臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第194號｜法律人

臺中高等行政法院判決 107年度訴字第194號108年2月14日辯論終結原告　若樸建設開發股份有限公司代　表　人　江文淵訴訟代理人　林民凱　律師宋永祥　律師上　一　人複代理人鄭志誠　律師被告　臺中市政府代　表　人　盧秀燕訴訟代理人　王志文　律師上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國107年5月9日農訴字第1070701622號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文一、原告之訴駁回。二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由壹、程序方面：本件原告起訴時，被告之代表人為林佳龍，嗣於訴訟中變更為盧秀燕，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。貳、實體方面：一、爭訟概要：原告於民國（下同）105年1月8日提出建造執照申請書，並擬具水土保持計畫（下稱系爭水保計畫）向被告申請在坐落臺中市○○區○○段00○00○號等31筆屬法定山坡地範圍內土地（合稱系爭土地）上建築新建工程，計畫面積北基地11,104.51平方公尺、南基地16,149.52平方公尺，合計27,254.03平方公尺。其中，系爭水保計畫部分經被告以105年6月 23日府授水坡字第1050133543號函（下稱105年6月23日函）核定在案。嗣經被告依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5 條、第6條規定及被告104年11月10日府授農林字第10402538281號公告之乘積比率8％計算，以106年12月1日府授農林字第1060268278號函（下稱原處分）核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱本回饋金）新臺幣（下同）3,706,548 元（計算方式：計畫面積27,254.03平方公尺×當期土地公告現值1,700元×8％）。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：（一）主張要旨： 1、訴外人裕大企業股份有限公司（下稱裕大公司）於82年間向被告掛件提出「裕大花園別墅D區開發案」（下稱系爭開發案）之開發許可申請；再於90年12月21日取得開發許可核准（市府90府工發字第179824號）；俟於100年12月25日取得全區3張雜項執照，並依規定向被告所屬都市發展局申報開工。嗣上開開發案許可後，即93年6月間裕大公司為響應政府鼓勵公司合併、收購、分割政策，乃依據企業併購法相關規定分割新設萬寶資產管理股份有限公司（下稱萬寶公司），由裕大公司百分之百持股，依分割計畫書第8條約定可知，裕大公司依據企業併購法分割新設萬寶公司，分割讓與萬寶公司之資產（即系爭開發案範圍之D區土地）之權利義務，自分割基準日起，由萬寶公司概括承受開發案之權利義務，接續辦理該開發案之相關事宜。 2、由系爭開發案範圍內系爭土地之臺中市政府都市計畫土地使用分區證明書及萬寶公司與原告就系爭開發案之開發內容所簽訂之萬寶D區土地合作開發契約書可知，該系爭開發案範圍內之土地乃為都市計畫土地，且土地使用分區均為特二種住宅區；原告與萬寶公司所為合作開發之內容，即係在系爭開發案之範圍土地內，按照系爭開發案所核准之開發內容進行相關建物之興建。 3、原告與萬寶公司簽訂合建契約，約定由原告在系爭開發案範圍內之部分土地上，依系爭開發案之規劃內容興建建物，故原告於105年間申請坐落於系爭土地之「臺中市○○ 區○○段00○00○號等31筆土地建築新建工程水土保持計畫」之核定，經被告以105年6月23日函准予核定上開水保計畫。嗣被告所屬農業局乃以105年12月27日中市農林字第1050043596號函（下稱前處分）檢附繳款書，命原告應繳交本回饋金計3,706,548元。 4、按「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」是於89年11月30日行政院農業委員會以（89）農林字第890156162號令訂定發布，並自發布日起施行（89年12月2日生效）。是以，徵收回饋金應為89年12月2日始有適用。爾後上開辦法雖有陸續修正，但均以擴張免予徵收回饋金適用範圍為主軸，先予敘明。 5、系爭開發案於82年間掛件提出開發許可申請，確係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」生效發布日之前，依法律不溯既往原則，系爭開發案後續申請核定水保計畫或簡易水土保持申報書，依法應無繳交回饋金之適用： ⑴查行政院農業委員會前已就「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用基準日等疑義，以95年7月27日農授林務字第0951613566號函闡釋略以：「……說明：……二、有關本辦法（即山坡地開發利用回饋金繳交辦法）之適用基準日為：於本辦法訂定生效日後，申請掛件之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交回饋金，餘均免予繳交。」等語，已清楚說明在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨。該函文所揭示者即「法律不溯既往原則」，乃法治國家創建法治體系、保障人民信賴最基本且最重要之法治國原則。 ⑵另查萬寶公司前於99年間即曾就系爭開發案之部分土地，遭被告以99年6月14日府經農字第0990165895號函請萬寶公司繳交山坡地開發利用回饋金。嗣經萬寶公司發函表明系爭開發案應得免繳交回饋金之意見後，被告所屬農業局乃就萬寶公司之系爭開發案得否免繳交回饋金之疑義，向行政院農業委員會林務局函詢。而據行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第1011603445號函覆說明，除重申在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨外，並說明系爭開發案係於「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定前提出申請，自可依上開函釋意旨逕行認定得否免繳回饋金等語。是被告即依據上開林務局之函釋意旨內容，以101年4月5日府授農林字第1010055564號函認定系爭開發案應得免予繳交山坡地開發利用回饋金，並將先前請萬寶公司繳交山坡地開發利用回饋金之處分予以撤銷在案。 ⑶再者，原告先前曾就系爭開發案之範圍中坐落臺中市○○區○○段00○00○號土地之山坡地開發利用，申請簡易水土保持申報書之核定審查，被告所屬農業局乃以105年5月11日中市農林字第1050015899號函通知原告應繳交山坡地開發利用回饋金294,401元，原告雖先依該函意旨繳交回饋金，但認為系爭開發案應無庸繳交回饋金，隨即乃以105年6月30日若樸函字第10506300001號函，說明系爭開發案業經被告以101年4月5日府授農林字第1010055564號函認定准予免繳山坡地開發利用回饋金，因此向被告所屬農業局申請退還已繳交之回饋金。嗣被告所屬農業局已於105年8月4日將原告所繳交之回饋金退回（僅扣除匯款手續費30元）。 ⑷由被告所屬農業局以105年5月11日中市農林字第1050015899號函就原告申請簡易水土保持申報書審查乙案之相關簽呈等資料可知，原告先前申請退還所繳交之回饋金，被告所屬農業局之承辦人員乃簽請農業局長核示，據承辦人員簽擬之簽呈說明略以：「說明……三、經查本案坐落臺中市○○區○○段00○00○號土地係分割自同段96地號，均屬『裕大花園別墅D區』開發案之一部分，該開發案業經臺中市政府於101年4月5日府授農林字第1010055564號函示依規免繳交山坡地開發利用回饋金在案……故本案擬將該公司已繳交該山坡地開發利用回饋金新臺幣294,401元整，無息退還匯入繳交義務人帳戶，款由本局代辦經費專戶（105EB0001)項下支付。……」等語，並經被告所屬農業局長簽准「依規核退」在案。準此可知，被告先前即以101年4月5日府授農林字第1010055564號函文確認依據行政院農業委員會94年7月20日農授林務字第0941740687號函釋內容，系爭開發案依規應可免予繳交山坡地開發利用回饋金，而原告申請簡易水土保持申報書之範圍，亦屬系爭開發案之一部分，因此被告所屬農業局乃同意退回原告所繳交之山坡地開發利用回饋金。此亦足證原告一再主張依據行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號、101年2月23日林造字第1011603445號、94年7月20日農授林務字第0941740687號、94年1月28日林造字第0941650277號等多份函釋內容，一再表明在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨，應可確認原告主張系爭開發案依法應可免繳納山坡地開發利用回饋金，確屬適法有據。 ⑸至於被告辯稱核退回饋金係屬行政院農業委員會權限，被告所屬農業局先前作出准予退還回饋金之決定，未經行政院農業委員會核定，適用法律顯有違誤云云，要屬無稽。蓋依行政程序法第117條及第122條規定可知，行政處分作成後，無論行政處分之撤銷或廢止，均係由原處分機關本其職權為之。此係因原處分機關對於行政處分之法源依據、相關裁量事項及事實背景等基本要件，最為清楚知悉，由原處分機關來決定行政處分之當否，有無須要撤銷或廢止，乃屬當然。再者，受處分之民眾最直接接觸者，乃為原處分機關，由原處分機關來面對民眾對於行政處分之爭議或救濟，始合乎「行政一體」之基本原則。因此，民眾要對行政機關提起行政救濟，亦係以原處分機關為對象，原處分機關尚無從以行政處分已達成之效果已為其他機關處理或後續已由其他機關接續辦理相關行政作業程序，即令民眾要對該其他機關提起行政救濟；且行政處分要否撤銷或廢止，民眾對於行政處分所提之行政救濟有無理由，仍應由原處分機關裁量或進行答辯。準此，當初對原告課徵回饋金之行政處分既為被告所屬農業局所為，則原告向原處分機關即被告所屬農業局申請退還已繳交之回饋金乃屬當然，而被告所屬農業局依法裁量認定原告之申請確屬有據而作成准予退還之決定，確合於行政院農業委員會歷來之函釋意旨，要屬適法有據。 ⑹另查，萬寶公司前為確認系爭開發案之掛件申請日期等情，曾向被告所屬都市發展局函詢系爭開發案之相關資訊。經被告所屬都市發展局以106年6月6日中市都管字第1060089971號函覆略以：「經查『裕大花園別墅D區開發案』係於民國82年即向本府（都計課）掛件提出開發許可申請；於民國90年12月21日取得開發許可核准（市府90府工發字第179824號）；於100年12月15日取得全區3張雜項執照（100府授都建字第55、56、57號），並依規定向本局申報開工；於104年取得第1期雜項使用執照（104中都雜使字第21號），其餘2張尚在辦理中。爰此，本開發案係於89 年11月30日前提出申請無誤，目前進行之雜項工程與建築工程亦為該開發案自開發許可取得後之延續工程。」等語，明確指出系爭開發案確係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日（即89年12月2日）前即已掛件申請。故依前開行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第 0951613566號函文闡釋意旨，可見系爭開發案應不在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用範疇，依法得免繳回饋金。 ⑺上開行政院農業委員會95年7月27日函文固有提到：「三、經查山坡地開發利用申請案件均有其興辦事業許可，『興辦事業』許可之有效存續期間亦可確定，嗣後如於同範圍提出其他『興辦事業目的』之申請，已非原『興辦事業』許可之有效存續期間，範圍亦可能發生變異。質言之，為另一案件，自應依其新提送興辦事業之申請掛件日期，作為是否須計收本回饋金之判斷時點。」等語，而被告所屬農業局先前即以本件申請核定水土保持計畫書之工程，原告僅提供被告所屬都市發展局100○0○0○○市○○○ ○0000000000號函文，未提供其他相關資料佐證，無法認定上開工程是否為同一「興辦事業」許可之有效存續期間，在未釐清系爭開發案內容之情況下，即逕以前處分命原告繳交回饋金，並作為前訴願程序答辯之理由。然查本件系爭開發案係依據被告所訂頒之「臺中市大坑風景區開發許可審查要點」，向被告申請開發許可獲准，而系爭開發案之主要開發內容，係在該範圍土地上興建住宅居住使用，並非辦理其他興辦事業，故上開開發許可審查要點，全文均未曾提及所謂之「興辦事業許可」之字語；申言之，依據該開發許可審查要點申請開發許可獲准之系爭開發案，本來就不會有取得「興辦事業許可」之問題。再者，所謂「興辦事業」計畫，主要係針對非都市土地申請開發許可時，要送請目的事業主管機關核准之開發計畫內容；而系爭土地所坐落臺中市大坑風景區域，範圍即為臺中市擴大都市計畫（大坑風景地區）主要計畫區，北接中興嶺，東達頭嵙山，南臨廍子坑溪，西與臺中市都市計畫主要計畫區相鄰，行政轄區含括北屯區之民德里、大坑里、東山里、民政里、部分和平里及部分廍子里。故系爭開發案申請開發許可之範圍均為都市土地，本即無需依據非都市土地之相關法規申請興辦事業許可。因此，系爭開發案並無所謂之「興辦事業」可言。而被告所屬都市發展局106年6月6日中市都管字第1060089971號函文既已表明「系爭開發案於90年12月21日取得開發許可核准（市府90府工發字第179824號）；於100年12月15日取得全區3張雜項執照（100府授都建字第55、56、57號），並依規定向本局申報開工；於104年取得第1期雜項使用執照（104中都雜使字第21號），其餘2張尚在辦理中。」等語明確。即足見本開發案係於89年12月2日前提出申請無誤，目前尚在有效存續期間；進行之雜項工程與建築工程亦為該開發案自開發許可取得後之延續工程，屬於原開發許可之範圍內。則依行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函文意旨，本件申請簡易水土保持計畫案既為原開發許可所核准興辦之範圍，並非另一「興辦事業」許可之範圍，則本件依法應屬免繳交回饋金。 ⑻準此，原處分疏未審酌行政院農業委員會於歷次函文已一再重申「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用對象僅限於在該辦法訂定生效日後，申請掛件之山坡地開發利用案件之意旨；且被告早於101年間即已認定系爭開發案不在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用範圍內，而屬得免予繳交回饋金；且被告先前已認定系爭開發案無庸繳交回饋金，並將原告已繳交之回饋金退還在案等情。惟現無任何正當理由卻更以原處分作出原告應繳交回饋金之決定云云，足見原處分之認事用法容有未洽，更與被告先前之101年4月5日府授農林字第1010055564號函認定之內容相違背，對於相同特性之案件為不同之處理，容有違背行政自我拘束原則之違誤，實應予撤銷。 6、有關山坡地坐落在都市地區或非都市地區進行開發許可之辦理程序，及有無適用可能性部分：內政部營建署曾以89年4月17日營署綜字第50267號函略以：「一、有關中、東部區域山坡地住宅社區申請案，經原省住都處『十公頃以上非都市土地申請變更審議小組』會議審議同意，並於審查結論請縣府依非都市土地使用管制規則等有關規定，徵求用地變更前、後目的事業主管機關核准之案件，仍請縣府依該項審查結論辦理。二、有關變更後之目的事業主管機關為縣（市）政府或中央政府，則視開發建築計畫之核准權屬而定：（一）依86年3月26日修正前之山坡地開發建築管理辦法第12條及第14條之規定，縣（市）政府主管建築機關為審查開發計畫應會同有關單位及專家學者辦理，核准開發建築者，並應將開發許可內容辦理公告。即山坡地一般住宅社區開發之興辦事業計畫授權縣（市）政府核准，故變更後之目的事業主管機關應為縣（市）政府。（二）前揭辦法在86年3月26日修正發布，該辦法第14條修正為經區域計畫原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關應據以核發開發許可，並應將開發許可內容辦理公告。故縣（市）政府如依前揭辦法修正條文據以核發開發許可者，山坡地一般住宅社區開發之目的事業主管機關應為區域計畫擬定機關。（三）因住宅社區之興辦事業計畫內容相關法令並未明文規定，經討論各單位均認為住宅社區興辦事業計畫得以開發建築計畫（開發計畫）書件為之。」簡言之，本案系爭土地申請開發許可時間點有關開發許可法律審查及適用範疇，山坡地坐落於都市地區或非都市地區的住宅開發許可計畫僅屬機關內部權限分工審查的劃分，且依據上開內政部營建署函示說明，住宅社區興辦事業計畫得以開發建築計畫（開發計畫）書件為之。 7、本案被告針對訴外人萬寶公司所提答辯狀主要係認為開發許可與興辦事業計畫非屬同一性質，而行政院農業委員會107年5月9日農訴字第1070701622號訴願決定書亦採此見解，其主張原告於山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定發布生效前，雖檢具裕大公司開發案之開發計畫書向被告申請且於90年12月21日取得開發許可核准（市府90府工發字第179824號），但其非屬土地開發之實質程序，而認定106年2月13日中市水坡字第1060009611號函核准簡易水土保持，始屬於實質開發程序云云，以為抗辯。 8、按被告上開見解，即是將山坡地開發許可程序劃分為實質程序與形式程序，而以水土保持計畫核准作為實質程序之判斷基準。依該基準，則縱然申請開發時間點係在山坡地開發利用回饋金繳交辦法生效前者，除非符合現行辦法第7條免繳之情形，否則均應繳交回饋金。又被告辯稱原告本件所擬具之簡易水土保持申報書，是在山坡地開發利用回饋金繳交辦法於89年11月30日訂定發布後始進行之實質開發程序，即遽認本件應無行政院農業委員會95年7月27 日農授林務字第0951613566號函釋內容之適用云云，亦屬無稽。蓋查： ⑴依上開行政院農業委員會95年7月27日函釋主要係在闡釋「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用基準日為：於本辦法訂定生效日後，申請掛件之山坡地開發利用案件，亦即以山坡地開發利用案件之申請掛件日期，作為應否適用「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之判斷基準。申言之，山坡地開發利用案件之申請掛件日期如係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」於89年11月30日訂定發布生效之前者，則該山坡地開發利用案件即無「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用，亦即該山坡地開發利用案件之開發內容，均無庸依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之相關規定繳交回饋金。 ⑵另行政院農業委員會曾於94年7月20日以農授林務字第0941740687號函就「山坡地開發利用回饋金繳交辦法適用基準日」作出解釋說明，更揭示：「二、有關山坡地開發利用回饋金繳交時點疑義乙節，本會林務局前以94年1月28 日林造字第0941650277號函略以，依據本辦法第6條規定，水土保持計畫經主管機關核定後，應核算回饋金數額，是回饋金之繳交，應視水保計畫之核定時間而定。質言之，回饋金繳交之時點為水土保持計畫核定之時點。惟，山坡地開發利用人於山坡地上申請開發利用案件，水土保持計畫之擬具係整個申請案過程中，依法須辦理之諸多行政程序之一，因此，應以山坡地開發案件之申請日作為判斷應適用新或舊法規之基準日，亦即應以本辦法之訂定生效日期作為山坡地開發利用案件法規發生變動之日期。是以，山坡地開發利用申請案件，如於本辦法訂定前已送件者，其水保計畫雖於本辦法訂定生效日期後核定，應免予繳交山坡地開發利用回饋金。」等語，業已明確說明水土保持計畫只是山坡地開發利用案件諸多行政程序之一，山坡地開發利用案件要否適用山坡地開發利用回饋金繳交辦法，仍應以山坡地開發利用案件之申請掛件日，在該辦法訂定生效日期前後為判斷基準。山坡地開發案件之申請掛件日在山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日期前者，該山坡地開發案件即無適用上開回饋金繳交辦法之餘地，縱使該開發案之水土保持計畫係在該回饋金繳交辦法訂定生效日期後核定，亦應免予繳交山坡地開發利用回饋金。⑶經查，依據被告所屬都市發展局100○0○0○○市○○○ ○0000000000號函文可知，本件提出系爭開發工程範圍之一部，並非系爭開發案以外之其他工程項目。故依行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函釋意旨，系爭簡易水土保持申請書之相關工程即應無「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用。 ⑷因此，訴願決定逕以系爭簡易水土保持申報書之相關工程係於89年11月30日以後始申請進行之實質開發程序，即遽認該工程並無行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函釋意旨之適用，不啻係將該函釋內容，限縮解釋為山坡地開發利用案件不僅要在89年11月30日前申請掛件，且相關開發工程之實際施工日期還要在89年11月30日之前，才有適用該函釋意旨之餘地，此不僅與該函釋內容顯不相符，片面增加原先函釋內容所無之限制，更與行政院農業委員會曾於94年7月20日以農授林務字第0941740687號函釋所稱：「山坡地開發利用申請案件，如於本辦法訂定前已送件者，其水保計畫雖於本辦法訂定生效日期後核定，應免予繳交山坡地開發利用回饋金。」之意旨相違背，核屬曲解法律不溯既往原則之要件，違反法律不溯既往原則保障人民信賴之基本內涵，其認事用法容有違法不當之違誤。 ⑸又被告前揭見解顯然將整體開發計畫開發許可劃分為多個審查程序，且以每個程序作為判斷是否屬於實質程序，而分別判斷法律適用，從法的安定性及申請者信賴保護原則之考量，顯然增加法律適用所無之限制，復明顯有違中央法規標準法第18條所揭示「實體從舊，程序重新」之法準則規範，顯非可採。實質開發程序一語，乃為被告命繳交回饋金之處分與答辯書中所創設，然於系爭個案所應考量適用之山坡地開發利用回饋金繳交辦法中並無此規範用語，依此作為排除本案原告於90年12月21日取得開發許可效力，是否妥適非無疑慮。又，實質開發程序所指為何，亦缺乏明確法律概念或規範條件，據此作為限制人民權利之要件，顯然有違憲法第23條「法律保留原則」。蓋實質開發程序之相對概念為形式開發程序，則被告如何認為本案開發許可僅為形式開發程序，而水土保持計畫核定才屬實質開發程序而生法律保護，倘若採此見解，則先前開發許可程序歷經高達32次審查會議又有何效益可言？ ⑹此外，對照106年12月12日修正發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法已不再使用「核定水土保持計畫」用語，而改採使用「核發山坡地開發利用許可」之用語，上開見解是否妥適，亦非無疑慮。即如採上開見解，則土地開發申請者究竟應該如何於申請整體開發時判斷未來開發利用山坡地所需面對之開發成本及辦理程序可行性評估。以本案開發許可辦理審查流程為例，自90年取得開發許可迄今107 年間，僅於100年12月15日取得全區3張雜項執照（100府授都建字第55、56、57號）以及104年取得第1期雜項使用執照（104中都雜使字第21號），而期間歷經滯洪池整頓開發需求或整體土地環境變遷或法律規範之改變等因素，均非當時開發許可所得全面性預見及評估。 ⑺且依據內政部營建署曾以89年4月17日營署綜字第50267號函略以：「……縣（市）政府如依前揭辦法修正條文據以核發開發許可者，山坡地一般住宅社區開發之目的事業主管機關應為區域計畫擬定機關。（三）因住宅社區之興辦事業計畫內容相關法令並未明文規定，經討論各單位均認為住宅社區興辦事業計畫得以開發建築計畫（開發計畫）書件為之。」被告上開見解所增加之要件，顯然有違原告取得開發許可所得享有之信賴保護等原則，若允許被告可將整體開發過程中多階段程序之許可流程均視為一個新的開發許可申請案件，無異增加被告可恣意違反先前機關所核發之整體開發許可所產生的信賴保護，而自行藉由立法增加許可時法律所無辦理程序與限制條件。 ⑻行政院農業委員會林務局以94年1月28日林造字第0941650277號函就有關回饋金繳交曾為解釋，略以：「依據行政院農業委員會89年11月30日農林字第890156162號令訂定發布『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』，其第6條規定：水土保持計畫經主管機關核定後，應核算回饋金數額。爰回饋金之繳交與否，應視水保計畫之核定時間而定，旨揭基金會之水保計畫書既於93年4月8日核定，依規須繳交山坡地開發利用回饋金。」即依據「水土保持計畫通過」作為是否核算回饋金數額之判斷時點。然上開函釋說明，顯然有混淆當時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定之適用準則。依據當時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條規定，僅係以水土保持計畫範圍，作為計算回饋金繳交的數額，然「擬具水土保持計畫」僅是山坡地開發過程之一，上開函釋卻以「回饋金繳交計算方式」作為「是否需繳交回饋金」之判斷時點，顯有混淆本案法律適用對象前提，即「山坡地開發利用回饋金繳交辦法生效前已取得開發許可者，爾後申請水土保持計畫者，是否仍有上開回饋金繳交辦法之適用」。 ⑼行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第1011603445號函曾就具體個案作成解釋：「主旨：有關貴局詢問萬寶資產管理股份有限公司『裕大花園別墅D區』開發案之山坡地開發利用回饋金得否免繳交疑義案，復請查照。說明：一、復貴局101年2月13日中市農林字第1010002941號函。二、查農委會94年9月2日農授林務字第0941740861號函示略以『……於本辦法訂定生效日（89年12月2日）後，申請掛件之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交回饋金，餘均免予繳交。』既貴局來文說明本案係於山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定前提出開發申請，自可依前開函示逕行認定得否免繳交回饋金。」依據上開函釋說明，若山坡地整體開發案，雖然因為時空背景或開發歷程等因素而採取分期實施開發，因開發許可申請時已經委員會審議在先，則其後續開發變更或水土保持設施之興建，應可免於繳交回饋金。即，涵蓋在上開開發許可範圍內之分期計畫或其他水土保持設施興建或取得，皆屬原開發許可之範圍。此皆為上級主管機關之函示解釋說明，然被告卻曲解上開函釋說明而恣意擴張法律適用解釋要件與判斷基準，不符合上開函釋意旨。 ⑽小結：山坡地上申請開發案，水土保持計畫之擬具僅係申請案過程中依法須辦理之諸多程序之一，因此，應以山坡地開發案件之申請日作為判斷應適用新或舊法規之基準日較稱妥適。依行政院農業委員會函釋見解，山坡地開發利用回饋金繳交辦法適用之基準日為「山坡地開發案件之申請日」。只要在本辦法生效日前掛件提出開發申請，不問水土保持計畫核定之時間，均得免繳回饋金。此一見解也較能符合本辦法發布時條文原意，亦較能符合歷次修法所增加「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定計算。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定計算。」之規定。又，對照上開函釋說明時點與內容，依據「後解釋優先於前解釋之原則」、「上級機關解釋優於下級機關」及「行政解釋適用慣例」和「行政程序法信賴保護原則」而言，當應以行政院農業委員會曾於94年7月20日之農授林務字第0941740687號函就「山坡地開發利用回饋金繳交辦法適用基準日」為適用準則，即以土地開發送件時為適用回饋金繳交與否之判斷時點為宜。 9、「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」業於106年12月12日修正通過，課徵回饋金之對象已不再以水土保持計畫為準，繳交義務人亦變更為實際從事山坡地開發利用行為之人，故原處分確因所依據之法律規定業經修正而失所附麗，容有違誤不當之處： ⑴查「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」已於106年12月12 日修正發布，其中第3條修正為：「下列山坡地開發利用行為，應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）：一、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。二、興修鐵路、公路、市區道路或供運輸用之水路……十四、其他經中央主管機關認定之山坡地開發利用行為。」第4條修正為：「回饋金繳交義務人，為向目的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。」第5條修正為：「回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算，其計算方式如附表。但經中央主管機關洽商中央目的事業主管機關針對山坡地開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償行為，並達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予酌減。」 ⑵據該次修法之修法總說明略以：「……於回饋金繳交與實施水土保持之處理及維護所擬具之水土保持計畫，實屬不同義務，且現行以水土保持計畫之計畫面積作為課徵回饋金之計算基準，形成未實際開發利用面積列為回饋金繳交範圍，尚非合理。為正本清源，行政院農業委員會邀集各目的事業主管機關及各地方政府研議，以『本回饋金與水土保持計畫脫勾』、『不重複課徵回饋金』及『依實際開發利用許可面積計算回饋金』為主軸，爰修正本辦法，其修正要點如次：一、正面列舉須繳交回饋金之各種山坡地開發利用行為。二、重新定義回饋金繳交義務人，以符母法。三、針對第3條各款山坡地開發利用行為，於附表內統一訂定乘積比率並依山坡地開發利用許可面積計算回饋金，促使回饋金課徵合理化，並由目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可時，通知地方主管機關計算回饋金之金額，請回饋金繳交義務人於1個月內繳交完竣。……」等語，已清楚說明新修正之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」不再以開發工程應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書，作為要否課徵回饋金之判斷標準，而係正面列舉須繳交回饋金之各種山坡地開發利用行為；且繳交義務人亦從原先之為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，變更為從事各該山坡地開發利用行為之人；回饋金之計算方式，亦以實際申請開發之面積為計算基準，而不再以水土保持計畫之面積為準。 ⑶另修正後之第8條亦明定：「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於回饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理。」復有針對本辦法修正施行前受理之案件，酌定過渡條款，明定從舊從有利原則。亦即施行前受理之案件，原則上係依據修正前之規定課徵回饋金，但修正後之規定較有利於繳交義務人者，則應適用修正後之規定為之。⑷準此，被告固係於106年12月1日作出原處分，然原處分所依據之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」嗣後既經修正，且修正要點已明確將回饋金與水土保持計畫脫勾，不再以擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書作為課徵回饋金之依據，繳交義務人亦變更不再以水土保持義務人為準，則原處分對原告課徵回饋金所依據之法源基礎，確因法律修正而不存在。而新修正之回饋金計算方式，係以從事山坡地開發利用行為之實際開發面積作為計算基準，復較舊法以水土保持計畫之面積，對原告較為有利；且原告亦非當然即為回饋金繳交義務人，原告所從事者是否為須繳交回饋金之山坡地開發利用行為，亦有疑義。故縱認系爭開發案仍有「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用（原告否認），則依修正後之「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」第8條規定，本件亦應以修正後之規定來確認原告有無繳交回饋金之義務，及計算回饋金究為若干，始為適法。基此，原處分所依據之法規既經修正，不再依據水土保持計畫作為要否課徵回饋金之依據，則原處分確已失所附麗，容有未洽，實應予撤銷。（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告答辯及聲明：（一）答辯要旨： 1、按山坡地開發利用回饋金繳交辦法第1條規定：「本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。」次按森林法第1 條、第48條之1規定，及「因山坡地之開發利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以達成抑制山坡地開發利用速度之目的，此參森林法第48條之1規定及其立法理由自明。故森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；故森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林資源之存續，有重大影響……山坡地之開發除事前之開發應予審查外，開發後之使用及維護亦不應忽視，始能達到前述森林保育之目的，此亦為回饋金繳交辦法規定回饋金之計算，應依主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計算面積為計算基準之緣由。……」「凡開發山坡地者，無論係第1次開發或繼續性之開發，均有回饋金繳交辦法之適用，殆無疑義……山坡地開發利用者祇要一提出山坡地『開挖整地』之『水土保持計畫』或以『簡易水土保持申報書』代替且經核定，即屬山坡地之『開發利用許可』，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之『回饋金』，與『前次開發者有無繳納回饋金』本無相干……」此有最高行政法院107年度判字第67號、99 年度判字第360號判決可資參照。基於前揭最高行政法院判決見解，山坡地開發利用回饋金顯係由森林法所獨自創設之特別公課，而森林法課予繳交回饋金義務之立法目的在於造林復育以及抑制山坡地開發利用，故而凡開發山坡地者，無論係第1次開發或繼續性之開發，均有山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用，是山坡地開發利用者只要一提出水土保持計畫經核定，即屬山坡地之開發利用，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之回饋金。 2、復依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條之規定，回饋金繳交義務人為擬具水土保持計畫之申請人，而依同辦法第2條及第3條之規定，須擬具水土保持計畫之行為，係指水土保持法第12條，須擬具水土保持計畫之開發建築用地等山坡地開發利用行為。足見繳交回饋金義務之成立，只須其行為該當於水土保持法第12條各款所定之山坡地開發利用行為情形為已足，至於何時為開發許可申請，要非所問。 3、大坑風景區山坡地興建住宅，須經過之行政流程及所適用之相關法令： ⑴有關大坑風景區山坡地興建住宅，依「臺中市大坑風景區開發許可審查要點」，其開發建築之行政流程可分為以下3階段： A.申請開發許可： a.應檢附申請書、開發計畫書圖、土地使用分區管制計畫書圖、開發財務計畫書、地質調查報告書圖、水土保持規劃書圖、景觀計畫書圖等資料（上開審查要點第6點）。 b.將開發計畫書圖公開展覽10天，並於審議時參考公開展覽期間內公民或團體提出之意見（變更開發許可者免辦理公開展覽）（上開審查要點第26點）。 c.受理申請日起50天內通知申請人審查結果（上開審查要點第26點）。 d.將審查核准之開發許可內容公告30天（上開審查要點第26點）。 B.申請雜項執照：開發人應於核准開發許可之日起1年內依規定申請雜項執照，逾期未申請者，原開發許可自行作廢（得展期1 次）（上開審查要點第27點）。 C.申請建築執照（上開審查要點第5點）。 ⑵有關山坡地興建住宅，涉及申請人於山坡地或森林區內開發建築用地，依據水土保持法第12條之規定，應先擬具水土保持計畫，送請水土保持主管機關核定。其行政流程，依據水土保持計畫審核監督辦法第7、22、32條之規定，水土保持計畫審查及申請程序如下： A.申請人擬具水土保持計畫併同目的事業開發或利用許可申請文件，一併向各目的事業主管機關申請。 B.目的事業主管機關於受理前款申請後，將水土保持計畫送請水土保持主管機關審核。 C.通知申請人繳納審查費。 D.水土保持計畫經水土保持主管機關審查核定。 E.核定後，申請人須繳納水土保持保證金及山坡地回饋金後方能申請水土保持施工許可證。 F.申請人申報開工及完工。 ⑶基於前揭森林法第48條之1規定及其立法理由、最高行政法院判決見解、山坡地開發利用回饋金繳交辦法及水土保持法之規定可知，山坡地開發利用者只要一提出水土保持計畫經核定，即屬山坡地之開發利用，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之回饋金。本件依前揭系爭開發案之實際行政流程所載，原告就其所提出之水土保持計畫於105年6月23日經核定，即屬山坡地之開發利用，就該次開發山坡地利用行為，即應繳交山坡地開發利用回饋金，與前次開發者有無繳納回饋金、應否繳交回饋金本無相干，更遑論前次開發者有無提出開發許可申請。是原告以裕大、萬寶公司是否申請掛件為由作為免繳回饋金之論據，顯屬無據，並非可採。 4、原告主張系爭開發案係在山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日（即89年12月2日）前即已掛件申請，故系爭開發案後續申請核定之系爭水保計畫或簡易水土保持申報書，依法應無須繳交回饋金云云。惟查： ⑴本件原告與萬寶公司僅係契約關係，雙方簽訂合建契約，約定由地主亦即萬寶公司提供土地，與建方亦即原告以合建分售及合作開發2種合作方式投資興建別墅住宅，由原告在系爭開發案範圍內之部分土地上，依系爭開發案之規劃內容興建建物，則二者顯屬不同法人及個別之水土保持義務人，無從概括承受權利義務，有無水土保持義務應個別認定。原告一再主張因裕大、萬寶公司已申請掛件，原告得免繳回饋金云云，則原告得以裕大、萬寶公司申請掛件為由主張免繳回饋金之事實上或法律上依據究竟為何？自應由原告具體舉證說明之，然原告空言主張，始終避而不答，自難認已盡舉證之責，是其主張顯難認為有理由。⑵按行政院農業委員會94年10月28日農授林務字第0941741229號函釋略以：「……同一申請案件其水土保持計畫經核定，並完成施工，且領得水土保持完工證明書，其行政程序結束。日後於相同範圍內因另有需要，再次擬定水土保持計畫，應為不同案件，應繳交山坡地開發利用回饋金。」 ⑶經查，關於「裕大花園別墅D區開發案」，其水土保持計畫經被告於99年6月14日以府經農字第0990165895號函核定，並完成施工且領得水土保持完工證明書，此有被告103年8月27日府授水坡字第1030166832號函為證。揆諸前揭行政院農業委員會94年10月28日農授林務字第0941741229號函釋，其行政程序已結束。縱認原告於105年6月20日再次擬具系爭水保計畫向被告申請在系爭土地上建築新建工程，並經被告以105年6月23日函核定之系爭水保計畫，係屬於相同範圍內（假設語），亦屬不同案件，應繳交山坡地開發利用回饋金。 ⑷是原告係於萬寶公司領得水土保持完工證明書後，於105 年間再次擬定水土保持計畫，依前揭行政院農業委員會函釋，與裕大、萬寶公司申請案件，係屬不同案件，更無從以裕大、萬寶公司82年間已申請掛件為由比附援引，原告自應繳交回饋金。 5、本件原告既不得以萬寶公司概括承受裕大公司之權利義務為由，據而主張原告免予繳納本回饋金，遑論裕大公司是否係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日前即已掛件申請，則原告所為裕大公司已於辦法訂定前掛件申請之主張，顯屬跳躍，並無理由。 6、本件原告提出行政院農業委員會諸多函釋見解，據以主張裕大公司於82年間向被告掛件提出「裕大花園別墅D區開發案」，係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日（即89年12月2日）前掛件申請，故裕大公司開發案不在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用範疇云云。惟查： ⑴本件原告與萬寶公司僅係契約關係，二者係屬不同法人及個別之水土保持義務人，原告既係於105年6月20日擬具系爭水保計畫向被告申請在系爭土地上建築新建工程，則原告自無從依其所提行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號等函釋主張已於辦法訂定前掛件申請，據而主張原告得免繳回饋金。且原告就其稱裕大公司已於辦法訂定前之82年間掛件申請，故原告得免繳回饋金之法律依據為何，亦始終並未提出合理說明，益證原告上開主張，顯無可採。 ⑵退萬步言，縱以萬寶公司申請「裕大花園別墅D區開發案」而論，原告所提行政院農業委員會函釋內容均未針對萬寶公司是否應負擔回饋金義務予以明確認定。就此山坡地開發利用回饋金核處疑義，被告函詢中央主管機關行政院農業委員會，該會以107年3月29日農授林務字第1070703205號函覆：「……（三）復按開發許可屬於規劃許可層次，經核可之開發計畫書內容部分屬於規劃構想，開發者應可依據市場變化酌予調整變更開發計畫書之內容，此項變更與變更開發許可應管制事項（建築基地面積及地號、土地使用強度及土地使用性質、開發許可之主要公共設施及公用設備）之變更程序應有差別（內政部94年4月28日臺內營字第0940082885號函參照）。準此，申請人向主管機關申請之開發許可事件，既屬規劃構想之許可層次，自應與向主管機關申請之各類興辦事業許可之實質程序有別。……」從而，就萬寶公司是否需負擔回饋金繳交義務，該函明示：「本案萬寶資產管理股份有限公司於82年間向貴府申請掛件之開發許可乙事，僅為土地開發規劃構想之層次，尚非本會95年7月27日函所指申請『興辦事業許可』之實質程序，該公司仍屬適用本辦法之案件，仍須負擔回饋金繳交義務。」 ⑶關於開發許可屬於規劃許可層次：申言之，開發許可屬於規劃許可層次，經核可之開發計畫書內容部分屬於規劃構想，僅係提出規劃如何從素地（泛指沒有任何人為建築物的土地）變成建物之構想，就其構想尚未具體執行，並未啟動實質開發之法定程序等（諸如雜項執照、建造執照、水土保持申報等），未涉及實質山坡地開發利用行為。則依行政院農業委員會107年3月29日農授林務字第1070703205號函所示，申請人取得土地開發許可後，於該土地從事相關山坡地開發利用行為亦即實質山坡地開發利用行為時，仍應向該目的事業主管機關提出申請，續經依目的事業、土地使用管制、環境保護或水土保持等相關法令規定程序審查核定後，始得為之。 ⑷關於「申請興辦事業許可」之實質程序：申言之，行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函所指「申請興辦事業許可」之實質程序，係指已就計畫書內容具體執行，非僅止於構想，而已啟動實質開發之法定程序等（諸如雜項執照、建造執照、水土保持申報等），業經向目的事業主管機關提出申請、經核定等，已涉及實質山坡地開發利用行為。 ⑸據上，裕大公司、萬寶公司82年間掛件申請之開發許可，僅為土地開發規劃構想層次，未就計畫書內容具體執行，並未啟動實質開發之法定程序等（諸如雜項執照、建造執照、水土保持申報等），此參裕大公司開發案之實際行政流程表自明，故非上開行政院農業委員會95年7月27日函所指申請「興辦事業許可」之實質程序，不符該函所指掛件申請要件，是萬寶公司仍屬適用本辦法之案件，故行政院農業委員會107年10月23日農授林務字第1070241554號函指明該案萬寶公司「審辦過程如有擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，自應依本辦法規定，負有回饋金繳交義務。」行政院農業委員會107年3月29日農授林務字第1070703205號函釋亦同此意旨。 ⑹至於原告所稱「參照內政部營建署89年4月17日營署綜字第50267號函，非都市土地審查才有興辦事業許可，本案是屬於都市計畫範圍內，並無興辦事業許可之必要性。」云云，並非可採，蓋不論都市或非都市土地審查均有可能涉及興辦事業許可，此參以住宅法第27條第1項規定：「民間興辦社會住宅，應檢具……興辦事業計畫……提出申請。」第28條規定：「民間興辦之社會住宅……建築基地應符合下列規定之一：一、在實施都市計畫地區……二、非都市土地……三、非都市土地……」自明，亦即民間興辦社會住宅，包括都市土地及非都市土地，均應擬具興辦事業計畫申請並經許可。 ⑺原告以95年7月27日農授林務字第0951613566號函釋為據，逕謂該函已清楚說明在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金云云。然查：該函釋內容乃係：「……說明：……二、有關本辦法之適用基準日為：於本辦法訂定生效日後，申請掛件之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交回饋金，餘均免予繳交。」等語，亦即係以「申請掛件」及「水土保持計畫核定」兩要件均符合之時認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用基準日，準此，原告所稱該函係以「申請掛件」作為認定上開回饋金繳交辦法基準日，進而率謂本件係在該回饋金繳交辦法訂定生效日前申請掛件，故免繳回饋金云云，顯係對該函釋之曲解，並無可採。⑻原告復以行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第1011603445號函為據，稱該函重申在山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法免繳回饋金云云。惟查：該函說明二所依據之行政院農業委員會94年9月2日農授林務字第0941740861號函之內容乃係「……於本辦法訂定生效日（89年12月2日）後申請掛件之山坡地開發利用案件，且其水土保持計畫於主管機關公告開發利用類別及乘積比率日期後核定者，須依據本辦法繳交回饋金，餘均免予繳交。……」亦即上開函釋亦與前揭95年7月27日農授林務字第0951613566號函釋之見解相同，均係「申請掛件」及「水土保持計畫核定」兩要件均符合之時認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用基準日，而非原告所稱僅以「申請掛件」時認定該回饋金繳交辦法適用基準日，益證原告顯係曲解行政院農業委員會函釋而為有利於己之引用，顯無可採。 ⑼縱認82年申請掛件適法且得為原告所沿用（均假設語），然原告擬具系爭水保計畫申請，係於105年6月23日始經府授水坡字第1050133543號函核定系爭水保計畫。從而，揆諸前揭函釋見解，「申請掛件」及「水土保持計畫核定」兩要件均符合之時為105年6月23日，自應以該日作為山坡地開發利用回饋金繳交辦法之適用基準日。 7、復查，依當時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第7條第1項規定，回饋金收取後，即繳入中央主管機關行政院農業委員會所設置之林務發展及造林基金專戶，縱認上開回饋金應予退費（被告仍否認之），關於核退回饋金與否，已屬行政院農業委員會權限，被告所屬農業局需經行政院農業委員會核定，始得發還回饋金，然上開回饋金退還與否並未經行政院農業委員會核定。基上所述，被告所屬農業局依法自不得核退上開回饋金。詎當時承辦人員認事用法未慮及原告與萬寶公司僅係契約關係，二者係屬不同法人及個別之水土保持義務人，以及上開回饋金退還與否並未經行政院農業委員會核定，逕而誤予退還上開回饋金，適用法律顯有違誤。被告後續承辦人員發覺上開違誤後，被告認仍應遵守依法行政原則，就原告擬具水土保持計畫，申請於坐落系爭土地屬法定山坡地範圍內土地上建築新建工程，經核定系爭水保計畫在案，被告依當時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條、第5條規定審認原告係本回饋金所訂之水土保持義務人，被告所屬農業局乃以前處分命原告應繳交山坡地開發利用回饋金3,706,548元，復因被告所屬農業局欠缺事物管轄權限，經訴願決定撤銷前處分，而由被告以原處分核定原告應繳交上開回饋金。又，上開原處分為課予繳交回饋金義務之行政處分，並非否准退還回饋金之行政處分，併予敘明。 8、原告復謂：山坡地開發利用回饋金繳交辦法業於106年12 月12日修正通過，修正後之回饋金繳交辦法第8條規定，本件應以修正後之規定來確認原告有無繳交回饋金之義務，原處分所依據之法律業經修正而失所附麗，容有違誤不當之處云云。惟查： ⑴按「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」最高行政法院72年判字第1651號判例要旨可資參照。「原判決已詳予敘明被上訴人依回饋金繳交辦法第5條第3項授權，於91年6 月20日公告有關『開發利用程度之類別及計算回饋金乘積百分比率』之規定，雖於99年11月17日修正變更乘積比率，然此修正變更，係在上訴人申請本件變更水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，系爭土地之水土保持申請案及其核算應繳交回饋金之行政程序早已受理終結，核諸上開說明，自無所謂在處理程序終結前法規變更之適用。且該修正變更，並無溯及適用之規定，上訴人主張依修正後比率6％計算回饋金，即非有據。至回饋金繳交辦法第9條之規定（註：106年12月12日修法後，改列為第8 條，但維持原規定內容），係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新之規定，而採從舊從優。故上開辦法第9條（註：即106年12月12日修法後之第8條）有關從舊從優之規定，自亦指該案件處理程序終結前之法令變更為限，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則等情，核無違誤。」此有最高行政法院101年度判字第129號判決意旨可資參照。 ⑵經查，原告前於105年6月20日擬具系爭水保計畫向被告申請在系爭土地上建築新建工程，系爭水保計畫係於105年6月23日核定，即屬102年1月31日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，原告依該回饋金繳交辦法第4條規定，即為回饋金之繳交義務人，從而被告依該回饋金繳交辦法第5條第1項規定，核算原告應繳納回饋金3,706,548元，則處理程序於10 5年6月23日水保計畫核定時即已終結，況被告亦已於106 年12月1日作出原處分，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，自無106年12月12日修正之山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8條之適用，仍應回歸實體從舊之原則，故被告依102年1月31日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法核算原告應繳納之回饋金，並無違誤。原告主張本件應適用處理程序終結後之106年12月12日修正之山坡地開發利用回饋金繳交辦法來確認原告有無繳交回饋金之義務云云，顯係對法規之誤解，尚非可採。 ⑶有關大坑風景區山坡地興建住宅，其開發建築之行政流程可分為申請開發許可、申請雜項執照、申請建築執照3階段，其間若涉及環境影響評估、水土保持計畫等，尚需依相關法令送目的事業主管機關審查。原告稱應以上開流程中之掛件申請日亦即開發許可申請日作為認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法適用基準日云云。然揆諸前揭最高行政法院判決見解，認山坡地開發利用回饋金繳交辦法相關規定之修正變更，倘係在申請本件變更水土保持核定案處理程序終結後所為之修正變更，自無新法之適用，仍應適用舊法，亦即前揭最高行政法院判決係以「水土保持計畫核定」作為認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法相關規定之適用基準日，是原告所稱應以「開發許可申請日」作為認定山坡地開發利用回饋金繳交辦法適用基準日云云，顯非可採。（二）聲明：原告之訴駁回。四、爭點：（一）本件應適用何時之法令？（二）原告是否為行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法所規定之山坡地開發利用回饋金之繳交義務人？（三）原告主張本件應以系爭開發案於82年間掛件提出開發許可申請之時點為申請時點，原處分已違反法律不溯既往原則，有無理由？五、本院的判斷：（一）前提事實：前揭爭訟概要之事實，分別有如附表所示各項資料可查（附件1、乙證22、丁證1，本件判決相關證據之編號詳附表）。（二）本件應適用何時之法令： 1、應適用的法令：（附錄） ⑴中央法規標準法第18條。 ⑵森林法第48條之1。 ⑶102年1月31日山坡地開發利用回饋金繳交辦法第9條、106年12月12日修正發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法第8 條。 2、本件應適用102年1月31日山坡地開發利用回饋金繳交辦法： ⑴按依中央法規標準法第18條規定，已明定各機關受理人民聲請許可案件，原則上應適用行為時之法規，但如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規；而舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，則適用舊法規，此即「從新從優原則」。另「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」最高行政法院72年判字第1651號判例要旨可資參照。 ⑵又揆諸森林法之制定旨在保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，此稽之森林法第1條之規定自明。再山坡地之開發利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，故同法第48條之1第1項第2款及第2項規定，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，以作為造林基金來源之一。顯見回饋金繳交制度的設計，係以回饋金歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費，藉此降低開發利用山林之意願，以達成制約山坡地開發之速度，並彌補因滿足經濟需求而開發山坡地所生之損失，及減緩經濟發展與環境保護之衝突。至於回饋金之繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項，森林法第48條之1第2項已明文授權中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。而山坡地開發利用回饋金繳交辦法即係主管機關行政院農業委員會依森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，其關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則無違，自得加以援引適用。 ⑶查原告係於105年6月20日擬具系爭水保計畫向被告申請在系爭土地上建築新建工程，經被告以105年6月23日函核定系爭水保計畫在案，有乙證22、丁證1之資料在卷可稽。該系爭水保計畫之處理程序既於105年6月23日即已終結，且被告亦已於106年12月1日作出原處分，則此申請許可案件，自當適用行為時即102年1月31日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法。又該系爭水保計畫係屬上開山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，依同辦法第4條規定，原告即為回饋金之繳交義務人，從而被告依該辦法第5條第1項規定，核算原告應繳納回饋金3,706,548元，其適用之上開規定為行為時之法令，並無違誤。 ⑷另所謂法律不溯及既往原則係指對於已經終結之法律關係，除經立法者特殊考量，允為例外規定外，原則上不得藉由制定、修正法律，或適用新法，變更人民既得之權利或已形成之法律關係，而推翻既成之法律效果，重新評價。易言之，法律不溯及既往原則乃謂新法僅對於該法律生效以後所發生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。雖原告主張「對照106年12月12日修正公布山坡地開發利用回饋金繳交辦法已不再使用『核定水土保持計畫』用語，而改採使用『核發山坡地開發利用許可』之用語，上開見解是否妥適，亦非無疑慮。」云云。然查，本件處理程序終結後，山坡地開發利用回饋金繳交辦法始於106年12月12日變更，依前揭最高行政法院72年判字第1651號判例要旨，若案件之行政處理程序已終結而於行政救濟階段法令始為變更者，仍應回歸實體從舊之原則，是原告此部分主張，並非可採。至於行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第9條之規定，係針對96年3月1日該辦法修正前已受理而處理程序尚未終結之案件，則例外訂有過渡條款排除中央法規標準法第18條有關從新規定之適用，而採從舊從優原則辦理。本件處理程序之開始及終結期間，山坡地開發利用回饋金繳交辦法既無變更，自當亦無行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第9條規定之適用，其理至明。（三）原告為行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條所規定山坡地開發利用回饋金之繳交義務人： 1、應適用的法令：（附錄） ⑴102年1月31日山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2條、第 3條、第4條、第5條。 ⑵水土保持法第12條第1項、第4項。 ⑶水土保持計畫審核監督辦法第7條、第22條、第32條。 2、依行為時即102年1月31日山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條規定，山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。而該條所稱山坡地，係指水土保持法第3條第3款所定之山坡地；所稱山坡地開發利用，則指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為，分別為行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第2條、第3條所明定。另水土保持法之制定，係為實施水、土保持之處理及維護，以保育水土資源，涵養水源，減少災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（該法第1條參照）。其中第3條第3款並規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在100公尺以上者。（二）標高未滿100公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」足見水土保持法所稱之山坡地，不限於林地，舉凡有維護水土保持、保育水土資源必要之坡地，亦得經主管機關劃定範圍，公告列入山坡地之範疇。至於水土保持法第12條第1 項第4款所指「於山坡地或森林區內開發建築用地」、「其他開挖整地」，須於山坡地或森林區內，為建築地上物或其他經濟目的，而從事破壞原生表土之行為始足當之；且依該規定，水土保持義務人於山坡地開發建築用地、應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核。準此以觀，山坡地開發利用回饋金是否應該繳交，乃係以：A.土地要件（即屬水土保持法第3條第3款所指經報請行政院公告之山坡地）；B.行為要件（有水土保持法第12條第1項各款所定應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定之山坡地開發利用行為）；C.繳交義務人要件（即應擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人）等要件是否均該當為斷。又山坡地之開發除事前之開發應予審查外，開發後之使用及維護亦不應忽視，始能達到前述森林保育之目的，此亦為山坡地開發利用回饋金繳交辦法規定回饋金之計算，應依主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計算面積為計算基準之緣由（行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第5條第1項）。至於臺中市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率，依被告104年11月10日府授農林字第10402538281號公告，開發建築用地者，乘積比率為8％。是以有關臺中市山坡地之開發行為，符合上開規定者，即有繳納依山坡地開發利用回饋金繳交辦法及臺中市回饋金乘積比率計算回饋金之義務。 3、原告固主張裕大公司於82年間向被告掛件提出系爭開發案之開發許可申請，再於90年12月21日取得開發許可核准（市府90府工發字第179824號），俟於100年12月25日取得全區3張雜項執照，並依規定向被告所屬都市發展局申報開工（參見甲證7），嗣上開開發案許可後，即93年6月間裕大公司為響應政府鼓勵公司合併、收購、分割政策，乃依據企業併購法相關規定分割新設萬寶公司，由裕大公司百分之百持股，裕大公司並分割讓與萬寶公司之資產（即系爭開發案範圍之D區土地）之權利義務，自分割基準日起，由萬寶公司概括承受開發案之權利義務，接續辦理該開發案之相關事宜（參見甲證12）；另由系爭開發案範圍內系爭土地之臺中市政府都市計畫土地使用分區證明書及萬寶公司與原告就系爭開發案之開發內容所簽訂之萬寶D 區土地合作開發契約書可知，該系爭開發案範圍內之土地乃為都市計畫土地，且土地使用分區均為特二種住宅區；原告與萬寶公司所為合作開發之內容，即係在系爭開發案之範圍土地內，按照系爭開發案所核准之開發內容進行相關建物之興建，原告與萬寶公司簽訂合建契約，約定由原告在系爭開發案範圍內之部分土地上，依系爭開發案之規劃內容興建建物（參見甲證13、14）等語，並提出甲證7 、12、13、14等件為證。然查，山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，已如前述，原告既於105年6月20日擬具系爭水保計畫向被告申請在屬山坡地之系爭土地上建築新建工程，經被告以105年6月23日函核定系爭水保計畫在案，自屬行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3條所稱之「山坡地開發利用」行為，依該回饋金繳交辦法第4 條規定，原告即為回饋金之繳交義務人，被告依該回饋金繳交辦法第5條第1項規定，並按臺中市回饋金乘積比率核算原告應繳納回饋金為3,706,548元（計算方式：計畫面積27,254.03平方公尺×當期土地公告現值1,700元×8％），揆諸前揭說明，即非無據。 4、雖原告主張「系爭開發案於82年間掛件提出開發許可申請，確係在『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』生效發布日之前，依法律不溯既往原則，系爭開發案後續申請核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書，依法應無須繳交回饋金。」云云，並舉出行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函、94年7月20日農授林務字第0941740687號函及行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第1011603445號函之闡釋意旨為論據。然查，回饋金繳交制度之設計，乃是因山坡地之開發利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，故森林法第48條之1第1項第2款及第2項規定，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，以作為造林基金來源之一，藉以降低開發利用山林之意願，並彌補因滿足經濟需求而開發山坡地所生之損失，及減緩經濟發展與環境保護之衝突，已如前述，故是否應繳納回饋金，即與山坡地之實質開發利用行為有關。本件爭訟之系爭土地係位於大坑風景區之山坡地，在該地區興建住宅，須依「臺中市大坑風景區開發許可審查要點」（參見乙證4）辦理，依該要點開發建築之行政流程可分為以下3階段：A.申請開發許可：a.應檢附申請書、開發計畫書、圖、土地使用分區管制計畫書、圖、開發財務計畫書、地質調查報告書、圖、水土保持規劃書、圖、景觀計畫書、圖等資料（上開審查要點第6點）。b.將開發計畫書、圖公開展覽10天，並於審議時參考公開展覽期間內公民或團體提出之意見（變更開發許可者免辦理公開展覽）（上開審查要點第26點）。c.受理申請日起50天內通知申請人審查結果（上開審查要點第26點）。d.將審查核准之開發許可內容公告30天（上開審查要點第26點）。B.申請雜項執照：開發人應於核准開發許可之日起1年內依規定申請雜項執照，逾期未申請者，原開發許可自行作廢，開發人因故不能於前項期間內申請時，應敘明原因申請展期，但以1次為限（上開審查要點第27點）。C.申請建築執照（上開審查要點第5點）。顯見，在大坑風景區山坡地興建住宅須先申請開發許可，此開發許可屬於規劃構想階段，申請人應提出開發計畫書、圖、土地使用分區管制計畫書、圖、開發財務計畫書、地質調查報告書、圖、水土保持規劃書、圖、景觀計畫書、圖等件供審查，考其內容僅係有關如何從土地經規劃設計後開發成可興建房屋之構想層次，因屬尚未具體執行、並未啟動實質開發之法定程序等，自未涉及實質山坡地開發利用行為，此部分顯與開發行為人事後據以申請雜項執照、建造執照及水土保持申報等實質開發行為不能等量齊觀。另在山坡地或森林區內開發建築用地，依據水土保持法第12條之規定，應先擬具水土保持計畫，送請水土保持主管機關核定。其行政流程，依據水土保持計畫審核監督辦法第7、22、32條等規定之水土保持計畫審查及申請程序如下：A.申請人擬具水土保持計畫併同目的事業開發或利用許可申請文件，一併向各目的事業主管機關申請。B.目的事業主管機關於受理前款申請後，將水土保持計畫送請水土保持主管機關審核。C.通知申請人繳納審查費。D.水土保持計畫經水土保持主管機關審查核定。E.核定後，申請人須繳納水土保持保證金及山坡地回饋金後方能申請水土保持施工許可證。F.申請人申報開工及完工。可見，水土保持義務人擬具水土保持計畫送請水土保持主管機關核定後，即得進行水土保持施工，自屬實質開發行為。因此，行為時山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條乃規定，山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人，其來有自，此與前揭申請開發許可僅屬規劃構想階段顯然有別。本件依兩造所不爭執之系爭開發案實際行政流程所載（參見本院卷一第409頁、第411頁），訴外人裕大公司於82年間向被告掛件提出系爭開發案之開發許可申請，經被告於91年2月27日核准在案（參見乙證8），嗣上開開發案許可後，裕大公司依據企業併購法相關規定分割新設之萬寶公司，其間歷經多次開發許可之變更設計，另於100年間取得全區3張雜項執照，並依規定向被告所屬都市發展局申報開工。惟原告於105年1月8日提出建造執照申請書，並擬具水土保持計畫向被告申請本件之系爭水保計畫，嗣於105年6月23日經被告核定在案，顯與原告所稱裕大公司於82年間向被告掛件提出系爭開發案之開發許可申請，分屬不同之行政流程階段，應視為單一的山坡地開發利用行為。亦即，原告此次開發山坡地利用行為，與訴外人裕大公司於82年間掛件提出開發許可申請案分屬二事，且該開發許可申請案僅屬規劃構想階段，未經實質開發利用行為，亦非前揭回饋金制度立法目的所應涵攝之範圍，自不能將該開發許可案之申請視為本件水土保持計畫案之申請起點，是原告主張本件屬系爭開發案之後續申請，依法應無須繳交回饋金云云，自非可採。至於原告所援引被告所屬都市發展局106年6月6日中市都管字第1060089971號函（參見甲證7），僅能說明訴外人萬寶公司當時所進行之雜項工程與建築工程為82年間開發案自開發許可取得後之延續工程，並不能釐清該開發許可申請案與系爭水保計畫案之上開區別，自難為有利原告事實之認定。 5、至於原告舉出行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第0951613566號函、94年7月20日農授林務字第0941740687號函及行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第 1011603445號函等闡釋意旨，據以主張裕大公司於82年間向被告掛件提出「裕大花園別墅D區開發案」，係在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」訂定生效日（即89年12月2日）前掛件申請，故裕大公司開發案不在「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」之適用範疇一節。經查，原告與萬寶公司僅係契約關係，雙方簽訂合建契約，約定由地主即萬寶公司提供土地，與建方即原告以合建分售及合作開發2種合作方式投資興建別墅住宅，由原告在系爭開發案範圍內之部分土地上，依系爭開發案之規劃內容興建建物，此有原告與萬寶公司簽訂之萬寶D區土地合作開發契約書可資證明（參見甲證14）。原告與萬寶公司間係成立合建契約之民事法律關係，原告僅係債權人之身分，並不當然可以繼受原訴外人裕大公司於82年間掛件提出開發許可申請案之公法上地位。況且，依原告與萬寶公司簽訂之萬寶D區土地合作開發契約書所載，雙方亦未約定此繼受關係，更難認定原告可承繼裕大公司之前揭申請案之公法上地位。而裕大公司既係於82年間掛件提出系爭土地之開發許可申請，原告迄至105年間始申請建造執照並擬具水土保持計畫書，二者之行為主體不同，行為態樣互殊，各自行為之起迄時間亦有所不同，顯非屬同一權利主體之同一行為，其間應無繼受法律地位之問題。又原告所援引之上開函釋，其中行政院農業委員會95年7月27日農授林務字第 0951613566號函（參見甲證1），說明在山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨，本件原告既係在105年6月20日擬具系爭水保計畫向被告申請在系爭土地上建築新建工程，經被告以105年6月23日函核定在案，已如前述，自無山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日前申請之問題；另94年7月20日農授林務字第0941740687號函（參見甲證9），說明水土保持計畫之擬具係整個申請案過程中，依法須辦理之諸多行政程序之一，因此應以山坡地開發案件之申請日作為判斷應適用新或舊法規之基準日等意旨，係以同一權利主體賡續申請為前提，本件既非同一權利主體所為，亦無此函釋之適用。至於行政院農業委員會林務局101年2月23日林造字第1011603445號函（參見甲證2），固重申在山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨外，並說明系爭開發案係於山坡地開發利用回饋金繳交辦法訂定前提出開發申請，自可依上開函釋意旨逕行認定得否免繳回饋金等語。然查，行政院農業委員會林務局之上開函釋，與其94年1月28日林造字第0941650277號函釋（參見甲證10）所稱：「依據行政院農業委員會89年11月30日農林字第890156162號令訂定發布『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』，其第6條規定：水土保持計畫經主管機關核定後，應核算回饋金數額。爰回饋金之繳交與否，應視水保計畫之核定時間而定，旨揭基金會之水保計畫書既於93年4月8日核定，依規須繳交山坡地開發利用回饋金。」之見解迥異，且前揭101年2月23日林造字第1011603445號函釋係針對萬寶公司所作成之解釋，因萬寶公司係裕大公司依據企業併購法相關規定分割新設，由裕大公司百分之百持股，裕大公司並分割讓與萬寶公司相關土地資產，自分割基準日起，由萬寶公司概括承受開發案之權利義務，接續辦理該開發案之相關事宜（參見甲證12），自與原告僅係依據合建契約之法律關係取得債權人之地位有所不同，自難相提並論。況且，就此山坡地開發利用回饋金核處疑義，被告曾函詢中央主管機關行政院農業委員會，該會以107年3月29日農授林務字第1070703205號函覆略以：「……（一）本會102年1月31日修正發布山坡地開發利用回饋金繳交辦法（以下簡稱本辦法）第4 條規定，凡須擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之山坡地開發利用行為，除有符合本辦法第8條各款免繳交山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）情形之一者，得免繳交回饋金外，開發利用行為人均負有回饋金繳交義務。……（三）復按開發許可屬於規劃許可層次，經核可之開發計畫書內容部分屬於規劃構想，開發者應可依據市場變化酌予調整變更開發計畫書之內容，此項變更與變更開發許可應管制事項（建築基地面積及地號、土地使用強度及土地使用性質、開發許可之主要公共設施及公用設備）之變更程序應有差別（內政部94年4月28日臺內營字第 0940082885號函參照）。準此，申請人向主管機關申請之開發許可事件，既屬規劃構想之許可層次，自應與向主管機關申請之各類興辦事業許可之實質程序有別。（四）綜上，本案萬寶資產管理股份有限公司於82年間向貴府申請掛件之開發許可乙事，僅為土地開發規劃構想之層次，尚非本會95年7月27日函所指申請『興辦事業許可』之實質程序，該公司仍屬適用本辦法之案件，仍須負擔回饋金繳交義務。」（參見乙證3），更見上開原告所援引之函釋於本案並無適用之餘地。是以，原告援引上開函釋，主張系爭開發案於82年間掛件提出開發許可申請之行為係屬於一體之行為，進而指摘原處分違反法律不溯既往原則云云，容與法理相違，不能採取。 6、復按，「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院著有93年判字第1392號判例意旨可資參照。平等原則乃係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇之基本原則。然人民不得要求行政機關重複其行政行為之瑕疵，即人民不得主張不法之平等。原告固主張「原告先前曾就系爭開發案之範圍中坐落臺中市○○區○○段00○00○號土地之山坡地開發利用，申請簡易水土保持申報書之核定審查，被告所屬農業局乃以105年5月11日中市農林字第1050015899號函通知原告應繳交山坡地開發利用回饋金294,401元，原告雖先依該函意旨繳交回饋金，但認為系爭開發案應無庸繳交回饋金，隨即乃以105年6月30日若樸函字第10506300001號函，說明系爭開發案業經被告以101年4月5日府授農林字第1010055564號函認定准予免繳山坡地開發利用回饋金，因此向被告所屬農業局申請退還已繳交之回饋金。嗣被告所屬農業局已於105年8月4日將原告所繳交之回饋金退回……」「被告先前即以101年4月5日府授農林字第1010055564號函文確認依據行政院農業委員會94年7月20日農授林務字第0941740687號函釋內容，『系爭開發案』依規應可免予繳交山坡地開發利用回饋金，而原告申請簡易水土保持申報書之範圍，亦屬系爭開發案之一部分，因此被告所屬農業局乃同意退回原告所繳交之山坡地開發利用回饋金。……一再表明在『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』訂定生效日前申請掛件之山坡地開發利用案件，依法得免予繳交回饋金之意旨，應可確認原告主張系爭開發案依法應可免繳納山坡地開發利用回饋金，確屬適法有據。」等云。經查，原告此次擬具系爭水保計畫所為之開發山坡地利用行為，與訴外人裕大公司於82年間掛件提出開發許可申請案分屬二事，且該開發許可申請案僅屬規劃構想階段，未經實質開發利用行為，亦非前揭回饋金制度立法目的所應涵攝之範圍，自不能將該開發許可案之申請視為本件水土保持計畫案之申請起點，而認定原告可繼受裕大公司之前揭申請案之公法上地位；又裕大公司既係於82年間掛件提出系爭土地之開發許可申請，原告迄至105年間始申請建造執照並擬具水土保持計畫書，二者之行為主體不同，行為態樣互殊，各自行為之起迄時間亦有所不同，顯非屬同一權利主體之同一行為，原告仍有依山坡地開發利用回饋金繳交辦法第4條及第5條第1項規定，繳交本回饋金之義務，俱如前述，則被告所屬之農業局縱有如原告所述已於105年8月4日將原告另案所繳交之回饋金退回之情形，亦不能援引此違法之核准函即認定被告作成原處分已有違誤。是原告此部分主張，亦非可採。（四）本件判決基礎已經明確，原告聲請通知被告所屬農業局之業務承辦人員或單位主管到庭作證，以證明被告所屬主管機關是否瞭解上級主管機關之函釋意旨及適用基準，進而對照本件被告有無誤解函釋適用基準態樣等情，經核尚無必要；另兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無一一論述的必要，均一併說明。六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。中　　華　　民　　國　　108 年　　3　　月　　7　　日臺中高等行政法院第二庭審判長法官林秋華法官陳文燦法官劉錫賢以上正本證明與原本無異。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人： ┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所需要件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中　　華　　民　　國　　108 年　　3　　月　　7　　日書記官許巧慧附錄本判決引用的相關條文：【中央法規標準法】第18條各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。【森林法】第1條為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本法。第48條之1第1項第2款及第2項（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下︰二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項第1款水權費及第4款水資源開發計畫工程費之提撥比例，由中央水利主管機關會同中央主管機關定之；第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。行為時【山坡地開發利用回饋金繳交辦法】（102年1月31日修正發布）第1條本辦法依森林法第48條之1第2項規定訂定之。第2條本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。第3條本辦法所稱山坡地開發利用，指水土保持法第12條第1項及第4項所定，應先擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之行為。第4條山坡地開發利用回饋金（以下簡稱本回饋金）之繳交義務人，為擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書之水土保持義務人。第5條（第1項）本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書之計畫面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。（第3項）第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。第6條第1項水土保持主管機關核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。第8條山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：一、已依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金。二、已依森林法第48條之1第1項第1款、第4款提撥造林基金。三、由中央、地方各級政府機關及學校興辦。四、依本辦法繳交回饋金之舊有建物，經主管機關認定屬原地及原範圍或面積內改建或修建。五、已依農業發展條例繳交相當回饋性質之金錢或代金。六、屬依水土保持計畫審核監督辦法第3條第1款、第2款或第4款規定擬具簡易水土保持申報書。七、依農業發展條例第8條之1第1項及第2項但書免申請建築執照。第9條本辦法中華民國96年3月1日修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於繳交義務人者，依有利於繳交義務人之規定辦理。現行【山坡地開發利用回饋金繳交辦法】（106年12月12日修正發布）第3條下列山坡地開發利用行為，應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金（以下簡稱回饋金）：一、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。二、興修鐵路、公路、市區道路或供運輸用之水路。三、興建農舍。四、興建農業設施。五、興辦休閒農場。六、設置公園、運動場或高爾夫球場。七、開發遊憩用地。八、設置殯葬設施。九、設置營建剩餘土石方處理之收容處理場所。十、設置處理廢棄物設施。十一、設置點狀或線狀之公用事業設施。十二、設置路外停車場或駕訓場。十三、除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡地建築行為。十四、其他經中央主管機關認定之山坡地開發利用行為。第4條回饋金繳交義務人，為向目的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。第5條（第1項）回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算，其計算方式如附表。但經中央主管機關洽商中央目的事業主管機關針對山坡地開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償行為，並達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予酌減。（第2項）無公告土地現值者，以毗鄰或鄰近之公告土地現值計算。（第3項）地方主管機關接獲第1項之目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後，應依附表計算回饋金金額，並通知回饋金繳交義務人於1個月內一次繳交。第8條本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於回饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理。【水土保持法】第3條第3款本法專用名詞定義如下：三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在1百公尺以上者。（二）標高未滿1百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。第4條公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。第12條（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。（第3項）第1項各款行為申請案依區域計畫相關法令規定，應先報請各區域計畫擬定機關審議者，應先擬具水土保持規劃書，申請目的事業主管機關送該區域計畫擬定機關同級之主管機關審核。水土保持規劃書得與環境影響評估平行審查。（第4項）第1項各款行為，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之；其種類及規模，由中央主管機關定之。【水土保持計畫審核監督辦法】第4條（第1項）水土保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核：一、實施農業經營所需之開挖植穴、中耕除草等作業。二、經營農場或其他農業經營需要修築園內道或作業道，路基寬度在2.5公尺以下且長度在1百公尺以下者。三、其他因農業經營需要，依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護者。（第2項）前項第2款及第3款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與指導。第7條水土保持計畫及簡易水土保持申報書審查程序如下：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。三、主管機關認定水土保持計畫或簡易水土保持申報書無第10條第1款至第5款及第11條第4款等情事，且屬需繳納審查費者，應通知水土保持義務人限期繳納審查費。四、水土保持計畫或簡易水土保持申報書經主管機關審查核定後，除應檢送水土保持計畫或簡易水土保持申報書核定本1份予水土保持義務人外，並應檢附下列文件送目的事業主管機關：（一）水土保持計畫或簡易水土保持申報書核定本3份。（二）水土保持保證金繳納通知單1份；免繳納者免附。五、目的事業主管機關核准開發或利用許可後，應將水土保持計畫或簡易水土保持申報書核定本2份及其他文件1份送交水土保持義務人，並副知主管機關。第22條（第1項）水土保持義務人應於水土保持計畫核定後3年內，向主管機關申報開工，並於申報開工前，檢附下列資料，向主管機關申領核發水土保持施工許可證：一、目的事業主管機關核准開發或利用許可文件。二、水土保持計畫核定本。三、繳納水土保持保證金證明文件；無需者免附。四、承辦監造之技師證書、執業執照及監造契約影本；無需者免附。（第2項）主管機關核發水土保持施工許可證時，應同時核定施工期限或各期施工期限，並檢還前項第1款及第2款文件。（第3項）水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替者，其水土保持施工許可證得以簡易水土保持申報書之核可函代替，並應於核定後1 年內申報開工。（第4項）水土保持義務人無法於第1項及前項規定期限內申報開工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延，並以2次為限，每次不得超過6個月。第32條（第1項）水土保持完工後，水土保持義務人應填具完工申報書，並檢附竣工書圖及照片，向主管機關申報完工；分期施工者，並應分期申報。（第2項）依本法第6條及第6條之1規定，應由技師簽證監造者，並應檢附承辦監造技師簽證之竣工檢核表。附表、證據編號對照表 ┌────┬────────────┬────┬────┐ │證據編號│ 證據名稱或內容 │所附卷宗│ 頁碼 │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │附件1 │被告106年12月1日府授農林│本院卷一│45 │ │ │字第1060268278號函（原處│ │ │ │ │分） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │附件2 │訴願決定書 │本院卷一│49-56 │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證1 │行政院農業委員會95年7月2│本院卷一│57 │ │ │7日農授林務字第095161356│ │ │ │ │6號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證2 │行政院農業委員會林務局10│本院卷一│59 │ │ │1年2月23日林造字第101160│ │ │ │ │3445號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證3 │被告101年4月5日府授農林 │本院卷一│61-63 │ │ │字第1010055564號函（撤銷│ │ │ │ │命萬寶公司繳交回饋金處分│ │ │ │ │） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證4 │被告所屬農業局105年5月11│本院卷一│65-67 │ │ │日中市農林字第1050015899│ │ │ │ │號函（通知原告應繳回饋金│ │ │ │ │294,401元） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證5 │原告105年6月30日若樸函字│本院卷一│69 │ │ │第10506300001號函（申請 │ │ │ │ │退還回饋金） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證6 │回饋金退費申請單及原告公│本院卷一│71-73 │ │ │司之帳戶存摺資料 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證7 │被告所屬都市發展局106年6│本院卷一│75-77 │ │ │月6日中市都管字第1060089│ │ │ │ │971號函（裕大花園別墅D區│ │ │ │ │開發案係82年掛件） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證8 │山坡地開發利用回饋金繳交│本院卷一│79 │ │ │辦法修法總說明 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證9 │行政院農業委員會94年7月2│本院卷一│191-193 │ │ │0日農授林務字第094174068│ │ │ │ │7號函（山坡地開發利用回 │ │ │ │ │饋金繳交辦法適用之基準日│ │ │ │ │） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證10 │行政院農業委員會林務局94│本院卷一│195-197 │ │ │年1月28日林造字第0941650│ │ │ │ │277號函（依水土保持計畫 │ │ │ │ │核定時間而定） │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證11 │內政部營建署89年4月17日 │本院卷一│199 │ │ │營署綜字第50267號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證12 │裕大公司分割新設萬寶公司│本院卷一│211-241 │ │ │之相關申請文件 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證13 │系爭土地之地籍圖謄本及臺│本院卷一│243-257 │ │ │中市政府都市計畫土地使用│ │ │ │ │分區（或公共設施用地）證│ │ │ │ │明書 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證14 │萬寶公司與原告就系爭開發│本院卷一│259-271 │ │ │案之開發內容所簽訂之萬寶│ │ │ │ │D區土地合作開發契約書 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │甲證15 │本回饋金繳納時刻表及相關│本院卷二│25-97 │ │ │附件資料 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證2 │被告所屬都市發展局107年9│本院卷一│297-339 │ │ │月25日中市都建字第107016│ │ │ │ │3463號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證3 │行政院農業委員會107年3月│本院卷一│341-343 │ │ │29日農授林務字第10707032│ │ │ │ │05號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證4 │臺中市大坑風景區開發許可│本院卷一│429-439 │ │ │審查要點 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證5 │臺中市大坑風景區開發審查│本院卷一│441 │ │ │流程圖 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證6 │被告91年內簽 │本院卷一│443-445 │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證7 │被告89年5月16日89府環一 │本院卷一│447 │ │ │字第50828號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證8 │被告91年2月27日府工發字 │本院卷一│449 │ │ │第0910027819號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證9 │被告97年10月15日府授環管│本院卷一│451-457 │ │ │字第0970243955號公告及98│ │ │ │ │年8月12日府授環管字第098│ │ │ │ │0203117號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證10 │被告99年3月18日府授環管 │本院卷一│459-461 │ │ │字第0990070472號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證11 │被告99年6月14日府經農字 │本院卷一│463-465 │ │ │第0990165895號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證12 │被告99年12月23日府都發字│本院卷一│467-469 │ │ │第0990374337號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證13 │被告102年10月2日府授水坡│本院卷一│471-473 │ │ │字第1020185063號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證14 │被告103年7月28日府授水坡│本院卷一│475-477 │ │ │字第1030141356號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證15 │被告103年8月27日府授水坡│本院卷一│479 │ │ │字第1030166832號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證16 │被告所屬環境保護局104年3│本院卷一│481 │ │ │月18日中市環綜字第104002│ │ │ │ │7009號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證17 │被告104年4月20日府授都管│本院卷一│483-485 │ │ │字第1040089410號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證18 │被告105年1月7日府授都管 │本院卷一│487-489 │ │ │字第1050004351號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證19 │被告所屬環境保護局105年6│本院卷一│491 │ │ │月17日中市環綜字第105006│ │ │ │ │2234號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證20 │被告105年8月12日府授都管│本院卷一│493-495 │ │ │字第1050174176號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證21 │被告所屬環境保護局106年8│本院卷一│497 │ │ │月22日中市環綜字第106009│ │ │ │ │2754號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證22 │被告105年6月23日府授水坡│本院卷一│499-503 │ │ │字第1050133543號函 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │乙證23 │被告所屬農業局就原告申請│本院卷二│117-260 │ │ │簡易水土保持申報書審查乙│ │ │ │ │案之相關簽呈、簽核公文等│ │ │ │ │案卷資料 │ │ │ ├────┼────────────┼────┼────┤ │丁證1 │被告所屬水利局107年11月1│本院卷一│353-393 │ │ │日中市水坡字第1070084243│ │ │ │ │號函及其附件 │ │ │ └────┴────────────┴────┴────┘

臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第194號

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臺中高等行政法院高等庭(含改制前臺中高等行政法院)107年度訴字第194號