臺中高等行政法院判決

106年2月9日辯論終結

原告

兆陽電子有限公司

代表人

張文放

被告

臺中市政府環境保護局

代表人

白智榮

訴訟代理人

江家緯

林鉦能

周宗旻

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺中市政府中華民國105年7月21日府授法訴字第1050054392號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於民國（下同）104年5月25日13時20分許，派員前往原告稽查，現場查有電鍍機、印刷機各2台及蝕刻槽1台（下稱系爭機台），並從事電鍍與外層線路之作業程序，屬行政院環境保護署公告第4批（公告日：84年9月16日，行業別：電子零組件製造業及其他具有下列製造程序之行業，製程別：印刷電路板製造程序）公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，惟原告未依規定取得固定污染源設置、操作許可證，即逕行操作，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，被告爰依同法第57條規定，以105年2月4日中市環空字第1050011461號函附裁處書（裁處書字號：00-000-000000）裁處原告新臺幣（下同）10萬元及命立即停工，並限期於105年3月21日前備齊相關申請文件提出固定污染源設置、操作許可證申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告係於81年7月29日依法設立，自當時就購買系爭機台，並從事各種電子材料、五金材料之製造、加工及買賣等登記事業，惟被告等相關主管機關從未前來教導或通知原告應申請何種用排水及空氣污染等防制措施，直到98年間原告主動向被告申請廢水排放許可時，才知被告要求原告之排放標準係採印刷電路板業之標準。可見，被告自始明知原告所從事之事業種類與相關設備，於受理原告申請當時，應已知悉原告所有設備排放之廢棄物，不只涉及廢水排放之許可，所排放之廢氣，亦屬行政院環境保護署公告第4批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，被告理當同時曉諭廢水排放之許可標準，並應設置空氣污染物自動監測設施，且配置專責人員，以符相關法令之規定。孰知，被告僅告知廢水排放許可標準，隨後幾年被告人員多次來廠稽查，亦僅教導如何上網申報空污費，並表示原告之油墨用量甚少，未達設置專責人員標準，導致原告未設置空污專責人員。上述事實，對照原告在此次因違反空氣污染防制法事件之罰鍰處分前，並未受有相同或類似之行政處罰可資參照。

（二）原告自始至終信賴被告之指示辦理，認為所有相關設備之排放均符合相關法令，而今接獲罰鍰處分，不勝駭異。按行政罰法第8條規定，雖不得因不知法規而免除行政處罰責任；然行政程序法第8條亦規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」同法第7條第1、2款規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」被告顯然未斟酌上開規定，考量行政罰法第8條但書：「但按其情節，得減輕或免除其處罰。」及同法第18條：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」等規定，原處分貿然處以10萬元之罰鍰，實有未當等情，並聲明：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

（一）按空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」同法第57條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，……其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」另行政院環境保護署100年12月19日環署空字第0000000000E號公布「第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源」附表，亦就第4批（行業別：電子零組件製造業及其他具有下列製造程序之行業，製程別：印刷電路板製造程序）公告條件說明：「一、從事印刷電路板製造且具有黑氧化、電鍍、外層線路形成、防焊（綠）漆印刷或鍍（焊）錫等製造程序之一者。二、僅從事裁切、鑽（鉆）孔加工或組裝作業者不在此限。」

（二）原告雖主張被告相關人員僅告知廢水排放許可標準，嗣後亦僅教導如何上網申報空污費；被告違反信賴保護原則等云，惟查，按依被告104年5月25日固定空氣污染源稽巡查紀錄工作單內容，原告從事電鍍、外層線路形成事業，現場除有系爭機台，查核當時該製程正常運作中，核上述製程係屬行政院環境保護署公告第4批「各行業─製程別：印刷電路板製造程序」應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告條件，惟原告未依規定取得印刷電路板製造程序之固定污染源操作許可證而逕行從事前述作業，業已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定，被告據以處分，並無不合。另依行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」原告不得以未知規定作為免罰之依據。

（三）再據被告稽巡查紀錄工作單所載內容及拍攝照片，本案原告違規事實明確，其未依規定取得操作許可並依許可內容操作恐有嚴重影響當地空氣品質之虞，亦可能對人體造成健康危害，故舉發以警惕及遏阻原告任由違規事實繼續存在。至裁罰額度部分，係依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」規定處原告10萬元罰鍰，並命立即停工。是被告為維護當地之空氣品質及保護人體健康，對原告違規情事所課予罰鍰之處分，並未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用情事，符合比例原則，核屬合法處分。

（四）綜上所述，原處分並無違誤，原告提起本件訴訟請求撤銷，並無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本院按，空氣污染防制法第24條規定：「（第1項）公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。（第2項）前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。（第3項）固定污染源設置與操作許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、中央主管機關委託或停止委託及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」第57條規定：「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」又固定污染源設置與操作許可證管理辦法第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法第24條第3項規定訂定之。」第20條規定：「公私場所應於取得固定污染源操作許可證後，始得操作，並應依許可證內容進行操作。」另公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。……」附表（節錄）：「違反條款：第24條第1項、第24條第2項；污染程度因子（A）：違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A＝1.0～3.0；危害程度因子（B）：B＝1.0；污染特性（C）：C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式：A×B×C×（各處罰條款所定下限罰鍰）。」

五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造不爭執，並有原告經濟部工廠登記證、申報業者基本資料、製程資料說明書、空污費申報表；被告104年臺中市固定污染源稽巡查及應變計畫104年5月25日稽巡查紀錄移交控管表及固定空氣污染源稽巡查紀錄工作單、103年「臺中市固定污染源稽巡查及應變計畫」103年7月1日作業表單查核控管表及固定空氣污染源巡查紀錄工作單、現場稽查照片；行政院環境保護署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告等件附卷可稽，為可確認之事實。

六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：被告以原告違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項為由，以原處分裁罰原告10萬元罰鍰，命立即停工，並限期提出固定污染源設置、操作許可證之申請，是否適法？原告主張原處分違反誠實信用、信賴保護原則及比例原則，有無理由？茲分述如下：

（一）按行政程序法第15條第1項及第3項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。……前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」另訴願法第8條規定：「有隸屬關係之下級機關依法辦理上級機關委任事件所為之行政處分，為受委任機關之行政處分，其訴願之管轄，比照第4條之規定，向受委任機關或其直接上級機關提起訴願。」因此，行政機關將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行者，受委任之下級機關就委任事件所為之行政處分，為其行政處分。又空氣污染防制法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（巿）政府。」依此規定，臺中市政府為空氣污染防制法在直轄市層級之主管機關。惟臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定：「中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。前項情形，應將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」另臺中市政府100年10月6日府授環秘字第1000183869號公告臺中市政府關於空氣污染防制法所定主管機關權限，劃分由被告執行，故臺中市政府將有關空氣污染防制法及其子法之執行權限委任被告辦理之，經核尚無不合，是原告以之為被告提起本件訴訟為合法，合先敘明。

（二）另行政院環境保護署100年12月19日環署空字第0000000000E號公告：「主旨：公告『第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源』，並自即日生效。依據：空氣污染防制法第24條第1項。公告事項：一、第1批至第8批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，如附表。二、本次公告應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，各批次公告日前已設立者，應依各批次公告應申請之期限申請操作許可；各批次公告日後新設或變更者，應於設置、變更或操作前，依規定申請許可。各批次公告日期，如下：……（四）第4批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源公告日期為：中華民國84年9月16日。……。」附表（節錄）：「第4批次：行業別/電子零組件製造業及其他具有下列製造程序之行業、類別/第1類、適用對象/新設、變更及已設立固定污染源、製程別/印刷電路板製造程序、公告條件說明/一、從事印刷電路板製造且具有黑氧化、電鍍、外層線路形成、防焊（綠）漆印刷或鍍（焊）錫等製造程序之一者。二、僅從事裁切、鑽（鉆）孔加工或組裝作業者不在此限。」依前揭空氣污染防制法、固定污染源設置與操作許可證管理辦法規定及行政院環境保護署公告，凡屬行業別為電子零組件製造業及其他具有下列製造程序之行業，製程別為印刷電路板製造程序，公告條件說明：從事印刷電路板製造且具有黑氧化、電鍍、外層線路形成、防焊（綠）漆印刷或鍍（焊）錫等製造程序之一者，即為應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之公私場所，應取得操作許可證及核准登記或營運許可，始得操作或營運。經查，本件原告係從事電鍍、外層線路形成作業程序，屬於上開應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之公私場所，但未取得固定污染源操作許可證，即於作業現場為系爭機台之運作，經被告稽查發現等情，為原告所不否認，並有被告104年5月25日固定空氣污染源稽巡查紀錄工作單影本2紙及該日現場拍攝之彩色照片6張在卷可稽（參見訴願案卷第81頁至第83頁），自堪信為真實。因此，被告據以認定原告業已違反空氣污染防制法第24條第1項及第2項規定，尚非無據。

（三）雖原告主張「原告係於81年7月29日依法設立……被告等相關主管機關從未前來教導或通知原告應申請何種用排水及空氣污染等防制措施，直到98年間原告主動向被告申請廢水排放許可時，才知被告要求原告之排放標準係採印刷電路板業之標準……被告自始明知原告所從事之事業種類與相關設備，於受理原告申請當時，應已知悉原告所有設備排放之廢棄物，不只涉及廢水排放之許可，所排放之廢氣，亦屬行政院環境保護署公告第4批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源……孰知，被告僅告知廢水排放許可標準，隨後幾年被告人員多次來廠稽查，亦僅教導如何上網申報空污費，並表示原告之油墨用量甚少，未達設置專責人員標準，導致原告未設置空污專責人員……原告自始至終信賴被告之指示辦理，認為所有相關設備之排放均符合相關法令，而今接獲罰鍰處分，不勝駭異。」等云。經查，原告為印刷電路板製造程序之相關業者，早在81年7月29日即經主管機關核准設立登記（參見本院卷第7頁），理應知悉其工廠經營、產品生產、製造之相關法規。再者，在本件被告於104年5月25日稽查發現原告未依規定取得固定污染源設置、操作許可證即逕行操作系爭機台，涉及違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定之前，被告即曾於103年7月1日前往原告公司稽查發現有相同情形，當時並於巡查紀錄工作單載明：「現場為從事印刷電路板製造且具有電鍍程序，屬公告第4批印刷電路板製造程序，目前尚未申請操作許可證……已告知廠方人員需於103年7月8日前……儘速辦理操作許可證。」等語，有經原告代表人張文放簽名之巡查紀錄工作單在卷可稽（參見本院卷第77頁）。是原告訴稱被告未告知原告屬行政院環境保護署公告第4批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源之公私場所，應取得操作許可證及核准登記或營運許可，始得操作或營運，驟然處罰有違誠實信用、信賴保護原則等云，自與事實不符，並非可採。

（四）復按，行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」準此，法人違反行政法上義務，其代表人具有故意或過失者，即應處罰該法人。其中所謂「故意」，係指行為人對所有違反行政法上義務之客觀構成要件要素的認知，以及實現該構成要件之意志而言；至於「過失」，則是指行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生者而言。本件原告為印刷電路板製造程序之經營業者，其營業所使用之系爭機台，應先取得操作許可證及核准登記或營運許可，始得操作或營運，竟未依規定取得即逕行操作，顯已違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定。又其為印刷電路板製造程序之相關業者，理應知悉其工廠經營、產品生產、製造之相關法規，且被告前曾於103年7月1日前往原告公司稽查發現有相同違章事實，已告知應儘速辦理操作許可證等語，俱如前述，是原告對於本件前揭違章事實，至少亦有應注意、能注意而不注意之過失責任。從而，被告經審酌上開違章事實，認定原告係工商廠、場，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，事證明確，乃依空氣污染防制法第57條及公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3條暨附表所列應處罰鍰計算公式規定，認定本案污染程度A＝1.0、危害程度因子B＝1.0、違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數C＝1，應處罰鍰計算方式：A×B×C×（各處罰條款所定下限罰鍰，本件為10萬元），遂以原處分裁處原告最低法定罰鍰10萬元，同時命其立即停工，並限期於105年3月21日前備齊相關申請文件申請固定污染源許可證，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情事，自難謂為不法。至於原告主張其不知法規，被告所為之裁處未斟酌比例原則，並考量行政罰法第8條但書有關「但按其情節，得減輕或免除其處罰。」及同法第18條：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」等規定，原處分貿然處以10萬元之罰鍰，實有未當等各節。經查，行政罰法第8條前段業已規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任，是原告自不得因不知法規而免除行政處罰責任。況且，本件原告於81年7月29日即經主管機關核准設立登記，資本總額為500萬元（參見本院卷第7頁），並經行政院環境保護署於84年9月16日公告屬第4批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，但迄至被告於104年5月25日至現場稽查時，皆未申請固定污染源操作許可證，最終被告亦僅裁處最低法定罰鍰10萬元，是被告衡酌其情節，認本件尚無得減輕或免除其處罰之情形，尚無不合。原告上節主張，純屬其主觀認知，委非可採。

七、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。

八、又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭