臺中高等行政法院判決

108年1月16日辯論終結

原告

順柏昌實業股份有限公司

代表人

楊福村

訴訟代理人

洪永叡 律師

被告

彰化縣政府

代表人

王惠美

訴訟代理人

粘家源

　王植甲

　 何奇峯

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年11月29日環署訴字第1060072701號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中變更為王惠美，已據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第345頁），經核無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：

㈠緣原告於門牌號碼彰化縣○○市○○里0鄰○○街00○00號設廠從事電鍍業，已領有被告核發之水污染防治許可證（文件）（證號：彰縣環水許字第00000-00號。許可種類：廢（污）水排放地面水體許可證）在案，惟經被告所屬環境保護局（下稱環保局）會同臺灣彰化地方檢察署（下稱彰化地檢署）及行政院環境保護署環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱環保署中區督察大隊）於民國103年1月15日10時50分至翌日15時20分許派員前往該廠稽查時，發現原告作業廢水經由埋設暗管，以未經主管機關許可之排放口，逕行繞流排放於地面水體（福馬圳），違反行為時水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水措管理辦法）第52條第1項規定，屬行為時水污染防治法第73條第8款所稱嚴重影響附近地區水體品質之行為，且所排放之廢水中含有害健康物質，亦經認定有危害公眾健康之虞，符合行為時水污染防治法第73條所稱之情節重大。被告以103年1月24日府授環水字第1030024752號函命原告立即停工外，並以104年5月18日府授環水字第1040160853號裁處書（下稱104年前處分）裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰在案。

㈡嗣被告審查原告上開違章行為屬長期繞流排放廢水，核有違反行政法上義務所得之利益部分，乃依行政罰法第18條、行為時違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點（下稱不法利得裁處作業要點，104年10月26日廢止）第9點第1項規定，於違反義務所得之利益範圍內加重裁罰，經具體計算不法利得金額為256萬1,141元，引據行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第5條規定，以105年12月27日府授環水字第1050442594號裁處書（下稱105年前處分）撤銷104年前處分，裁處原告256萬1,141元罰鍰。原告不服，提起訴願，經行政院環保署106年7月4日環署訴字第1060012287號訴願決定以105年前處分有關廢水濃度基準、COD污泥轉換量及藥劑添加費用等之核算不法利得金額正確性有疑義為由，將105年前處分撤銷，責由被告另為適法之處分。嗣被告依上開訴願決定撤銷意旨重新計算不法利得金額為138萬6,388元後，以106年8月8日府授環水字第1060265606號裁處書（下稱原處分）裁處原告138萬6,388元罰鍰。原告仍不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠原告之行為除違反行政法（水污染防治法）之義務規定遭被告裁罰外，並同時被檢察官起訴觸犯刑事法律（公共危險及水污染防治法），現由臺灣高等法院臺中分院107年度上更一字第22號（夕股）審理中，該院法官並依刑事訴訟規定，為保全將來可能沒收及追徵原告及公司負責人楊福村犯罪所得，已於107年12月5日函請地政機關扣押原告及楊福村所有之不動產，地政機關並已扣押登記。依行政罰法第26條第1項規定，本件應優先依刑事法律處罰之，而本件所涉及之刑事訴訟尚在審理並未判決確定，為此原告請求依行政訴訟法第177條第2項規定，在上開刑事訴訟終結前，裁定停止本件行政訴訟，以維權益。

㈡有關原告不法利得的計算，原告與被告雖皆依據水污染源管制資料管理系統100年1月15至103年1月15日申報之數據，然而：

1.依據水污染源管制資料管理系統自100年1月15至103年1月15日申報之產品量總量及廢水總產生量分別為310.08公噸及15,975.94公噸，若加計每2個月繞流排放0.5共噸的廢水（每半年繞流排放1.5噸廢水），其產品總量及總廢水量應為每公噸產品的平均廢水產生量為51.55立方米的廢水，另外每公頓產品的廢水產生量逐年增加。

2.被告於裁處金額計算表之備註欄敘述其理論3年總廢水量之計算係依據彰化地方法院103年度訴字第477號判決書所載「順柏昌公司經由暗管，以約每2個月排放1次、1次排放0.5公噸之頻率，排放至順柏昌公司廠區前方之福馬圳內」，以及依據水污染源管制資料管理系統於前開期間（自100年1月15至103年1月1 5日）申報之廢水產生量及產品量，換算出每公噸產品即五金零件產生之廢水量（126.57公噸）再以此數據乘上3年之產品量（310.08公噸）得到總廢水量（39,245.34公噸）。然而其每公噸產品換算產生廢水量之計算式卻只依據原告102年11月及102年12月申報之數據計算得出，而非依據100年1月15至103年1月15日之廢水產生量及產品量去計算，明顯地前後不一，而有錯誤。

3.被告僅依原告102年11月及12月的申報資料作為推估每單位產品的廢水產生量，實屬無據。為何被告未使用3年或半年或最後一個月的申報資料作為依據來計算總廢水量？被告僅依據102年11月及102年12月申報之數據作為3年期間每公噸產品產生廢水量之計算方式，計算出的3年期間總廢水量（39,245.34公噸）比3年期間申報的總廢水量（15,975.94公噸）多出23,269.4公噸，也就是說平均每月有655.48公噸廢水繞流排放，顯與事實不符，亦無法令依據，顯有未依法行政之違背法令。

4.被告在計算不法利得時，係以3年期間的總廢水量為39,245.34公噸為基礎，去計算廢水處理時理論污泥產生量之污泥處理費（461,869元）、理論廢水藥劑費用（712,795元）及電費（626,990元）再減去3年期間申報之污泥處理費（69,267元）、廢水藥劑費（328,923元）及電費（41,031元），然後加計利息（23,955元)，其計算結果為1,386,388元。原告認為應以水量15,984.95公噸為基礎，以比例方式計算3年期間的理論污泥處理費、理論廢水藥劑費用及電費應分別為188,123元、290,327元，255,378元，合計為733,828元。再減去3年期間申報之污泥處理費（69,267元）、廢水藥劑費（328,923元）及電費（41,031元）後，原告之不法利得應為294,607元。此金額低於被告前依行為時水污染防治法第46條規定以104年5月18日府授環水字第1040160853號裁處書（即104年前處分）裁處之金額60萬元。故被告應不得再處分裁罰原告。

5.被告既依據臺灣彰化地方法院103年度訴字第477號刑事判決第5頁及第14頁之記載，認定原告申報不實，然刑事判決認定原告申報不實之處係未將繞流之廢水量（即每2個月繞流0.5公噸廢水）一併申報，未繞流的部分沒有申報不實，則計算原告3年期間之總廢水量自應以原告3年期間原申報之總廢水量再加上3年期間漏未申報之繞流廢水量（每2個月繞流0.5公噸廢水，3年共9公噸）為計算標準，始為正確。被告上開計算方式並非正確。

6.又被告以原告被查獲之前2個月（102年11月及12月）之申報廢水量為計算基礎，並無法令依據，且被告對其他違反水污染防治法之廠商計算不法利得時並無依此標準計算，況縱認原告申報不實，為何被告計算原告3年期間之總廢水量時，僅以上開2個月為計算基礎，而不以3年期間或2年期間或1年期間或半年期間為計算基礎？被告亦無合理說明。

7.原告3年期間之平均廢水量係逐年增加，其原因係因原告生產之產品為因應市場競爭，產品越做越小越精緻，故同樣每公噸產品所需電鍍之表面積就越多，廢水量乃增多，故計算原告3年期間之總廢水量或月平均廢水量自不能僅以原告被查獲之前2個月（102年11月及12月）之申報廢水量為計算基礎。

8.原告於103年1月16日申報之102年12月之廢水量高達1002公噸，明顯高於102年1月至11月間平均約400至450公噸之廢水量，達2.5倍之多，此係因原告於103年1月上旬要停止營業，不再生產電鍍產品，乃清洗廠房並將廠房內累積沉澱之廢水全部倒掉，故於103年1月16日申報時就將103年1月上旬上開廠房內累積沉澱所倒掉之廢水一併申報在102年12月之廢水量，此為特殊狀況，故不能以102年12月申報之廢水量全部視為原告該月生產產品所產生廢水量。

㈢行政院環保署回覆本院函詢之107年10月12日環署水字第1070082749號函示內容，原告認為該函見解與訴願決定見解一樣，該函見解為不可採。又關於不法利得部分，本件前在105年前處分裁處時、為本件原處分時、訴願決定時有引用如訴願決定書第2頁所載的「違反水污染防治法裁處不法利得稽查及裁處作業要點」，雖該要點在裁罰前於104年10月26日已經廢止，且於104年10月7日已經有發布新的法令即「違反水污染防治法義務所得利益核算及推估辦法」，但因本件原告行為時是在新法令發布之前，故原告認為本件仍應依行為時之舊要點來裁處，被告亦主張：原告行為時是在舊法令時，所以被告爰用舊法令規定來裁處原告不法利得。故被告依本院開庭指示以上開新辦法，即以原告核准許可量重新計算原告違反水污染防治法之不法利得金額為256萬2,140元，原告認為違法，無法接受。且核准許可量只是最大的量，原告實際上沒有排放到許可的最大量，況本件審理之訴訟標的為原處分及訴願決定有無違法，若認為原處分及訴願決定適用上開舊要點為違法，即應撤銷原處分及訴願決定等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以：

㈠臺灣彰化地方法院刑事判決103年度訴字第477號，原告之代表人犯污染水體罪及原告犯修正前水污染防治法第35條之申報不實罪確定，該判決書第5頁:「……。楊福村、楊福進分別均明知順柏昌公司、昶景公司前揭以繞流排放電鍍原廢水之水量均未算入放流水水錶，竟基於申報不實之犯意，接續自88年4月23日起至102年12月31日（昶景公司自100年7月1日起至101年6月30日未申報除外），逕以該未計入繞流水量之放流水水錶所顯示之不實資料向彰化縣政府申報，足生損害於彰化縣政府對於防治水污染而管理事業排放廢水之正確，……」，及第14頁:「……，以約每2個月排放1次、1次排放0.5公噸之頻率，排放至順柏昌公司廠區前方之福馬圳內之事實」，足徵原告自88年4月至102年12月間所申報之廢水量為虛偽不實，自不代表其實際之廢水量，被告每噸產品之廢水產生量以原告被查獲之前2個月（102年11月及12月）之申報廢水量加上每2個月繞流0.5公噸廢水除以產品量（453＋1002＋0.5）/（4.5＋7）＝126.57，即每噸產品之廢水量為126.57公噸，係屬有據並無不當之處。

㈡因原告有長期申報不實，故相關之申報資料並不足採，不法利得電費係以推估3年總廢水量×每噸廢水用電量5.458度（水污染防治許可文件登載廢（污）水（前）處理設施專用電表用電量280（度/日）/每日廢水量51.3噸）×電費單價2.927元（依台電2014年工業用電資料）為626,990元，再扣除3年期間申報電費（41,031元），為其不法利得電費585,959元。另原告無法提供該3年每日水電記錄及電費單以佐證其申報之確實性，且被告於同一時期配合檢警稽查相關電鍍業，其中於啟耀金屬工業有限公司查得電費單換算每度電為3.6199元，由此可見每度電以台電資料2.927元推估，對原告並無不利。

㈢本件若以許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流0.5公噸計算廢水，換算3年總廢水量為45,418.5公噸，原處分之計算對原告最有利等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點為：原處分所為原告不法利得之計算基礎是否有誤？有無裁量瑕疵之情形？茲論述如下：

㈠按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條定有明文。又「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」固亦為行政罰法第26條第1項所明定。本件原告涉犯修正前水污染防治法第35條之申報不實罪，經臺灣彰化地方法院以103年度訴字第477號判決，依同法第39條判處罰金40萬元。原告不服，提起上訴，經臺灣高等法院臺中分院以105年度上訴字第292號判決上訴駁回確定，此有各該判決附訴願卷及本院卷足稽。此與原告於本件係違反同法第18條之事業應採行水污染防治措施，被告乃依同法第46條，行政罰法第18條裁處不法利得138萬6,388元，尚非屬一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之情形，且刑事判決亦未對原告宣告沒收確定。原告所主張現由臺灣高等法院臺中分院為107年度上更一字第22號審理中之案件，其被告為楊福村、楊福進、黃進益3人，此有該案卷宗首頁在本院卷足憑，與本件原告係屬公司組織亦屬無涉，自無裁定停止本件行政訴訟之必要，核先敘明。

㈡本件原告於103年1月15日經稽查發現有違反行為時水污染防治法情事，被告雖旋以104年前處分裁處原告60萬元罰鍰，惟嗣認原告係長期繞流排放廢水，核有利益所得，乃於105年12月17日依行政罰法第18條，不法利得裁處作業要點第9點第1項，將上開處分撤銷，改裁處原告256萬1,141元罰鍰，原告不服，訴經訴願決定將105年前處分撤銷，被告改以原處分裁處原告138萬6,388元等情，有被告105年前處分及原處分在卷可憑。原告不服，循序提起本件訴訟，為如前揭主張。

㈢另按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」行政罰法第5條定有明文。經核水污染防治法於104年2月4日經總統令增訂第66條之2，該條規定：「(第1項)違反本法義務行為而有所得利益者，除依本法規定裁處一定金額之罰鍰外，並得於所得利益之範圍內，予以追繳。……(第4項)前3項追繳，……所稱利益得包括積極利益及應支出而未支出或減少支出之消極利益，其核算及推估辦法，由中央主管機關定之。」，環保署亦據此以104年10月7日水字第1040080855號令發布違反水污染防治法義務所得利益核算及推估辦法，於該辦法第5條規定：「前條積極利益之產生與廢(污)水量有關者，得以下列方式之一計算，有不同方式之計算結果者，則以平均值認定之：一、以符合中央主管機關或目的事業主管機關規定之許可、申報、監(檢)測、查證資料核算，公式如下：…」，亦於104年10月26日公布廢止不法利得裁處作業要點。該條規定雖屬追繳範疇而與裁罰有所不同，惟關於不法利得之計算方式，性質相同，應仍得類推適用。

㈣本件兩造所爭執者，乃被告係以原告102年11月及102年12月申報之廢水量之數據為基礎而計算出原告排放之廢水總量為39,245.34公噸。原告則主張其計算基礎應以100年年1月15日至103年1月15日3年期間申報之數據及繞流水量計算得出排放廢水總量為15,984.95公噸。惟楊福村明知原告公司以繞流排放電鍍原廢水之水量均未算入放流水水錶，竟基於申報不實之犯意接續自88年4月23日起至102年12月31日止，逕以該未計入繞流水量之放流水錶所顯示之不實資料向彰化縣政府申報，犯有修正前水污染防治法第35條之申報不實罪，經判處罰金新台幣40萬元確定，已如前述。原告對其有申報不實之情亦未爭執，則被告以原告申報不實之廢水量為計算本件不法利得之基礎，已有輕縱，而與事實不符，又何以被告係以查獲前2個月之申報量為平均計算基礎，亦未見合理說明。原告主張應以其申報不實之廢水量為計算基礎，亦同有違誤。被告於105年12月27日為前處分及106年8月8日為原處分時，不法利得作業要點已於104年10月26日廢止，依該作業要點(見本院卷第263頁)第9點第1項僅規定「於其違反義務所得之利益範圍內，予以加重裁罰」，亦難認係有利於原告之規定，是被告適用該業經廢止之規定予以裁罰，自亦有違誤。本院認依裁罰準則之附表三、壹、違規態樣點數二、違反本法第18條之1行為點數，已明定「第一次繞流排放行為(以許可廢(污)水產生量認定」(見本院卷第389頁)，其立法目的主要係考量部分事業實際廢(污)水排放量難以舉證，故以許可核准之廢(污)水產生量作為認定。惟若事業能舉證其實際廢(污)水排放量，並經主管機關確認，得以該查核量認定之(見本院卷第281頁行政院環保署107年10月12日環署水字第1070082749號函)。另參諸前述計算不法利得之違反水污染防治法義務所得利益核算及推估辦法，於被告105年12月27日為前處分時已公布施行，被告亦應可類推適用該推估辦法第5條所定，積極利益之產生與廢(污)水量有關者，以符合中央主管機關或目的事業主管機關規定之許可、申報、監(檢)測、查證資料核算，被告以原告申報不實之廢水量為計算基礎，顯非原告事後所舉證之實際廢水排放量，而有瑕疵。

㈤惟按「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」為行政訴訟法第195條第2項所明定。本件如依許可證工作天應排放之廢水量，加計每2月繞流0.5公噸計算廢水3年總廢水量為45,418.5公噸，此有被告提出之計算表在本院卷(第123頁)可憑，原告對該計算式亦未再具狀表示爭執，則本件撤銷訴訟如經本院撤銷原處分改令依前述見解，重行核算不法利得之裁罰金額，顯較原處分以原告排放廢水總量39,245.34公噸計算更不利於原告，基於行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止之規定，原處分及訴願決定仍應予維持。

六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭