審議決議是否合法、都市計畫變更已否踐行法定程序等事項，予以全面審查確認後，始作成決定。乃被告未具體審查，遽依都市計畫委員會顯有疏漏之審議決議逕予核定，即與正當法律程序不符，原處分明顯具有重大違法瑕疵。 5.被告雖辯稱：系爭96年主要計畫於101年12月6日經被告都市計畫委員會專案小組召開第2次會議獲致建議意見，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，將原規畫之計畫道路往東側微調，此一調整後之都市計畫變更，與系爭96年主要計畫相較，僅有些微之差異，對於另一高層建築大樓之利害關係人為有利之受益處分，而對原告區分所有之大智慧學苑大樓實無改變其所有權之權益，以及輔助參加人針對系爭96年主要計畫已依法及被告都市計畫委員會第714次會議決議之指示辦理公開展覽及說明會，進而認原處分核定之都市計畫變更案，並無違反都市計畫法第19條之相關規定云云。然計畫道路往東側微調必然造成東側微調部分遭變更為道路用地，影響該部分之人民權益甚鉅，依法即應舉辦公開展覽及說明會，予人民有陳述意見機會，輔助參加人卻未予踐行，明顯違反正當法律程序。 6.參諸都市計畫法第19條修正理由：「將現行法第15條修改，規定人民得於公開展覽期間向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考修正，以免上級政府發還研修，公文輾轉延誤時間，並規定各該管都市計畫委員會審議修正或上級指示修正者，免再公開展覽俾免一再公開展覽，影響都市計畫之決定」等語，可知依都市計畫法第19條第3項規定免再公開展覽及舉行說明會，係指經各該直轄市、縣（市）（局）政府都市計畫委員會審議修正或經被告指示修正者，並不包括輔助參加人於被告都市計畫委員會專案小組會議時始自行提出之變更案，否則無異規避辦理公開展覽及舉行說明會，剝奪人民陳述意見之機會，此不論從文義解釋或例外解釋從嚴原則而言，均屬當然。 7.細言之，系爭計畫道路往東微調變更案，未辦理公開展覽及舉行說明會，違反正當法律程序及都市計畫法第19條規定： ⑴輔助參加人依其98年12月14日府都計字第0980321156號公告，自98年12月15日起至99年1月13日止公開展覽之「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）書」，固提及原變5案部分，惟系爭計畫道路往東微調變更案，係被告都市計畫委員會專案小組101年12月6日第2次會議時，輔助參加人列席代表於當場提出，依都市計畫法第19條規定，自應辦理該主要計畫變更之公開展覽及舉行說明會，使人民有陳述意見之機會。 ⑵承上，徵諸該次專案小組會議提出之初步建議意見：「……5.據臺中市政府列席代表說明，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，擬將本案計畫道路往東微調乙節，建議原則同意，並請將相關變更內容、面積等圖說，詳予計畫書中敘明，以利查考。6.本案如經大會審議通過，請依都市計畫法第19條規定，補辦公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體陳情意見或陳情意見與本變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期間公民或團體提出陳情意見與本變更案有直接關係者，則再提會討論」等語即明。⑶輔助參加人固辯稱：輔助參加人是否應辦理公開展覽之依據為都市計畫法第19條規定，此即為被告都委會專案小組之意見云云。惟於引述被告都市計畫委員會專案小組101年12月6日第二次會議初步建議意見時，卻又刻意將第5項：據臺中市政府列席代表說明，為避免拆除另一楝高層建築大樓之樓梯間，擬將本案計畫道路往東微調乙節，建議原則同意……等內容，其前面所敘「據臺中市政府列席代表說明」文句予以隱匿，顯然有意誤導此修正案為「內政部指示」，益見輔助參加人明知系爭計畫道路往東微調變更案應補辦公開展覽及舉行說明會。 ⑷內政部營建署102年1月2日營署都字第1012930326號函更檢送上開專案小組101年12月6日會議紀錄，請輔助參加人依出席委員初步建議意見辦理。 ⑸被告之都市計畫委員會第848次會議決議略以：「三.補辦（含期）公開展覽期間公民或團體陳情意見綜理表部分，照本會專案小組初步建議意見辦理」；第848次會議紀錄說明五：「本會專案小組於102年11月28日、103年10月28日召開2次專案小組聽取簡報會議，獲致初步建議意見（如附錄）……」及附錄三審查意見（初步建議意見）（一）之6:「本案如經大會審查通過，請依都市計畫法第19條規定，補辦公開展覽及說明會……」，以及輔助參加人說明「遵照辦理」；可知第848次會議決議系爭計畫道路往東微調變更案亦應辦理公開展覽及舉行說明會。 ⑹被告未注意及系爭計畫道路往東微調變更案未辦理公開展覽及舉行說明會，逕予核定系爭變更主要計畫第二階段變5案部分，違反正當法律程序及都市計畫法第19條規定，至為灼然。 8.輔助參加人所舉臺北高等行政法院99年度訴更二字第13號判決事實為：桃園縣政府辦理變更南崁新市鎮都市計畫案，將經該縣都市計畫委員會第13屆第28次會議決議（採修正81年公開展覽路線）通過之「變更南崁新市鎮都市計畫（部分農業區、工業區為道路用地）」計畫書圖，送經內政部核定，桃園縣政府依核定修正書圖後再行送核，經內政部核定後，由桃園縣政府發布實施。顯然與本件系爭計畫道路往東微調變更案，未經臺中市都市計畫委員會審議，即由輔助參加人逕自於被告都市計畫委員會專案小組會議時提出之情形迥然不同，自無法比附援引。㈡再者，被告所屬都市計畫委員會未斟酌該委員會專案小組審查意見，於輔助參加人未提出預定道路之交通量預估及服務水準分析、現有商業大樓拆遷與否之成本效益分析，亦未就是否拆除現有商業大樓之處理，與商業大樓土地所有權人先行協商，如無法達成共識，應再交專案小組繼續討論，即逕行作出系爭變更主要計畫第二階段變5案同意採大智路直通方案辦理之決議，被告並據以作出原處分，已構成判斷未考慮相關因素及出於錯誤之事實及不完全之資訊，而有恣意濫用裁量之違法： 1.被告所屬都市計畫委員會專案小組102年11月28日第4次會議提出之初步建議意見略為：「……爰請依下列各點研提可行之替選方案：1.若大智路上現有商業大樓不予拆除，則以該基地東側停車場用地作為聯繫前、後站交通動線用地之可行性，並研擬周邊地區交通行車動線、交通安全之因應對策。2.若考量都市未來整體發展，經審慎評估後，仍擬以原方案處理（現有大智路延伸並拆除現有商業大樓），則應就下列各點評估執行之可行性:（1）適度提高並以市價徵收或補償土地及地上物可行性。（2）重新評估並詳予計算本案變更範圍併同鄰近停車場用地（停35）、住宅區及商業區，以都市更新方式或其他整體開發方式辦理之可行性」等語。 2.嗣被告所屬都市計畫委員會專案小組103年10月28日第5次會議提出之初步建議意見則略為：「……案經本會專案小組再度召開第4、5次會議，獲致具體建議意見（……變5 案，由市府研提2種處理方案），爰建議請臺中市政府就下列各點以對照表方式研提辦理情形及補充相關資料送部，其中變5案市府如協商土地所有權人獲致識意見，則逕提委員會審議，否則再提專案小組繼續討論。（一）……有關臺中市政府研提大智路延伸並拆除商業大樓，及大智路改行穿越「停35」而不拆除商業大樓等2方案，請臺中市政府參酌列席本次會議公民陳情意見及理由，依下列各點詳予評估及研處。1.請補充說明本聯繫前、後站預定道路之交通量預估及、服務水準分析，對於若因此造成雙T 路口之道路系統，能否適宜以交通管理措施解決。2.請補充說明對於大智路預定計畫道路範圍內現況存在有商業使用中之高層建築物拆遷與否之成本效益分析，俾供委員會審議之參考。3.請臺中市政府參酌都市計畫法第41條內容及臺中市議會專案小組對本計畫案之建議事項，於104年1月底之前與商業大樓及土地所有權人先行協商，如有具體共識意見則逕提委員會審議，如無法達成共識，則再交由本專案小組繼續討論。」 3.然輔助參加人並未依上開專案小組第4次及第5次會議之審查意見，提出預定道路之交通量預估及服務水準分析、現況存在商業使用中之高層建築物拆遷與否之成本效益分析；亦未就是否拆除現有商業使用中高層樓建築之處理，與商業大樓及土地所有權人先行協商，如有具體共識意見則逕提委員會，如無法達成共識，則再交專案小組繼續討論，即逕行提送被告所屬都市計畫委員會，而未就專案小組之審查意見為完全之補充或修正。 4.詎被告所屬都市計畫委員會104年4月7日第848次會議，並未查明上情，竟說明：「五、本會專案小組於102年11月 28日、103年10月28日召開2次專案小組聽取簡報會議，獲致初步建議意見（如附錄），並經臺中市政府104年2月17日府授都計字第1040036658號函依前開專案小組初步建議意見研處情形及相關補充資料到部，爰再提會討論」。且作出決議「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見維持原計畫，並請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。……、本案變更綜理表編號變5案，同意臺中市政府列席代表說明，為因應未來都市整體發展及道路系統需要，採大智路直通方案（詳見附表及附圖）辦理，並請臺中市政府積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研擬適當補償措施。……」 5.綜上可知，被告所屬都市計畫委員會在輔助參加人未依專案小組第4次及第5次會議審查意見，提出預定道路之交通量預估及服務水準分析、現有商業大樓拆遷與否之成本效益分析，亦未與商業大樓及土地所有權人先行協商，更未再交由專案小組繼續討論，即遽於104年4月7日第848次會議決議上開內容，顯然有未考慮相關因素之裁量濫用違法。且該委員會係依據不充足之資訊作成變5案採大智路直通方案辦理之決議，被告復未就該決議內容及審議過程再為實質審查，即逕予核定系爭變更主要計畫第二階段有關變5案部分，更已構成行政機關之判斷出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，而有恣意濫用裁量之違法。㈢原處分核定系爭變更主要計畫第二階段變5案之內容，其開發方式採一般徵收、撥用方式辦理，就預定計畫道路範圍內現有商業大樓（地下2層、地上12層）擬予徵收拆除，違反都市計畫法第42條規定，亦不符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之必要性與比例原則，顯難謂適法： 1.交通部94年間向行政院陳報「臺中都會區鐵路高架捷運化計畫」，經行政院95年2月13日同意依行政院所屬經濟建設委員會審議結論，列入新十大建設計畫辦理，輔助參加人配合依都市計畫法第27條第1項第4款規定，申請辦理「變更臺中市都市計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）」（即96年變更主要計畫），經被告96年4月12日內授營都字第0960056031號函核准後，嗣於97年檢附計畫書、圖（包括其後98 年修正後計畫書、圖），報請被告核定，輔助參加人所提系爭變5案之變更理由，明言：「為新闢大智路南側路段並改善週邊環境品質，納為都市更新單元辦理」 2.輔助參加人並就被告所屬都市計畫委員會專案小組審查意見，說明略以：「……本府為整合本案之相關開發建設，並降低對建成地區地主之衝擊，於部分地區採都市更新作為取得公共設施用地暨改善環境品質之開發方式」「……惟為避免都市更新辦理程序影響本案都市計畫發布實施進而造成臺鐵高架捷運化重大建設延宕，建請針對臺鐵高架捷運化沿線及站區部分先行辦理發布實施，其餘地區待都市更新單元完成擬具都市更新事業計畫草案並辦理公開展覽後，再檢具變更主要計畫書、圖報部逕予核定後實施……」「為推動本案如大智路段開通、建國路拓寬等配合臺鐵高架捷運化重大交通建設工程，並改善周邊低度利用或窳陋地區之環境品質，經考量開發方式成本、地主意願、及執行等層面因素後，前開地區之相關公共設施用地取得，本府修正開發方式以採都市更新方式辦理，以促進車站周邊地區再生之目標」另輔助參加人所屬都市計畫科亦於委託規劃單位就「大智路更新單元」進行評估後，明白表示：「為提高辦理更新誘因，建議變更原住宅區及停35用地為商業區。此外因單元內公有土地權屬比例低，建議應採民間自辦更新方式開發。」 3.嗣輔助參加人未再委託專業單位進行評估，即就被告所屬都市計畫委員會專案小組未表示意見部分，再自行決議：「考量大智路打通以配合鐵路高架站區出入道路使用之急迫性，大智路打通之變更案改採一般徵收（撥用）方式辦理，原大智路周邊優先辦理都市更新單元則撤銷並維持原計畫分區……」並於提報第2次專案小組審查意見處理情形表內說明：「本案經考量配合臺鐵高架捷運化工程之急迫性及站區出入道路、設施之需求，原規劃2處之優先辦理都市更新單元（建國市場周邊地區、大智路周邊地區）範圍調整如下：1.大智路周邊地區優先辦理都市更新單元（原變更案編號第5案）：經考量大智路打通以配合未來鐵路高架站區出入道路使用之急迫性，大智路打通之變更案改採一般徵收（撥用）方式辦理，其餘原大智路周邊優先辦理都市更新單元之變更內容則撤銷並維持原計畫分區，……」然參諸輔助參加人104年7月17日公告之變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫臺中車站地區）」第二階段計畫書第三章所載實施進度：「新闢連通大智路、建國路及武德街拓寬等公共設施用地取得，預估為民國98年至115年，惟實際作業期程，仍視年度實際財務狀況酌予調整」等語，可知由變更計畫書所載之大智路打通實施進度以觀，並無上開輔助參加人所稱之「急迫性」，至為灼然，自非不可依原採都市更新或其他整體開發方式取得用地，乃原處分未考量一般徵收以外之土地取得方式，更明顯違反比例原則之最小損害原則。 4.臺中市區鐵路高架化完成後，原跨越鐵路之復興路橋將拆除，恢復平面道路，復興路即可接通八德街、南京路與新民街；另輔助參加人亦已新闢10公尺寬（可再拓寬）道路連接復興路及站區內新闢道路，再接武德街，因而新車站站區前站與後站之聯繫已相當便利，而原處分核定之大智路直通方案計畫道路，則係銜接武德街至南京路，並非聯繫前後站之唯一道路，即知原處分所採新闢連通大智路計畫道路之方案，尚非顯有必要。 5.被告所屬都市計畫委員會專案小組審查意見，亦多次提出請輔助參加人補充說明開闢此路段是否為必要之手段，包括： ⑴100年1月28日第1次會議：「請補充說明就該地區關於道路系統規畫、車行動線、道路服務水準、交通安全等因素，並參酌人民陳情意見及考量人民權益，分析評估有關新闢連通大智路計畫道路之必要性。」 ⑵102年11月28日第4次會議：「若大智路上現有商業大樓不予拆除，則以該基地東側停車場用地作為聯繫前、後站交通動線用地之可行性，並研擬周邊地區交通行車動線、交通安全之因應對策。」 ⑶103年10月28日第5次會議：「1.請補充說明本聯繫前、後站預定道路之交通量預估及服務水準分析，對於若因此造成雙T路口之道路系統，能否適宜以交通管理措施解決。2.請補充說明對於大智路預定計畫道路範圍內現況存在有商業使用中之高層建築物拆遷與否之成本效益分析，俾供委員會審議之參考。」 6.惟輔助參加人並未就該地區或周邊地區有關道路系統規劃、行車動線、道路服務水準、交通安全等因素評估新闢連通大智路計畫道路之必要性，亦未就不拆除現有商業大樓，以東側停車場用地作為聯繫前、後站交通動線用地之可行性進行評估，更未評估說明現有商業大樓拆遷與否之成本效益分析。僅空言泛稱：「經綜合考量大智路延伸線形之順暢性、安全性等層面，道路線型以道路順接為較佳方案」、或「綜合考量大智路延伸開通之順暢性、安全性等原則，及大智路延伸新闢道路係為服務新車站及聯繫站區前後之重要動線，亦為市中心連絡東區之重要道路，將有助於帶動東區發展，同時也為行政院核定『臺中都會區鐵路高架捷運化計畫』應配合辦理之事項，有其興闢之必要性」云云，並未見提出任何有關必要性衡量之資料，供被告或所屬都市計畫委員會斟酌、審議，原處分竟遽予核定，構成判斷濫用之違法瑕疵。 7.再觀諸被告所屬都市計畫委員會99年9月7日第738次會議審決內容，特別提及變更內容綜理表變5、變10及變11案之變更案，應由輔助參加人賡續妥善辦理後，再提該會討論。然而： ⑴專案小組100年1月28日第1次會議，即以「因變更範圍內現況有高層建物且仍在使用中，影響土地所有權人權益甚鉅，並引發民眾強烈反對之意見」為由，提出初步建議意見，並就變10及變11案建議：「考量國家重大建設計畫或工程完成後，其周邊土地之建設與發展應漸進式逐年完成，並非一蹴可幾，爰臺中市政府所提建議意見中有關考量廣場及建國路拓寬係有配合未來鐵路高架建設之時程急迫性，採都市更新方式將無法符合重大建設期程需求，爰採一般徵收、撥用方式辦理之說明，尚不宜僅以時程急迫性作為無法以都市更新方式辦理之理由，爰仍請臺中市政府就臺中車站周邊地區整體發展、道路系統規劃、車行動線，並參酌人民陳情意見及考量人民權益，詳予說明現階段辦理變更之急迫性與必要性，並審慎評估變更後之開發方式以都市更新或其他整體開發方式辦理之可行性」等語。 ⑵專案小組101年12月6日第2次會議，亦再就變10及變11 案建議：「1.考量現行合法建物眾多，拆遷影響層面廣泛，爰建議同意照臺中市政府所提修正方案通過，將成功路南側公有土地變更為廣場用地，面積約0.2028公頃，其餘維持原計畫。」「2.為利新臺中車站景觀風貌、周邊交通動線順暢及都市未來之發展，本案（原變10及11案）商業區未變更部分，建議同意依臺中市政府所提納入建國市場周邊地區都市更新單元整體開發。」「3.據臺中市政府列席代表所提，為持續推動臺中車站北側窳陋環境活化再生，形塑臺中車站重要門戶景觀及周邊交通動線等公共利益目標，並兼顧私有地主權益，建國市場周邊之公、私有土地仍應採都市更新整體開發」等語。 ⑶甚至於專案小組102年11月28日第4次會議提出建議:「（四）有關廣場用地（廣6）東側地區變更部分商業區及道路用地為廣場用地（變更綜理表編號變10及11案）部分，考量現行合法建物眾多，拆遷影響層面廣泛，爰俟前開臺中市政府與相關機關協商獲致共識後，再行討論」後，輔助參加人即決定：「本府經考量拆遷影響層面廣泛，涉及人民權益甚鉅，並為持續推動臺中都會區鐵路高架捷運化計畫，取消變10及變11案，維持現行計畫」等語。 ⑷據上可見，變5、變10及變11案，均無時程迫切性，並非不可採都市更新或其他整體開發方式辦理；且同一都市計畫變更案，復同屬新車站區周邊整體發展規劃，卻割裂適用，未作通盤考量，益見輔助參加人所提系爭變更主要計畫第二階段之草率違誤。㈣原處分關於採大智路直通方案部分： 1.被告辯稱：臺中市大智路與復興路皆為四線道之主要幹道；經輔助參加人評估現階段尖峰時間之車流量，及未來鐵路高架建設完成後，銜接鐵路高架出入口及交通動線，並審酌大智路延伸線形之順暢性及安全性等層面，再考量採用雙T路口連通大智路將造成道路服務水準降低，應以道路順接方式連通大智路最能達成之公益目的，輔助參加人於該部都市計畫委員會104年4月7日第848次會議審議時提出「臺中車站大智路打通道路服務水準分析報告」略以：「如新增T字型路口連通後以預測路口交通量並配合大智路/復興路口號誌，其打通後路口服務水準皆呈現F級，主要因打通後復興路往西方向及左轉交通量皆增加，且兩路口距離僅10公尺，且車道儲車空間不足，使路口服務水準降低。」認輔助參加人已就多種可能進行評估，又經被告都市計畫委員會多次審查要求補充說明及分析道路服務水準，並請輔助參加人積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研訂適當補償措施等，以使私益之損害降至最低，並能達成臺中市中心促進更新再發展之重大公益，實已符合公益性與必要性，故經該部都市計畫委員會第848次會議作成決議：「一、本案變更綜理表編號變5案，同意臺中市政府列席代表說明，為因應未來都市整體發展及道路系統需要，採大智路直通方案辦理，並請臺中市政府積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研訂適當補償措施」云云。 2.然輔助參加人並未依都市計畫委員會專案小組第4次及第5次會議之審查意見先行提出預定道路之交通量預估及服務水準分析、現況存在商業使用中之高層建築物拆遷與否之成本效益分析；亦未就是否拆除現有商業使用中高層樓建築之處理，與商業大樓及土地所有權人先行協商，如有具體共識意見則逕提委員會，如無法達成共識，則再交專案小組繼續討論，即逕行提送被告都市計畫委員會，未就專案小組之審查意見為完全之補充或修正。詎被告都市計畫委員會104年4月7日第848次會議未查明上情，竟於說明稱：「……五、本會專案小組於102年11月28日、103年10月28日召開2次專案小組聽取簡報會議，獲致初步建議意見（如附錄），並經臺中市政府104年2月17日府授都計字第1040036658號函依前開專案小組初步建議意見研處情形及相關補充資料到部，爰再提會討論」後，作出決議:「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見維持原計畫，並請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。……一、本案變更綜理表編號變5案，同意臺中市政府列席代表說明，為因應未來都市整體發展及道路系統需要，採大智路直通方案（詳見附表及附圖）辦理，並請臺中市政府積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研擬適當補償措施。……」等語。 3.依被告答辯及輔助參加人於細部計畫案之訴願答辯，雖可知輔助參加人於都市計畫委員會104年4月7日第848次會議審議時有提出「臺中車站大智路打通道路服務水準分析報告」。然臺中市新車站站區前、後站以大智路聯繫之計畫道路設計，除輔助參加人所採大智路直通方案及於上開分析報告所提替代方案雙T路口設計外，尚有偏移式路口設計方案。而本件兩路口距離僅有10公尺，事實上根本無法設置2組交通號誌規劃成雙T路口，輔助參加人卻故意以之為唯一比較方案，並隱匿提出具有可行性之偏移路口設計方案行評估，即明顯有意提供不正確或不完足之資訊。且輔助參加人係於該次會議審議時當場提出前開分析報告，但觀諸該次會議自上午9時30分開始至中午12時20分結束，不到3小時內合計審議9件案件（核定案件8件、報告案件1件），平均1件案件審查時間不到19分鐘，顯然無法實質討論及具體審酌輔助參加人當場提出之分析報告，可知被告都市計畫委員會該次會議並未實質審議系爭都市計畫變更案之公益性、必要性及比例原則，系爭都市計畫變更程序顯有瑕疵，難謂合法，有最高行政法院104年度判字第437號判決意旨參照。 4.又偏移式路口設計方案，於都市計畫中並非少見（詳見本院105年度訴字第22號都市計畫事件卷第19頁、第231至236頁），而本案如採偏移式路口設計方案，經分析其道路服務水準，亦與直通方案相同，均可達C級；且本案倘採偏移式路口設計方案，該計畫道路使用「停35」用地，即可避免拆除系爭大樓，相較原處分核定之直通方案必須拆除系爭大樓，要屬較小侵害手段，且能減少徵收補償費用支出外，更能縮短作業期程，得以符合比例原則中之最小損害原則，及能兼顧所欲實現之公益暨現存續中之私益。乃輔助參加人故意不提出可避免拆除系爭大樓，且路口服務水準與直通方案相同之偏移式路口設計方案，以致被告及都市計畫委員會，均未就此方案加以斟酌、審議，而在並非無保留系爭大樓方案下，卻根據輔助參加人提供之不完全或不正確之資訊作成決定，尤見原處分之違反比例原則及正當法律程序，至為明確。㈤系爭變更主要計畫第二階段變5案部分，採新闢連通大智路計畫道路方案，但為避免拆除另一高層建築大樓（與系爭大智慧學苑大樓相鄰）之樓梯間，嗣再變更將計畫道路往東微調，致坐落臺中市東區復○段○○段0○000○0○000○0○000 ○○號土地使用分區遭變更為道路用地，並列入徵收範圍，另西側同小段2-3、3-2、4-1、6-11、6-124、6-126地號土地，則排除在徵收範圍外。往東微調部分既變更為計畫道路，並採一般徵收方式，顯然影響該部分土地所有人之權益甚鉅，依法即應辦理公開展覽及說明會，輔助參加人未予踐行，顯有違正當法律程序。又原告張雅音為同小段6-26地號土地所有人，該地號土地位在計畫道路往東微調範圍內，因而被逕為分割出同小段6-127地號土地，土地使用分區亦由停車場用地變更為道路用地，即被增列在徵收範圍內，可知原告張雅音為計畫道路往東微調權益受損之人，至為明確。另全體原告（即大智慧學苑大樓區分所有權人）共有之同小段3-2地號土地之一部分土地，雖因計畫道路往東微調，而被排除在徵收範圍外，但該殘餘土地則為無法使用之畸零地。故此都市計畫變更亦損及全體原告權益，被告辯稱往東微調係對原告更有利云云，明顯背悖事實。㈥被告之都市計畫委員會未就專案小組各項建議意見提會討論，逕予作出同意採大智路直通方案辦理之決議，違反正當法律程序，並構成未依完全資訊判斷之裁量違法： 1.按各級都市計畫委員會組織規程第12條前段規定「都市計畫委員會得推派委員或調派業務有關人員就都市計畫有關事項實地調查，並研擬意見，提供會議討論及審議之參考。」而此規定之作法，實務上均以「專案小組」稱之，專案小組之功能係為強化都市計畫委員會審議決議之效率與品質，提供專業性建議意見，俟獲致初步建議意見經召集人確認後，依行政程序交由地方政府再補送資料或納入初審意見，提供都市計畫委員會討論及審議之參考（內政部營建署102年1月2日營署都字第1012930326號函說明二、三參照）。倘都市計畫委員會未就專案小組各項專業性建議意見提會討論，除有違正當法律程序外，所作成之判斷更有未考慮相關因素及出於不完全資訊之違法。 2.就輔助參加人99年12月20日府都計字第0990368588號函所檢附系爭變更主要計畫第二階段之變更案，第848次會議已明確說明：因變更內容案情複雜，涉及人民權益甚鉅，經簽奉核示由該會委員組成專案小組先行聽取簡報，研提具體意見後，再行提會討論；以及於100年1月28日、101 年12月6日、102年3月11日、102年11月28日及103年10月 28日先後召開5次專案小組會議。 3.專案小組就系爭變更主要計畫第二階段變5案部分，於102年11月28日第4次會議提出2項初步建議意見，即：本計畫案變更綜理表編號變5案，為配合鐵路高架化站區出入道路需求及縫合前、後站交通動線，擬新闢連通大智路之計畫道路部分，考量大智路預定計畫道路範圍內現況存在有商業使用中之高層建築物，執行拆遷不易，亦容易引起民怨，爰請依下列各點研提可行之替選方案：⑴若大智路上現有商業大樓不予拆除，則以該基地東側停車場用地作為聯繫前、後站交通動線用地之可行性，並研擬周邊地區交通行車動線、交通安全之因應對策。⑵若考量都市未來整體發展，經審慎評估後，仍擬以原方案辦理（現有大智路延伸並拆除現有商業大樓），則應就下列各點評估執行之可行性：①適度提高並以市價徵收或補償土地及地上物可行性。②重新評估並詳予計算本案變更範圍併同鄰近停車場用地（停35）、住宅區及商業區，以都市更新方式或其他整體開發方式辦理之可行性。 4.另專業小組於103年11月28日第5次會議，亦再提出3項初步建議意見，即：本計畫案變更綜理表編號變5案，係為配合鐵路高架化站區出入道路需求及縫合前、後站交通動線，擬新闢連通大智路之計畫道路部分，有關臺中市政府研提大智路延伸並拆除商業大樓，及大智路改行穿越「停35」而不拆除商業大樓等2方案，請臺中市政府參酌列席本次會議公民陳情意見及理由，依下列各點詳予評估及研處。⑴請補充說明本聯繫前、後站預定道路之交通量預估及服務水準分析，對於若因此造成雙T路口之道路系統，能否適宜以交通管理措施解決。⑵請補充說明對於大智路預定計畫道路範圍內現況存在有商業使用中之高層建築物拆遷與否之成本效益分析，俾供委員會審議之參考。⑶請臺中市政府參酌都市計畫法第41條內容及臺中市議會專案小組對本計畫案之建議事項，於104年1月底之前與商業大樓及土地所有權人先協商，如有具體共識意見則逕提委員會審議，如無法達成共識，則再交由本專案小組繼續討論。 5.然觀諸第848次會議紀錄，並未見被告之都市計畫委員會有就前開專案小組所提5項初步建議意見進行討論，且該第848次會議係於不到3小時內審議9件案件，平均每件都市計畫案件審議時間不到19分鐘，事實上亦不可能有就專案小組該5項初步建議意見進行討論，其審議程序即難謂適法。被告之都市計畫委員會所作成之決議，顯然有恣意濫用裁量之違法，而被告未予具體審查，遽依都市計畫委員會非適法之審議決議逕予核定，作成之原處分即具有重大違法瑕疵。㈦系爭都市計畫變更案係由輔助參加人主動提出，並非被告或其他中央機關指示辦理，此徵諸輔助參加人96年3月14日府都計字第0960052990號函說明二、三所載：「二、旨揭計畫案係配合『臺中都會區鐵路高架化計畫』乙案辦理都市計畫變更，惠請鈞部同意依都市計畫法第27條第1項第4款辦理個案變更」「三、隨函檢送旨揭計畫案申請書乙式二份」即明。又都市計畫法第27條係為通盤檢討之變更所設計之例外變更情況，且法條復規定變更時應迅行變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用之餘地（最高行政法院96年度裁字第743號裁定參照）。惟稽諸輔助參加人前開104年7月17 日公告之變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）配合臺中市都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）」第二階段計畫書第三章所載實施進度，明顯可知依變更計畫書所載之大智路打通實施進度，系爭主要計畫第二階段變5案部分，其本質上並無任何迫切之時間性要求，已如前述，足見此變更案並無因時間之要求，而有於一定期間內迅行變更之必要；此一變更案顯然不符合都市計畫法第27條第1 項所稱視實際情況迅行所為之都市計畫變更，原處分未查，而予以核定，尤見違法。㈧被告所核定之系爭計畫道路，其行經路線範圍包括臺中市東區復興段五小段2、3-1、6-7、6-127、6-128、6-123、4、6、6-30、6-125、102及六小段5-9、6-11、1-7、1-8等15筆地號土地，其中私人所有土地10筆、面積871平方公尺，公有土地5筆、面積210平方公尺；而上開土地中之五小段6-7 、6-123、6-127、6-128及六小段1-7、1-8、5-9地號土地，係往東微調所增加之道路用地，另五小段2及3-1地號則為系爭大智慧學苑大樓所坐落之部分土地。至於原告主張之偏移式路口方案，其行經路線範圍包括臺中市東區復興段五小段6-7、6-127、6-26、6-1、6-33、6-34、6-128、6-123及六小段5-9、5-8、1-1、1-5、1-6、1-4、1-3、1-2、1-8、3-2、3-3、2-1、1、1-7等22筆地號土地，其中私人所有土地8 筆、面積257平方公尺，公有土地14筆、面積不超過965平方公尺（六小段1-6、2-1、3-2、3-3地號僅使用一部分）。故就兩案加以比較明顯可知，被告所核定之系爭計畫道路絕大部分使用私有土地，且除必須拆除大智慧學苑大樓外，並將造成該大樓所坐落其餘五小段2-2、2-3、3-2地號及第三人所有6-124地號土地成為畸零地，侵害人民之權益至鉅。反之，原告所主張之偏移式路口方案，其道路則絕大部分使用公有土地（均為空地），僅一小部分使用私人土地，對人民權益之影響顯然較微。㈨觀諸臺中市都市計畫委員會96年10月18日第222次會議紀錄，該會專案小組提請大會討論意見，就配合大智路延伸路段及促使周邊低度利用土地再發展部分，經評估採都市更新方式辦理，大會決議亦係採都市更新單元辦理，因此輔助參加人於97年檢附計畫書、圖（包括其後98年修正後計畫書、圖）報請被告核定時，該府所提變5案之變更理由，即言明：「為新闢大智路南側路段並改善周邊環境品質，納為都市更新單元辦理」；此再稽諸會議紀錄「表1」所載，該專案小組審查意見為：「為配合興闢大智路延伸路段及促使周邊低度利用土地再發展，劃設優先辦理都市更新單元，以採都市更新方式辦理整體開發，並配合變更停車場、住宅區為商業區」，而都市計畫委員會決議：「照專案小組審查意見通過」益明，足見系爭都市計畫就大智路打通之變更案改採一般徵收及撥用方式辦理，顯有違比例原則之最小損害原則。尤其專案小組審查意見復已明確說明配合變更停車場、住宅區為商業區，原停35之停車場機能將由未來新車站設置於地下層之停車場提供，更足以證明輔助參加人稱採偏移式路口方案連通大智路，將停車場預定地之停35用地撥用作為道路用地，將造成此一區域停車場用地高度不足，顯非可採。另臺中車站周邊地區都市計畫變更後，停車空間並無不足之情形，亦有臺中市都市計畫委員會第52次會議就變更臺中市都市計畫主要計畫（第四次通盤檢討）案，以臨時動議通過將廣兼停166用地變更為商業區可明，該廣兼停166用地面積達0.39公頃，遠超過停35用地（約0.1公頃）。㈩本件都市計畫程序有重大瑕疵： 1.偏移式路口方案於臺灣地區到處可見，根本不必要也無法設置2組交通號誌規劃成雙T路口，而對於輔助參加人就偏移式路口之意見，內政部土地徵收審議小組於107年6月20日上午召開會議時，審議委員會即舉臺北市光復北路與南京東路五段路口為例，質疑臺中市政府交通局與會人員。該臺北市光復北路穿越南京東路五段之路口（均為四線道以上之主要幹道），乃為角度更大之偏移式路口，其交通流量不亞於系爭復興路與大智路口，然亦僅設置1組交通號誌，採偏移式路口方式行車多年，並無輔助參加人所稱影響視線，公車與機車動線易混淆，干擾交通安全及效益甚鉅之情形。 2.關於偏移式路口方案，輔助參加人提出「臺中市大智路打通委託設計工作規劃報告書」以前，從未見被告或輔助參加人辦理過評估，此參諸不論本院於107年6月21日準備程序諭知被告及輔助參加人委請專家提出評估意見，或內政部土地徵收審議小組107年6月20日第160次會議以：「有關本案以徵收方式辦理用地取得之必要性，是否有其他替代方案，請臺中市政府再具體評估，並就列席民眾所提方案可行性詳予回應，於書面補充說明後再議」為理由，決議：「保留，查明後再議」，惟輔助參加人卻遲至107年8月7日始提出，其心態實屬可議。 3.行政法院對於計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，固承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用、消極怠惰及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更；有關行政法院可審查之情形，包括行政機關所為之判斷，出於錯誤之事實認定或不完全之資訊（最高行政法院104 年度判字第194號判決參照）。 4.被告之都市計畫委員會專案小組102年11月28日第4次會議提出初步建議意見：「……爰請依下列各點研提可行之替選方案: 1.若大智路上現有商業大樓不予拆除，則以該基地東側停車場用地作為聯繫前、後站交通動線用地之可行性……」、103年10月28日第5次會議提出初步建議意見: 「……有關臺中市政府研提大智路延伸並拆除商業大樓及大智路改行穿越『停35』而不拆除商業大樓等2方案，請臺中市政府參酌列席本次會議公民陳情意見及理由，依下列各點詳予評估及研處。……」，輔助參加人故意不提出可避免拆除系爭商業大樓，且具有可行性之偏移式路口直通方案，導致被告或其都市計畫委員會均未就此方案加以斟酌審議，遽依輔助參加人所提供之不完全或不正確資訊作成決定，即見原處分所為之判斷，顯然出於錯誤之事實認定或不完全資訊，依法自應撤銷。 5.書面行政處分應記載之「理由」，係指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處分構成要件之理由，如係裁量處分，尚包括裁量理由。而行政程序法第114條第1項第2款規定行政處分之補記理由，依同條第2項規定僅得於訴願程序終結前為之；尤其就裁量處分而言，因訴願機關對裁量處分具有合目的性審查之權限，自不應容許處分機關於行政訴訟中追補原未作成之裁量行使，亦不得以原未裁量之新理由取代有瑕疵之舊理由，以保障人民之訴訟權（最高行政法院106年度判字第558號判決參照）。輔助參加人雖於本院準備程序進行中再委託第三人製作系爭規劃報告，增列偏移式路口規劃之分析，惟除其內容明顯謬誤不可採外，被告及輔助參加人依法已不得於行政訴訟中再補提原漏未裁量之新理由。 6.輔助參加人所提「臺中市大智路打通委託設計工作規劃報告書」，內容多所謬誤，委不足採： ⑴系爭規劃報告內容（包括交通流量），主要是援引自輔助參加人所屬交通局104年4月7日製作之「臺中車站大智路打通道路服務水準分析報告」，另再增加偏移式路口方案；故仍有分析報告所存在之交通流量評估錯誤及路口號誌秒數不合理等情，有原告前提出之臺中市政府分析報告錯誤彙整可參。 ⑵而系爭規劃報告引用分析報告之論述，認大智路採直通方案打通後，以預測路口交通量並配合現況路口號誌，其打通後路口服務水準將呈現F級，主要因打通後復興路往西方向交通量增加，使路口服務水準降低，並稱：為改善大智路打通後路口服務水準降低之情況，建議將復興路往西方向採號誌「遲閉時相」規劃，相關打通後路口配置建議如表2.3-4所示，路口採遲閉時相後，整體路口服務水準由F級提升至C級，改善約62.9％。然對於原告質疑：①左轉號誌由綠燈15秒變成20秒，整體路口服務水準為何即可從F級（路口整體平均延滯84.0秒/輛）提升至C級（路口整體平均延滯31.2秒/輛）②大智路至臺中車站後站新闢道路路口號誌秒數不合理等情，仍然存在，卻未見說明。 ⑶又依系爭規劃報告所述，大智路採直通方案打通後路口服務水準將呈現F級，主要因打通後復興路往西方向交通流量增加，使路口服務水準降低，建議復興路往西方向採號誌「遲閉時相」規劃，整體路口服務水準由F級提升至C級；另大智路採偏移式路口方案，則稱打通後路口服務水準皆呈現F級，主要因打通後復興路往西方向及左轉交通量皆增加，且兩路口距離僅10公尺，車道儲車空間不足，使路口服務水準降低云云。然而：①不論採大智路直通方案或偏移式路口直通方案，均僅有一個路口，其交通量、行向及號誌均相同，何以直通方案僅存在復興路往西方向交通量增加，而偏移式路口直通方案，除復興路往西方向交通量增加外，竟又有左轉交通量增加及車道儲存空間不足之使路口服務水準降低之情形，實令人費解。②尤其採偏移式路口直通方案，於該路口仍為直接通行，並非兩階段通行，故未於該路口設置兩組號誌，不存在兩路口距離僅10公尺、車道儲存空間不足，使路口服務水準降低之情形；而上開兩路口距離僅10公尺、車道儲存空間不足，則僅於雙T路口始會發生，系爭規劃報告未查，竟逕予援引分析報告有關雙T路口之分析，顯見錯誤而不自知。③另依系爭規劃報告之分析，大智路打通後使路口服務水準降低，係因復興路往西方向交通量增加，與南北向之大智路無關，則何以大智路直通方案不存在復興路左轉交通量增加，而偏移式路口直通方案竟會有復興路左轉交通量增加之問題，可知此項分析並非無疑，前已敘明；而系爭規劃報告就此，於大智路直通方案建議將復興路往西方向採號誌「遲閉時相」規劃，認可使整體路口服務水準由F 級提升至C級；惟就偏移式路口直通方案，卻未見提出任何時制調整規劃建議及其效益評估，即知明顯有意規避。④況且，就偏移式路口直通方案參考分析報告之交通流量預估及其研擬之通車後時制，經專家評估建議，取消復興路雙側之路邊停車格，並增設左轉保護時相（增設左轉專用車道）後，使用與分析報告或規劃報告相同之synchro模擬軟體分析，其路口服務水準同可提升至C級，但仍未見系爭規劃報告就此提出說明，益見該報告，刻意規避偏移式路口方案有利之分析等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於原告部分。四、被告答辯及聲明略謂：㈠本件系爭計畫案係輔助參加人依都市計畫法第27條第1項規定辦理變更都市計畫，經輔助參加人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經輔助參加人都市計畫委員會審議通過後，報請被告核定，復經被告都市計畫委員會104年4月7日第848次會議審議修正通過，由輔助參加人依照決議修正主要計畫書、圖後，被告依都市計畫法第20條規定核定，及由輔助參加人依都市計畫法第21條規定公告發布實施，其變更法定程序均符合都市計畫法第18條至第21條、第27條之規定，於法並無不合。㈡原處分核定之都市計畫變更案，並無違反都市計畫法第19條規定應辦理公開展覽及說明會之情事，說明如下： 1.系爭96年主要計畫經輔助參加人於96年5月16日公告公開展覽都市計畫草案30天，自96年5月17日至96年6月15日止，復依被告都市計畫委員會98年9月8日第714次會議決議辦理第二次公開展覽事宜，並於98年12月14日公告公開展覽都市計畫草案30天，自98年12月15日至99年1月13日止。 2.被告都市計畫委員會104年4月7日第848次會議決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見維持原計畫，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。」核與本件原告權益相關之系爭變5案，並無要求輔助參加人就本件都市計畫變更案再行重複辦理公開展覽及說明會之情事。 3.系爭96年主要計畫於101年12月6日經被告都市計畫委員會專案小組召開第2次會議獲致建議意見，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，將原規劃之計畫道路往東側微調，此一調整後之都市計畫變更，與系爭96年主要計畫相較，僅有些微之差異，而對於另一高層建築大樓之利害關係人為有利之受益處分，而對本件原告等實無改變其所有權之權益，輔助參加人針對系爭96年主要計畫已依法及被告都市計畫委員會第714次會議決議之指示辦理公開展覽及說明會。綜上，原處分核定之都市計畫變更案，並無違反都市計畫法第19條之相關規定。㈢原處分核定之都市計畫變更案，符合公益性與必要性原則，且依都市計畫法定程序辦理，說明如下： 1.臺中市為中部區域各縣市之主要核心城市，惟卻因臺中車站周邊地區受限於早期街廓及道路劃設規模，實質環境老舊，土地整合不易，使得臺中車站週邊機能與活力逐漸衰退，而在市中心臺中車站週邊面臨再發展之際，為符合系爭94年鐵路高架計畫此一重大建設帶來車站前後站與鄰近地區再發展之契機，達到再現臺中市舊城區榮景，落實市區文化資產保存，實有必要將車站前後站加以串連，活化該區域土地及現有在地文化資產、觀光藝文之利用。然現階段前後站之聯繫僅得利用復興路與臺中路，若位於後站位置，則需繞行至少近1公里方能到達前站，是故系爭96 年主要計畫中變5案之打通前後站道路動線，包括大智路連接至南京路，即能創造出聯絡前後站之新動線，自有助於配合系爭94年鐵路高架計畫之公益目的之完成，而有其公益性。 2.有關被告都市計畫委員會專案小組第5次會議建議意見略以：「1.請補充說明本聯繫前、後站預定道路之交通量預估及服務水準分析，對於若因此造成雙T路口之道路系統，能否適宜以交通管理措施解決。」乙節，核臺中市大智路與復興路皆為四線道之主要幹道，經輔助參加人評估現階段尖峰時間之車流量，及未來鐵路高架建設完成後，接鐵路高架出入口及交通動線，並審酌大智路延伸線形之順暢性及安全性等層面，再考量採用雙T路口連通大智路將造成道路服務水準降低，應以道路順接方式連通大智路最能達成之公益目的，爰輔助參加人於被告都市計畫委員會104年4月7日第848次會議審議時提出「臺中車站大智路打通道路服務水準分析報告」略以：「如新增T字型路口連通後以預測路口交通量並配合大智路/復興路口號誌，其打通後路口服務水準皆呈現F級，主要因打通後復興路往西方向及左轉交通量皆增加，且兩路口距離僅10公尺，且車道儲車空間不足，使路口服務水準降低。」等語。 3.綜上，輔助參加人已就多種可能進行評估，又經被告都市計畫委員會多次審查要求補充說明及分析道路服務水準，並請輔助參加人積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研訂適當補償措施等，以使私益之損害降至最低，並能達成臺中市中心促進更新再發展之重大公益，實已符合公益性與必要性，故經被告都市計畫委員會第 848次會議作成決議：「一、本案變更綜理表編號變5案，同意臺中市政府列席代表說明，為因應未來都市整體發展及道路系統需要，採大智路直通方案辦理，並請臺中市政府積極與現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研訂適當補償措施。」等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、輔助參加人陳述略以：㈠本件都市計畫變更之經過如下： 1.與原告權益相關之系爭都市計畫「變5案」經輔助參加人於98年7月13日檢附修正後計畫書圖、公民及團體陳情意見綜理表送請被告核定，被告於98年9月8日召開都市計畫委員會第714次會議，作成決議：「本案除下列各點外，其餘准照臺中市政府98年7月13日以府都計字第000000000號檢送之計畫書、圖通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。三、有關專案小組初步建議意見（六）關於都市更新方式開發之相關配合及部分案件需補辦公開展覽事項，請臺中市政府繼績辦理。」 2.輔助參加人考量都市計畫變更內容超出原公開展覽部分，爰依都市計畫法第19條第1項規定，於98年12月14日以府都計字第0980321156號公告，自98年12月15日起至99年1 月13日止公開展覽「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫- 臺中車站地區）案」暨「擬定臺中市都市計畫（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）細部計畫案」計畫書、圖。其中「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）案」計畫書，於「第七章變更理由及變更內容」記載「貳、變更原則」「二、為縫合鐵路兩側發展與作為進出站區動線，新劃設聯繫前、後站區之計畫道路（大智路打通連接武德街、互助街連通建國路）。」「參、變更內容」及「續表7-1變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）變更內容明細表」亦已載明涉及原告權益之「變5案」。 3.嗣輔助參加人於99年8月16日檢附修正後計畫書、圖及公民及團體陳情意見綜理表予被告，被告於99年9月7日召開都市計畫委員會第738次會議決議：「本案除下列各點外，其餘准照臺中市政府核議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。……二、……除變更內容綜理表編號變5、變10及變11案之變更案外，由臺中市政府賡續妥善辦理後，再提送本會討論外，其餘照本會714次會議決議事項辦理。」。 4.被告都市計畫委員會專案小組100年1月28日、101年12月6日、102年3月11日、102年11月28日、103年10月28日分別召開5次會議，並作成初步建議意見，經輔助參加人就前開初步建議意見依序辦理後，於104年2月17日以府授都計字第1040036658號函檢送研處情形及相關資料予被告，被告於104年4月7日召開都市計畫委員會第848次會議，作成決議：「本案除下列各點外，其餘准照本會專案小組初步建議意見維持原計畫，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。一、本案變更綜理表編號變5案，同意臺中市政府列席代表說明，為因應未來都市整理發展及道路系統需要，採大智路直通方式辦理，並請臺中市政府積極予現有住戶及土地所有權人依法妥予溝通、協調及研定適當補償措施。」 5.是輔助參加人即將前開經被告都市計畫委員會第848次會議決議通過之「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫-臺中車站地區）案」計畫書圖，送請被告核定後，始由輔助參加人發布實施。㈡原告主張輔助參加人報請被告核定變更之「變5案」未經公開展覽構成違法云云，然而： 1.系爭「變5案」經輔助參加人98年7月13日、98年8月14日提報予被告，被告於98年9月8日召開都市計畫委員會第714次會議，作成決議，輔助參加人考量都市計畫變更內容超出原公開展覽部分，爰依都市計畫法第19條第1項之規定，於98年12月14日府都計字第0980321156號公告，自98年12月15日起至99年1月13日止，就包含「變5案」在內之都市計畫變更案公開展覽。 2.輔助參加人對原告所提意見，皆研析意見並提報予被告，並由被告都市計畫委員會專案小組召開5次會議時參酌原告之意見進行審議，其中於專案小組第2次會議中載有：「5.……，為避免拆除另一高層建築大樓之樓梯間，擬將本案計畫道路往東側微調乙節，建議原則同意，並請將相關變更內容、面積等圖說，詳予計畫書中敘明，以利查考。」等語，所討論之東側微調方案，仍包括與原告相關之「變5案」之內容，而「變5案」業已於98年12月15日起至99年1月13日公開展覽。 3.原告雖主張被告都市計畫委員會專案小組第2次初步建議意見「本案如經大會審議通過，請依都市計畫第19條規定，補辦公開展覽及說明會，……」，輔助參加人亦表示「遵照辦理」，卻違反承諾未補辦公開展覽，構成違法云云。然輔助參加人應否辦理公開展覽之法律依據為都市計畫法第19條規定，系爭「變5案」既已於98年12月15日起至99年1月13日止公開展覽，依據都市計畫法第19條第3項之規定，免再公開展覽及舉行說明會。 4.原告於公開展覽期間所提出之意見，並非拘束輔助參加人於審議時不得依其裁量作任何修正，否則，明顯限制都市計畫委員會本於其職權進行通盤考量，亦與都市計畫程序之規範意旨不合，此有臺北高等行政法院99年度訴更二字第13號及最高行政法院101年度判字第854號判決意旨，可資參照。 5.綜上，原告主張被告作成原處分核定系爭都市計畫變更案，違反都市計畫法第19條規定，為無理由。㈢被告作成原處分核定之都市計畫變更案，係審酌現實上推動區域發展需要、未來交通計畫、臺中車站周邊之促進更新，符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，說明如下： 1.臺中市為中部區域各縣市之主要核心城市，且臺中車站週邊前站區域有歷史建築臺中市役所、臺中刑務所演武場、臺中州廳、彰化銀行、第一廣場等，後站區域有二十號倉庫、臺中文化創意產業園區、臺中糖廠等，前後站有綠川串連，更有其他深富在地歷史文化意義之空間，然卻因臺中車站週邊地區則受限於早期街廓及道路劃設規模，實質環境老舊，土地整合不易，使得臺中車站週邊機能與活力逐漸衰退，而在市中心臺中車站週邊面臨再發展之際，為符合94年之「臺中都會區鐵路高架捷運計畫」此一重大建設帶來車站前後站與鄰近地區在發展之契機，達到再現臺中市舊城區榮景，落實市區文化資產保存，實有必要將車站前後站加以串連，活化該區域土地及現有在地文化資產、觀光藝文之利用；然現階段前後站之聯繫僅得利用復興路與臺中路，若位於後站位置，則需繞行至少近1公里方能到達前站，是故系爭96年主要計畫中變5案之打通前後站道路動線，包括大智路連接至南京路，即能創造出聯絡前後站之新動線，自有助於配合系爭94年鐵路高架計畫之公益目的之完成，而有其公益性。 2.輔助參加人為完成系爭96年主要計畫之變5案，因其實具有上開高度之公益性，且經評估採都市更新方式辦理實不具可行性，此由系爭96年主要計畫至104年已延宕8年即可得知，況且高架化臺中站區業已於105年10月16日通車，是大智路打通以配合鐵路高架站區出入道路使用實已具相當之時程急迫性，爰採一般徵收、撥用方式辦理，自需考量高樓層建築改良物拆遷損失補償標準，以合理補償從優處理之，俾符合比例原則之必要性。 3.系爭96年主要計畫之變5案，採用道路順接之方式延伸大智路新闢道路，實係大智路與復興路皆為四線道之主要幹道，評估現階段尖峰時間之車流量，及未來鐵路高架建設完成後，銜接鐵路高架站出入口及交通轉運站之交通動線，並審酌大智路延伸線形之順暢性及安全性等層面，再考量採用雙T路口連通大智路將造成道路服務水準降低，應係以道路順接方式連通大智路最能達成之公益目的。且鐵路高架計畫此一重大建設之完成，勢將造成此一區域對於道路服務水準的需求倍增，倘採取雙T路口或原告所述之偏移式路口方式連通大智路，而將現有已做為停車場預定地之「停35」用地撥用作為道路用地，將造成此一區域停車用地之高度不足，則採用雙T路口或偏移式路口不僅將造成道路服務水準降低，亦使得臺中車站週邊停車空間之缺乏，反而更無助於車站前後站之串連。 4.綜上，衡酌系爭96年主要計畫之變5案，即以道路順接方式連通大智路，並合理補償原告等，以使得私益之損害降至最低，並能達成臺中市中心促進更新再發展之重大公益，實已符合憲法第23條、行政程序法第7條之比例原則。㈣本件都市計畫變更案之依據，係都市計畫法第27條第4款之規定，原告主張不構成目的正當性，並無理由： 1.交通部於94年間向行政院陳報「臺中都會區鐵路高架捷運化計畫」，經行政院經濟建設委員會95年1月2日第1236次會議結果，將此計畫列為新十大建設計畫，行政院亦同意按前開會議結論辦理，則輔助參加人依都市計畫法第27條第1項第4款「為配合中央興建之重大設施」規定，申請辦理都市計畫變更，並經被告核准，自屬於法有據。 2.依據前開會議結論：「（一）本計畫已列入新十大建設計畫，可促使臺鐵、高鐵於烏日站整合，除可達到都市交通功能（銜接高鐵、消除17處地下道並配合臺鐵捷運化增設5處通勤車站），另外臺中、豐原及潭子車站已列入內政部營建署辦理之都市更新計畫，未來車站高架化計畫將可配合都市更新計畫，一併整體更新開發，可大幅提高車站地區及其週邊土地價值並促進區域發展，爰本案路廊規劃原則同意，並請續辦路廊之細部設計作業。」則可知「臺中都會區鐵路高架捷運化計畫」除鐵路高架捷運化外，更以車站地區及其周邊區域發展為該重大設施之上位目標。3.再者，行政院經濟建設委員審議之交通部所陳報之「臺中都會區鐵路高架捷運計畫」之工程規劃報告，其中針對臺中站區之規劃原則與構想即已明確指示：「臺中火車站本身鄰近干城開發案、臺糖中華城開發案及『臺中車站附近地區辦理都市更新六年示範計畫』（建國市場）等，附近已提供足夠的商業開發，因位居臺中市心臟地帶，建議擬定特定區計畫，並朝車站專用區、低密度開發為主，站區內建議以舊有前、後站為軸線，提供大型廣場以創造高品質之都會開放空間，未來亦可用前站廣場與臺中都會區捷運系統連接，站區兩側則提供做為停車場及中部地區轉乘客運站。配置構想詳見圖2.3-2」，其中之「臺中車站站區都市發展想構想圖」，更明確可見業已列入新十大建設計畫之「臺中都會區鐵路高架捷運計畫」已有將大智路打通延伸新闢道路之構想。 4.是原告主張「被告所稱打通大智路之經濟效益及交通繁榮云云，就不構成目的正當性」云云，顯有所誤會而為無理由。㈤就原告所主張之「偏移式路口」方案，表示意見如下： 1.原告所提疑點1：為何左轉車輛從綠燈15秒變成20秒可通行，路口整體服務水準就從F級上升至C級？」，系爭報告書係利用「小客車當輛數（PCU）」進行路口車流模擬與績效分析，而PCU係依當輛數將各車種換算成相當於小客車之數量，並非如原告所述「20秒就可以消化20輛小客車」。 2.原告所提疑點2：「未來大智路-後站新闢道路，路口號誌秒數不合理」，認為大智路至臺中車站後站新闢道路口，復興路4段250巷為單行道，並無車流分別左右轉駛入大智路，不應有號誌秒數云云。然此時相係為提供行人穿越大智路之用。 3.原告所提疑點3：「交通量輸入錯誤，如何做出正確分析？」，然系爭報告書就「雙T方案」之預測目的係為了解該方案之交通量，作為實際採取該方案後之參考，其考量因素除前後站連通後所增加之車流外，尚需考量路邊停車格位與進出路外停車場之車輛，故會有同時段車流量不同之狀況。 4.原告所提疑點4：「雙T方案失敗之原因-路口距離過小非雙T路口，實際上是偏移路口」，然配合大臺中車站整體發展，轉運站啟用後，將有大量公車、客運、汽機車由大智路及新闢道路間往來行駛，並考量行車動線交通安全、行車視距及工程設施配置，須採兩個T字路口各設置號誌進行交通管制，而非採偏移路口僅設置一組號誌。㈥變5案採用道路順接之方式延伸大智路新闢道路，實係大智路與復興路皆為四線道之主要幹道，評估現階段尖峰時間之車流量，及未來鐵路高架建設完成後，銜接鐵路高架站出入口及交通轉運站之交通動線，並審酌大智路延伸線形之順暢性及安全性等層面，應係以道路直通方式連通大智路最能達成之公益目的；且鐵路高架計畫此一重大建設之完成，勢將造成此一區域對於道路服務水準的需求倍增，以臺中火車站前後站之大量公車班次而言，目前係由臺中路連接，倘若前後站串接後，公車勢必均經過這些路口，不論係偏移路口或雙T路口，汽車駕駛人容易壓到對向車道而發生交通意外，小客車尤如此，大客車車長約12公尺，更是危險，況且更有機車併行，倘若採偏移路口，將影響視線，公車與機車動線易混淆，干擾交通安全及效益甚鉅，故仍以道路順接之方式延伸大智路新闢道路為宜。㈦原告主張之「偏移式路口」提出委由專家進行路口服務水準之分析報告，並可知「偏移式路口」之路口服務水準為F，而本件都市計畫變更案中以直通順接方式打通大智路，其路口服務水準則為C。另依據前開報告書再就本件都市計畫變更案中打通大智路為整體之交通分析，臺中車站周邊之道路寬度，分別為10公尺至30公尺，並比較臺灣其他縣市主要車站聯外交通及相似路口案例，各個案例與本件之路口交通條件及特性皆相異，實無從互相比較或套用於本案等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。六、本件兩造爭點為：被告作成原處分關於系爭變5案部分之核定有無原告所指違反都市計畫法第19條規定，未補辦公開展覽及說明會之正當法律程序及恣意濫用裁量、不符合憲法第23條及行政程序法第7條規定必要性與比例原則等行使裁量權構成違法之情形？七、本院判斷如下：㈠前提事實：輔助參加人為配合臺中都會區鐵路高架化後新建臺中鐵路站區出入道路需求，並縫合前、後站交通動線，於96年間擬定系爭都市計畫變更案，其中之系爭變5案為因應新闢連通大智路與武德街之計畫道路，乃將位於該計畫道路用地範圍之土地使用分區由原計畫之「停車場用地、商業區」變更為「道路用地」，並報請被告核定在案，歷經2次公開展覽，彙整公民陳情研議評估後，系爭都市計畫變更案關於系爭大樓基地之使用分區部分仍維持變更為道路用地，由輔助參加人報請被告以原處分核定，並經輔助參加人公告，自104年7月20日零時起發布實施，原告等人本於系爭大樓區分所有權人及該大樓基地所有權人之地位，不服原處分提起訴願，經決定駁回等情，有卷附被告96年4月12日內授營都字第0960056031號函（見原告起訴資料卷第5頁）、輔助參加人96年5月 16日府都計字第0960088851號公告（見原告起訴資料卷第7 頁）、被告都市計畫委員會第714次會議紀錄及附件（見原告起訴資料卷第8至82頁）、輔助參加人98年12月14日府都計字第0980321156號公告（見本院卷第522頁）、公告展覽之系爭都市計畫變更案計畫書（見本院卷第523至533頁）、被告都市計畫委員會第812次會議紀錄節錄（見原告起訴資料卷第177頁及第181頁）、被告都市計畫委員會第848次會議紀錄及附件（見原告起訴資料卷第174至219頁）、原處分即被告104年6月22日臺內營字第1040809939號函（見本院卷第168頁）、系爭大樓及坐落基地之建物登記謄本及土地登記謄本（分見本院卷第263至271頁、第273頁及第660至689 頁）、行政院105年6月8日院臺訴字第1050166418號訴願決定（見本院卷第65至73頁）等件可按，堪予認定。㈡原告雖以前開情詞指摘原處分違法，應予撤銷云云。惟： 1.關於原告主張輔助參加人系爭都市計畫變更案未依內政部都市委員會專案小組第2次會議初步建議意見，就系爭都市計畫變更往東微調修正案，辦理公開展覽及說明會，構成程序違法部分； ⑴依後錄都市計畫法第19條第1項及第28條之規定，主要計畫之變更案擬定後，於送該管政府都市計畫委員會審議前，固仍應踐行辦理公開展覽及舉行說明會之法定程序。惟揆諸同法第19條第1項及第3項之規定意旨，足見都市計畫之主要計畫案（含變更案）係在擬定之後，送該管政府都市計畫委員會審議之前，辦理公開展覽及舉行說明會程序，俾公民得以參與行政決策，若此程序已踐行完畢，並經該管政府都市計畫委員會審議完成，而將審議結果及主要計畫併送內政部核定程序中，經內政部都市計畫委員會審議具體決定該計畫案之修正方案，並指示市政府依照修正計畫書圖，報由內政部逕予核定，免再提會討論，因該計畫案已經核定機關實質審查並本於權限為具體修正其內容，而非全案退回市政府重新擬定及審議，自符合都市計畫法第19條第3項規定「經內政部指示修正者」之情形，免就該修正案再公開展覽及舉行說明會。 ⑵查本件輔助參加人於96年3月14日擬定系爭都市計畫變更案（變更主要計畫），於同年5月17日起辦理公開展覽說明，經彙整公民陳情意見後，提報修正後書圖報請被告核定，經被告98年9月8日都市計畫委員會第714次會議決議責由輔助參加人補辦公開展覽程序，輔助參加人旋即補辦理公開展覽，期間自同年12月15日至99年1 月13日止，並於99年3月19日提交輔助參加人都市委員會開會審議後，報請被告核定，被告都市計畫委員會第738次會議決議系爭都市計畫變更案關於系爭變5案（「停35用地與大智路口周邊地區」）部分囑輔助參加人就人民或機關團體提出之陳情意見賡續妥善辦理，再提送被告都市計畫委員會討論，經輔助參加人先後於99年12月20日提報公民陳情意見及核議意見，迭經被告都市計畫委員會專案小組多次審查後，復經臺中市議會於103 年7月30日就此都市計畫變更案召開專案小組第7次會議作成大智路應直通之結論，由輔助參加人於104年2月17日提出專案小組初步審查意見之研處情形及相關資料，經被告都市計畫委員會第848次會議決議具體修正意見，責請輔助參加人依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論，輔助參加人乃於104年5月依被告都市計畫委員會第848次會議決議內容修正系爭都市計畫變更案，而經被告作成原處分予以核定之事實，有卷附被告96年4月12日內授營都字第0960056031號函（見原告起訴資料卷第5頁）、輔助參加人96年5月16日府都計字第0960088851號公開展覽及說明會公告（見原告起訴資料卷第7頁）、被告都市計畫委員會第714次會議紀錄（見原告起訴資料卷第8頁、第11頁至19頁）、輔助參加人98年12月14日府都計字第0980321156號公開展覽及說明會公告及該計畫書、圖（見本院卷第522頁及第523至533頁）、被告都市計畫委員會第738次會議紀錄（見原告起訴資料卷第83頁及第88頁至第91頁）、被告都市計畫委員會專案小組第1次、第2次、第4次、第5次會議紀錄（見原告起訴資料卷第315至334頁、第224至248頁、第249至271頁及第272至312頁）、臺中市議會103年7月30日調查並協助「有關鐵路高架化後臺中火車站周邊相關配套措施案」專案小組第7次會議紀錄（分見本院卷第881頁及併卷外放之行政院檔案附件袋內之附件6第177頁）、被告都市計畫委員會第848次會議（見原告起訴資料卷第174至219頁）、輔助參加人擬定之系爭都市計畫變更案修正書、圖（見本院卷第170 至196頁）及原處分（見本院卷第168頁）等件可憑，足認屬實。 ⑶核諸上開事證情況，可見輔助參加人就擬定系爭都市計畫變更案，係辦理2次公開展覽及說明會後，並由輔助參加人都市計畫委員會先行審議，再送請被告核定，在被告進行核定審議階段中，因被告都市計畫委員會審查小組第2次會議初步建議意見同意向東微調，而修正原來之系爭都市計畫變更案內容，經被告都市計畫委員會第848次會議決議請輔助參加人依照修正計畫書、圖報被告逕予核定，並明示免再提會討論，輔助參加人遂依據被告具體指示內容，將原來系爭都市計畫變更案予修正，則輔助參加人依被告之指示，未再辦理公開展覽及舉行說明會，即作成系爭都市計畫變更修正案，符合都市計畫法第19條第3項規定「經內政部指示修正者」之情形，難謂有程序違法之處。 ⑷至於原告援引被告都市計畫委員會審查小組第2次會議初步建議意見載謂：「本案如經大會審議通過，請依都市計畫法第19條規定，補辦公開展覽及說明會」等語（見原告起訴資料卷第225頁），資為指摘輔助參加人未就修正後之系爭都市計畫變更案，補辦公開展覽及說明會，被告即作成原處分構成程序違法乙節。衡諸被告都市計畫委員會審查小組之性質乃被告都市計畫委員會內部之任務編組，其審查擬議非經被告都市計畫委員會審查決議採行，對外並不生拘束力，則本件輔助參加人擬具之系爭都市計畫關於變5部分之修正案內容，既已經被告都市計畫委員會第848次會議決議責成輔助參加人逕行提報核定，免再提會討論，則先前被告都市計畫委員會審查小組第2次會議提議輔助參加人再補辦公開展覽及說明會之意見，當不得作為輔助參加人未再辦理公開展覽及舉行說明會構成程序違法之論據至明。 2.關於原告主張原處分有判斷出於錯誤之事實認定及不完全之資訊、恣意濫用裁量及違反必要性與比例原則等違法情事部分： ⑴按都市計畫乃就一定市區範圍內之經濟、交通等都市重要設施作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，此稽之後錄都市計畫法第3條規定之立法定義可明。再者，我國法制雖採行土地私有制，容許所有權人享受土地之使用、收益及處分等權益，但私有土地仍屬國土之構成部分，為全體國民共同賴以存立及生活之基礎，亦負有實現公益目的之社會責任。故都市計畫不可徒遷就私有土地之使用現況而規劃，須著眼於整體發展，因應時空條件變遷，為全體市民建構長遠安全合適之居住及生活環境。準此以論，都市計畫發布實施後，遇都市內重大設施發生興革更替，為使都市能配合時空環境變化得以永續發展，即有迅行變更之必要，不能抱殘守缺，一成不變，此稽之都市計畫法第27條第1項第4款之規定可明。 ⑵查臺中都會區鐵路高架捷運化計畫乙案係由交通部擬具陳報經行政院95年2月13日核定依所屬經濟建設委員會 95年1月2日第1236次審議結論列入國家經辦之重大交通建設計畫屬於新十大建設計畫之一之事實，有改制前行政院經濟建設委員會（2014年1月22日與原「行政院研究發展考核委員會」合併改制為「國家發展委員會」，簡稱國發會）95年1月12日總字第0950000205號函、交通部95年1月18日交路字第0950017921號函及行政院95 年2月13日院臺交字第0950002090號函在卷可案（見本院卷第182頁正面至183頁反面、第184頁正面及反面）。衡諸原來臺灣西部鐵路縱貫線係平面穿越舊臺中市區，造成舊臺中火車站附近南北市區受鐵道阻隔，致使車站前後（鐵道北側與南側）之都市發展形成迥異之榮枯景象，鐵道南側市區（通稱「後驛」）僅能藉由東西向之復興路往東，再北轉接南京路左轉西行接建國路達到車站，或西行接臺中路右轉北行迂迴繞至車站，明顯費時不便，則鐵路高架化既已定案（目前已實施完成），則本件輔助參加人為配合交通部興建之臺中車站新站及鐵路高架化工程，因應站區出入需求及縫合前後站交通動線，而將鐵道南側之南北向大智路向北延伸（目前與東西向復興路相接），穿越高架鐵道下方，與鐵路北側南北向之武德街相銜接（目前與東西向之新民街相接），以疏通新設火車站及中長程客運轉運站（臺中轉運站）之人潮與車流，乃擬定系爭都市計畫變更案之系爭變5案，明顯符合都市計畫法第27條第1項第4款所規定辦理個案變更都市計畫之情事。又參佐上開都市計畫案經實施後，目前該鐵路高架捷運化工程案業已施作完工並通車（除增設之捷運化停靠站尚待啟用外，原設各停靠站均已營運中），且舊臺中火車站建築物業已被指定為國定古蹟，新設臺中車站站體則東移臨近武德街，而武德街拓寬工程亦已完成，武德街西側之中長程客運轉乘區之主體建物亦已興建完成，如不將連接客運轉運中心與臺中火車新站之武德街與大智路貫通銜接，仍按舊有交通動線通行，不但南來北往之人潮與車流形成阻塞，且站區商業發展必定仍然侷促於北側，無法擴及至南側，嚴重抑制鐵路高架化欲達成之實質效果。是以，武德街與大智路予以貫通，顯具合理性及必要性，輔助參加人為新闢大智路向北延伸穿越鐵道之計畫道路必要，將預定計畫道路用地範圍之使用分區由原計畫「停車場用地、商業區」變更為「道路用地」，自屬適法有據。至於原告張雅音之訴訟代理人陳述：系爭計畫道路即使直通亦會發生偏移式路口之缺點，所以最好就是維持現狀云云（見本院卷第890頁），明顯不能與鐵路高架化、新設臺中火車站及臺中轉運站等重大設施之變更相配合，委無足取。 ⑶關於原告主張被告及輔助參加人未考量採行偏移式路口方案以貫通大智路，避免拆除原告之系爭建物，構成裁量違法乙節： ①直轄市之都市計畫經發布實施後，因中央、直轄市興建重大設施，須辦理個案變更者，係由直轄市政府自行依職權或依內政部指示，擬定及審議都市計畫個案變更後，再報請內政部核定，由內政部設置都市計畫委員會辦理之，此稽之都市計畫法第27條第1項第4款及第74條第1項之規定可明。再觀諸各級都市計畫委員會組織規程第2條第1款、第3條第1項、第4條第1項及第3項等規定，可知關於都市計畫擬定變更之審議事項屬於都市計畫委員會職掌，而內政部都市計畫委員會係由內政部部長兼任主任委員，並就主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士派聘委員12至20人組成之。足見都市計畫方案之審議核定，乃由獨立專家委員會採行合議制予以判斷決行，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，權限機關就該事項享有專業判斷之餘地，依據行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：（1）行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。（2）行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。（3）行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。（4）作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。（5）行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。（6）行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由及最高行政法院103年度判字第453號判決、105年度判字第91號及106年度判字第 496號判決意旨參照）。故都市計畫案之變更內容明顯屬於高度專業領域，依規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，獨立於機關首長之外共同作成之決定，應認享有專業判斷餘地，倘其作成判斷無前揭情形，自難任意指摘其處分具有違法應予撤銷之事由。又行政處分之作成固應周延考量相關事項，俾形成正確之判斷結論。然行政機關漏未考量之事項如足以證明不影響結論之正確性者，顯無撤銷原處分命原處分機關重新考量該事項之實益，難認原處分構成程序違法，應予撤銷。 ②經核系爭變更臺中市都市計畫主要計畫係配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫，而就臺中車站地區周邊土地利用變更案，其中臺中火車站新設站體遷建及新建中長程客運轉乘區及周邊道路拓寬用地之變更均已確定，且新設臺中火車站站體及新建臺中中長程客運轉運站（臺中轉運站）之建物設施皆已完工營運，東臨之武德街及其他周邊道路亦已闢建拓寬完成。衡諸臺中市位居臺灣中部地區交通樞紐，南來北往人潮及車流匯集，出入臺中轉運站區及火車站區之車輛始能取道武德街往南穿過高架化鐵道直接與復興路相通，再分流復興路與大智路乃最為便捷之交通動線，要無疑義。再者，衡諸臺中火車站自1905年5月15日設站啟用，臺灣西部縱貫鐵路自1908年全線通車後，後站經濟繁榮發展受平面鐵路阻隔延滯迄今長達百餘年，前後站間於鐵路高架化後，如闢建道路緊密串連，不但能快速疏通站區之人潮與車流，亦可帶動站區附近整體均衡繁榮發展，輔助參加人擬定系爭變5案將系爭大樓坐落基地之使用分區變更為交通用地，俾供作開闢大智路延伸往北與拓寬後之武德街相銜接，形成聯絡前後站之新動線，符合臺中鐵路高架計畫之公益目的。 ③原告雖主張系爭計畫道路如再往東移，而採取偏移式路口，不但可以不必拆除系爭大樓，也兼顧原計畫欲達到之目的，具可行性，並提出逢甲大學副教授徐耀賜先生撰擬之「臺中轉運站交通動線分析」簡報及「臺中車站大智路打通方案分析報告」（見本院卷第856至869頁及併訴願卷外放行政院檔案附件袋內之附件3及本院卷第904至924頁）為憑，復聲請徐耀賜為輔佐人到庭陳述該方案之意見，略謂：臺灣地區現存偏移式路口至少有5千個以上，可見無不採行偏移式路口而一定要拆大樓之理，因交通安全而拆小房子有，但不可能去拆大樓。以臺中市三民路、五權路、崇德路之五叉路口為例，交通事故連年頻仍，只能改善路口，不可能拆大樓。路口有瑕疵如偏一點點，可以透過交通工程手段改善，如拆房子解決是本末倒置。關於大型客車轉彎內輪差，在臺中市逢甲路左轉西屯路，亦有偏移式路口，公車行駛並無問題。再者，大樓拆除與否，涉及立論基準點，按照正常的都市計畫，評估系爭大樓是否要拆，例如臺中市人均生產力每人每小時150元，假設把大樓拆掉了，每人可節省20分鐘，那麼生產力變成50元，即社會效益50元，每天假設有10萬人通過該地都省20分鐘，代表社會效益500 萬元，乘以365天，就產生一年18億的效益，從國家社會效益觀點，這棟大樓要拆，因為有很大的效益，可是私權永遠大於公權，拆屋就要面對如何回饋地主即當事人之問題，故臺中市政府之都市計畫是有瑕疵的，且純粹交通工程是可以克服的，但輔助參加人未提出整體效益數據，只以交通安全為由拆大樓，立論太薄弱等語（見本院卷第888頁正反面及第890頁正面）。 ④而本件輔助參加人就該偏移式路口方案則答辯略謂：原告所謂偏移式路口明顯降低路口服務水準為Ｆ級，遠低於直通方式之Ｃ級，原告輔佐人所舉其他偏移式路口案例之交通條件及特性與本件個案相異，無從比較及套用等語，並委請鼎漢國際工程顧問股份有限公司臺中分公司撰擬「臺中市大智路打通委託設計工作規劃報告書」及由臺中市政府交通局製作「臺中大車站─大智路打通方案評估」等資料佐參（見本院卷第803至812頁及第813至822頁），復聲請該顧問公司職員陳建德及臺中市政府交通局職員黃國書為輔佐人到庭補充陳述偏移式方案不具可行性之意見。輔佐人陳建德略謂：從視距上比較直通方案與偏移式路口，偏移式路口設置號誌時因通行衝突要輪流停紅燈，清道時間也會變久；就路口服務水準而論，十字路口可以遲閉來優化，多出10秒每車道就可多出5輛車通過路口，以2個車道計，10秒就能過10輛，以1週期150秒計算，1小時有24個週期，能過240輛，其效益非常大的。而採偏移式路口，亦以遲閉方式的模擬做，大智路輪放綠燈則只能供單向通行，對向不能同時通行，而十字路口直通對開雙向能同時通過，綠燈利用率最高的，因此偏移式路口藉由號誌予以優化，仍不能提昇其服務水準。當初模擬雙T路口時，雖有小轉彎，但還是類似偏移式路口，當要轉入大智路時，是開連鎖的，效果一樣等語（見本院卷第888頁反面至第889頁正面）。而輔佐人黃國書略謂：就偏移式路口以遲閉時相來分析，即使優化後，其服務水準仍為F級，因為在路口會發生大的延滯造成壅塞的情況，不只會影響復興路的運轉，也會影響到上游新闢道路的服務水準。而新設火車站後站新闢道路（註：指復興路四段250巷）只有10米寬，不能讓大流量的公車運轉，且該道路設有火車站地下室停車場出入口，如以之代替新闢道路使用，小客車行走路徑與大客車路線交織，必須設2組紅綠燈才能運轉，即使設了號誌也會造成很大壅塞，且車流出來後，迅即右轉復興路，與下一個路口立德街，長度僅23公尺，只能容下3、4輛小客車，公車則只有2輛，形成另一個瓶頸，顯然不可作為替代道路。原告所謂將復興路路邊停車取消，服務水準即可達至C級，其前提必須要讓偏移式路口採南北向對開，但如此會造成視距不良，衝突點會從原本的18個變成31個，理論上雖可模擬為C級，但現實上係不可行，在交通安全的前提下，我們無法接受此實施計畫。又原告列舉之臺南市的偏移式路口，但該道路環境與本件明顯不同，因該道路有40米，本件復興路只有20米，且其係郊區的道路型態，本件是臺中火車站的重要交通樞紐，未來有這麼多公車會在運轉，明顯有所不同。且由原告上開簡報資料中所附之google照片，可見車子已壓到中線，其場景移至大智路必有發生交通事故之虞。而原告另外提及之臺中市三民路的五叉路口是臺中市十大易肇事路口，經常發生事故，雖多方交通工程改善，仍然經常發生事故，不能將錯誤的經驗複製過來，要在都市計畫位階時就充分考慮，讓路情的設計符合交通安全的最高原則。又未來臺中火車站週邊之大車站計畫會有省道客運、國道客運及市區客運在此地轉運，還有機場捷運、捷運南線在此地交會，未來是一個很大的轉運中心，鐵路高架化執行後，要將週邊環境一併改善，這是政府當盡的責任，參照臺北火車站的週邊，現場壅塞情況之舊車站，與新北市板橋車站之打通模式，採行打通方案即可改善，且基於交通安全立場，偏移式路口方案不可行等語（見本院卷第889頁正反面及第890頁正反面）。 ⑤經稽之原告提出之上開「臺中轉運站交通動線分析」簡報及「臺中車站大智路打通方案分析報告」所載，並參酌其輔佐人徐耀賜所述各節，原告所稱偏移式路口無非將復興路北側新闢計畫道路往東移至系爭大樓東牆垣外側，而與現有大智路呈斜交狀態，有別於直通之正十字路口或雙Ｔ路口之垂直交岔路口，此由其繪製之偏移式路口示意圖可明（見上開行政院檔案附件袋內附件6第5頁及本院卷第857頁）。然經比對既有之武德街與大智路之路口位置及彼此相對之方位（見本院卷第932頁原告提出之臺中火車站及大臺中轉運站周邊現況圖示），可見武德街北接南京路往南接新民街，其南端位於系爭大樓後方，而大智路之北端則復興路，正對系爭大樓前面，若新闢計畫道路往東移至系爭大樓東側外，若採朝東北走向而與復興路斜交，勢必與武德街平行無法相交，不但難以達成疏通新設臺中轉運站及臺中火車站周邊人流與車潮之效果，反而增加多處交岔路口，延滯通行之順暢，形成治絲益棼之現象。若採行垂直相交北行，則其客觀情狀實與雙Ｔ路口無別，不過轉換名稱而已。再觀諸原告所舉臺北市光復北路穿越南京東路五段路口（見本院卷第794至798頁）、臺南市建平路與建平十六街路口（分見本院卷第919頁及上開行政院檔案附件袋內附件3第6頁）、臺中市市政路與大墩17街路口（見本院卷第918頁上圖及上開行政院檔案附件袋內附件3第7 頁）、太原路與中清路路口（見本院卷第918頁下圖及上開行政院檔案附件袋內附件3第8頁）、三民路三段五岔口（見本院卷第860頁及上開行政院檔案附件袋內附件3第9頁）等多處交岔路口，固皆屬偏移式路口，然不能僅因有上開各該案例存在，即當然可以襲用泡製於本件個案，仍應視彼此之特殊交通條件及需求是否相近似而定。且道路之設置首重交通安全與交通效率，則延伸大智路貫通鐵路之新建計畫道路究應維持被告核定都市計畫案所採之直通方式，抑或應更改為原告主張之偏移式方案，自須針對本件個案之客觀條件與需求，評估其優劣利弊。 ⑥經核偏移式方案可滿足系爭大樓免予拆除之目的，固為直通式方案（正十字路口）所無之優點。但比較二者之交通安全及交通效率之優劣利弊如下：Ａ.交通安全項目；直通方案之路口衝突點有18處，而偏移式方案有30處；直通方案於直線行駛時無內輪差疑慮，而偏移式方案則無從避免，大型客車穿過復興路時必須轉彎衍生45度視覺死角，進行轉向時也會產生內輪差；直通方案車輛直線行駛所產生的視線死角較少，轉彎機率相對較低，而偏移式方案，車輛必須先進行轉向，先右彎再左彎，轉彎次數增加，所產生內輪差及視線死角必定較多，明顯對於行人或自行車者構成生命安全威脅。可見若採用偏移式方案，路口衝突點將增加，且因大型客車轉彎時產生內輪差及視線死角，必然增高該路口發生車禍之潛在風險，其因此造成用路人傷亡、財產損失，甚至家庭破碎更難於估計。Ｂ.交通效率項目：直通方案之路口平均延滯時間為31.2秒/輛，服務水準為Ｃ級，而偏移式方案長達118.3秒/輛，服務水準為Ｆ級；再者，直通方案之路口面積小（約535㎡）清道時間較短，相對週期內綠燈分配秒數較多，消化車流較快，而偏移式方案之路口面積大（約1120㎡）清道時間較長，相對週期內綠燈分配秒數較少，消化車流較慢，須增加時相降低車流衝突，連帶大幅增加路口延滯，造成嚴重壅塞瓶頸等情，已據輔助參加人為專業評估甚詳，有前揭「臺中市大智路打通委託設計工作規劃報告書」及「臺中大車站─大智路打通方案評估」在卷可參。 ⑦原告之輔佐人如下各點質疑：Ａ.未就偏移式路口未進行遲閉時相評估？Ｂ.路口儲車空間不足，使路口服務水準降低？Ｃ.取消復興路雙側停車格，並增設左轉保護時相？Ｄ.報告書第17頁（見本院卷第811頁）之大智路與復興路250巷時制內之往東方向獨有秒數卻無任何車輛通行？Ｅ.為何左轉車輛從綠燈15秒變成20秒可通行，路口整體服務水準就從F級上升至C級？輔助參加人之輔佐人亦回應說明如次：因考量行車視距、衝突點及內輪差等因素，偏移式路口之大智路南北向，無法以遲閉方式開放雙向車流行駛，已進行優化採取左轉保護時相方式。且因路口紓解率差影響到上游路口，連帶影響整個路口紓解率。再者，偏移式路口所產生之行車視距、衝突點及內輪差情形，而存在之交通安全風險，並無法藉由取消復興路雙側停車格，並增設左轉保護時相克服。大智路與復興路250巷交岔口之時相管制必須留有單獨開放供行人通行之秒數，若對於偏移式路口進行遲閉時相控制，其平均延滯達91.4秒/輛，路口服務水準仍屬Ｆ級。且利用「小客車當輛數（PCU）」進行路口車流模擬與績效分析，而PCU係依當輛數將各車種換算成相當於小客車之數量，並非如原告所述「20秒就可以消化20輛小客車」。此外，臺北市光復北路及南京東路口案例，其交通區位為郊區位置，交通複雜程度遠低於臺中市大智路與復興路口，其周邊無交通轉運中心及大型運輸場站，通過公車量亦低於本件個案，其路口規模遠大於本件個案之路口，路幅寬度大於1倍，是以就路口區位、路寬、道路設計條件等項目而論，光復北路及南京東路口明顯迥異於大智路和復興路口，自不足以參採。 ⑧鑑於系爭大樓高達12層樓臨復興路正對大智路口，若為保留該大樓不予拆除，而捨棄直線貫通方式，無論改採取原告先前提出之原雙Ｔ（連續雙轉彎），或其後所謂偏移式路口方式相連通，因大智路與復興路皆為四線道之主要幹道，經專業評估現階段尖峰時間之車流量，及未來貫通後銜接鐵路高架站出入口及交通轉運站之交通動線，審酌新闢計畫道路再往東移10公尺後，沿大智路南北向行駛之汽車，其行進動線必須於短距離內連續曲折，顯然損及交通順暢性及安全性，大幅降低道路服務水準，且增加交通事故發生率，提升人車傷亡損害之風險至明。故無論新闢計畫道路採行雙Ｔ路口或偏移式路口之設計方案，明顯只圖保全系爭大樓為主要或唯一目的，無法兼顧鐵路高架化後前後站交通條件之變遷與因應需求，過於輕忽用路人傷亡之風險，悖離設置道路之交通安全與服務效率之本旨，難認符合公益性及必要性，在客觀上顯不具可行性至明。 3.至於原告主張被告都市計畫委員會第848次會議在3小時內審議9件議案，每件審議時間不到19分鐘，並未就專案小組所提初步建議意見進行討論，審議程序難謂適法乙節。經核被告都市計畫委員會受理系爭都市計畫變更案報請核定核定案件後，自98年9月18日開始開會審議，並組成專案小組審查，其間曾退由輔助參加人重新研議修改，反覆多次開會審議後，逐漸形成具體可行方案，再責成輔助參加人研處送核，終於104年4月7日召開都市計畫委員會第848次會議審議通過，有各該次會議紀錄在卷可稽，原告徒著眼最後一次會議使用之時間及議案數量，指摘被告都市計畫委員會審議程序構成違法，難謂允洽，不能採取。 4.另原告係於訴願階段始主張上開偏移式路口方案，輔助參加人與被告在原處分作成前固未斟酌其可行性。然行政院訴願委員會於受理訴願案件即於105年5月18日就上開偏移式方案命原告及被告及相關人到場行言詞辯論程序，作成訴願決定論斷偏移式路口不具可行性，並敘明其理由，且經被告及輔助參加人於訴訟中補充偏移式路口不可行之論據資料，足認該方案明顯降低道路之交通安全與服務效率，確實不具替代性，則原處分作成時縱使有未評估該方案可行性之情事，但仍不影響其適法性。㈢從而，被告作成原處分核定系爭大樓坐落基地之使用分區變更為「道路用地」，自屬適法有據。八、綜上所述，原告上開主張各節均非可採。被告作成原處分核定輔助參加人擬定之系爭變5案關於原告權益部分，認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。九、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告就系爭都市計畫案實施後，接續辦理土地徵收應如何補償損失等相關事宜之主張，核屬後續徵收處分及徵收補償處分之爭議，並不在原處分規制效果範圍，核與原處分適法性之認定無涉，此外，兩造其餘陳述及舉證，亦均與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　107　年　　9　　月　　26　　日臺中高等行政法院第三庭審判長法官　王德麟法官詹日賢法官蔡紹良以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　107　年　　9　　月　　26　　日書記官　凌雲霄附錄本判決引用的相關法令：【都市計畫法】第3條本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。第4條本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。第8條都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。第13條第1款都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。第19條第1項主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。第19條第2項前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。第19條第3項該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展覽及舉行說明會。第20條第1項主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。四、鎮及鄉街之主要計畫由內政部核定。五、特定區計畫由縣（市）（局）政府擬定者，由內政部核定；直轄市政府擬定者，由內政部核定，轉報行政院備案；內政部訂定者，報行政院備案。第27條第1項都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。第28條主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21 條及第23條之規定辦理。第74條第1項內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。第74條第2項都市計畫委員會之組織，由行政院定之。【各級都市計畫委員會組織規程】第1條第1項本規程依都市計畫法第七十四條第二項規定訂定之。第2條都市計畫委員會之職掌如左：一、關於都市計畫擬定變更之審議事項。二、關於舊市區更新計畫之審議事項。三、關於新市區建設計畫之審議事項。四、關於都市計畫申請或建議案件之審議事項。五、關於私人或團體投資辦理都市計畫事業之審議事項。六、現行都市計畫實際施行情形及實施都市計畫財務之研究建議。七、都市計畫現行法令之檢討建議。八、都市計畫公共設施用地取得及多目標使用之研究建議。九、其他有關都市計畫之交議皮研究建議事項。第3條第2項直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）都市計畫委員會置主任委員及副主任委員各1人，委員12人至20人。第9條都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。第12條第1項都市計畫委員會得推派委員或調派業務有關人員就都市計畫有關事項實地調查，並研擬意見，提供會議討論及審議之參考。第12條第2項前項實地調查及意見之研擬，必要時，得由主任委員於會議前，分請有關委員或調派業務有關人員為之，並得聘請其他專家參與。第13條都市計畫委員會為審議都市計畫案，得視實際需要，就計畫之種類及性質，議定相關審議事項及處理原則，作為各該都市計畫委員會審議之參考。

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)105年度訴字第288號

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